Full text of "Précis de droit administratif contenant le droit public et le droit administratif"

See other formats

Google

This is a digital copy of a book thaï was prcscrvod for générations on library shelves before it was carefully scanned by Google as part of a project

to make the world's bocks discoverablc online.

It has survived long enough for the copyright to expire and the book to enter the public domain. A public domain book is one that was never subject

to copyright or whose légal copyright term has expired. Whether a book is in the public domain may vary country to country. Public domain books

are our gateways to the past, representing a wealth of history, culture and knowledge that's often difficult to discover.

Marks, notations and other maiginalia présent in the original volume will appear in this file - a reminder of this book's long journcy from the

publisher to a library and finally to you.

Usage guidelines

Google is proud to partner with libraries to digitize public domain materials and make them widely accessible. Public domain books belong to the
public and we are merely their custodians. Nevertheless, this work is expensive, so in order to keep providing this resource, we hâve taken steps to
prcvcnt abuse by commercial parties, including placing technical restrictions on automatcd qucrying.
We also ask that you:

+ Make non-commercial use of the files We designed Google Book Search for use by individuals, and we request that you use thèse files for
Personal, non-commercial purposes.

+ Refrain fivm automated querying Do nol send aulomated queries of any sort to Google's System: If you are conducting research on machine
translation, optical character récognition or other areas where access to a laige amount of text is helpful, please contact us. We encourage the
use of public domain materials for thèse purposes and may be able to help.

+ Maintain attributionTht GoogX'S "watermark" you see on each file is essential for informingpcoplcabout this project andhelping them find
additional materials through Google Book Search. Please do not remove it.

+ Keep il légal Whatever your use, remember that you are lesponsible for ensuring that what you are doing is légal. Do not assume that just
because we believe a book is in the public domain for users in the United States, that the work is also in the public domain for users in other
countries. Whether a book is still in copyright varies from country to country, and we can'l offer guidance on whether any spécifie use of
any spécifie book is allowed. Please do not assume that a book's appearance in Google Book Search mcans it can bc used in any manner
anywhere in the world. Copyright infringement liabili^ can be quite seveie.

About Google Book Search

Google's mission is to organize the world's information and to make it universally accessible and useful. Google Book Search helps rcaders
discover the world's books while hclping authors and publishers reach new audiences. You can search through the full icxi of ihis book on the web

at|http : //books . google . com/|

Google

A propos de ce livre

Ceci est une copie numérique d'un ouvrage conservé depuis des générations dans les rayonnages d'une bibliothèque avant d'être numérisé avec

précaution par Google dans le cadre d'un projet visant à permettre aux internautes de découvrir l'ensemble du patrimoine littéraire mondial en

ligne.

Ce livre étant relativement ancien, il n'est plus protégé par la loi sur les droits d'auteur et appartient à présent au domaine public. L'expression

"appartenir au domaine public" signifie que le livre en question n'a jamais été soumis aux droits d'auteur ou que ses droits légaux sont arrivés à

expiration. Les conditions requises pour qu'un livre tombe dans le domaine public peuvent varier d'un pays à l'autre. Les livres libres de droit sont

autant de liens avec le passé. Ils sont les témoins de la richesse de notre histoire, de notre patrimoine culturel et de la connaissance humaine et sont

trop souvent difficilement accessibles au public.

Les notes de bas de page et autres annotations en maige du texte présentes dans le volume original sont reprises dans ce fichier, comme un souvenir

du long chemin parcouru par l'ouvrage depuis la maison d'édition en passant par la bibliothèque pour finalement se retrouver entre vos mains.

Consignes d'utilisation

Google est fier de travailler en partenariat avec des bibliothèques à la numérisation des ouvrages apparienani au domaine public cl de les rendre
ainsi accessibles à tous. Ces livres sont en effet la propriété de tous et de toutes et nous sommes tout simplement les gardiens de ce patrimoine.
Il s'agit toutefois d'un projet coûteux. Par conséquent et en vue de poursuivre la diffusion de ces ressources inépuisables, nous avons pris les
dispositions nécessaires afin de prévenir les éventuels abus auxquels pourraient se livrer des sites marchands tiers, notamment en instaurant des
contraintes techniques relatives aux requêtes automatisées.
Nous vous demandons également de:

+ Ne pas utiliser les fichiers à des fins commerciales Nous avons conçu le programme Google Recherche de Livres à l'usage des particuliers.
Nous vous demandons donc d'utiliser uniquement ces fichiers à des fins personnelles. Ils ne sauraient en effet être employés dans un
quelconque but commercial.

+ Ne pas procéder à des requêtes automatisées N'envoyez aucune requête automatisée quelle qu'elle soit au système Google. Si vous effectuez
des recherches concernant les logiciels de traduction, la reconnaissance optique de caractères ou tout autre domaine nécessitant de disposer
d'importantes quantités de texte, n'hésitez pas à nous contacter Nous encourageons pour la réalisation de ce type de travaux l'utilisation des
ouvrages et documents appartenant au domaine public et serions heureux de vous être utile.

+ Ne pas supprimer l'attribution Le filigrane Google contenu dans chaque fichier est indispensable pour informer les internautes de notre projet
et leur permettre d'accéder à davantage de documents par l'intermédiaire du Programme Google Recherche de Livres. Ne le supprimez en
aucun cas.

+ Rester dans la légalité Quelle que soit l'utilisation que vous comptez faire des fichiers, n'oubliez pas qu'il est de votre responsabilité de
veiller à respecter la loi. Si un ouvrage appartient au domaine public américain, n'en déduisez pas pour autant qu'il en va de même dans
les autres pays. La durée légale des droits d'auteur d'un livre varie d'un pays à l'autre. Nous ne sommes donc pas en mesure de répertorier
les ouvrages dont l'utilisation est autorisée et ceux dont elle ne l'est pas. Ne croyez pas que le simple fait d'afficher un livre sur Google
Recherche de Livres signifie que celui-ci peut être utilisé de quelque façon que ce soit dans le monde entier. La condamnation à laquelle vous
vous exposeriez en cas de violation des droits d'auteur peut être sévère.

A propos du service Google Recherche de Livres

En favorisant la recherche et l'accès à un nombre croissant de livres disponibles dans de nombreuses langues, dont le français, Google souhaite
contribuer à promouvoir la diversité culturelle grâce à Google Recherche de Livres. En effet, le Programme Google Recherche de Livres permet
aux internautes de découvrir le patrimoine littéraire mondial, tout en aidant les auteurs et les éditeurs à élargir leur public. Vous pouvez effectuer
des recherches en ligne dans le texte intégral de cet ouvrage à l'adressefhttp: //books .google. com|

PRÉFACE

J'ai voulu faire une double entreprise :

La première est suffisamment exposée au début de ma
théorie de TÉtat ; j*ai voulu tenter une étude de droit public
où la conception juridique de TÉtat, qui repose, à ce que je
crois, sur le postulat d'un concert de volontés libres, etlacon*
ception des sciences sociales, qui est au contraire déterministe
et organique seraient utilisées toutes les deux ; j'estime que
pour se rendre compte de la réalité des rapports sociaux, il est
nécessaire de se placer à Tun 6t à Tautre point de Vue, et
qu^à adopter Tun des deux d'une manière exclusive, on risque
de voir faux.

La seconde entreprise demande à être expliquée plus Iojq-
guement. Dans l'exposition juridique du droit administratif,
j'ai voulu, mettant à profit certains résultats considérables
auxquels, dans ces dernières années, la jurisprudence du Con-
seil d'État a abouti^ reprendre une méthode inaugurée il y a
trente ans par Bàtbie et M. R. Dareste, et tenter d'organiser
ce droit d'après la théorie de là personnalité.

I. Voici, me semble-t-il, l'état dans lequel la tentative de
Batbie et de M. Dareste, après qu'elle eût produit tout son effet,
avait laissé la science.

On reconnaissait dans le corps du droit administratif l'exis-
tence de trois groupes de règles :

1** Le groupe des règles de fond où déjà tout gravitait
autour de la théorie de la personnalité ; il comprenait les règles
sur Torganisation administrative, c'est-à-dire, sur la consti-
tution même des personnes administratives, Etat, départe*

II PRÉFACE

ments, communes, etc.. ; puis les règles sur les droits de ces
personnes morales, avec cette observation que ces droits ne
dépassaient pas la notion du domaine privé, et que toute la
puissance publique restait en dehors ;

2" Le groupe des règles de procédure ou du contentieux, qui
s'était formé à l'occasion dès litiges suscités par l'activité de
l'administration, et qui d'ailleurs, comme il arrive toujours
dans les droits nouveaux, contenait encore beaucoup de règles
de fond mélangées aux règles de forme ;

3** Le groupe des règles sur V administration et sur Pacte
d administration^ qui s'était constitué le dernier, qui devait son
existence à la pratique du recours pour excès de pouvoir di-
rigé contre les décisions des autorités administratives, et qui
comprenait des règles sur les conditions d'existence et de va-
lidité de ces décisions.

Or, de ces trois groupes de règles, il y en avait un que l'on
n-avait pas pu rattacher à la théorie de la personnalité, c'était
le dernier.

On n'avait pas vu tout de suite ce qu'est l'acte d'administra-
tion et où il peut être classé.

Pendant longtemps on avait pris le parti de le rejeter dans le
contentieux. En effet, il y touche de très près ; c'est par lui que
les droits des particuliers sont violés ou leurs intérêts froissés ;
c'est, par suite, à son occasion que le litige nait, une observa-
tion superficielle devait porter à croire qu'il était partie inté-
grante du litige. On assimilait donc les décisions administra-
tives à des jugements, l'administrateur qui se prononçait sur
une question d'administration intéressant un particulier, était
considéré comme un juge tranchant un véritable débat entre
Tintérêt général et Tintérêt privé. Plus tard, si sa décision était
attaquée devant un tribunal, on estimait que le recours du par-
ticulier n'était qu'un recours en appel. On appliquait surtout
ce raisonnement aux décisions ministérielles, c'était la doc-
trine du minislre-juge.

Cela ne satisfaisait point tous les esprits, cependant, on sen-
tait qu'il y avait dans cette assimilation quelque chose de

PREFACE m

forcé ; que Tac te d'administration ne pouvait pas être un ju-
gement terminant un litige, puisqu'au contraire c'était lui qui
provoquait ce litige ; et, d'autre part, que sous peine de con-
fondre toutes les notions, tous les administrateurs ne pouvaient
pas être transformés en juges. Cependant on s'attardait dans
cette erreur, au grand détriment de la conception générale du
droit administratif.

Le Conseil d'Etat est enfin sorti du cercle enchanté en con-
damnant la doctrine du minislre-juge, en séparant l'adminis-
tration et la juridiction, en déclarant que l'acte d'administra-
tion n'est point une décision judiciaire, mais une simple ma-
nifestation de volonté. Les conséquences de cette évolution
de jurisprudence sont d'une très grande portée.

La question se pose en effet tout de suite de savoir ce qu'est
cette manifestation de volonté renfermée dans l'acte d'admi-
nistration, puisqu'on ne l'analyse plus en un jugement, et
voici la seule réponse possible : Si Ton réfléchit que derrière
l'administrateur qui prend la décision, il y a une personne ad-
ministrative, Etat, département ou commune, pour le compte
de laquelle l'administrateur agit ; que cette personne adminis-
trative, pour remplir sa mission qui est d'assurer le fonction-
nement des services publics, a des droits à exercer, on arrive
facilement à cette conclusion que Xacte d administration est
une décision relative à t exercice des droits, et que d'une façon
générale, r administration est T exercice des droits des personnes
administratives.

De fait, pour que cette vérité n'ait pas apparu plus tôt, il
faut qu'on ait prêté peu d'attention à ce qui se passe en droit
privé. En droit privé aussi, il y a un exercice des droits et des
règles sur l'administration. Sans doute, lorsqu'un individu
majeur et capable administre sa propre fortune, le droit n'in-
tervient pas, car il respecte la libre initiative de l'individu ;
mais dès qu'il s'agit de l'administration de la fortune d'autrui
ou de celle d'un incapable, il intervient et pose des règles
d'administration. Faut-il rappeler en droit civil, les règles de
la tutelle, celle» de Tadministration des biens de la femme

IV PRÉFACE

mariée, des biens du mineur émancipé? en droit commercial,
les règles sur Tadministration des sociétés ? A plus forte rai-
son, devait-il être posé des règles endroit administratif, où il
s^agit de l'administration, par des mandataires, des intérêts
de personnes purement fictives, alors surtout que ces intérêts
constituent au fond la fortune nationale, et qu'il y a ainsi, au
premier chef, administration de la fortune d'autrui.

Que si le droit privé, tout en traçant des règles sur l'admi-
nistration et sur l'exercice des droits, n'a pas détaché et régle-
menté à part Tacte d'administration comme l'a fait le drait
administratif, s'il n'a pas créé contre lui de recours, cela tient
à ce que ni chez les particuliers ni pour les sociétés commer-
ciales, la décision ne se manifeste extérieurement avant d'être
exécutée ; tandis que dans Tadministration publique elle se
manifeste et peut être saisie avant son exécution.

Dès lors, les trois groupes de règles que nous avons signa-
lés plus haut se relient l'un à l'autre d'une façon logique
dans Tordre suivant : les règles de fond sur les personnes
administratives et sur leurs droits; les règles sur l'adminis-
tration ou sur l'exercice des droits; les règles sur le conten-
tieux ou sur les litiges qui peuvent être provoqués par l'exer-
cice des droits. Et le tout repose bien sur l'idée de personnalité
juridique.

Il subsiste toutefois une difficulté : pour que l'administra-
tion tout entière soit ramenée à n'être que l'exercice des droits,
il faut que toutes les matières administratives puissent être
réduites en droits appartenant aux personnes administra-
tives ; or, si tout ce qui est gestion du domaine privé est
depuis longtemps déjà rattaché à des droits, il n'en est pas de
même de ce qui est opération de puissance publique, et no-
tamment de ce qui est matière de police, sous le prétexte que
dans ces matières les droits ne seraient plus comparables à
ceux des particuliers.

Il y a là un pas qu'il faut franchir ; il faut reconnaître que
la personnalité juridique dont sont douées les unités adminis-
tratives, n'est pas bornée à la jouissance des droits privés.

PRÉFACE V

mais qu'elle va au delà, et que par uae extension naturelle
elle peut comporter des droits administratifs exorbitants du
droit commun; ou si l'on préfère cette façon de s'exprimer, il
faut confesser que les unités administratives ont une double
personnalité : celle de personne privée qui leur donne la jouis-
sance des droits privés, et celle de puissance publique qui leur
confère la jouissance des droits de puissance, y compris les
droits de police.

11 n'y a pas & cela une grande hardiesse. Tous les droits ne
sont pas des droits privés ; il y a longtemps que dans les rela-
tions internationales on reconnaît à TÉtat des droits de souve-
raineté, et, par conséquent, une personnalité de puissance
publique. Cette conception, sur laquelle repose le droit inter-
national public, il suffit de la faire passer dans le droit national;
l'ancien droit nous avait devancés dans cette voie en déter-
minant les droits régaliens de l'Etat; il suffit aussi de l'éten-
dre aux personnes administratives secondaires membres de
TEtat, Tancien droit ne reconnaissait-il pas, à certaines com-
munes, des privilèges seigneuriaux qui n'étaient que des
droits de police ?

Il faut donc dire : le droit de domaine public, le droit d'im-
pôt, le droit d'expropriation, les droits de police, comme on
dit le droit de domaine privé, et classer dans le groupe des
règles de fond tout ce que Ton est convenu d'appeler matières
administratives. Ou, si l'on veut, il faut que tout ce que Ton
est habitué à ranger parmi les attributions des autorités admi-
nistratives, apparaisse sous forme de droit appartenant aux
personnes administratives.

On doit être d'autant plus disposé à donner ce développe-
ment à la personnalité juridique en matière administrative,
que toutes les réformes politiques accomplies en ce siècle au
nom de la décentralisation, ont eu pour résultat de dégager
de plus en plus cette personnalité.

D*abord, les personnes administratives ont été se multi-
pliant. Au début du siècle, avec l'organisation centralisatrice
de l'an YIII, l'administration était l'œuvre de l'État seul ; sans

VI PRÉFACE

doute, la personnalité des communes était admise, mais elle
n'était pas très agissante ; celle des départements sommeillait ;
les établissements publics n'étaient pas nettement distingués
des établissements d'utilité publique. A l'heure qu'il est, au
contraire, départements, communes, établissements publics
ont une personnalité très nette et très agissante; ils collaborent
avec l'État à l'administration, et exercent certainement des
droits de même nature que les siens. Le droit administratif
s'est donc peuplé de personnes administratives.

De plus, l'organisation décentralisatrice, qui a été donnée
aux diverses circonscriptions ou unités administratives, a
contribué beaucoup par elle-même à mettre en évidence la
personnalité juridique qui se cache en elles. Le propre de
cette organisation est d'avoir doté chaque unité administra-
tive, département ou commune, de deux organes : un organe
délibérant constitué par une assemblée issue du vote popu-
laire, conseil général ou conseil municipal, et un organe exé-
cutif, préfet ou maire ; et chacun de ces deux organes a une
valeur réelle, tandis qu'avec l'organisation de Tan VIII, l'or-
gane exécutif, le préfet ou le maire, avait seul de l'impor-
tance. Or, la remarque est peut-être subtile, mais elle est fon-
dée, la personnalité fictive des unités administratives dispa-
raissait facilement derrière l'action d'un organe unique, tandis
qu'elle transparaît fatalement au travers de l'action de deux
organes. Le préfet absorbait le département, le maire absor-
bait la commune; on pouvait ne pas faire attention que les
attributions du préfet étaient relatives à Texercice des droits
du département, que les attributions du maire cachaient des
droits de la commune ; on ne voyait que le préfet et ses attri-
butions, le maire et ses attributions. A {)résent, puisque le
conseil général et le préfet agissent chacun de son côté et
qu'il y a cependant unité d'action, on est bien obligé de faire
attention que ces deux organes agissent au nom d'une seule
et même personne fictive qui est le département ; de même
pour le conseil municipal et le maire. En d'autres termes, la
séparation des pouvoirs, que la décentralisation a fait pénétrer

PRÉFACE VU

dans Torganisation départementale et communale, dégage la
personnalité du département et de la commune, comme elle a
déjà dégagé celle de FÉtat.

II. — Ou verra, en feuilletant la table des matières, com-
ment j'ai mis à profit ces résultats acquis.

Pour des raisons de commodité d'exposition, j*ai placé en
tête, dans un livre préliminaire, la matière de l'administra-
tion , de l'acte d'administration et du recours pour excès de
pouvoir.

Dans les livres I et II, j'ai placé ensuite la matière de l'orga-
nisation des personnes administratives et de leurs droits. Là
sont toutes les règles de fond du droit, et toutes convergent
rigoureusement vers l'idée de la personnalité juridique.

Les droits sont divisés en droits de puissance publique et
droits de personne privée y afin de faire apparaître au premier
coup d'œil les différences qui séparent les personnes adminis-
tratives des personnes ordinaires. Cette disposition a l'avan-
tage de préparer du même coup pour le contentieux adminis-
tratif, la solution de la difficile question du partage d'attribu-
tion entre les tribunaux judiciaires et les tribunaux adminis-
tratifs, car les opérations de puissance publique entraînent
en princijpe la compétence des tribunaux administratifs, tandis
que les opérations de personne privée entraînent en principe
celle des tribunaux judiciaires. Entête des droits de puissance
publique sont les droits de police.

ni. — Je ne me dissimule pas les critiques que cet agence-
ment rigoureux des matières est de nature à soulever.

On pourra objecter que c'est singulièrement rapetisser Tad-
ministration que de ne plus la considérer en soi, de la regar-
der comme un simple exercice de droits et de la subordonner
ainsi, elle qui Justement est très extérieure, à ce qu'il y a de
plus abstrait dans le corps du droit, la théorie de la personna-
lité. On se demandera avec quelque inquiétude si la rubrique
accoutumée des attributions des diverses 'autorités adminis-
tratives ne va pas trop perdre de son importance.

On pourra objecter encore, qu'il y a quelque inconvénient à

VIII PRÉFACE

confondre sous la même rubrique de droits des personnes admi-
nistratives des matières aussi dissemblables que les droits de
police, le droit de domaine public, l'expropriation, le domaine
privé, etc.

On s'apercevra cependant bien vite que ce sont des habi-
tudes de langage qui sont heurtées beaucoup plus que des
idées, et qu'en effet, le langage n'était peut-être plus bien en
harmonie avec les idées courantes.

Non seulement la conception du droit administratif que
j'expose, et à laquelle je ne fais que donner tout son dévelop-
pement logique, a été accueillie avec faveur il y a trente ans,
lorsque, pour la première fois, elle s'est produite; mais elle se
retrouve latente et comme prête à jaillir dans tous les bons
ouvrages modernes et surtout dans la jurisprudence du Conseil
d'Etat dont les meilleurs de ces ouvrages sont remplis.

C'est le Conseil d'État qui a fait le droit administratif fran-
çais.

Or, il a eu dès le début et il a poursuivi avec une persé-
vérance admirable cette conception que le droit administratif,
tout en étant un droit spécial, se rattachait néanmoins à Ten-
semble du droit, et il s'est appliqué constamment à en cons-
tituer la partie vraiment juridique.

C'est lui qui a donné son achèvement à la théorie des per-
sonnes administratives en établissant la distinction entre les
établissements publics qui sont membres de l'Etat, et les éta-
blissements d'utilité publique qui ne le sont pas, qui ne sont
déjà plus que des établissements privés soumis à une tutelle
de l'État, et en posant ainsi la barrière où s'arrête la person-
nalité publique.

C'est lui qui, à propos de la compétence des tribunaux
administratifs, a créé la distinction capitale des droits de
puissance publique et des droits de personne privée des per-
sonnes administratives, notammenten distinguant des contrats
administratifs et des contrats ordinaires , et qui, par là, a
ouvert la catégorie des droits de puissance publique où peu-
vent entrer la plupart des matières administratives.

PRÉFACE IX

C'est lui, enfin, qui a créé toute la théorie de Tacte d*admi-
nistratîon à Toccasion du recours pour excès de pouvoir, qui
peu à peu Ta distingué des décisions contentieuseset a dégagé
sa véritable nature de manifestation de volonté relative à
Texercice des droits.

J'ai fait pour ma pari cette expérience rassurante de vérifier
que chacune des déductions auxquelles ont est conduit dans
cette construction logique du droit administratif, est d^avance
consacrée par quelqu'un des arrêts du conseil.

II y a mieux : il flotte dans l'atmosphère du Conseil d'État
de ces maximes en forme de brocards qui expriment le plus
profond du droit ; ces maximes n'ont pas encore été complè-
tement divulguées, elles sont simplement citées d'une façon
courante dans les plaidoiries et les rapports ; je suis persuadé
qu'un observateur attentif qui aurait participé depuis assez
longtemps aux travaux du Conseil, trouverait, dans le cadre
ainsi dressé du droit administratif^ une place appropriée pour
chacune d'elles.

Tout cela n'a rien de bien étonnant. Ceux qui ont fait des
études d'histoire et de droit comparé savent que tous les
droits se ressemblent, ou, si Ton veut, que la trame du droit
dans toutes ses branches, aussi bien en droit public qu'en
droit privé, est formée des mêmes éléments. Or, il n'est pas
difficile de s'assurer que le droit privé, notamment le droit
civil, dans sa partie générale et vraiment fondamentale, est
constitué des trois éléments que nous avons analysés plus
haut : les personnes juridiques et leurs droits, l'exercice de
ces droits, les litiges soulevés par l'exercice des droits. Cela
tient à ce que partout et toujours le Droit est fait pour
réglementer des droits et que les droits ne peuvent apparte-
nir qu'à des personnes. De là vient que d'une façon incons-
ciente le droit crée des personnes fictives là où il n'en existe
pas de réelles, ce qu'il a fait d'une façon si remarquable en
matière administrative.

J'ai voulu faire un livre d'étudiants, parce que je crois pro-

X PRÉFACE

fitable pour eux un procédé d'exposition dont le propre est
de mettre en relief les éléments du droit administratif qui se
rattachent à la théorie générale du Droit, c'est-à-dire à l'en-
semble de leurs études. Mais les livres de cette espèce ont
leurs exigences : ils doivent à la fois, à raison des préoccupa-
tions de Toxamen, être brefs et encyclopédiques. Il m'a fallu,
d'une part, écourter les théories, d'autre part reproduire des
détails de réglementation sans intérêt scientifique. Je me
suis résigné à ces sacrifices pensant que si mon ouvrage
se trouvait ainsi réduit aux proportions d'un programme, du
moins il y avait dans ce programme une idée scientifique, qui,
peut-être, pourrait contribuer à en susciter d'autres.

AVERTISSEMENT

Le droit public, entendu au sens large et comme terme opposé au
droit privé, est cette partie du droit qui règle les actions des hommes
en tant qu'elles sont nécessitées par l'existence de TÉtat; il a pour
objet, soit les droits de l'État ou des différents organes de TËtat, soit
les droits des individus vis-à-vis de TEtat. Le droit privé est au con-
traire cette partie du droit qui règle les actions des hommes en tant
qu'elles sont nécessitées par les rapports d'individu à individu ; il a
pour objet les droits des individus vis-à-vis des autres individus.

Ce sont les définitions romaines : a: Publicumjus est quod ad stalum
rei publicae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem per-
tinet, » (Inst. J. I, § 4; 1. 1. D. de Justitia et jure,)

Il faut prendre garde dans cette définition du droit public à ne pas
substituer à l'expression État, cette autre expression mif^r^/ général .
La notion de l'intérêt général ne se confond pas avec celle de l'État,
elle est plus large. L'État est organisé, il est vrai, en vue de donner
satisfaction aux intérêts généraux, mais il ne suffit pas à la tâche et
il est obligé de solliciter ou de souffrir la collaboration des particuliers .
Des individualités isolées ou des associations travaillent à côté de
l'État au bien général. Leur activité ne relève pas nécessairement du
droit public, elle peut relever du droit privé. Il faut donc restreindre
la notion du droit public à celle de Tintérèt général en tant qu'il est
représenté par l'État, c'est-à-dire finalement à la notion de l'État.

Le droit public et le droit privé constituent par leur ensemble le
droit tout entier, car dans une société organisée il n'y a en présence
que l'individu et l'État et tout ce qui n'est pas relatif à l'un est relatif
à l'autre.

Le droit public, qui forme ainsi à lui seul une moitié du droit et non
la moindre, se divise à son tour :

D'abord, en droit public international et en droit public national^
selon qu'il s'agit des rapports de l'État avec les États voisins ou les
nationaux de ces États, ou bien de ses rapports avec ses propres na-
tionaux ;

Ensuite en branches multiples de ces deux troncs principaux.

Nous n'avons pas à nous préoccuper ici des subdivisions du droit
public international, mais seulement de celles du droit public national
français.

Xn AVERTISSEMENT

Ces subdivisions sont les suivantes :

1° Le Droit public « stricto sensu, » ensemble de règles relatives
aux droits des individus vis-à-vis de TÉtat. Ces droits, que l'on ap-
pelle selon les cas droits publics des citoyens, droits individuels^
libertés individuelles, sont la base de notre état social. Ce sont, par
exemple, la liberté de conscience, la sûreté personnelle, la propriété,
le droit de suffrage, etc..

2° Le droit constitutionnel, ensemble de règles relatives à Torgani-
sation et aux droits de TÉtat envisagés comme intéressant la liberté
des citoyens. Le droit constitutionnel est un droit de garantie pour
les libertés individuelles.

3** Le droit administratif, ensemble de règles relatives à l'organi-
sation et aux droits de l'État envisagés comme intéressant le fonction-
nement des services publics. Les services publics sont tous les ser-
vices que l'État rend aux particuliers, comme le service de justice,
de défense militaire, de travaux publics, etc..

De ces trois branches du droit public national, deux seulement font
Tobjet de ce livre, parce que seules elles sont dans le programme du
deuxième examen de Licence, le droit public « stricto sensu » et le
droit administratif. Le droit constitutionnel est laissé de côté. II n'est
pas pour cela sacrifié dans l'enseignement de la licence, puisqu*il fait
l'objet d'un cours semestriel en première année. Les deux branches
qui nous restent ont entre elles les rapports les plus étroits et leur
réunion était forcée. Le droit administratif et le droit public se sup-
posent l'un l'autre. D'abord, l'organisation administrative de l'État
repose sur un droit individuel, le droit de suffrage; de plus, les droits
de l'État dans leur exercice se heurtent à chaque instant aux droits
des citoyens^ soit à la liberté individuelle, soit à. la propriété, soit
à la liberté du travail et de l'industrie, etc.. Il est impossible de se
rendre compte de la portée du droit administratif sans connaître l'é-
tendue des droits du citoyen. Et Tinverse est tout aussi vrai, il est
impossible de se faire une idée exacte des droits du citoyen, si l'on
ne sait pas combien ils sont limités et battus en brèche par l'action
administrative.

Une partie de l'ouvrage est consacrée au droit public « stricto
sensu, » une autre au droit administratif Elles sont précédées d'une
partie intitulée théorie de l'État, où sont examinés les problèmes fon-
damentaux touchant l'État, l'individu, les rapports de l'un avec l'au tre.
Elles sont suivies d'une partie consacrée au contentieux administratif.

THÉORIE DE L^ÉTAT

CHAPITRE PRELIMINAIRE

LE DROIT ET LES SCIENCES SOCIALES

Il y a, entre le droit et les sciences sociales, un antagonisme qui
paraît irréductible : il se marque dans le but différent qu'ils pour-
suivent, dans la méthode qu'ils emploient, dans les postulats dont
ils partent ; il peut être caractérisé d'un mot, comme étant une des
manifestations de l'antagonisme de Tart et de la science.

Les sciences sociales acceptent les phénomènes sociaux tels qu'ils
se produisent naturellement; leur seul but est de dégager la loi de
ce qui est. Le droit cherche ce qui doit être ; il a la prétention d'in-
fluer par ses règles sur les phénomènes sociaux, de modifier ce qui
est, et, par conséquent, de créer.

Les sciences sociales emploient la méthode d'ohservation, tout
objective ; le droit emploie le procédé de tous les arts, qui est de
poursuivre la réalisation d'un certain idéal subjectif, l'idéal du juste.

Enfin, les sciences sociales partent du postulat du déterminisme ;
elles supposent les faits sociaux régis par le mécanisme universel, car
c'est la seule façon, semble-t-il, d'expliquer qu'ils soient soumis
à des lois naturelles. Le droit, au contraire, part du postulat de la
liberté. Il considère qu'il existe, en dehors du monde des phénomènes
et transcendant par rappont à lui, un certain ordre des choses auquel
le monde doit se conformer et auquel il se conforme^ on effet, par la
liberté.

Des tendances aussi opposées ne peuvent qu'aboutir à des concep-
tions opposées, et du droit lui-même, et de la société.

Le droit, d'après les sciences sociales, est complètement engagé
dans les faits ; c'est une règle des phénomènes sociaux, mais qui
n''est elle-même qu'un phénomène semblable aux autres; c'est la
société qui fait le droit, et, ce faisant, elle se réfléchit elle-même sans
que rien de nouveau soit ajouté à son image.

H. 1

2 THÉORIE DE L ÉTAT

Le droit, d'après la conception juridique, est supérieur aux faits
et transcendant par rapport à eux; le droit est justement cet ordre
de choses supérieur au monde, auquel le monde doit se conformer.
C'est le droit qui fait les sociétés ; il les modèle d'après un type qui
constamment les dépasse.

Une société, pour les sciences sociales, est un être naturel et même
une sorte d'organisme vivant, car c'est un agrégat d'êtres vivants qui
sont entre eux dans des rapports mutuels de dépendance ; ces rap-
ports de dépendance sont imposés par des phénomènes inconscients
de croissance, de décroissance, de complication de structure dans les
organes sociaux, très analogues aux phénomènes biologiques. A ce
litre, le corps social est soumis, dans son évolution, à des lois naturelles
fatales dont la principale est la loi de la concurrence ou de la lutte
pour la vie.

Pour le droit, le corps social prend le nom d'État. L'État est un
être de raison, car les êtres vivants dont il est composé sont des
hommes, des êtres raisonnables et libres qui ont réagi contre les
rapports naturels auxquels ils étaient soumis en créant entre eux de
nouveaux rapports, volontaires cette fois, appelés rapports Juridiques.
Ces hommes ont fait des lois, fondé ou réformé des institutions, et,
pour ainsi dire, recréé la société. L'État, loin d'être soumis à des
lois fatales, est libre.

En présence de ces tendances et de ces conceptions si opposées,
quelle doit être l'attitude des jurisconsultes 7

Il serait chimérique de croire que l'une des deux manières de voir
détruira l'autre. Le droit a combattu la constitution des sciences
sociales ; elles se sont constituées malgré lui. A leur tour, celles-ei
ont essayé de s'annexer le droit; elles n'y ont pas réussi. D'ailleurs,
la science, qui constate réellement une certaine régularité dans les
phénomènes sociaux^ ne peut pas renoncer à cette constatation ; le
droit, qui a construit un édifice imposant, ne peut pas renoncer au
système qui en fait la logique intime depuis des siècles. L'unit Tautre
gardent donc leurs positions.

Les jurisconsultes n'ont, dès lors, qu'un parti à prendre. Accepter les
deux conceptions, les tenir toutes les deux pour également vraies, et,
sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alter-
nativement de l'une et de Tautre.

Après tout, pourquoi n'y aurait-il pas^ dans l'homme, à la fois du
déterminisme et du libre arbitre, et, par suite, pourquoi n'y aurait-il
pas, dans les sociétés, à la fois des lois naturelles fatales et de k
liberté? Pourquoi le droit ne serùt-il pas à la fois eng^é dans les
faits et supérieur aux faits? C'est le sens de la vieille distinction entre

LK DROIT ET LES SCIENCES SOCIALES 3

le droit positif et le droit idéal. Pourquoi ne pou*.Tait-on pas dire à
la fois que la société fait le droit et que le drmt fait la société ? Pour-
quoi n'y aurait-il pas, dans la société, à la fois un organisme naturel
et une organisation rationnelle? G*est affaire aux métaphysiciens A
irwïver, dans Tabsolu, la conciliation de ces termes contradictoires.
En attendant, les juriscontuUes, qui Tifent dans le relatif, doivent se
montrer pratiquement dualistes.

Le droit et les sciences sociales dotv ent s'entr'aîder, non pas pré-
cisément en se complétant l'un l'autre^ mais en se corrigeant l'un
par Tautre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le
ilroit ne règne pas sans conteste, qu'en dehors de lui il y a des forces
brutales avec lesquelles il est perpétuellement aux prises. Les socio-
logues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni
en économie politique, ni en politique, que le droit est là pour la brider
et en empêcher les effets les plus désastreux. En d'autres termes, il
faut que les jurisconsultes soient en même temps sociologues et in-
versement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences
sociales doivent être enseignées dans les Facultés de Droit.

A vrai dire, nous croyons que, jusqu'à notre époque, tous les grands
jurisconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science
sociale n'était pas systématisée, ni réduite en formules, mais les
observations fondamentales sur lesquelles elle repose étaient connues,
étant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains étaient des
hommes politiques autant que des juristes, et, quant à ceux du
XVI* siècle, leur éducation juridique était fortement corrigée par l'at-
mosphère naturaliste qu'avait créée la Renaissance et dans laquelle ils
vivaient.

C'est seulemânt au siècle dernier, alors que les sciences sociales
ont voulu se constituer à part, qu'un divorce malheureux s'est pro-
duit. Cela a abouti, d'une part, aux puérilités d'un droit naturel com-
plètement isolé des faits, et, d'autre part, aux brutalités d'une science
dédaigneuse des aspirations les plus sincères de Thumanité.

U est temps de faire cesser cette séparation; si nous voulons
faire œuvre féconde et organiser dans notre monde moderne quelque
chose de durable, il nous faut opérer maintenant, d*une façon cons-
ciente et voulue^ la synthèse que nos devanciers faisaient d'une
façon inconsciente parce qu'elle est dans la réalité vivante.

Nous allons, pour notre part, essayer cette synthèse dans une très
brève théorie de l'État. Comme il n'est pas de procédé d'exposition qui
permette de se placer simultanément à deux points de vue différents,
et comme nous faisons surtout du droit, nous prenons position dans
la conception juridique; mais, toutes les fois qu'il est possible, nous

THÉORIE DE l'ÉTAT

Le droit, d'après la conception juridique, est supérieur aux faits
et transcendant par rapport à eux; le droit est justement cet ordre
de choses supérieur au monde, auquel le monde doit se conformer.
C'est le droit qui fait les sociétés; il les modèle d'après un type qui
constamment les dépasse.

Pour le droit, le corps social prend le nom d'État. L'État est un
être de raison, car les êtres vivants dont il est composé sont des
hommes, des êtres raisonnables et libres qui ont réagi contre les
rapports naturels auxquels ils étaient soumis en créant entre eux de
nouveaux rapports, volontaires cette fois, appelés rapports juridiques.
Ces hommes ont fait des lois, fondé ou réformé des institutions, et,
pour ainsi dire, recréé la société. L'État, loin d'être soumis à des
lois fatales, est libre.

En présence de ces tendances et de ces conceptions si opposées,
quelle doit être l'attitude des jurisconsultes ?

Il sersût chimérique de croire que l'une des deux manières de voir
détruira l'autre. Le droit a combattu la constitution des sciences
sociales ; elles se sont constituées malgré lui. A leur tour, celles-d
ont essayé de s'annexer le droit; elles n'y ont pas réussi. D'ailleurs,
la science, qui constate réellement une certaine régularité dans les
phénomènes sociaux^ ne peut pas renoncer à cette constatation^ le
droit, qui a construit un édifice imposant, ne peut pas renoncer au
système qui en fait la logique intime depuis des siècles. L'un«t l'autre
gardent donc leurs positions.

Les jurisconsultes n'ont, dès lors, qu^un parti à prendre. Accepter les
deux conceptions, les tenir toutes les deux pour également vraies, et,
sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alter-
nativement de l'une et de Tautre.

Après tout, pourquoi n'y aurait-il pas^ dans l'homme, à la fois du
déterminisme et du libre arbitre, et, par suite, pourquoi n'y aurait-il
pas, dans les sociétés, à la fois des lois naturelles fatales et de Ja
liberté? Pourquoi le droit ne serait-il pas à la fois eng^é dans les
faits et supérieur aux faits? C'est le sens de la vieille distinction entre

LK DROIT ET LES SCIENCES SOCIALES 3

le droit positif et le droit idéal. Pourquoi ne pou*.Tait-on pas dire à
la fois que la société fiiit le droit et que le droit fait la société ? Pour-
quoi n'y aurait-il pas, dans la société, à la Ibis un organisme naturel
et une organisation rationnelle? G*est affaire aux métaphysiciens A
trouver, dans Tabsolu, la conciliation de ces termes contradictoires.
En attendant, les juriscontuUes, qui Tifent dans le relatif, doivent ae
montrer pratiquement dualistes.

Le droit et les sciences sociales doiv ent s'eutr*aider, non pas pré-
cisément en se complétant l'un l'autre^ mais en se corrigeaut l'un
par Tautre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le
ilroit ne règne pas sans conteste, qu'en dehors de lui il y a des forces
brutales avec lesquelles il est perpétuellement aux prises. Les socio-
logues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni
en économie politique, ni en politique, que le droit est là pour la brider
et en empêcher les effets les plus désastreux. En d'autres termes, il
faut que les jurisconsultes soient en même temps sociologues et in-
versement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences
sociales doivent être enseignées dans les Facultés de Droit.

A vrai dire, nous croyons que, jusqu'à notre époque, tous les grands
jurisconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science
sociale n'était pas systématisée, ni réduite en formules, mais les
observations fondamentales sur lesquelles elle repose étaient connues,
étant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains étaient des
hommes politiques autant que des juristes, et, quant à ceux du
xvi« siècle, leur éducation juridique était fortement corrigée par l'at-
mosphère naturaliste qu'avait créée la Renaissance et dans laquelle ils
vivaient.

C'est 8eulem3nt au siècle dernier, alors que les sciences sociales
ont voulu se constituer à part, qu'un divorce malheureux s'est pro-
duit. Cela a abouti, d'une part, aux puérilités d'un droit naturel com-
plètement isolé des faits, et, d'autre part, aux brutalités d'une science
dédaigneuse des aspirations les plus sincères de l'humanité.

U est temps de faire cesser cette séparation; si nous voulons
faire œuvre féconde et organiser dans notre monde moderne quelque
chose de durable, il nous faut opérer maintenant, d*une façon cons-
ciente et voulue^ la synthèse que nos devanciers faisaient d^une
façi>n inconsciente parce qu'elle est dans la réalité vivante.

Nous allons, pour notre part, essayer cette synthèse dans une très
brève théorie de l'État. Comme il n'est pas de procédé d'exposition qui
permette de se placer simultanément à deux points de vue différents,
et comme nous faisons surtout du drait, nous prenons position dans
la conception juridique; mais, toutes les fois qu'il est possible, nous

2 THÉORIE DE L ÉTAT

Une société, pour les sciences sociales, est un être naturel et même
une sorte d'organisme vivant, car c'est un agrégat d'êtres vivants qui
sont entre eux dans des rapports mutuels de dépendance ; ces rap-
ports de dépendance sont imposés par des phénomènes inconscients
de croissance, de décroissance, de complication de structure dans les
organes sociaux, très analogues aux phénomènes biologiques. A ce
titre, le corps social est soumis, dans son évolution, à des lois naturelles
fatales dont la principale est la loi de la concurrence ou de la lutte
pour la vie.

Pour le droit, le corps social prend le nom d'État. L'État est un
être de raison, car les êtres vivants dont il est composé sont des
hommes, des êtres raisonnables et libres qui ont réagi contre les
rapports naturels auxquels ils étaient soumis en créant entre eux de
nouveaux rapports, volontaires cette fois, appelés rapports juridiques.
Ces hommes ont fait des lois, fondé ou réformé des institutions, et,
pour ainsi dire, recréé la société. L'État, loin d'être soumis à des
lois fatales, est libre.

En présence de ces tendances et de ces conceptions si opposées,
quelle doit être l'attitude des jurisconsultes ?

Il serait chimérique de croire que l'une des deux manières de voir
détruira Tautre. Le droit a combattu la constitution des sciences
sociales ; elles ^e sont constituées malgré lui. A leur tour, celles-ci
ont essayé de s'annexer le droit; elles n'y ont pas réussi. D'ailleurs,
la science, qui constate réellement une certaine régularité dans les
phénomènes sociaux, ne peut pas renoncer à cette constatation^ le
droit, qui a construit un édifice imposant, ne peut pas renoncer au
système qui en fait la logique intime depuis des siècles. L'un«t Tautre
gardent donc leurs positions.

Les j urisconsultes n'ont, dès lors^ qu^un parti à prendre. Accepter les
deux conceptions, les tenir toutes les deux pour également vraies, et,
sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alter-
nativement de l'une et de Tautre.

Après tout, pourquoi n'y aurait-il pas, dans l'homme, à la fois du
déterminisme et du libre arbitre, et, par suite, pourquoi n'y aurail-ii
pas, dans les sociétés, à la fois des lois naturelles fatales et de ia
liberté? Pourquoi le droit ne serait-il pas à la fois engagé dans Its
faits et supérieur aux faits? C'est le sens delà vieille distinction entre

LK DROIT ET LES SCIE1CCS8 SOCIALES 3

le droit positif et le droit idéal. Pourquoi ne pou*Tait-on pas dire à
la fois que la société fiiit le droit et que le droit fait la société ? Pour-
quoi n'y aurait-il pas^ dans la société, à la Ibis un organisme naturel
et une organisation rationnelle? C'est affaire aux métaphysiciens A
trouver, dans Tabsolu, la conciliation de ces termes contradictoires.
Ea attendant, les jariscontuHes, qui Tifent dans le relatif, doivent se
montrer pratiquement dualistes.

Le droit et les sciences sociales doiv eut s'entr^akler, non pas pré-
cisément en se complétant l'un l'autre^ mais en se corrigeaDt Tun
par Tautre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le
«iroit ne règne pas sans conteste, qu*en dehors de lui il y a des forces
brutales avec lesquelles il est perpétuellement aux prises. Les socio-
logues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni
en économie politique, ni en politique, que le droit est là pour la brider
et en empêcher les effets les plus désastreux. En d'autres termes, il
faut que les jurisconsultes soient en même temps sociologues et in-
versement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences
sociales doivent être enseignées dans les Facultés de Droit.

A. vrai dire, nous croyons que, jusqu'à notre époque, tous les grands
jurisconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science
sociale n'était pas systématisée, ni réduite en formules, mais les
observations fondamentales sur lesquelles elle repose étaient connues,
«tant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains étaient des
hommes politiques autant que des juristes, et, quant à ceux du
xvr siècle, leur éducation juridique était fortement corrigée par l'at-
mosphère naturaliste qu'avait créée la Renaissance et dans laquelle ils
vivaient.

Cest seulemant au siècle dernier, alors que les sciences sociales
ont voulu se constituer à part, qu'un divorce malheureux s'est pro-
duit. Cela a abouti, d'une part, aux puérilités d'un droit naturel com-
plètement isolé des faits, et, d'autre part, aux brutalités d'une science
dédaigneuse des aspirations les plus sincères de l'humanité.

Il est temps de faire cesser cette séparation; si nous voulons
(aire œuvre féconde et organiser dans notre monde moderne quelque
chose de durable, il nous faut opérer maintenant, d^une façon cons-
ciente et voulue^ la synthèse que nos devanciers faisaient d'une
ta*p>o inconsciente parce qu'elle est dans la réalité vivante.

Nous allons, pour notre part, essayer cette synthèse dans une très
brève théorie de l'État. Comme il n'est pas de procédé d'exposition qui
permette de se placer simultanément à deux points de vue différents,
H comme nous faisons surtout du droit, nous prenons position dans
U conception juridique; mus, toutes les fois qu'il est possible, nous

THÉORIE DE l'ÉTAT

Le droit, d'après la conception juridique, est supérieur aux faits
et transcendant par rapport à eux ; le droit est justement cet ordre
de choses supérieur au monde, auquel le monde doit se conformer.
C'est le droit qui fait les sociétés ; il les modèle d'après un type qui
constamment les dépasse.

Une société, pour les sciences sociales, est un être naturel et même
une sorte d'organisme vivant, car c'est un agrégat d'êtres vivants qui
sont entre eux dans des rapports mutuels de dépendance ; ces rap-
ports de dépendance sont imposés par des phénomènes inconscients
de croissance, de décroissance, de complication de structure dans les
organes sociaux, très analogues aux phénomènes hiologiques. A ce
litre, le corps social est soumis, dans son évolution, à des lois naturelles
fatales dont la principale est la loi de la concurrence ou de la lutte
pour la vie.

Pour le droit, le corps social prend le nom d'État. L'État est un
être de raison, car les êtres vivants dont il est composé sont des
hommes, des êtres raisonnahles et libres qui ont réagi contre les
rapports naturels auxquels ils étaient soumis en créant entre eux de
nouveaux rapports, volontaires cette fois, appelés rapports juridiques.
Ces hommes ont fait des lois, fondé ou réformé des institutions, et,
pour ainsi dire, recréé la société. L'État, loin d'être soumis à des
lois fatales, est libre.

En présence de ces tendances et de ces conceptions si opposées,
quelle doit être l'attitude des jurisconsultes ?

Il serait chimérique de croire que l'une des deux manières de voir
détruira Tautre. Le droit a combattu la constitution des sciences
sociales ; elles se sont constituées malgré lui. A leur tour, cellechci
ont essayé de s'annexer le droit; elles n'y ont pas réussi. D'ailleurs,
la science, qui constate réellement une certaine régularité dans les
phénomènes sociaux^ ne peut pas renoncer à cette constatation; le
droit, qui a construit un édifice imposant, ne peut pas renoncer au
système qui en fait la logique intime depuis des siècles. L'un et l'autre
gardent donc leurs positions.

Les jurisconsultes n'ont, dès lors^ qu*un parti à prendre. Accepter les
deux conceptions^ les tenir toutes les deux pour également vraies, et,
sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alter-
nativement de l'une et de Vautre.

Après tout, pourquoi n'y aurait-il pas, dans l'homme, à la fois du
déterminisme et du libre arbitre, et, par suite^ pourquoi n'y aurait-il
pas, dans les sociétés, à la fois des lois naturelles fatales et de la
liberté? Pourquoi le droit ne serait-il pas à la fois engaigé dans les
faits et supérieur aux faits? C'est le sens de la vieille distinction entre

LK DROIT ET LES SCIENCB8 SOCIALES 3

le droit positif et le droit idéal. Pourquoi ne pou'Tait-on pas dire à
la fois que la société fait le droit et que le drmt fait la sociéié ? Pour-
quoi n'y aurait-il pas, dans la société, à la fois un organisme naturel
et une organisation rationnelle? G*est affaire aux métaphysiciens à
trouver, dans Tabsolu, la conciliation de ces termes contradictoires.
En attendant, les jurisconsultes, qui vivent dans le relatif, doivent se
montrer pratiquement dualistes.

Le droit et les sciences sociales doiv ent s'entr'aider, non pas pré-
cisément en se complétant l'un l'autre^ mais en se corrigeant l'un
par Tautre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le
droit ne règne pas sans conteste, qu*en debors de lui il y a des forces
brutales avec lesquelles il est perpétuellement aux prises. Les socio-
logues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni
en économie politique, ni en politique, que le droit est là pour la brider
et en empécber les effets les plus désastreux. En d'autres termes, il
faut que les jurisconsultes soient en même temps sociologues et in-
versement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences
sociales doivent être enseignées dans les Facultés de Droit.

A vrai dire, nous croyons que, jusqu*à notre époque, tous les grands
jariaconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science
sociale n'était pas systématisée, ni réduite en formules, mais les
observations fondamentales sur lesquelles elle repose étaient connues,
étant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains étaient des
hommes politiques autant que des juristes, et, quant à ceux du
xvp siècle, leur éducation juridique était fortement corrigée par l'at-
mosphère naturaliste qu*avail créée la Renaissance et dans laquelle ils
vivaient.

C'est seulement au siècle dernier, alors que les sciences sociales
ont voulu se constituer à part, qu'un divorce malheureux s'est pro-
duit. Gela a abouti, d'une part, aux puérilités d'un droit naturel com-
plétement isolé des faits, et, d'autre part, aux brutalités d'une science
dédaigneuse des aspirations les plus sincères de l'humanité.

Il est temps de faire cesser cette séparation; si nous voulons
faire œuvre féconde et organiser dans notre monde moderne quelque
chose de durable, il nous faut opérer maintenant, d'une façon cons-
ciente et voulue^ la synthèse que nos devanciers faisaient d^une
fa^n inconsciente parce qu'elle est dans la réalité vivante.

Nous allons, pour notre part, essayer cette synthèse dans une très
brève théorie de l'État. Gomme il n'est pas de procédé d'exposition qui
permette de se placer simultanément à deux points de vue différents,
et comme nous faisons surtout du droit, nous prenons position dans
la eonœpUon juridique; mais, toutes les fois qu'il est possible, nous

THÉORIE DE L'ÉÏAT

Le droit, d'après la conception juridique, est supérieur aux faiis
et transcendant par rapport à eux ; le droit est justement cet ordre
de choses supérieur au monde, auquel le monde doit se conformer.
C'est le droit qui fait les sociétés ; il les modèle d'après un type qui
constamment les dépasse.

Pour le droit, le corps social prend le nom d'État. L'État est un
être de raison, car les êtres vivants dont il est composé sont des
hommes, des êtres raisonnables et libres qui ont réagi contre les
rapports naturels auxquels ils étaient soumis en créant entre eux de
nouveaux rapports, volontaires cette fois, appelés rapports juridiques.
Ces hommes ont fait des lois, fondé ou réformé des institutions, et,
pour ainsi dire, recréé la société. L'État, loin d'être soumis à des
lois fatales, est libre.

En présence de ces tendances et de ces conceptions si opposées,
quelle doit être l'attitude des jurisconsultes ?

Il serait chimérique de croire que l'une des deux manières de voir
détruira l'autre. Le droit a combattu la constitution des sciences
sociales ; elles se sont constituées malgré lui. Â leur tour, celles-ci
ont essayé de s'annexer le droit; elles n'y ont pas réussi. D'ailleurs,
la science, qui constate réellement une certaine régularité dans les
phénomènes sociaux^ ne peut pas renoncer à cette constatation; le
droit, qui a construit un édifice imposant^ ne peut pas renoncer au
système qui en fait la logique intime depuis des siècles. L'un et Tautre
gardent donc leurs positions.

Les jurisconsultes n'ont, dès lors^ qu^un parti à prendre. Accepter les
deux conceptions, les tenir toutes les deux pour également vraies, et,
sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alter-
nativement de l'une et de Tautre.

Après tout, pourquoi n'y aurait-il pas^ dans l'homme, à la fois du
déterminisme et du libre arbitre, et, par suite, pourquoi n'y aurait-il
pas, dans les sociétés, à la fois des lois naturelles fatales et de la
liberté ? Pourquoi le droit ne serait-il pas à la fois engaigé dans les
faits et supérieur aux faits? C'est le sens de la vieille distinction entre

LK DROIT ET LES SCIENCES SOCIALES 3

le droit positif et le droit idéal. Pourquoi ne pourrait-on pas dire à
la fois qae la société fait le droit et que le drmt fait la société ? Pour-
quoi n'y aurait-il pas^ dans la société, à la fois un organisme naturel
et une organisation rationnelle? C'est affaire aux métaphysiciens à
trouver, dans Tabsolu, la conciliation de ces termes contradictoires.
En attendant, les jurisconsultes, qui vivent dans le relatif, doivent se
naontrer pratiquement dualistes.

Le droit et les sciences sociales doiv ent s'eutr'aider, non pas pré-
cisément en se complétant Tun l'autre^ mais en se corrigeant l'un
par l'autre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le
droit ne règne pas sans conteste, qu'en dehors de lui il y a des forces
brutales avec lesquelles il est perpétuellement aux prises. Les socio-
logues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni
en économie politique, ni en politique, que le droit est là pour la brider
et en empocher les effets les plus désastreux. En d'autres termes, il
faut que les jurisconsultes soient en même temps sociologues et in-
versement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences
sociales doivent être enseignées dans les Facultés de Droit.

A vrai dire, nous croyons que, jusqu'à notre époque, tous les grands
jurisconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science
sociale n'était pas systématisée, ni réduite en formules, mais les
observations fondamentales sur lesquelles elle repose étaient connues,
étant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains étaient des
hommes politiques autant que des juristes, et, quant à ceux du
xvi< siècle, leur éducation juridique était fortement corrigée par l'at-
mosphère naturaliste qu'avait créée la Renaissance et dans laquelle ils
vivaient.

C*est seulement au siècle dernier, alors que les sciences sociales
ont voulu se constituer à part, qu'un divorce malheureux s'est pro-
duit. Gela a abouti, d'une part, aux puérilités d'un droit naturel com-
plètement isolé des faits, et, d'autre part, aux brutalités d'une science
dédaigneuse des aspirations les plus sincères de l'humanité.

Il est temps de faire cesser cette séparation; si nous voulons
faire œuvre féconde et organiser dans notre monde moderne quelque
chose de durable, il nous faut opérer maintenant, d'une façon cons-
ciente et voulue, la synthèse que nos devanciers faisaient d'une
façon inconsciente parce qu'elle est dans la réalité vivante.

Nous allons, pour notre part, essayer cette synthèse dans une très
brève théorie de l'État. Gomme il n'est pas de procédé d'exposition qui
permette de se placer simultanément à deux points de vue différents,
et comme nous faisons surtout du dixiit, nous prenons position dans
la conception juridique; mais, toutes les fois qu'il est possible, nous

THÉORIE DE l'ÉTAT

Le droit, d'après la conception juridique, est supérieur aux faiis
et transcendant par rapport à eux; le droit est justement cet ordre
de choses supérieur au monde, auquel le monde doit se conformer.
C'est le droit qui fait les sociétés ; il les modèle d'après un type qui
constamment les dépasse.

Une société, pour les sciences sociales, est un être naturel et même
une sorte d'organisme vivant, car c'est un agrégat d'êtres vivants qui
sont entre eux dans des rapports mutuels de dépendance ; ces rap-
ports de dépendance sont imposés par des phénomènes inconscients
de croissance, de décroissance, de complication de structure dans les
organes sociaux, très analogues aux phénomènes biologiques. A ce
titre, le corps social est soumis, dans son évolution, à des lois naturelles
fatales dont la principale est la loi de la concurrence ou de la lutte
pour la vie.

Pour le droit, le corps social prend le nom d'État. L'État est un
être de raison, car les êtres vivants dont il est composé sont des
hommes, des êtres raisonnables et libres qui ont réagi contre les
rapports naturels auxquels ils étaient soumis en créant entre eux de
nouveaux rapports, volontaires cette fois, appelés rapports juridiques.
Ces hommes ont fait des lois, fondé ou réformé des institutions, et,
pour ainsi dire, recréé la société. L'État, loin d'être soumis à des
lois fatales, est libre.

En présence de ces tendances et de ces conceptions si opposées,
quelle doit être l'attitude des jurisconsultes ?

Il serait chimérique de croire que l'une des deux manières de voir
détruira Tautre. Le droit a combattu la constitution des sciences
sociales ; elles se sont constituées malgré lui. Â leur tour, cellea-ei
ont essayé de s'annexer le droit; elles n'y ont pas réussi. D'ailleurs,
la science, qui constate réellement une certaine régularité dans les
phénomènes sociaux^ ne peut pas renoncer à cette constatation^ le
droit, qui a construit un édifice imposant, ne peut pas renoncer au
système qui en fait la logique intime depuis des siècles. L'un et Tautre
gardent donc leurs positions.

Les jurisconsultes n*ont, dès lors, qu^un parti à prendre. Accepter les
deux conceptions, les tenir toutes les deux pour également vraies, et,
sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alter-
nativement de l'une et de Tautre.

Après tout, pourquoi n'y aurait-il pas^ dans l'homme, à la fois du
déterminisme et du libre arbitre, et, par suite, pourquoi n'y aurait-il
pas, dans les sociétés, à la fois des lois naturelles fatales et de la
liberté? Pourquoi le droit ne serait-il pas à la fois engi^ dans les
faits et supérieur aux faits? C'est le sens delà vieille distinciion entre

LK DROIT ET LES SCIENCES SOCIABLES 3

la droit positif et le droit idéal. Pourquoi ne pou*Tait-oQ pas dire à
la fois que la société fait le droit et que le droit fait la sociéié ? Pour-
quoi n'y aurait-il pas, dans la soeiété, à la fois un organisme naturel
et une organisation rationnelle? C'est affaire aux métaphysiciens à
trouver, dans Tabsolu, la conciliation de ces termes contradictoires.
En attendant, les jurisconsnltes, qui vivent dans le relatif, doivent se
montrer pratiquement dualistes.

Le droit et les sciences sociales doiv ent s'entr'aider, non pas pré-
cisément en se complétant l'un l'autre^ mais en se corrigeant l'un
par Tautre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le
liroit ne règne pas sans conteste, qu'en dehors de lui il y a des forces
brutales avec lesquelles il est perpétuellement aux prises. Les socio-
logues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni
en économie politique, ni en politique, que le droit est là pour la brider
et en empêcher les effets les plus désastreux. En d'autres termes, il
faut que les jurisconsultes soient en même temps sociologues et in-
versement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences
sociales doivent être enseignées dans les Facultés de Droit.

A vrai dire, nous croyons que, jusqu'à notre époque, tous les grands
jarîsconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science
sociale n'était pas systématisée, ni réduite en formules, mais les
observations fondamentales sur lesquelles elle repose étaient connues,
étant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains étaient des
hommes politiques autant que des juristes, et, quant à ceux du
x\*i* siècle, leur éducation juridique était fortement corrigée par l'at-
mosphère naturaliste qu^avait créée la Renaissance et dans laquelle ils
vivaient.

C*est seulemant au siècle dernier, alors que les sciences sociales
ont voulu se constituer à part, qu'un divorce malheureux s'est pro-
duit. Gela a abouti, d'uoe part, aux puérilités d'un droit naturel com-
plètement isolé des faits, et, d'autre part, aux brutalités d^uue science
dédaigneuse des aspirations les plus sincères de l'humanité.

Il est temps de faire cesser cette séparation; si nous voulons
(aire œuvre féconde et organiser dans notre monde moderne quelque
chose de durable, il nous faut opérer maintenant, d'une façon cons-
ciente et voulue^ la synthèse que nos devanciers faisaient d'une
façon inconsciente parce qu'elle est dans la réalité vivante.

Nous allons, pour notre part, essayer cette synthèse dans une très
brève théorie de l'État. Gomme il n'est pas de procédé d'exposition qui
permette de se placer simultanément à deux points de vue différents,
et comme nous faisons surtout du droit, nous prenons position dans
la eonception juridique; mais, toutes les fois qu'il est possible, nous

THÉORIE DE l'ÉTAT

Le droit, d'après la conception juridique, est supérieur aux faits
et transcendant par rapport à eux ; le droit est justement cet ordre
de choses supérieur au monde, auquel le monde doit se conformer.
C'est le droit qui fait les sociétés ; il ks modèle d'après un type qui
constamment les dépasse.

Une société, pour les sciences sociales, est un être naturel et même
une sorte d'organisme vivant, car c'est un agrégat d'êtres vivants qui
sont entre eux dans des rapports mutuels de dépendance ; ces rap-
ports de dépendance sont imposés par des phénomènes inconscients
de croissance, de décroissance, de complication de structure dans les
organes sociaux, très analogues aux phénomènes biologiques. A ce
titre, le corps social est soumis, dans son évolution, à des lois naturelles
fatales dont la principale est la loi de la concurrence ou de la lutte
pour la vie.

Pour le droit, le corps social prend le nom d'État. L'État est un
être de raison, car les êtres vivants dont il est composé sont des
hommes, des êtres raisonnables et libres qui ont réagi contre les
rapports naturels auxquels ils étaient soumis en créant entre eux de
nouveaux rapports, volontaires cette fois, appelés rapports juridiques.
Ces hommes ont fait des lois, fondé ou réformé des institutions, et,
pour ainsi dire, recréé la société. L'État, loin d'être soumis à des
lois fatales, est libre.

En présence de ces tendances et de ces conceptions si opposées,
quelle doit être l'attitude des jurisconsultes 7

Il serait chimérique de croire que l'une des deux manières de voir
détruira l'autre. Le droit a combattu la constitution des sciences
sociales ; elles ^e sont constituées malgré lui. Â leur tour, celles-ci
ont essayé de s'annexer le droit; elles n'y ont pas réussi. D'ailleurs,
la science, qui constate réellement une certaine régularité dans les
phénomènes sociaux, ne peut pas renoncer à cette constatation^ le
droit, qui a construit un édifice imposant, ne peut pas renoncer au
système qui en fait la logique intime depuis des siècles. L'unet l'autre
gardent donc leurs positions.

Les jurisconsultes n^ont, dès lors, qu'un parti à prendre. Accepter les
deux conceptions, les tenir toutes les deux pour également vraies, et,
sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alter-
nativement de l'une et de l'autre.

Après tout, pourquoi n'y aurait-il pas^ dans l'homme, à la fois du
déterminisme et du libre arbitre, et, par suite, pourquoi n'y aurait-il
pas, dans les sociétés, à la fois des lois naturelles fatales et de la
liberté ? Pourquoi le droit ne serait-il pas à la fois eng^é dajas les
faits et supérieur aux faits? C'est le sens de la vieille distinction entre

LK DROIT ET LES SCIENCBB SOCIALES 3

le droit positif et le droit idéal. Pourquoi ne pouirait-on pas dire à
la fois que la société fait le droit et que le droit fait la société ? Pour-
quoi n'y aurait-il pas, dans la société, à la fois un organisme naturel
et une organisation rationnelle? C'est affaire aux métaphysiciens à
trouver, dans Tabsolu, la conciliation de ces termes contradictoires.
En attendant, les jurisconsultes, qui vivent dans le rdatif, doivent se
montrer pratiquement dualistes.

Le droit et les sciences fsociates doiv ent s'entr'aider, non pas pré-
cisément en se complétant l'un l'autre^ mais en se corrigeant l'un
par l'autre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le
droit ne règne pas sans conteste, qu'en dehors de lui il y a des forces
brutales avec lesquelles il est perpétuellement aux prises. Les socio-
logues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni
en économie politique, ni en politique, que le droit est là pour la brider
et en empêcher les effets les plus désastreux. En d'autres termes, il
faut que les jurisconsultes soient en même temps sociologues et in-
versement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences
sociales doivent être enseignées dans les Facultés de Droit.

A vrai dire, nous croyons que, jusqu'à notre époque, tous les grands
jurisconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science
sociale n'était pas systématisée, ni réduite en formules, mais les
observations fondamentales sur lesquelles elle repose étaient connues,
étant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains étaient des
hommes politiques autant que des juristes, et, quant à ceux du
XVI® siècle, leur éducation juridique était fortement corrigée par l'at-
mosphj^re naturaliste qu'avait créée la Renaissance et dans laquelle ils
vivaient.

C'est seulemant au siècle dernier, alors que les sciences sociales
ont voulu se constituer à part, qu'un divorce malheureux s'est pro-
duit. Cela a abouti, d'une part, aux puérilités d'un droit naturel com-
plètement isolé des faits, et, d'autre part, aux brutalités d'une science
dédaigneuse des aspirations les plus sincères de l'humanité.

Il est temps de faire cesser cette séparation; si nous voulons
faire œuvre féconde et organiser dans notre monde moderne quelque
chose de durable, il nous faut opérer maintenant, d'une façon cons-
ciente et voulue^ la synthèse que nos devanciers faisaient d^une
façon inconsciente parce qu'elle est dans la réalité vivante.

THEORIE DE L ETAT

tenons compte de la conception des sciences sociales et nous la fai-
sons apparaître à Tarrière plan. Par conséquent, tout en faisant une
théorie de TÉtat, c'est-à-dire de l'organisation rationnelle des so-
ciétés, nous n'oublions pas l'organisme naturel qui se trouve caché
sous rÉtât. On s en apercevra à propos du fait du pouvoir politique
et de la théorie de la souveraineté, et aussi lorsque nous mettrons
rÉtat en présence de Vorganisme national et de ce qu'on 'peut ap-
peler dès maintenant Vorganisme interne tionai .

CHAPITRE PREMIER

L*ÉTAT

§ l«^ — La notion de VEtat

L'État est une haute personnalité morale et juridique qui se crée
au sein d'un groupe social et en assume la direction par l'exercice du
pouvoir politique.

Un groupe social, ou, si Ton veut, un organisme social, est un grou-
pement d'hommes qui se meut avec une certaine unité sous la direc-
tion de ce que Ton appelle le pouvoir politique. Il porte, selon son im-
portance, les noms de trihu, peuplade, peuple, nation. Dans son sein
<îhaque homme mène sa vie particulière, et cependant, à travers la
succession des générations, le groupement conserve une individualité
persistante grâce à un certain fonds d'idées communes créé et transmis
par l'histoire.

Les éléments d'un organisme social sont donc: l'' une population ;
^^ un pouvoir politique auquel est soumise cette population; 3® un
fond d'idées communes qui assure l'individualité et la permanence du
groupe.

On y ajoute, d'ordinaire, un certain territoire qui forme l'habitat
<lu groupe ; mais cet élément est moins indispensable que les autres,
car il existe des peuples nomades.

L'État est, pour ainsi dire, l'àme de l'organisme social, et une âme
qui est arrivée à la conscience d'elle-même.

Tous les peuples ne parviennent pas à réaliser l'État, la notion de
l'État ne se dégage qu'à un certain moment de l'évolution. Elle suppose
que tous les membres du groupe sont arrivés à la conscience des inté-
rêts généraux du groupeet qu'ils ont une volonté commune touchant les
moyens d'y satisfaire. La personnalité de l'État, en effet, étant purement
fictive, ne peut avoir pour substratum que les volontés concordantes
des hommes associés.

I. Du pacte social qui est à la base de l*Etat, — Ceci revient à dire
que l'État suppose à sa base un pacte social plus ou moins volontaire,
un contrat, ou tout au moins un quasi-contrat.

THÉCRIE DE L*ÉTAT

Ainsi, d'une part, les hommes font partie, en vertu des fatalités de
la naissance et de la vie, d'une façon involontaire, d'un certain orga-
nisme social ; mais, d'autre part, comme à cet organisme il est venu
se surajouter une association juridique qui est l'État, de cette associa-
tion là, ils sont censés faire partie volontairement. La théorie de
Rousseau sur le contrat social, qui est inexacte si on l'applique aux
sociétés en tant qu'elles se développent à la façon d'organismes natu-
rels, abstraction faite de la réaction produite par le droit et par la
notion de l'État, est, au contraire, tout à fait exacte si on l'applique à
l'État une fois organisé, et c'est bien ainsi que lui-même l'entend.

Le pacte focial a^ dans une nation déterminée, exactement la même
étendue que l'activité de l'État. Tout ce qui est donné à l'État lui est
donné en vertu du pacte. Et, d'autre part, tant que le pacte ne s'est
pas manifesté d'une façon quelconque au sujet d'un service nouveau
à confier à l'État, ce service, fut-il très voisin des services d'État,
ne lui appartient pas. Il en est ainsi des services rendus par les établis-
sements d'utilité publique. Ces établissements ne font pas partie de
l!État, parce que la volonté de les y incorporer ne s'est pas manifes-
tée. Les services qu'ils rendent peuvent être d'intérêt général, mais
cela revient à dire que la nation n'a pas encore suffisamment con-
science de cet intérêt.

Quant à la question de savoir si l'on doit tendre à développer le
pacte, et, par suite, l'activité de l'État, c'est un point que nous traiterons
au chapitre II, c'est la question du socialisme. Disons simplement ceci :

1® Il n'est pas nécessaire, contrairement à l'opinion de Rousseau,
que les hommes abandonnent tout à l'État par le pacte social, même
leur vie et leur liberté. Rousseau croyait que l'État avait besoin d'être
très fort vis-à-vis de l'individu pour ne pas tomber en dissolution.
Cette erreur tenait à ce qu'il n'admettait pas la transcendance da
droit qui, par elle-même, impose à l'homme la nécessité de l'État. Les
hommes peuvent garder par devers eux des franchises, des libertés ;
et ce n'est pas l'État qui les leur concède, elles leur appartiennent en
propre. On peut exprimer la chose autrement en disant que l'État
n'absorbe pas nécessairement tout l'organisme national.

2° D'autre part, il y a un minimum que les hommes sont obligés
de mettre dans le pacte social ; c'est ce qui est nécessaire pour assurer
la conservation d'un certain ensemble créé par l'histoire de mœurs
communes d'idées communes et la possession d'un certain territoire ;
sans cela, l'État serait incapable d'exercer la direction qu'il a assumée.

Ainsi entendu, le pacte social volontaire est incontestablement sup-
posé par l'ensemble du droit :

1° Les législations positives de tous les pays admettent qu'on change

L ETAT

volontairement de patrie légale, car elles admettent la naturalisation» A
l*inverse> le droit international tend à admettre de plus en plus, à pro-
pos des annexions de territoires, que l'on ne change de nationalité
que si on en manifeste la volonté.

2° Le droit pénal tout entier suppose le contrat social ; si le droit
de punir de la société renferme quelque chose de plus que le fait de
la défense brutale, c'est qu'il suppose la responsabilité juridique du
délinquant; et celte responsabilité ne peut s'expliquer d'une façon
satisfaisante que si l'on part de cette idée que le délinquant, acceptant
en somme l'État légal, est coupable de n'avoir pas accepté celui-ci
dans son entier et de ne s'être pas soumis aux lois de police et de sûreté.

II. Du pouvoir politique exercé par l'Etat.— Le pouvoir politique
est un fait naturel qui existe indépendamment de l'État. Dans les or-
ganismes sociaux où la notion de TÉtat ne s'est pas encore dégagée, il
existe déjà un pouvoir politique. L'État, une fois organisé, s'empare
de l'exercice de ce pouvoir pour le plus grand bien du groupe. Mais
jamais il ne réussit à s'en emparer complètement.

l» Le gouvernement de l'homme par l'homme est un fait social fon.-
damental. Là où deux hommes agissent de concert, on peut affirmer
que l'un des deux dirige l'autre; si c'est un groupe d'hommes qui se
livre à une action commune, on peut affirmer qu'il y a un meneur et
que les autres obéissent. Toute famille suppose un chef, toute équipe
d'ouvriers suppose un contre-maître, tout parti politique suppose un
comité. En d'autres termes, au point de vue naturel, la coopération
apparaît sous forme de subordination de volontés dirigées à des vo-
lontés dirigeantes, et non point sous forme d'union de volontés égales
entre elles ; la coopération sur pied d'égalité est une conquête de la

raison sur la nature ►

Et remarquons bien que ce pouvoir de direction va jusqu'à la con-
trainte physique, que c'est une manifestation de la force, que les vo-
lontés dirigées n'acceptent pas toujours ladirecUon, que souvent elles

la subissent.
Le pouvoir politique est une des manifestations de ce pouvoir de

directioa de l'homme sur l'homme.

Dans le groupe social, une acUon commune est nécessaire pour la
gestion des intérêts généraux; cette action commune ne se produit
point naturellement sous forme de coopération sur pied d'égalilé; il
se crée une classe de gouvernants et une classe de gouvernés; les gou-
vernants dirigent les gouvernés, se font obéir d'eux par la j^ersuasion
ou par la force, exercent, en un mot, un pouvoir qui prend le nom de

pouvoir politique. '

Ce sont les plus forts qui gouvernent ainsi les plus faibles. Cette force,

8 THEORIE DE L ETAT

les gouvernants la puisent dans leurs qualités physiques, intellec-
tuelles ou morales. Et voilà pourquoi le pouvoir a quelque chose de
mystérieux dans ses origines, c'est parce qu'il est une des manifes-
tations de la vitalité même des êtres. Suivant les époques, les moyens
qu'ils emploient pour s'assurer la domination sur les autres hommes
varient, c'est tantôt l'habileté à la guerre, tantôt l'habileté à amasser
des richesses ; mais toujours la raison profonde de leur succès, c'est
leur force.

On ne sait jamais à l'avance où seront les gouvernants d'un pays ;
on appelle classes dirigeantes^ les classes qui, d'ordinaire, les produi-
sent ; mais ils peuvent naître dans les classes les plus humbles. Combien
de fois l'empire romain n'a-t-il pas été gouverné réellement par des
affranchis? Ils ne forment donc point d'ordre apparent dans la
nation, leur influence est souvent occulte; ils ne se connaissent pas
toujours entre eux, mais ils agissent parallèlement parce qu'ils ont
un but commun.

2"* Le gouvernement des plus faibles par les plus forts est un fait
brutal, une des manifestations de la loi de nature de la lutte pour
la vie ; le droit a toujours essayé de réagir contre ce fait et de créer
des contrepoids. Sa plus belle création à ce point de vue est la notion
de l'État.

Avant que la notion de l'État n'apparaisse, on est sous ce que l'on
peut appeler le régime de la clientèle; les gouvernants exercent leur
pouvoir sur les gouvernés directement d'homme à homme, selon les
rapports que nous connaissons entre patrons et clients. Sous ce
régime, outre que les intérêts généraux du groupe peuvent être mal
gérés, confondus qu'ils sont avec les intérêts particuliers du patron,
le pouvoir exercé sur les gouvernés est un despotisme absolu que
tempèrent seules les croyances religieuses, les mœurs, les habitudes
familiales transformées pour partie en coutumes. Apparaît la notion
de l'État, immédiatement les choses changent.

L'État est une personnalité fictive qui incarne l'intérêt général et
en qui est censé résider le pouvoir politique.

Dès lors, la classe des gouvernants ne peut plus exercer le pouvoir
qu'au nom de l'État; ce n'est plus un pouvoir d'homme à homme, il
y a un intermédiaire et cet intermédiaire personnifie l'intérêt général.
Ce qu'il y a de vraiment admirable dans la conception de l'État, c'est
cet intérêt général du groupe social tout entier rendu distinct des
intérêts particuliers de la classe dirigeante et mis au premier plan.
Cela entraîne une certaine indépendance pour les gouvernés, parce
que, dès lors, ceux-ci sont amenés à raisonner leur obéissance et à
discuter ce qu'ils sentent n'être pas utile à l'intérêt général. Dès lors,

l'état 9

en même temps que les droits de l'Etat, se définissent les droits de
l'individu.

30 II ne faut pas croire que l'existence de l'État fasse jamais com-
plètement disparaître la division en gouvernants et gouvernés. Il y
aura toujours des gouvernants et peut-être même toujours des clauses
dirigeantes. Gela tient à ce qu'il y aura toujours des inégalités phy-
siques et morales entre les hommes. 11 est même très probable que
c'est une condition de vie pour les sociétés. Seulement, plus le régime
d'État se développe, plus l'action des gouvernants est obligée de
suivre la procédure des moyens constitutionnels. Cela l'affaiblit et la
modère,cela crée un contrepoids^ et c'est là la grande garantie des
gouvernés.

III. iJe Capparilion de la notion de VEtat, — Il est bien difficile de
savoir où apparut pour la première fois la notion de l'État et comment
elle apparut; il est probable que, comme toutes les grandes idées
sociales, ce fut d'abord une idée religieuse et que des nécessités de
défense militaire la firent se réaliser. La seule donnée historique que
nous puissions saisir, c'est qu'il y a des périodes où la notion de l'État
s*affaiblit et d'autres où elle se renforce.

Rien que dans l'histoire de la civilisation méditerranéenne, qui
certes n'est pas bien longue, par deux fois on a vu le régime de l'Etat
se substituer au régime de la clientèle qui, entre les deux, avait fait
un retour offensif. Les vieux patriciens romains, visiblement, sont
des chefs de clan ou de tribu, qui traînent après eux une clientèle.
L'État romain apparaît très clairement avec les rois. Il en avait été de
même pour laGièce. L'État apparaît avec le Ja^iXeuç de l'époquebomé-
rique; l'époque homérique est l'époque de tiansition, on y distingue
encore des patriarches chefs de clan. Même histoire encore à la fondation
de l'État juif. L'État apparaît avec le roi qui se superpose aux chefs
de tiibus ou Juges. Tous ces États antiques, après une vie plus ou
moins longue, viennent se fondre dans l'État romain. Puis, du moins
dans l'empire d'Occident, celui-ci se dissout avec les invasions des
barbares ; on assiste à une lente disparition de la notion de l'État et
à une résurrection du régime de la clientèle sous la forme féodale.
La féodalité n'est pas autre chose, en effet, qu'un régime de clientèle
compliqué de propriété foncière, tandis qu'à l'époque patriarcale il y
avait surtout une propriété mobilière. La féodalité décline à son tour,
et nous assistons depuis quelques siècles à l'organisation de l'État
moderne.

La personnalité de l'État est à la fois morale et juridique, elle s'est
créée à l'image de la personnalité humaine. Ayant des intérêts du
même ordre à défendre, il lui fallait les mêmes attributions. L'État

10 THÉORIE DE L'ÉTAT

est donc considéré comme un être responsable et susceptible d'avoir
des devoirs et des droits. Le langage populaire parle couramment de
rhonneur de l'État, des devoirs de TÉtat, tandis que le langage juri-
dique parle de ses droits.

Cette personnalité a compétence universelle comme la personnalité
humaine elle-même. Aucun objet d'activité ne lui est étranger; elle
a la jouissance de tous les droits.

§ 2. — La souveraineté de VEiat

La souveraineté est le pouvoir politique en tant qu*il est exercé au
nom de l'État.

Comme l'État est une personne, on peut dire que la souveraineté
est la volonté de l'État en tant qu^elle exerce un empire.

La souveraineté ainsi entendue est la source des droits de l'Étal ,
de même que la volonté individuelle est la source des droits de l'in-
dividu»

L Sphère d'action de la souveraineté. — La souveraineté de l'État
s'exerce à l'intérieur et à l'extérieur.

Elle s'exerce à l'extérieur vis-à-vis des autres États ; elle impose à
ceux-ci le respect de l'indépendance, de la dignité, des intérêts ma-
tériels de l'État. La souveraineté des États ainsi entendue est la base
des relations internationales ; c'est sur elle, notamment, que repose le
principe de non -intervention.

Elle s'exerce à l'intérieur vis-à-vis des nationaux et elle impose à
ceux-ci l'obéissance.

Elle se manifeste aux deux points de vue suivants : i° au point de
vue de Taction que l'État peut exercer sur lui-même, sur les éléments
du corps social, sur la population, sur le territoire, l'organisation po-
litique; elle se manifeste alors sous la forvae constituante ; 2" au point
de vue de la gestion des intérêts généraux du pays, c'est-à-dire des
services que l'État rend aux individus, forme gouvernementale et
administrative; elle mérite alors le nom de puissance publique,

IL Des limites imposées à la souveraineté par le droit, — Cette sou-
veraineté de l'État, dont nous venons de mesurer la sphère d'activité
au point de vue de l'étendue, n'est pas sans limites au point de vue de
l'intensité ; ce n'est pas de l'omnipotence. Il faut la considérer comme
libre au même sens que la volonté de l'homme, uniquement dans le
choix des moyens de se conformer au droit; elle a un but qui est la
direction du corps social dans le sens de la justice. Cela lui impose le
respect des droits d'autrui. Dans les relations internationales, elle est
forcément limitée par la souveraineté égale des États voisins. Dans

l'état H

les relations intérieures» elle est limitée par les franchises des citoyens ,
franchises que le procès de la civilisation tend à accroître constam-
ment (V. infrà, chap. ii et chap. m).

III. Des trois pouvoirs que renferme la souveraineté, — La souve-
raineté de rËtat est aussi étendue que le pouvoir politique, car tout le
pouvoir politique est censé appartenir à TÉtat. Or, si Ton se place au
point de vue des actes par lesquels se manifeste le pouvoir politique,
on en perçoit trois espèces différentes :

1» Décisions soudaines prises par le gouvernement seul et dont le
corps social n'a pas conscience, œuvre du pouvoir exécutif;

2° Décisions réfléchies et séparées de l'exécution dont le corps so-
cial peut prendre conscience, et parmi lesquelles figurent les lois, œuvre
in pouvoir législatif on dé libellant ;

3" Jugement des actes au point de vue du droit, œuvre du pouvoir
judiciaire.

La souveraineté apparaît donc comme renfermant trois pouvoirs.
Cette analyse que nous trouvons dans Aristote est présentée par lui
comme connue depuis longtemps. Elle a été puisée danj l'observation
de la conduite des gouvernements, mais peut-être aussi dans celle de
la conduite des individus. Dans la volonté agissante de l'individu, il y
a aussi des décisions soudaines, des décisions réfléchies et séparées
de Taction, enfin des jugements de la conscience morale sur la va-
leur morale des actes.

Il faut éviter ici deux erreurs :

A. La première consisterait à identifier la souveraineté avec le pou-
voir de faire la loi, de telle sorte que le pouvoir de faire la loi appar-
tiendrait seul à l'État. Le pouvoir exécutif et le pouvoir Judiciaire rie
lui appartiendraient pas; ce seraient de pures forces sociales qu'il se
contenterait de surveiller.

Cette erreur a été commise par Rousseau.

C'est une conséquence logique de sa théorie sur la nature de la
souveraineté. Rousseau, n'admettant pas la transcendance du droit,
n'admet pas que la souveraineté soit limitée par lui : il identifie sou-
veraineté et omnipotence. Gomme, cependant, il faut bien qu'en fait
celte souveraineté se maintienne dans des bornes raisonnables, il en
conclut que le souverain ne peut faire que des lois. Les écarts du
souverain ne sont pas à craindre dans les lois, car le souverain, dans
la théorie de Rousseau, c'est le peuple, et les lois, qui sont des dis-
positions générales, devant s'appliquer au peuple tout entier, il n'est
pas à craindre que le souverain fasse des lois mauvaises dont il serait
le premier à souffrir.

Au contraire, les actes de pouvoir exécutif et de pouvoir judiciaire,

1-2 THÉORIE DE L'ÉTAT

que Rousseau appelle indistinctement actes de magistrature^ étant
de leur nature particuliers , il serait trop dangereux de confier au
souverain le droit de les accomplir.

Les constitutions modernes sont plus confiantes que Rousseau ; elles
supposent toutes que le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire ap-
partiennent au souverain, comme le pouvoir législatif. Cela lient à ce
qu'elles admettent en même temps, qu'au dessus de la souveraineté,
pour en réprimer les écarts, il y a la garantie du droit.

B. La seconde erreur consisterait à croire qu'au lieu de trois pou-
voirs, la souveraineté n'en renfermerait que deux : le pouvoir de faire
la loi et celui de Texéculer.

Celte opinion, que Ton appuie quelquefois sur un texte mal rédigé
de Montesquieu [Esprit des Lois^ liv. XI, chap. vi), procède encore
en réalité de Rousseau et provient de ce que celui-ci ne reconnaît pas
de droit idéal au-dessus de la loi positive.

Il n'y a, dit-on, que deux pouvoirs, le pouvoir législatif qui crée la
loi, le pouvoir exécutif qui l'applique. Le pouvoir exécutif, il est vrai,
se subdivise en deux branches : le pouvoir exécutif proprement dit,
qui applique la loi par des actes d'administration; le pouvoir judiciaire,
qui l'applique par des jugements ; mais tout cela se ramène à l'appli-
cation de la loi, et, par conséquent, est subordonné au même titre à
la loi.

D'abord, il est inexact de dire que le pouvoir exécutif et le pou-
voir judiciaire se bornent à appliquer la loi; la vérité est que, dans la
lâche propre que chacun d'eux accomplit, ils sont tenus de ne pas la
violer, ce qui n'est pas la même chose. Ce que les deux pouvoirs
s'efforcent de réaliser, c'est le droit ; mais ce serait singulièrement
rapetisser le droit que de l'enfermer dans la loi positive. La loi posi-
tive est nécessairement imparfaite et incomplète. La loi positive a une
infirmité qui lient à sa nature même de règle générale, elle ne peut
s'appliquer directement à aucun cas particulier; elle a été faite pour
un cas abstrait qui n'existe pas dans la réalité des choses, de sorte
qu'en réalité la loi ne s'applique pas; le juge et l'administrateur s'ins-
pirent d'elle pour trouver, dans chaque cas particulier, la solution
conforme au droit; ils doivent se laisser guider par elle, mais il y a
un travail d'appropriation qui leur est propre, et c'est directement
qu'ils réalisent le droit, car celui-ci doit se réaliser dans la variété et
la diversité infinie des cas particuliers.

Et maintenant, si nous prenons chacun de ces deux pouvoirs et si
nous comparons les actes qu'ils accomplissent, avons-nous besoin de
dire qu'il n'y pas de ressemblance, que l'acte déjuge diffère profondé-
ment de l'acte d'administration ?

L ÉTAT 13

L'acte d'administration esl spontané, l'acte de juridiction suppose
un conflit préexistant dont on saisit le juge. Le but de l'acte d'admi-
nistration est un intérêt de TÉtat à satisfaire, le but de l'acte de juge
une paciGcation à accomplir. Au fond, si la théorie des deux pouvoirs
a été soutenue en ce siècle, c'est qu'on a été dupe de la prééminence
de fait qu'a prise, dans le régime parlementaire, l'organe qui fait les
lois. On a été conduit à donner au pouvoir législatif et à la loi une
importance excessive.

Les parlements sont tout puissants, beaucoup de lois ont été faites.
Mais ce sont là des faits passagers, nouveaux tout au moins, et qui
ne doivent pas influer sur une théorie qui doit être vraie pour tous
les temps.

§ 3. — Inorganisation politique de tEtat

La souveraineté, avons-nous dit, est le pouvoir politique en tant
qu'il est exercé au nom de l'État. Mais le pouvoir doit être exercé par
des hommes qui soient les organes de l'Etat, car TEtat est une per-
sonne fictive qui ne peut agir que par représentant.

On appelle organi-ation politique, la manière d'être de l'État en ce
qui concerne l'exercice de la souveraineté par des hommes.

Il y a lieu de distmguer l'organe en qui réside la souveraineté de
l'État et les organes à qui l'exercice en est délégué, car nous verrons
que la délégation de la souveraineté est nécessaire.

L Organe en qui réside la souveraineté, — Les États les plus di-
versement constitués peuvent tous, à ce point de vue, être ramenés à
l'un des trois types suivants définis par Aristote :

L'aristocratie, où la souveraineté est censée résider dans une mino-
rité distinguée;

La monarchie absolue, où elle est censée résider en la personne
d'un seul homme;

La démocratie, où elle est censée résider dans la nation tout entière.

Chacune de ces formes politiques a eu sa théorie et ses croyants.
Suivant les époques et les pays, des nations entières ont cru à l'aris-
tocratie, à la monarchie absolue, à la démocratie.

Sans prétendre à faire la théorie métaphysique de la démocratie,
nous pouvons observer que ce régime est l'aboutissant naturel où doit
conduire la notion juridique de l'État.

Notons qu'on n'a point la prétention d'expliquer ni de justifier en
lui-même le pouvoir. En tant que le pouvoir politique procède du fait
naturel du gouvernement par les plus forts, il a quelque chose de
mystérieux, comme toutes les forces naturelles. Il s'agit uniquement

14 THÉORIE DE L'ÉTAT

de légitimer le pouvoir en tant qu'il est exercé au nom de l'État, con-
sidéré comme une création humaine. Or, du moment qu'au point de
vue du droit, l'État nous est apparu comme une association volontaire,
c'est une conséquence logique que la souveraineté exercée par cette
association soit considérée comme lui étant donnée par la volonté de
•chacun des associés.

Observons encore que si le régime de l'État, par lui-même et quelle
que soit l'organisation politique, a pour résultat de créer un contre-
poids à Taction brutale des gouvernants, ce contrepoids est bien plus
énergique avec l'organisation démocratique qu'avec les autres. Il est
porté à son maximum. En effet, par le jeu même des institutions
démocratiques, par suite des choix du suffrage universel, la véritable
classe dirigeante se trouve en partie exclue des organes de l'État,
notamment du Parlement. Lorsqu'elle veut exercer une action, elle
trouve devant elle comme une masse résistante qu'elle est obligée
d'entraîner, tout le corps électoral; il faut créer des mouvements d'o-
pinion, obtenir des votes par la persuasion ou parla corruption, toutes
choses qui demandent du temps, de l'argent, des efforts.

Le danger de la démocratie est peut-être an contraire de trop énerver
l'action de la classe dirigeante qui est nécessaire. H faut, et c'est là
le problème de l'organisatioii démocratique, trouver des institutions
assez bien calculées pour que cette action puisse s'exercer au travers
du suffrage universel. Que celui-ci soît si l'on veut un instrument de
direction, mais non pas de direction exclusive.

IL Dé la nécessité de déléguer Vexei^cice de la souveraineté, — La
souveraineté peut être retenue ou déléguée; retenue^ c'est-à-dire
qu'elle est exercée p.ir le souverain lui-même, l'organe en qui elle
Tésiàe\ déléguée j c'est-à-dire que Texercice en est confié par l'organe
souverain à un autre organe.

Des impossibilités pratiques s'opposent presque toujours à la
première combinaison. Prenons pour exemple la forme démocratique.
Il est pratiquement impossible qu'une nation tout entière assemblée
en ses comices légifère directement, juge directement, rende jour-
nellement les décrets que nécessitent les affaires courantes. La rai-
son en est dans l'ignorance où seraient les citoyens de la véritable
portée des actes. Nous savons bien que la presse quotidienne et la
rapidité des informations télégraphiques tendent à établir, dans nos
États modernes^ l'unité de conscience qui, dans les petites républiques
antiques, était réalisée par l'assemblée des citoyens sur Vagora ou le
forum; que, par conséquent, les citoyens connaîtraient assez rapide-
ment les mesares à prendre; mais le manque de loisirs de la plnpart^
et il faut bâen le dire ausn, leur incapacité, les empêcheraient de tran-

L^ÉTAT 15

cher eonvenablemeiit les questions complexes que soulève le gou-
vernement d*un grand pays. Tout au plus, des mesures particulièrement
simples et graves peuvent-elles être exceptionnellement soumises au
vote direct par la voie plébiscitaire, ainsi que cela se pratique en
Suisse sous le nom de référendum.

Les démocraties sont obligées de déléguer presque complètement
l'exercice de la souveraineté. Elles donnent mandat d'agir à des
honmies qui savent ou qui seront en mesure de savoir ce qu'il faudra
faire. La seule prérogative de Tindividu souverain consiste alors en un
acte éminemment simple, à la portée de tous, le choix des hommes
à qui sera conûé Fexercioe de la souveraineté. Tout se ramène au
bvlletin de vote.

Ili. Des organes à qui est délégué T exercice de la souveraineté, —
La constitution des organes chargés par délégation d'exercer la souve-
raineté de l'État soulève les plus grosses questions, notamment la ques-
tion de la séparation des pouvoirs^ celle de la décentralisation et
celle des organes spéciaux.

A. Séparation des pouvoirs. — L'exercice de la souveraineté sera-t-il
délégué à vtn organe unique ou bien sera-l-il partagé entre un certain
flombre d'orçanes? Cest là la question conslitutionnetle de la séparation
des pouvoirs.

Nous avons vu que l'analyse de la nature intime de la souveraineté
révélaût en celle-ci trois pouvoirs distincts : exécutif, législatif, judiciaire.
Or, un des grands progrès de Torganisalion politique a consisté k faire
de cette vue de Tesprit une réalité objective et à créer un organe séparé
pour chae«in de ces trois pouvoirs. Aristole avait indiqué la division des
pofHvoirs comme une vue de Tcsprit. C'est Montesquieu qui, le premier,
parle de la séparation des pouvoirs réalisée dans les organes de l'État,
et qui fait ressortir combien c'est une précieuse gar-antie de liberté parce
qme cela introduit la délibération dans les actes de l'État. Tl faut, en effet,
désormais pour un acte de l'État, l'accord entre plusieurs pouvoirs, c'est-
à-dire plusieurs groupes d'hommes, ce qui est toujours une cause de
ralentissement et de modération {Esprit des LoiSf liv. XI, chap. vi).

Bien entendu, Montesquieu n'a rien inventé ; il a seulement observé les
faits qof s'étaient produits, soit déjà, dans des États antiques, soit surtout
daw les États chrétiens modernes. Aujourd'hui, on peut dire que leprin-
c^ de la séparation des pouvoirs est acquis ; il faut un organe du pou-
voir exécutif, un du pouvoir législatif, un du pouvoir judiciaire. Ces
organes doivent être séparés, c'est-à-dire indépendants les uns des autres,
non pas sans communication, comme on l'avait imaginé dans certaines
OMstitutioBB qui n'ont pas fonctionné.

Nous avons tu plus haut (p. 12) que la théorie des trois pouvoirs a été
attaqaée ; îl faut la maintenir énergiquement et la réaliser dans la cens-

16 THÉORIE DE L'ÉTAT

titution. C'est un principe éminemment tutélaire, et justement celui des
trois pouvoirs que Ton semble le plus disposé à sacrifier, le pouvoir ju-
diciaire, serait, au contraire, celui que, dans une démocratie, on devrait
fortifier avec le plus de soin. Il n'est pas de régime où la distribution à
chacun de la justice qui lui est due, soit plus nécessaire que celui où
chaque individu, par son bulletin de vote, a action sur l'État et, par son
mécontentement, peut donner des secousses à la machine gouvernemen-
tale.

Pratiquement, d'ailleurs, dans notre constitution, bien que le pouvoir
judiciaire ne soit pas assez fortement organisé, la séparation des trois
pouvoirs est réalisée. Il ne faut pas s'arrêter à ce fait, que le chef du
pouvoir exécutif est nommé par le parlement et qu'à son tour le chef du
pouvoir exécutif nomme les juges, de telle sorte qu'au point de vue de
l'origine tout semble sortir du parlement, c'est-à-dire du pouvoir légis-
latif. Sans doute, il paraîtrait plus logique que chacun des trois pouvoirs
tirât directement son origine du vote populaire, chef du pouvoir exécutif
élu, magistrature élue ; mais il y a à cela des inconvénients constitution-
nels. Ce détail d'organisation est d'importance secondaire. L'essentiel,
c'est que, dans l'exercice de leurs attributions, les trois organes, législa-
tif, exécutif, judiciaire, soient protégés contre les entreprises qu'ils pour-
raient tenter les uns sur les autres. A cet effet, des règles constitution-
nelles existent, et ces règles, sur les rapports des pouvoirs publics, forment
l'objet le plus important du droit constitutionnel. Ce n'est pas ici le lieu
de les développer. Disons seulement un mol d'un point qui intéresse par-
ticulièrement le droit administratif.

Il s'agit de la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire.
Les législateurs de la Révolution l'ont comprise en ce sens qu'il fallait
protéger le pouvoir exécutif contre le pouvoir judiciaire, estimant que si
le pouvoir judiciaire était appelé à apprécier les actes de l'exécutif, l'in-
dépendance de celui-ci serait compromise. Dans la loi des 16-24 août
1790, ils posèrent le principe suivant : « Les fonctions judiciaires sont
distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives;
les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque ma-
nière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant
eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions » (Tit. II, art 13).
Et dans la loi du 16 fructidor an III : « Défenses itératives sont faites
aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce
qu'ils soient, aux peines de droit. » Ainsi, d'une part, les actes d adminis-
tration ne peuvent pas être appréciés par les tribunaux judiciaires; d'autre
part, les agents de l'administration ne peuvent pas être poursuivis devant
eux. Cette dernière règle, que l'on appelait la garantie constitutionnelle
des fonctionnaires, a disparu dans des conditions que nous aurons à exami-
ner (V. no 10).

La première a subsisté; elle a produit des conséquences qui méritent
d'être signalées tout de suite : 1° comme les actes d'administration ne
pouvaient pas échapper complètement à un juge, et comme, d'autre part,

L*ÉTAT 17

ils ne pouvaient pas ôire soumis au juge ordinaire, il a fallu créer une ju-
ridiction spéciale, la juridiction administrative, qui, bien qu'étant une
juridiction, fait partie du pouvoir exécutif et non pas du pouvoir judi-
ciaire. Il y a là évidemment une anomalie qui s'explique par des raisons
historiques, mais qui pourrait disparaître si le pouvoir judiciaire était
constitué d'une façon plus large qu'il ne l'est. 2o II a fallu instituer une
juridiction spéciale, le tribunal des conflits, chargée de déterminer les
limites du domaine respectif de la juridiction administrative et du pou-
voir judiciaire, et de juger les conflits d'attribution qui s'élèvent entre
ces deux pouvoirs.

Observations, — La séparation des pouvoirs appelle plusieurs observa-
tions complémentaires :

a) Le faitde la division des organes de l'État est tellement acquis au-
jourd'hui, qu'on a pris l'habitude d'envisager isolément l'organe en qui
siège le pouvoir exécutif et que l'on classe les États selon la forme de
cet organe. C'est un complément de la classification d'Aristote. Partant
de ce fait que les États civilisés actuels sont tous plus ou moins démo-
cratiques, c'est-à-dire que la souveraineté réside dans la nation, nous les
classons alors, au point de vue de la forme de l'organe exécutif, en :

1° Monarchie constitutionnelle, exécutif confié à un roi héréditaire;

2° République, exécutif confié à un président électif temporaire ;

3° Empire, exécutif confié à un monarque avec combinaison d'hérédité
et de sanction plébiscitaire*.

On se préoccupe aussi des rapports qui unissent l'exécutif au législatif,
et, à ce point de vue, on distingue :

1° Les gouvernements parlementaires dans lesquels, en cas de conflit,
le dernier mot reste au pouvoir législatif;

2o Les gouvernements de pouvoir personnel dans lesquels le dernier
mot reste au représentant du pouvoir exécutif;

6) La division des organes de l'État se poursuit dans le détail à l'inté-
rieur de chacun des trois pouvoirs; ainsi, il semble acquis que le pouvoir
législatif doit être confié non pas à un seul organe, mais à deux, à deux
chambres.

De même, dans les organes chargés du pouvoir exécutif, il y a subdivi-
sion, notamment pour les fonctions militaires et les fonctions civiles,
l'élément militaire est soigneusement séparé de l'élément civil et lui est
subordonné. C'est une des plus précieuses garanties des citoyens ; les
Romains l'avaient déjà organisée, nous y tenons beaucoup, et nous l'ap-
pliquons même dans les colonies aussitôt que la période aiguë de la con-
quête est passée.

c) La division des pouvoirs n'apparaît pas seulement dans l'organisa-
tion de l'État, mais encore dans l'organisation de ces membres de l'État
qui sont des rouages de gouvernement local, comme les départements,
les communes. Il y a, dans les départements et les communes, un organe

1, Cette variété n'avait pas encore apparu à l'époque de Montesquieu.

18 THÉORIE DE L'ÉTAT

de pouvoir exécutif, le préfet et le maire, et un organe de pouvoic déli-
bérant, le conseil général et le conseil municipal. Il n*y apparaît pas d'or-
gane de pouvoir judiciaire» mais, dans une constitution plus décentrali-
satrice, on en pourrait imaginer. Certains établissements publics ont, eux
aussi, un organe de pouvoir exécutif et un organe de pouvoir délibérant.

B. Décentralisation. — Position de la question. — Pour comprendre la
question de la décentralisation, il faut connaître au préalable le fait de
la nécessité du gouvernement local.

Dans un État de dimensions restreintes^ on conçoit qu'un même organe
de gouvernement central puisse pourvoira tous les besoins; ceux-ci sont
à peu près uniformes et faciles à connaître. Mais, dès que les dimensions
territoriales de l'État dépassent une certaine limite, on s'aperçoit : 1° que
les besoins cessent d'être uniformes; 2° que le gouvernement central, par
suite de son éloignement, cesse d'y être suffisamment sensible. Il de-
vient nécessaire de créer des organes de gouvernement local, à moins, ce
qui arrive, qu'il ne s'en soit formé spontanément.

Dans nos États modernes, le gouvernement local se compose de deux
étages superposés de rouages locaux, le département ou la province, et
la commune.

La question de savoir comment sont constitués les organes de gou-
Yernement local et quels sont leurs rapports avec le gouvernement central
se pose fatalement, et c'est ici qu'apparaît le problème de la centralisa-
tion et de la décentralisation.

Il y a centralisation lorsque les autorités locales sont constituées par le
pouvoir central ; il y a décentralisation lorsqu'elles sont élues par la po-
pulation de la circonscription.

En d'autres termes, la décentralisation s'analyse en une mainmise plus
directe du peuple souverain sur Tadministration.

Là est l'essence de la décentralisation; les autorités locales élues peu-
vent avoir plus ou moins d'attributions et plus ou moins de pouvoirs de
décision ; le pouvoir central peut conserver sur elles un pouvoir de tutelle
plus ou moins étendu : ce n'est plus qu'une question de degré dans la
décentralisation.

Historique. — Nous marchons en France, depuis le commencement du
siècle, vers la décentralisation. Nous pourrons le constater quand nous
étudierons l'histoire du département et de la commune. A la fin de Tan-
cien régime, sous l'action des intendants, la France était centralisée à
Texcès. Elle tenta, sous la Révolution, un premier essai de décentralisation
qui ne réussit pas, en partie parce qu'il fut trop brusque, en partie à
cause des malheurs des temps troublés au milieu desquels il se pour-
suivit. La loi du 28 pluviôse an VIII, sous le Consulat, qui fut la grande
charte administrative de la reconstitution de la France au sortir de la
Révolution, la ût retomber sous un régime de centralisation absolue. Mais,
presque tout de suite, un mouvement de réaction, et, par conséquent,
de décentralisation se produisit, qui, depuis, ne s'est pas arrêté. D'après la
loi du 28 pluviôse an VIII, les administrations du département et de la

l'état 19

commune étaient constituées par de purs délégués du pouvoir central, sans
iaitiative, sans autonomie, les plus petites affaires de la plus petite com-
mune se tranchaient dans les bureaux des ministères. A l'heure actuelle,
dans les départements et dans les communes, il y a des conseils élus, les
conseils généraux et les conseils municipaux, qui ont la haute main sur
les affaires de la circonscription. Us se réunissent spontanément si les
besoins l'exigent, leurs séances sont publiques, ils peuvent en certain cas
se concerter entre eux. Us ont l'initiative des mesures et leurs décisions
sont en général exécutoires par elles-mêmes, sauf contrôle postérieur du
pouvoir central. Les conseils généraux ont bien à côté d'eux les préfets
qui exercent dans le département une autorité déléguée par le pouvoir
central, mais les préfets sont obligés d'exécuter leurs ordres. L'adminis-
tration de la France n'est plus l'œuvre exclusive de l'État, elle est le
résultat d'une collaboration de l'État, des départements et des commti-
nes qui ont conquis une personnalité indépendante de celle de l'État.

Valeur de la décentralisation, — La décentralisation est une bonne chose
tant au point de vue politique qu'au point de vue juridique.

Au point de vue politique, c'est un accroissement de vie publique,
puisque c'est intéresser aux affaires locales directement tous les électeurs
et des milliers de mandataires élus. Ce n'est pas précisément que les
intérêts locaux soient mieux gérés; on peut soutenir que de bons agents,
choisis par le pouvoir central, seraient aussi bons administrateurs que
les conseils élus ; mais l'État tout entier profite de cette activité et de
cet accroissement de vie, parce qu'il faut bien partir de ce postulat que
la vie est bonne et que plus de vie vaut mieux que moins de vie.

Spécialement, dans un pays où, comme dans la France démocratique
contemporaine, l'organisation du gouvernement central repose tout en-
tière sur la prépondérance d'assemblées élues au suffrage universel, il
est indispensable pour le bien du pays qu'en vue de ces élections géné-
rales si graves, le suffrage fasse son éducation dans les élections locales ;
que les électeurs, dont des couches nouvelles arrivent à la vie publique
tous les ans, y fassent l'apprentissage du vote et les élus celui de l'admi-
nistration. Une constitution qui aurait organisé démocratiquement le
gouvernement central, et qui aurait négligé d'organiser de même le gou-
vernement local, aui^ait construit une machine dépourvue de réservoir
de force.

Mais il ne faudrait pas aller trop loin dans la. décentralisation au poin%
de vue de la quantité et de l'importance des services confiés aux organes
locaux.

D'abord, il semble bien que les États étrangers, qui possèdent des immuni-
tés provinciales, ont une tendance à se centraliser. De plus, on ne peut
donner de grands pouvoirs à ungouvernementlocal, qu'à la condition que
la circonscription soit très étendue ; le pouvoir n'est impartial que s'il
vient de loin^et s'il est étranger aux querelles de clocher; là est le grand
avantage de la centralisation, on a pu dire d'elle qu'elle est impartiale
comme la loi. Or, il est douteux que la France soit assez grande pour être

20 THEORIE DE L ETAT

divisée en grandes circonscriptions. Il faut songer qu'elle n'est guère plus
grande que certains des États des États-Unis d'Amérique. Dans tous les
cas, si rÉtat abandonnait quelques-uns de ses services aux départements
et aux communes, il serait logique de donner plus d'attributions aux dé-
partements qu'aux communes, parce que ce sont des circonscriptions
plus étendues.

Au point de vue juridique, la décentralisation a eu le grand avantage de
faire voir qu'on pouvait soumettre aux règles du droit la plus grande
partie de la puissance publique. Tant que l'administration entière était
aux mains de l'État, on pouvait hésiter à déterminer la limite des pou-
voirs de celui-ci en administration : l'État est une très haute personnalité
revêtue d'une certaine majesté. Du jour où une partie de l'administration
a été remise aux départements et aux communes, personnalités du même
ordre que l'État, mais moins imposantes, on a commencé de mesurer leurs
pouvoirs, et par analogie ensuite on a appliqué la mesure aux pouvoirs
de l'État.

C. Création d'organes spéciaux. — Les organes de gouvernement que nous
connaissons jusqu'à présent ont une compétence générale, c'est-à-dire
ont à pourvoir aux besoins les plus variés. Les services de l'État, ceux
des départements, ceux des communes, sont des services multiples, com-
plexes. Eh bien! ceci se produit à la longue; si on prend tel service dé-
terminé, par exemple celui de la bienfaisance ou de l'hospitalisation, on
s'aperçoit qu'au lieu de le laisser gérer par l'administration générale de
i'État, ou du département, ou de la commune, il vaut mieux lui créer
un organe spécial dont ce sera la fonction unique.

Le service sera mieux assuré, il sera plus à l'abri des perturbations
politiques, il se créera des traditions dans le personnel, sans compter
•qu'il y aura aussi des avantages au point de vue bu<igétaire que nous
verrons plus tard. Il se crée donc un organe spécial, le bureau de bien-
faisance, un autre organe spécial, V hôpital, et ainsi de suite. Ces organes
spéciaux prennent le nom d'établissements publics. Il y a tendance à en
créer beaucoup. L'État, le département, la commune se déchargent ainsi,
sur des établissements publics, de beaucoup de leurs services, de sorte
qu'il y a des établissements publics d'État, des établissements publics de
département, des établissements publics communaux. Notez qu'au fond
les services rendus sont des services d'État, de département, de commune,
si bien que ce sont ces circonscriptions qui alimentent en grande partie
par leurs ressources les budgets de leurs établissements ; si bien qu'à la
Révolution, les anciens établissements publics ayant été détruits, tous
leurs services avaient été confiés à la commune ou à l'État.

CHAPITRE n

l'état et l'organisme national

§ 1er . ^Le rôle de l'État

Position duproblème. — C'est un failque, dans les sociétés. l'Etat et
l'organisme national coexistent et ne se confondent pas entièrement l'un
avec Tautre.Il y a des rapports entre les hommes qui ne dépendent pas
de l'État. Ces rapports sont innombrables, liens de parenté ou d'affec-
tion, relations purement mondaines, relations d'intérêt; ils forment
un tissu continu dans lequel tous les individus sont enveloppés, et la
direction en échappe à TÉtat.

Il ne faut pas se laisser tromper par ce fait que l'État a fait desl'is
pour réglementer ces rapports. D'abord, ces lois ne réglementent pas
tout ; ensuite, elles se bornent le plus souvent à interpréter d'avance
la volonté probable des individus eux-mêmes; elles établissent quel-
ques restrictions, quelques défenses; mais cela ne peut pas être assi-
milé à une direction.

Ce n'est pas à dire que^ dans l'organisme national, en tant qu'il
échappe à la direction de l'État, il n'y ait aucune coopération entre
les individus.il yen a, au contraire, beaucoup, les exemples abondent.
C'est ainsi que ralimentation quotidienne des villes est assurée, sans
que l'État dirige en rien, par la collaboration consciente ou incon-
sciente de fournisseurs, de commerçants, de convoyeurs, qui, avec
une régularité admirable, approvisionnent les marchés. Il y a donc de
la coopération; seulement, trop souvent, elle se produit selon le mode
naturel qui est la subordination des plus faibles aux plus forts à la
suite de la lutte et de la concurrence, ce qui entraîne des souffrances
individuelles et même des sinistres collectifs.

Étant donné cette situation, les penseurs se demandent quel serait
le rôle de l'État dans une société vraiment organisée, et jusqu'à quel
point il devrait imposer sa direction à l'organisme national; les
peuples aussi se le demandent quelquefois, lorsqu'ils se trouvent dans
des périodes de malaise ou de souffrance.

Le socialisme et Vanarchisme, — Au problème ainsi posé, il y a
d'abord deux solutions radicales, opposées l'une à l'autre : la solution

22 THÉORIE DE L'ÉTAT

socialiste et la solution anarchiste. D'après le socialisme, l'État de-
vrait prendre la direction de toute la coopération entre les hommes ;
il devrait^ par conséquent, absorber tout l'organisme national.
Notons que le socialisme respecte tout ce qui est jouissance pure-
ment individuelle ; il ne veut pas restreindre les droits de l'individu
en tant qu'ils ne sont pas oppresseurs d'autrui; ce qu'il veut, c'est
subordonner à la direction de l'État tout ce qui est collaboration ,
afin de détruire partout le pouvoir du fort sur le faible et de faire
que tous les hommes soient égaux sous la houlette de l'État. Dans la
conception socialiste, ce que l'État doit se subordonner, c'est donc beau-
coup moins l'individu, comme on le dit trop souvent, que l'organisme
national, c'est-à-dire la coopération organisée d'une façon indivi-
duelle *.

D'après l'anarchisme, au contraire, c'est Texistence de l'État qui
fait tout le mal. Si l'État disparaissait avec sa législation, la coopération
s'organiserait entre les hommes d'une façon naturelle, et le jeu des
lois naturelles n'étant faussé par aucune cause accidentelle assurerait
à chacun une situation selon ses goûts. Par conséquent l'État doit
disparaître, et il ne doit subsister que l'organisme naturel.

On voit que les deux solutions sont également radicales; elles sont
en même temps également fausses, par suite de la même erreur qui
est l'optimisme.

Cela apparaît clairement pour l'anarchisme ; les partisans de ce sys-
tème croient à la bonté essentielle de la nature, c'est pour cela qu'il
veulent laisser faire celle-ci et détruire l'État, qui est une réaction de
la raison de l'homme contre la nature ; la nature est parfaite, c'est
la raison de l'homme qui est mauvaise. Cela vient en droite ligne de
Rousseau, bien que cela aboutisse à des conséquences différentes. Il
n'est pas besoin d'une longue réfutation : c'est ici que les sciences
naturelles sont utiles, en montrant que partout, dans la nature, règne
la loi cruelle de la lutte pour la vie, que, par conséquent, la nature
n'est pas essentiellement bonne.

Le fond du socialisme est un optimisme analogue. Ici, c'est la raison
de l'homme en qui on a une confiance absolue. La nature est mau-
vaise; tout ce qui, dans la société, provient de l'organisation naturelle
est irrémédiablement vicié ; il y faut substituer une organisation ra-
tionnelle et, par conséquent, y faire pénétrer le régime de l'État. On

1. 11 en résulte que le socialisme ne détruit point les droits de l'individu
en tant qu'ils garantissent une jouissance purement individuelle; la propriété
privée, par exemple, n'est pas attaquée par les collectivistes en tant qu'elle
est une forme de jouissance individuelle, mais en tant qu'elle devient un ins-
trument de pouvoir dans la coopération sous forme de capital.

l'état et l'organisme national 23

remarque, d'ailleurs^ que jusqu'ici partout où l'État a pris la direction
de la coopération sociale, c'a été un bienfait; que, par exemple, c'est
pour le grand soulagement des populations que TÉtat a enlevé aux
barons féodaux et a pris pour lui les droits de guerre, de justice, de
police, etc.

Hélas ! la raison humaine est aussi infirme que la nature est mau*
vaise. Et voilà pourquoi l'État, œuvre de la jraison, ne saurait être
chargé de diriger toute la coopération humaine. La raison humaine,
bornée et sujette à l'erreur, ne saurait construire qu'une organisation
imparfaite, et, au nom d'une organisation qu'on sait d'avance devoir
èire imparfaite, on n'a pas le droit de détruire tout ce qui est. Les
inconvénients de ce qui est sont connus, et d'ailleurs ils ont pour eux
d'être dans la nature ; les dangers de ce qu'on mettrait à la place
sont inconnus.

La vraie réponse à faire au socialisme, c'est donc que, pour un
pareil régime, la raison humaine n'est pas assez parfaite et qu'elle ne
le sera jamais assez. Mais il y a des esprits qui croient au progrès
indéfini delà raison ; pour ceux-là, il n'est pas inutile de descendre un
peu plus dans les faits et de leur faire toucher du doigt la difficulté.
Si l'État prenait la direction de toute la coopération sociale,
notamment de la coopération économique, les luttes économiques
disparaîtraient; on ne verrait plus de faillites ni de grèves, ni
de scandales de Bourse ; seulement, toutes ces luttes seraient plutôt
transformées que supprimées, elles seraient transportées au cœur
de l'État lui-même; du dehors, elles passeraient au dedans et pren-
draient l'aspect de luttes politiques, c'est-à-dire de luttes pour la
possession du pouvoir légal. Certes, les luttes des partis politiques
sont jusqu'ici moins meurtrières que les luttes économiques ; mais il
faut prendre garde, c'est par là que peut se produire la fêlure et la
désorganisation de la machine. Les luttes politiques n'ont qu'un
inconvénient médiocre lorsque le pouvoir de l'État est modéré ; mais
que deviendraient-elles si ce pouvoir grandissait d'une façon déme-
surée? Or, il faut remarquer que si l'État assumait la direction
économique, il hériterait de tout le pouvoir qui est maintenant dissé-
miné et réparti entre les nombreux patrons et les nombreux capita-
listes. Quelle course au pouvoir, dès lors, à l'intérieur de l'État ! Quelles
batailles entre les partis, quel développement du fonctionnarisme !
On touche du doigt le péril, c'est la corruption de l'État par le pou-
voir, conséquence même de son développement.

Une histoire bien instructive à cet é^ard est celle de l'Église.
L'Église, au moyen âge, était un État politique supérieurement organisé ;
elleavait^ pour assumer la direction de la société humaine, des moyens

24 THÉORIE DE l'ÉTAT

d'action que FÉtat laïque ne possède pas. A la contrainte matérielle^
elle joignait la contrainte morale ; son personnel administratif était
innombrable et d'un grand zèle ; elle avait à sa disposition ce que
rÉtat n'a pas encore, un capital inépuisable reposant il est vrai sur
la foi des fidèles, un trésor de grâces et d'indulgences quelle distri-
buait par ses sacrements. En dépit de ces avanteges, elle a échoué
dans son rêve théocratique de domination universelle. Elle est restée
comme un noyau résistant au milieu des contradictions de la libre-
pensée, mais elle n'a pas pu monopoliser la direction de la pensée,
et par là celle de la société. Et la raison visible de son échec, c'est
la corruption produite dans son sein par le pouvoir qu'elle avait
déjà conquis; c'est la simonie, la dépravation du clergé, la lutte des
papes et des antipapes, la banqueroute des indulgences, tous les scan-
dales qui ont amené le grand schisme d'Occident et la Réforme.

On a peine à croire que l'État laïque soit plus heureux avec des
moyens d'action moins puissants, et il est bien probable que sa
destinée à lui aussi est de demeurer comme un noyau résistant au
milieu des contradictions de la lutte individuelle.

L'individualisme et Vétatisme, — Le socialisme et l'anarchisme,.
ne pouvant pas se réaliser complètement, se transforment en deux ten-
dances qui luttent perpétuellement l'une contre l'autre : la tendance
à développer le régime d'État et la tendance à le restreindre. Et, pour
ceux qui se rendent compte de l'effet limité qu'elles peuvent produire,
elles changent de nom : la première prend le nom û!élatisme, d ïn-
terventionisme^ de socialisme de la chaire; la seconde, le nom à''indi-
vidualisme.

Ces deux tendances se partagent les hommes suivant leurs intérêts^
leurs idées et leurs tempéraments; retravaillées par la pensée, elles
aboutissent à des systèmes et à des programmes qui varient suivant
les circonstances. Ce ne sont pas, d'ailleurs, les systèmes qui trouvent
les solutions, ils ne font que les préparer. Les solutions sont trouvées-
par la vie sociale sous la pression, d'une part, de l'intérêt général évi-
dent, d'autre part de la justice évidente. Et comme la vie ne procède
pas d'ordinaire par secousses, mais par évolution, sauf des exemples
très rares de révolutions où beaucoup de réformes se font à la fois,
l'habitude est qu'elles se réalisent lentement, une à une. ■

Les solutions sont tantôt socialistes, tantôt individualistes, souvent
transactionnelles. Quelquefois on donne à l'État un monopole, mais-
en même temps on accorde à l'individu quelque nouvelle liberté. La
Révolution française a certes fortifié l'État; elle peut être, à certains
égards, considérée comme socialiste; mais c'est elle qui en même temps
a proclamé les droits de l'homme. De nos jours, l'État tend à interve-

l'état et l'organisme national 25

nir par sa législation dans le monde du travail, à limiter la durée des
heures de travail par exemple; mais, en même temps, on a décrété la
liberté des syndicats. On pourrait faire bien des rapprochements de
ce genre.

La vérité est qu'entre la coopération dirigée par TÉtat et celle qui
reste libre il existe un certain état d'équilibre. Seulement, à chaque
instant, l'équilibre est rompu, parce que la coopération, c'est-à-dire la
solidarité entre les hommes, augmente d'une façou absolue par suite
des progrès de la civilisation. Alors, pour rétablir l'équilibre, tantôt
il faut donner à l'État, tantôt à l'individu. Au fond, nous croyons que
dans les périodes où la civilisation est ascendante, c'est-à-dire où la
solidarité s'accroît, TÉtat et l'individu voient tous les deux à la fois
s'augmenter leur domaine. Gomme on l'a très bien dit : « Dans ce
duel, la nature est la seule vaincue ^i.

§ 2. — Le droit public national,' — Les droits individuels et leurs

garanties constitutionnelles

Le droit domine la lutte entre l'État et l'organisme national.

Pour lui, l'organisme national se résout en individus isolés ou asso-
ciés; le droit, en effet, ne se préoccupe que des volontés, et il est facile
de voir que, dans la mêlée sociale, il n'y a, en dehors de l'État, que des
volontés individuelles ou des volontés d'associations qui se comportent
comme des individus.

La lutte, au point de vue du droit, est donc engagée entre l'Étatd'une
part et d'autre part l'individu. Le droit s'efforce de régler cette lutte,

\. Ceci n'est pas un paradoxe. Il est certain qu'un accroissement de solidarité
entre les tiommes accroît par lui-même la richesse. En effet, il permet un nou-
voau développement du crédit, qui n'est que de la solidarité humaine mon-
nayée. Et, d'autre part, le crédit est un merveilleux multiplicateur de la ri-
chesse.

L'État peut donc devenir plus riche sans que, pour cela, l'individu soit ap-
pauvri ; ou, si l'on veut, la propriété collective peut se développer sans que la |
propriété privée diminue d'importance. Le tout, bien entendu, dans de certaines
limites.

L'examen des faits relatifs au crédit suggère même l'idée que c'est de ce
côté-là que l'État pourrait le plus légitimement chercher à étendre pon do-
maine. La direction du crédit est peut-être la seule richesse collective qui
puisse être confiée à l'Etat. Cela aurait déjà des inconyénients,mais, au moins,
aurait l'avantage de ne demander aucune expropriation.

D'ailleurs, si l'on étudie l'Église comme institution politique, ne s'aperçoit-on
pas que tout le nerf de son pouvoir de direction repose sur la foi des fidèles ?
Pourquoi le crédit, qui est une forme de la confiance, ne pourrait-il pas de-
venir un des éléments du pouvoir de direction de l*État?

26 THÉORIE DÉ l'État

et, pour cela, il définit les droits de TÉtat et ceux de Tindividu, et, selon
sa préoccupation constante, il s'efforce de maintenir l'égalité entre eux.

L'État a des droits vis-à-vis des individus, par exemple il peut leur
demander certains sacrifices, comme l'impôt, le service militaire ; il
exerce sur eux une police de sûreté indispensable à la sécurité géné-
rale, etc.. Ce sont des droits de puissance publique; leur réglemen-
tation forme une bonne partie du droit administratif. Les individus
ont des droits vis-à-vis de l'État, on les appelle des droits individuels.
Il y en a trois principales espèces : 1° des droits politiques, qui
donnent à l'individu une part d'action dans l'État^ par exemple le
droit de suffrage ; 2^ des libertés individuelles qui représentent la part
d'autonomie que l'individu garde en face de l'État, par exemple la
liberté de conscience, la liberté individuelle, la liberté de la presse,
etc. ; 3° des droits aux services de l'État ou aux bénéfices de la loi.
La réglementation de ces droits forme l'objet du droit public propre-
ment dit.

Ces droits ont, de part et d'autre, besoin d'être définis et garantis,
car, de part et d'autre, des injustices peuvent être commises. Il y a eu
des époques où, l'État étant moins fort, c'étaient ses droits qui avaient
besoin d'être protégés. A l'époque actuelle, il semble bien que l'État
ait de la force en excédent, car toutes les constitutions s'appliquent,
au contraire, à garantir les droits des citoyens.

C'est au droit constitutionnel surtout qu'appartient l'étude des
moyens à employer pour garantir les libertés individuelles, mais re-
marquons ici que les théories générales du droit public n'y sont pas
indifférentes. Il dépend des jurisconsultes d'améliorer la situation des
individus vis-à-vis de l'État, uniquement par la façon dont ils con-
çoivent la personnalité de celui-ci. Il ne faut pas considérer cette per-
sonnalité comme tellement transcendante, qu'il n'y ait aucune com-
mune mesura entre les droits de l'État et ceux des individus; il faut
considérer, au contraire, que c'est au fond une personnalité humaine,
puisqu'elle procède de volontés humaines; que, par conséquent, les
droits de l'État, tout en ayant plus d'amplitude, sont de la même na-
ture que les droits des individus, qu'ils peuvent être soumis à des
règles analogues, et que les actes par lesquels ils sont exercés
peuvent être appréciés des tribunaux, tout comme les actes des par-
ticuliers. En d'autres termes, il faut que l'action de l'État soit sou-
mise à l'empire du droit, et non pas d'un droit quelconque, arbitraire,
mais du seul qui existe, le droit équitable et contractuel.

CHAPITRE III

l'état et l'organisme international

U organisme international. — Les relations que les hommes nouent
entre eux, sans se préoccuper de TÉtat, ne s'arrêtent pas aux fron-
tières, elles les franchissent. Il y a entre nationaux des différents États
des relations de parenté, d'affection, d'intérêt, des communautés de
croyance qui établissent une véritable solidarité. A l'époque contem-
poraine, cette solidarité s'accroît avec rapidité. La facilité des commu-
nications, les chemins de fer et les télégraphes, en ont été la cause
immédiate; mais, si l'on voulait remonter dans l'histoire, on trouverait
bien des événement qui l'ont préparée, notamment les grandes guerres
qui, en dépit d'animosités passagères, amènent le contact et le mé-
lange des peuples.

Outre l'organisme national, il existe donc un organisme interna-
tional : en effet, ce tissu de relations créées entre nationaux des diffé-
rents pays fait qu'en certaines occasions tous ces nationaux, secoués
par les mêmes tressaillements, se sentent, dans une certaine mesure,
sous la dépendance les uns des autres. La banque est internationale
et les fluctuations des valeurs monétaires se font sentir d'un bout du
monde à l'autre. La production économique tout entière est interna-
tionale, car, si chaque État n'établissait pas à sa frontière des barrières
factices, la valeur de chaque produit serait à chaque instant modifiée
par des faits économiques survenus dans les parties du monde les
plus lointaines.

Cet organisme international a son âme, l'idée internationale, et c'est
ce qui fait sa force, car c'est l'idée qui agit. La religion est interna-
tionale, la science est internationale, l'art et la littérature le devien-
nent, ridée démocratique est internationale, il en est de même de
ridée socialiste.

Le rôle de l'État vis-à-vis de r organisme international, — La con-
currence et la lutte pour la vie régnent, dans l'organisme internatio-
nal, d'une façon plus violente encore que dans l'organisme national.
Le devoir de l'État est de protéger ses nationaux par sa diplomatie pen-
dant la paix, et au besoin par la guerre.
Ce n'est pas seulement l'organisme national, dont il a la direction,

-8 THÉORIE DE l'ÉTAT

que rÉtat a le devoir de défendre; il doit se défendre lui-même dans
sa propre existence, et, pour ainsi dire, dans sa notion. Il ne faut pas se
dissimuler, en effet, que, dans l'idée internationale, il y a un principe
de dissolution des États nationaux, tels qu'ils sont organisés. Toutes les
fois que les groupes humains s'agrandissent, ils modifient leur type.
La Iribu est déjà un autre type que la famille; la citi antique, un
autre type que la tribu; TÉtat moderne qui suppose un groupement
plus nombreux, est un autre type que la cité antique. L'organisme in-
ternational, encore à Tétat rudimentaire, mais qui semble annoncer
un groupement d'hommes encore plus nombreux, porte en gestation
un type d'organisation sociale probablement très différent de l'État
national moderne.

L'Etat doit donc se défendre en même temps qu'il défend ses na-
tionaux, car c'est encore indirectement protéger ceux-ci. Il faut, si, dans
des temps lointains, il se prépare un groupement nouveau, que les
nationaux de chaque État y aient la place la meilleure possible.

C'est là ce qui légitime, au point de vue politique, non seulement la
lutte d'État à É(at, mais aussi les moyens de défense que tous les États
emploient contre l'Église. Car l'Église, en tant qu'elle incarne l'idée
internationale, est un dissolvant puissant des États nationaux. Il pour-
rait se faire que, pour les mêmes motifs, les États eussent à se défendre
un jour contre l'idée socialiste.

Le droit international. — Le droit domine la lutte internationale
comme il domine la lutte nationale. Il règle les rapports d'État à État,
soit dans la giîerre, soit dans la paix. On l'appelle alors le droit inter-
national public. Il règle aussi les rapports des nationaux appartenant
à des États différents en donnant le moyen de résoudre le conflit des
législations diverses : on l'appelle, dans cet office, le di^oit international
privé. Là, comme partout, fidèle à son principe, le droit traite les
Etats et les individus comme des êtres libres qui contractent sur pied
d'égalité.

VEtat et les Eglises

Les Eglises. — Les Églises sont des groupements d'hommes qui se
rapp.ochent des États plutôt que des associations privées, en ce sens
qu'ils se produisent à la façon d'un phénomène naturel et que ceux
qui en font partie y sont, pour la plupart, en vertu d'un quasi-contrat
plutôt qued'un contrat. Elles ont, d'ailleurs, une véritable organisation
politique, un gouvernement centralisé ou décentralisé, et, à certaines
époques, elles ont rendu des services qui semblaient réservés aux États ;
témoin, au moyen âge, l'extension aux matières civiles de la législation
canonique.

L ETAT ET L ORGANISME INTERNATIONAL !29

Elles ont certainement une personnalité morale et juridique, bien
que les Étais ne la reconnaissent pas toujours et à tous les points de
vue.

Rapports de l^ Etat avec les Eglises. — Les États religieux ont forcé-
ment des rapports avec l'État laïque, parce qu'ils font sentir leur gou-
vernement sur le territoire et sur les nationaux de celui-ci. Et il se-
rait puéril de dire que les conflits sont impossibles parce que le but
(le l'action des Églises est la préparation à la vie future ; la préparation
à la vie future se fait justement dans la vie terrestre, et c'est bien sur
celle vie que les Églises exercent leur action, tout comme les États
politiques. Il y a donc à se préoccuper dérégler les rapports des deux
pouvoirs en présence.

Deux systèmes opposés se conçoivent : ou bien l'État politique juge
à propos de reconnaître le caractère d'Élat religieux qu'ont les Églises,
c'est-à-dire le caractère social de la religion, et alors il s'établit un
modus Vivendi entre les deux gouvernements; ou bien l'État préfère
ignorer les Églises comme États religieux, il considère le besoin re-
ligieux de ses nationaux comme individuel, et il les laisse libres d'y
pourvoir par des moyens individuels. Le premier système peut s'ap-
peler celui de Tunion de l'Église et de l'État, le second s'appelle la
séparation de l'Église et de l'État.

Les États ont surtout jusqu'ici pratiqué le premier système. L'union
de l'Église et de l'État a successivement revêtu plusieurs formes. C'a
été pendant longtemps un modus vivendi établi sans contrat formel,
ou du moins sans contrat solennel, et tantôt, comme sous l'empire
romain, l'Etat a essayé de dominer l'Église, tantôt, comme au moyen
âge, l'Église a essayé de dominer l'État. Actuellement, on en est gé-
néralement à l'ère des concordats, c'est-à-dire des contrats solennels,
revêtant, au moins avec l'Église romaine, la forme de traités diploma-
tiques et réglant expressément toutes les questions importantes.

En France, le premier concordat a été signé par François I®' et
Léon X (1516) et a réglé les rapports de la monarchie française et du
saint-siège jusqu'à la Révolution. Le second date de 1801 (26 messi-
dor an IX, complété par les articles organiques, L. 18 germinal an X)
et nous régit encore. Partant de ce principe que l'Église est une puis-
sance étrangère, qui exerce à l'intérieur de l'État une certaine auto-
rité, il s'attache à limiter son action.

1" Il surveille la législation, la mesure dans laquelle les ordon-
nances pontificales ou bulles peuvent être promulguées dans l'intérieur
àeVtliai(Dvoiià*exequaturo\i d'annexé, art. 1*"^, L. 18 germinal an X).

2* Il surveille le clergé, qui est le personnel administratif de l'Église,
son recrutement et ses agissements. La grosse question est celle du

30 THÉORIE DE L ÉTÀt

recrutement; on est arrivé, par un système très rationnel, à ce que,
malgré le caractère cosmopolite de TÉglise, malgré que le chef de
cette Eglise réside à l'étranger, le clergé soit national. Ce résultat est
obtenu au moyen de la distinction entre la nomination au poste et
l'institution canonique; la première appartient à l'État, au moins
pour les évéques et les curés de canton, la seconde à l'Église. Ce
système force l'État à s'occuper de l'éducation et de la préparation
des membres du clergé, à faire à ceux-ci une situation spéciale si elle
est nécessitée par leur caractère, à pourvoir à leurs besoins, à leur
fournir les édifices du culte, etc.

Enfin, comme le concordai reconnaît l'autorité de TÉglise, il faut
prévoir les conflits entre l'autorité ecclésiastique et l'autorité admi-
nistrative. Ces conflits, d'une nature toute particulière, sont réglés
par une institution d'ordre contentieux appelée appel tomme d'abus.
Il sera traité de cette institution dans la partie du contentieux. (Pour
les cultes protestants, V. L. 18 germinal an X, D. 26 mars 1852,
L. ier août 1879. — Pour le culte israélite, 0. 25 mai 1844, D. 29
août 1862, D. 11 novembre 1870.)

On peut se demander si l'ère des concordats durera longtemps, ou
si elle ne fera pas place à la séparation de l'Église et de l'État. Dans
le cas où la séparation se réaliserait, il faut bien entendre le régime.
Ce n'est pas : « l'Église libre dans l'État libre », comme on l'a dit,
car l'État ne pourrait pas reconnaître la personnalité de TÉglise, ni
des subdivisions administratives de celle-ci (diocèses, paroisses, etc.).
L'État ignorerait l'Église comme puissance, seulement il reconnaîtrait
des associations qui géreraient les intérêts religieux, à titre purement
individuel, fabriques, etc., en surveillant, bien entendu, les biens
de mainmorte. Quant au recrutement national du clergé, le patriotisme
des fidèles suffirait sans doute à l'assurer.

" •* * •-^' "'*

HISTOIRE

DE LA

FORMATION DU DROIT ADMIMSTRATIF FRANW

DEPUIS L'AN Vlir

Comme toutes les créations sociales douées de vie, le droit admi-
nistratif français a été le produit de l'activité de beaucoup de volontés
inconscientes. Nous entendons par là que, parmi ceux qui J'onl fondé
au lendemain de la Révolution, administrateurs, auditeurs, maîtres
des requêtes, conseillers d'État, beaucoup, allant au plus pressé,
se décidaient d'après les besoins de l'administration et d'après un cer-
tain instinct; que quelques-uns seulement réfléchissaient sur l'ori-
gine, la valeur, la portée des règles qu'ils élaboraient.

Ce qui est vraiment frappant, c'est que, dans la pensée de tous, ce
droit était complètement nouveau, qu'il ne procédait en rien de Tan-
cien régime, et qu'il se développait d'une façon tout originale.

Cette opinion, qui, chez la plupart, était latente, est exprimée, dès le
début, par de Gérando, Cormenin, et plus tard par Boulatignier. On la
formulait d'une façon très plausible et qui devait lui donner beaucoup
de crédit. On faisait remarquer que le droit administratif ne pouvait
existera part et se distinguer du droit ordinaire, que si les juridictions
chargées de l'appliquer étaient elles-mêmes séparées des juridictions
ordinaires; en d'autres termes, qu'il ne pouvait y avoir de droit adminis-
tratif sans séparation des pouvoirs. Or le principe de la séparation des
pouvoirs n'avait été introduit que par l'Assemblée constituante ; le

1. V. Boulatignier, Revue étrangère et française, année 1839, De rorigîne, des
progrès et de renseignement du droit administratif en France. — De Cormenin,
Droit administratify 5» édition, 1840, préface. — R. , de Molli, Die Gesehischte
und Literatur der Staals wissenschaften, 1858 , 3» volume, p. 192-290. —
F. Laferrière, De renseignement administratif dans les Facultés de Droit et d'une
école spéciale d'administration ; Revue de Législation^ t. XXXI V; Tables de la
Thémis, etc., préface, 1860. — Ancoc, Le Conseil d'État, 1876. — E. Laferrière,
Traité de la juridiction administrative, 1887.

32 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

droit administratif ne pouvait donc pas remonter plus haut que le dé-
but delà Révolution. Encore convenait-il de remarquer que, pendant
toute la durée de la Révolution, il n'avait pu exister qu'en germe, le
contentieux étant confié aux corps administratifs eux-mêmes, aux
municipalités, aux directoires, au conseil des ministres, et le droit,
dans ces conditions, ne pouvant pas aisément se dégager de l'adminis-
tration. C'était donc vraiment la réforme de pluviôse et nivôse an VIII
qui, en organisant les conseils de préfecture et en transportant au
conseil d'État les attributions contentieuses des ministres, avait créé
le contentieux administratif, et par suite le droit administratif.

Ce qui frappait surtout dans Tancien régime, et ce qui faisait qu on
le voyait comme séparé par un abîme du nouvel état de choses, c'était
la confusion qui y régnait entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir ad-
ministratif : les parlements faisant des règlements de police et citant
les administrateurs à comparaître devant eux; le conseil d'État cumu-
lant la connaissance des affaires civiles et celle des affaires adminis-
tratives: les justices locales ayant presque partout la petite voirie;
les juridictions incontestablement administratives, comme les tables
de marbre, les cours de Tamirauté, des trésoriers de France, des aides,
des comptes, organisées tout comme les juridictions civiles ^

Il y avait beaucoup de vrai dans cette manière devoir, et nous nous
en rendrons mieux compte à la fin de notre étude. Il est certain que
la Révolution et la séparation des pouvoirs ont produit quelque chose
de nouveau, qui est le groupement des règles administratives en un
corps de droit distinct. Beaucoup de ces règles existaient sous l'ancien
régime, mais elles étaient éparses et confondues avec les règles du
droit ordinaire. Leur agencement, leur coordination en un corps de
droit unique, a été Tœuvre des temps nouveaux.

Quoi qu'il en soit, d'ailleurs, l'idée qu'on se fait des choses a plus
d'action que la réalité vraie. Tout le monde a cru, a dit, que le droit
administratif était un droit nouveau, et il s'est comporté comme tel.
Il s'est développé d'une façon exclusivement nationale, et il a passé
par toutes les phases d'un droit qui s'organise, spectacle curieux pour
un historien. A la vérité, il a parcouru ces phases avec une rapidité
telle qu'à l'heure actuelle, alors qu'un siècle n'est pas encore écoulé,
son évolution peut être considérée comme presque terminée. Il y a eu
des raccourcis. Cela tient à ce que, si le droit était jeune, le peuple au
sein duquel il évoluait n'était rien moins que primitif. Ce ne sont pas

1. V. de Gérando, Leçon d'ouverture^ Thémis, I, 67. — Cormeuiu, pré/ace^
2e partie. — Buulatignier, article cité, Revue étrangère et française, 1839, p. 81.
BoQoin, Principes dC administration publique, I, p. vu.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 33

des pontifes mystérieux, ni des prudents encore frustes, qui ont pré-
sidé à son élaboration première, ce sont de véritables jurisconsultes.

Le droit administratif a présenté, dans son évolution, les phéno-
mènes suivants :

1° Il s'est formé surtout par le contentieux, c'est-à-dire par la ju-
risprudence du conseil d'État. Le conseil d'État s'est trouvé dans une
situation exceptionnelle ; juge définitif de tout le contentieux adminis-
tratif grâce à Tappel et à la cassation qui lui subordonnaient toutes
les autres juridictions administratives, il était en même temps juge
prétorien grâce à l'absence de codification. D'un autre côté, bien ^ue
ce fût un corps gouvernemental^ heureusement pour lui peut-être, il
a été pendant plusieurs années discuté, critiqué, attaqué ; ces tribula-
tions l'ont incliné au culte du droit plus que ne Teût fait sans doute si
elle eût duré, la faveur dont il jouissait sous le premier empire. Sauf
de rares écarts, sa jurisprudence s'est montrée très juridique, et Ton
peut dire que la substance du di oit administratif est sortie de ses ar-
rêts et de ses avis.

2° Le droit administratif a passé par les périodes suivantes :

Une période d'élaboration secrète ; non pas que le secret ait été
voulu ni jalousement gardé comme celui des formules des actions de
la loi à Rome par le collège des pontifes; mais, en fait, il y a eu un cer-
tain nombre d'années pendant lesquelles ni les procédés de l'adminis-
tration ni les décisions du conseil d'État n'étaient connues ;

Une période de divulgation ;

Une période d'organisation.

Il est difficile d'arrêter par des dates ces différentes périodes^ dans
la vie, tout s'enchevêtre ; il y a eu, dès le début, un peu d'organisation;
il y a encore actuellement une part de divulgation ; ces divisions ne
doivent donc pas être considérées comme nettes et tranchées ; toute-
fois on peut fixer à l'année 1818 le commencement de la divulgation,
et à Tannée 1860 le début de l'ère d'organisation.

a) Période d'élaboration secrète (1800-1818)

Aussitôt que le conseil d'État eut été réorganisé par la constitution
du 22 frimaire an VIII, art. 52, et que, par l'arrêt du 5 nivôse an VIII,
il eut été chargé des conflits et des affaires contentieuses dont la déci-
sion était précédemment remise aux ministres, il commença d'y avoir
une jurisprudence administrative. Toutefois, il faut remarquer qu'il n'y
eut de suite dans cette jurisprudence et qu'il ne se créa des traditions
qu'à partir du décret du 22 juillet 1806, qui organisa au sein du con-
seil d'État un comité spécial du contentieux et donna aux affaires con-
tentieuses une procédure différente de celle des affaires administratives.

H. 3

34 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

Mais, jusqu'en 1818, époque où Macarel publia ses Essais de
jurisprudence administrative, cette jurisprudence ne fut pas connue.
Non seulement elle était ignorée du grand public, mais elle Tétait
de Tadminislration, des avocats au conseil et des conseillers d'État
eux-mêmes, à Texception de quelques membres du comité du con-
tentieux qui avaient fait un effort personnel pour se tenir au courant.
La procédure, toute secrète, ne pouvait être suivie que des parties.
Les arrêts s'entassaient dans les archives du conseil sans être
recueillis ni publiés.

D'ailleurs, cette jurisprudence inspirait quelque suspicion et Ton
pouvait se demander si elle fondait un droit bien sérieux. On voyait
surtout dans le conseil d'État un corps politique, et, dans les premières
années de la Restauration, ce fut un prétexte à des attaques violentes
contre sa juridiction*. Plusieurs des affaires dont il était alors
chargé présentaient, en effet, un caractère politique en même temps
que juridique; ce furent des contestations relatives aux domaines
nationaux^ à des déchéances imposées aux créanciers et fournisseurs
de l'État, à l'indemnité des colons de Saint-Domingue; plus tard, aux
fournitures faites pendant l'occupation militaire de 1814 et de 1815, à
la réintégration des émigrés dans les biens non vendus, au milliard
des émigrés, aux majorats, etc., toutes choses qui irritaient et pas-
sionnaient dans des sens divers des intéressés nombreux. De plus, le
gouvernement de la Restauration, jusqu'à l'ordonnance du 1®"^ juin
1828, fit un abus du conflit, et, en évoquant devant le conseil d'État
des affaires qui n'avaient rien d'administratif, lui donna quelques-unes
des allures de l'ancien conseil du roi ; de sorte que, bien que par-
dessous celte agitation superficielle il se créât des règles de droit
intéressantes, pendant les premières années personne ne fut tenté
d'aller à leur recherche.

Enfin, il faut bien le dire aussi, pour faire cette espèce de décou-
verte, il fallait des esprits supérieurs à la moyenne ; or, soit pendant
l'empire, soit pendant les années d'invasion qui suivirent, tous les
hommes de quelque valeur étaient tournés vers l'action.

Il a cependant été publié quelques ouvrages pendant cette période ;
mais, ou bien ce sont de pures compilations indigestes, ou bien des
traités sans valeur *.

1. V. dans CormenîD, Droit administratif, 5« édition, I, 216, la liste des
brochures, pamphlets, discours auxquels adoDDélieu la question du maintien
ou de la suppression du conseil d'État et de la juridiction administrative.

2. Fleurigeon, Code administratif; la première édition, antérieure à 4812, la
seconde, de 1820, 6 vol. in-S®, sorte de dictionnaire. — Lalouette, 1817, Classifica-
ti<m des lois administratives, i Yo\. in^i'^.—DapiUj Lois sur /ots, 1817,1 Yol.in-12.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 35 .

Deux de ces traités sont particulièrement fantaisistes, et ce sont
pourtant les seuls qu'on puisse citer. C'est d'abord celui de Portiez
de rOise, directeur de Técole de Droit de Paris et charjçé du cours
de droit administratif créé par la loi du 22 ventôse an VllI, ait. 2 *.
Cet ouvrage porte le titre pompeux de Cours de législation admi-
nistrative dans V ordre correspondant à V harmonie du corps social*.
L'auteur y adopte le plan suivant: il envisage l'homme depuis sa
naissance jusqu'à sa mort, en le faisant passer par tous les rapports
qu'il peut avoir avec l'administration tant qu'il existe. Cela eût pu
faire un pamphlet spirituel, cela ne fait qu'un ouvrage bizarre. R. de
Mohl, qui a eu le tort de le prendre au sérieux, le déclare « bien
faible » (sehr schwache *).

Le second traité, avec plus de prétentions, est tout aussi mauvais.
Ce sont les Principes d'administration publique de Charles-Jean
Bonnin *. L'auteur est de l'espèce redoutable des idéologues qui rédui-
sent tout en idées abstraites et mettent ces idées au service de la force
pure. Pour lui, la Révolution a fait table rase de tout. Le droit n'existe
pas, il n'y a que la loi. On devrait dire non pas jurisconsulte, mais
légisconsulte. Tous les droits sont des facultés de l'homme qui dé-
coulent de la loi. Quant à la loi elle-même, inutile d'ajouter qu'elle
est l'œuvre d'un gouvernement à poigne. Il n'y a que trois pouvoirs
dans la société, le gouvernement d'abord, puis l'administration et la
justice qui sont des formes du gouvernement. Montesquieu est
arrangé de la belle façon pour avoir pu imaginer qu'il y en eût d'au-
tres. Rousseau n'est pas mieux traité, ni le? jurisconsultes du droit
des gens, ni le droit romain. Avant Bonnin, d'ailleurs, il n'y a eu per-
sonne, si ce n'est Lavoisier qui a fondé la science positive en même
temps que la chimie M Presque point de détails précis dans le corps
de l'ouvrage, ils sont noyés dans le flot des idées générales.

Pourtant, dans tout ce fatras, on peut relever une idée juste et qui
servira plus tard, c'est que, en administration^ l'État doit être considéré
comme une volonté agissante*. Cela est important; plus lard, on s'a-
percevra qu'en effet l'acte d'administration doit être considéré comme
une manifestation de volonté.

En somme, dans ces ouvrages, rien ou très peu de chose; et il faut

1. Ce cours n'avait été organisé qu'à Paris et semble n'avoir été fait que pen-
dant une année. Thémis, I, 67.

2. Portiez deVO'isef Cours de législation administrative, etc. 2 vol. Paris, 1808.

3. Op, cit., III, p. 219.

' 4. Bonnin, PHncipes d'administration. 3» édît., 1812.

5. Préface, pasHm. Si notre auteur était plud sérieux, on pourrait y voir, à
cause de ce dernier trait, un précursear d'Auguste Comte.

6. T. 1", p. 86 et la note.

36 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

bien croire que ce qui a manqué à leurs auteurs, c'est d'être soutenus
par la jurisprudence, que c'est la jurisprudence qui est la grande ré-
gulatrice de la doctrine par le sentiment qu'elle donne de la réalité
des choses; car, jurisprudence mise à part^ ce ne sont pas les maté-
riaux qui leur manquaient. Ils avaient à leur disposition les lois et les
décrets ; le Bulletin des lois existait depuis Tan II, les actes du gou-
vernement, depuis 1789 jusqu'à Tan II, avaient été lobjet d'une pu-
blication officielle en 1806, et il y avait d'autres collections privées.
D'autre part, ils voyaient fonctionner sous leurs yeux l'organisation
administrative simple et nette de l'an VIII; ils avaient à leur dispo-
sition d'excellentes instructions comme celle adressée aux maires de
Seine-et Marne par le préfet Lagarde, en 1808, qui est un véritable
traité d'administration municipale. Ils n'ont tiré de cela aucun parti.
11 faut reconnaître, d'ailleurs, qu'ils ont été promptement oubliés ^

b) Période de divulgation (1818-1860)

I. Les années 1818 et 1819 sont un moment intéressant dans l'his-
toire du siècle. Il s'y est produit un réveil intellectuel. Le cauchemar
de la domination impériale et celui de l'invasion viennent de dispa-
raître, les armées des alliés ont évacué le territoire le 1 0 décembre 1818.
Les jeunes hommes qui dnt grandi dans ces années troublées ont l'es-
prit ouvert et mûri ; ils ^entent qu'il s'organise un monde nouveau
et que c'est maintenant par la pensée qu'il faut agir.

Saint-Simon va commencer à lancer ses brochures (1819), Lamar-
tine va publier les premières Méditations (1820), et Victor Hugo les
Odes et Ballades (1822). Victor Cousin et Guizot vont ouvrir leurs cours
à la Sorbonne, Thiers et Augustin Thierry entreprendre leurs travaux
historiques (1822-1825).

Dans l'ordre du droit, Jourdan fonde en 1819 la Thémis, vaillante
revue qui ne devait vivre que dix ans, mais qui devait, par l'intermé-
diaire de l'Allemagne, nous faire retrouver la tradition de nos grands
jurisconsultes du xvi* siècle que nous avions perdue.

La France, après avoir vécu pendant vingt-cinq années au jour le
jour, du spectacle des événements vertigineux qu'elle créait, s'arrête,
se recueille, regarde autour d'elle et chez elle.

Trois hommes sont comme les ancêtres du droit administratif fran-
çais, Macarel*, de Gérando', Cormenin *. Tous les trois avaient subi

1. On peut citer encore, Jourdain, Code de la compétence des autorités cons-
tituées de l'empire français. iSil^ 3 vol. in- 8.

2. Louis-Antoine Macarel, né à Orléans en 1790, mort en 1851.

3. Marie-Joseph de Gérando, né à Lyon en 1772, mort en 1842.

4. Louis-Marie de la Haye, vicomte de Cormenin, né à Paris en 1788,mort en 1868

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 37

le contrecoup des commotions de la Révolution et de TEmpire, et
avaient été plus ou moins mêlés aux événements. Macarel, qui d'Or-
léans avait été faire son droit à Turin, avait été chef de cabinet de
préfecture et contrôleur des postes. De Gérando avait fait la campagne
d'Italie, il avait été membre de la junte administrative de Toscane
en 1808 et intendant de Catalogne en 1812. De Cormenin, de race
aristocratique, filleul de la princesse de Lamballe et du duc de Pen-
thièvre, avait été attaché au conseil d*État dès 1810.

Tous les trois avaient le tempérament du publiciste en même
temps que du jurisconsulte. De Gérando est un philosophe, il a fait
un Mémoire sur les signes de la pensée, une Histoire comparée des
systèmes de philosophie en huit volumes,. un traité du Perfectionne-
ment moral en deux volumes.

DeCormenin est un pamphlétaire, et a, sous le nom de Timon, criblé
de brochures le gouvernement de Juillet après 1830. Macarel s'est
plus exclusivement consacré au droit, mais il avait le même esprit
ouvert : c'est lui qui commence la série des révélations sur la juris-
prudence du conseil d'État, et qui fonie le recueil des arrêts du
conseil. A lui tout seul, il crée, en 1833, une petite école des sciences
politiques, et il fait, en 1838, sous le nom de Traité de la fortune
publique en France le premier livre de science financière.

Ils avaient donc tous des qualités d'initiateurs ; ils se rattachaient
assez à l'ensemble des connaissances des hommes de leur temps pour
leur rendre accessibles des connaissances nouvelles.

Des trois, Macarel est certainement celui dont l'influence a été la
plus féconde, bien que, définitivement, l'œuvre de Cormenin soit de-
meurée plus classique. C'est l'esprit le plus varié et celui qui a le plus
d'initiative. Il a moins de largeur philosophique que de Gérando, moins
d'éclat de style que Cormenin, mais il est le plus créateur *.

Coup sur coup, en trois années, la divulgation se fait. Macarel
débute en 1818 par un livre qui eut un grand retentissement, Les
éléments de jurisprudence administrative. C'était l'analyse de la
jurisprudence du conseil d'État depuis 1806, sur toutes les matières
soumises à ce conseil. Macarel avait lu tous les arrêts, analysé plus de
quatre mille dossiers ; il avait extrait quelques règles générales et dégagé

1. Liste des ouvrages de Macarel:

Éléments de jurisprudence administrative. 1818,2 vol. in-S». — Manuel des ate-
liers dangereux ^insalubres et incommodes, 1827, l vol. iû-18. — Des tribunaux ad-
ministratifs AS2^j 1 vol. in-8. -7- Éléments de droit politique. 1833, 1 vol. in-
12. — Cours de droit administratif. 1844, 4 vol. in-80. — Traité de la fortune
publique en France^ en collaboration avec Boulatignier. 1838, 3 vol. in-80 ina-
chevés.

38 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

un commencement de jurisprudence. Tout cela était encore un peu
confus, les matières n'étaient pas classés, elles étaient groupées,
suivantrexpression de Summer Maine en chefs de litige. Les quelques
considérations générales mises en tête, sur l'administration et sur la
juridiction administrative, n'a\ aient pas grande valeur, mais le service
énorme rendu était la publication de matériaux restés jusque là secrets.
On ne s'y trompa pas, et Isambert.en 18.0, appréciant dans la Ihémis
cet ouviage, appelle Macarel le fondateur de la jurisprudence admi-
nistrative *.

La même année, Sirey publiait le texte des arrêts qu'avait analysés
Macarel % et, pour qu'à l'avenir la publication fût ininterrompue,
Macarel formait le projet de créer un bulletin ou recueil périodique où
les arrêts du conseil seraient irisérés au fur et à mesure *. Deux ans
plus tard, en 1821^ il réalisait son projet et fondait le Recueil des
arrêts du conseil d'Etat, continué depuis jusqu'à nos jours par
MM. Lebon, Panhard, Hallays-Dabot, Gérard.

En même temps, en 18 19, M. de Gérando inaugurait à la Faculté
de Droit de Paris un cours de droit public et administratif créé,
par ordonnance du 24 mars. Ce cours fut suivi avec le plus vif intérêt.
La Thémis nous en a conservé la première leçon, l'analyse de plusieurs
autres et le plan *. II fut supprimé en 1822. M. de Gérando, qui était
un philosophe, ne chercha point son inspiration dans la jurisprudence
du conseil d'État, et il est à remar((uer même que le contentieux ne
figure pas dans son plan. Il apporta a la science nouvelle quelques
idées formatrices empruntées à la philosophie, à l'histoire, au droit
naturel. Comme il fallait s'y attendre, il se plaça plutôt au point de
vue du but du droit administratif, qu'au point de vue de ses règles
intimes; mais, chemin faisant, il recueillit et classa des textes légis-
latifs qu il devait pi us tard publierdans sesJnstitutesei qui étaientépars
dans le Bulletin des lois. Outre une action sur la méthode et l'orga-
nisation, il eut donc un rôle important dans la divulgation.

A la suite de ces premiers travaux sur la jurisprudence et sur les

1. Thémis , II, 123. Voici la liste des matières sur lesquelles la jurisprudence
est analysée :

Baux administratifs, bois communaux et domaniaux, communes, agents
comptables, conflits, contributions directes ou indirectes, domaines engagés, do-
maines nationaux, matières d'eau, émigrés, établissements de charité, expro-
priation pour cause d'utilité publique, fabriques, halles, foires et marchés, li-
quidation de la dette publique, manufactures et établissements insalubres,
marchés et fournitures, mines, rentes nationales, travaux publics et Yoirie.

2. Sirey, Jurisprudence du Conseil d'Étal. 5 vol. in-4^ 1818.

3. Macarel, article de la Thémis. 1819, I, p. 25.

4. Thémis, I, 67, 150; II, 155, 425; IV, 57.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 39

lois, il se crée un véritable mouvement dans les esprits vers le droit
administratif, malgré la période de réaction politique qui commence
avec les années 1823 et 1824 (avènement de Charles X, milliard des
émigrés, etc.).

La Thémis insère des articles de Macarel et de Cormenin; il se
publie des recueils et quelques monographies*.

La plus importante est celle de Cormenin, Questions de droit admi-
nist7'atif{\S22),o\i il reprend l'œuvre accomplie par Macarel dans ses
Eléments de jurisprudence^ mais avec plus de détails, plus de force
dans Tanalyse, plus d'éclat de style, de sorte qu'il absorbe et fait dis-
paraître le livre de Macarel et qu'en 1824 le sien en est déjà à la
troisième édition. Cormenin classe les matières par ordre alphabétique,
et chaque matière est traitée suivant une méthode géométrique, en un
certain -nombre de théorèmes d'où se déduisent des conséquences nu-
mérotées. Ce procédé, servi par un langage lapidaire, a produit beau-
coup d'effet sur les contemporains; il avait le défaut, cependant, de
pousser à l'absolu des principes qui résultaient de lois très transi-
toires et aujourd'hui beaucoup de ces prétendus théorèmes seraient
faux*. Le vrai mérite de Cormenin a été dans le soin qu'il a mis à

1. Recueils: Code administratif à^ Fleurigeon. 2® édit., 1820, 6 vol. in-8o. —
Lois admiiiistratives^ Roadonneau. 1823, 4 vol. iQ-S». — Répertoire de Fadmi-
nistralion départementale^ Péchard. 1823, 1 vol. ia-4o. — Lovs sur la compé-
iencef Dupia. 1825, 4 vol. in-S». — Lois des communes, Dupin. 1823, 2 vol.

Monographies: AUetz, Dictionnaire de /a police moderne. 2® édit., 1823,
4 vol. ia-S®. — Rayaouard, Histoire du droit municipal. 1829, 2 vol. in-8°.
— Affre, Traité de r administration temporelle des paroisses, 1827. — Bau-
drillard, Traité général des eaux et forêts. 1823, 2 vol. in-4o. — Code de la
pêche, 1829. — Davenne, Recueil méthodique des lois et règlements sur la voi-
rie. 1824, 2 vol. in-8o. — Daviel, Pratique des cours d'eau. 1824, iii-S». —
Henrion de Panaey, Des biens communaux et de la police 7*ur aie. 2» édit., 1825. —
Isambert, Traité de la voirie, 1829, 3 vol. in-So. — Latruffe-MoQtmeylian,
Des droits des communes sur les biens communaux. 1825, 2 vol. in-S". — Locré,
Législation sur les mines et sur les expropriations pour cause d'utilité publique^
1828, in-8o. — Macarel, Ateliers dangereux. 1828. —Taillandier, id 1827. —
De Lalleau, Traité de l'expropriation. 1828, 2 vol. — Bavoux, Des conflits.
1828, iQ-40.

2. Quelquefois ils ont une allure quelque peu ridicule par la contradiction
entre l'extrême généralité du principe et la très grande particulai ité des con-
séquences. Exemple : « 1;° Commune. Du principe que les communes ont des
droits propres dont l'exercice est attribué aux habitants qui occupent leur
territoire et qu'il n'appartient qu'à la loi de statuer dans toutes les questions
qui touchent au droit civil, il suit qu'il n'appartient qu'à la puissance légis-
lative, après enquête et sur l'avis des conseils municipaux, assistés des plus
imposés, etc., de statuer sur les réunions et distractions de communes qui
modifieraient une circonscription de canton ou d'aiTondissement. »

40 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

réunir les textes, à dépouiller la jurisprudence, à faire la bibliogra-
phie de chaque matière. Un bon travail sur la juridiction du conseil
sert d'introduction.

II. Un nouvel essort fut donné aux études par le mouvement libéral
de 1828 et la révolution de 1830. C'est le moment où la génération
de jeunes hommes qui avait dépensé ses premières ardeurs au début
de la Restauration, mais que celle-ci avait comprimée par la suite,
triomphe. Guizot et Thiers arrivent aux affaires, le romantisme s'ins-
talle dans la littérature, un renouveau se produit dans toutes les bran-
ches du savoir.

Les études de droit et spécialement de droit public en profitent. La
Thémis a disparu, mais de nouveaux organes se fondent. En 1834,1a
Revue de législation française et étrangère de Foelix apporte encore
une fois un levain fécond d'Allemagne. L'échange des idées se fait par
la Faculté de Strasbourg, où bientôt apparaîtra un professeur de talent,
Schûtzemberger ; en 1835, la Revue de législation de Wolowsky.

De Gérando reprend son cours en 1828, et des chaires de droit ad-
ministratif sont organisées (de 1829 à 1837) à Aix, Caen, Dijon,
Grenoble, Poitiers, Rennes, Strasbourg, Toulouse. Des professeurs
jeunes et ardents se mettent à l'œuvre, de Serrigny à Dijon, Foucard
à Poitiers, F. Laferrière à Rennes ; celui-cifait, en 1838, un cours d'his-
toire des institutions politiques et administratives'. Toutes ces bonnes
volontés vont avoir à la fois plus de liberté pour s'employer et des be-
sognes nouvelles à faire.

La décentralisation, les lois sur les élections des conseils généraux
et municipaux, sur leur attributions, introduisent l'énorme matière
des élections, en même temps qu'elles troublent les anciennes no-
tions sur l'administration délibérative ; il va falloir classer, cataloguer
les nouveaux pouvoirs. Les chemins vicinaux (1836), l'expropriation
pour cause d'utilité publique (1841), les chemins de fer, le dévelop-
pement brusque des travaux publics, tout cela sollicite les commen-
tateurs de textes.

En même temps, il se trouve que la jurisprudence du conseil d'État
est fortifiée, d'abord par l'ordonnance de 1828 qui restreint l'arbitraire
en matière de conflit, ensuite par une série d'ordonnances qui,
vers 1830, réforment sa procédure, la rendent publique et orale en
partie et instituent un ministère public.

La divulgation de la jurisprudence continue, c'est Cormenin qui
s'en charge. Son ouvrage qui a pris le nom de Traité de droit adminis-
tratif, arrive à sa cinquième édition en 1840. Chaque fois des matièrea

1. Première et dernière leçon, revue Wolowsky, t. VIII.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 41

nouvelles y sont introduites; toujours le même soin pour l'indication
des sources législatives et des arrêts.

Les décisions en elles-mêmes continuent d'être publiées par le Re-
cueil des arrêts du conseil d'Etat; mais, en même temps, il se fonde
une foule de bulletins ou d'annales destinés aux différents services et
portant à la connaissance de chacun ce qui le concerne. L'administra-
tion active prend ainsi conscience du droit*.

Les monographies se multiplient au point qu'on n'en peut plus
citer que les principales*.

En même temps, apparaissent des ouvrages d'ensemble. Il y en a
de deux espèces bien différentes. Les uns sont des ouvrages de fond
qui puisent directement dans les choses, où se continue la divulgation,
soit des rouages de l'administration, soit des textes administratifs,
soit des règles. Les autres sont des œuvres de vulgarisation et sont
faits à l'aide des premiers; en général, ils naissent des besoins de
l'enseignenaent.

4° En tête des ouvrages de fond, il convient de placer les Institutes
de M. de Gérando (1829-1830, 5 vol. in 8°), vrai travail de bénédictin,
immense analyse de textes. Il faut songer que les textes applicables,
dont nous avons à l'heure actuelle la majeure partie dans des com-
pilations faciles à manier, étaient enfouis dans le Bulletin des lois.
Ge\ sont les travaux comme ceux de Gérando qui ont permis d'en
faire le triage. L'ouvrage est conçu un peu suivant le procédé géomé-
trique de Cormenin : une série de règles générales numérotées, sortes
de théorèmes qui sont l'œuvre de l'auteur et qui donnent une allure
doctrinale; et, sous chaque règle, une série de conséquences appuyées
sur des analyses de textes avec renvoi au Bulletin des lois (1 .404 règles
générales, 7.022 articles contenant des analyses de textes).

Enmême temps (1830), parut un ouvrage de Bouchené-Lefftr, maître
des requêtes au conseil d'État, dont on a dit que si le livre de Gérando

1. Le Journal des Communes^ recueil périodique des décisions administratives
àTasage des maires. 1828-1862. — 'U École dex Communes, revue administrative
consacrée aux travaux des maires et des conseils généraux, où se trouvent
de bons articles de Boulatignier (1830). — Les Annales des Ponts et Chaussées,
1831, — Le Bulletin des contributions directes et du cadastre. 1832. — Les
Annales des contributions indirectes, 1833. — Le Journal des Conseillers muni'
cipaux, 1833-1843. — Les Annales des chemins vicinaux, 1845, etc.

VtiQ Revue administrative est créée en 1839 et parait jusqu'en 1849, elle ne
contient guère que des documents, circulaires, rapports, etc., mais il en est
d'intéressants, des statiâtiques, des budgets.

2. Proud'bon, Traita du domaine public. 1833, 9 vol. in-S». — Cotelle, les
Travaux publics. 1835,2 vol. -« Husson, Traité des travaux publics. 1841,2 vol.
in-8°, etc. — V. R. de Mohl pour une bibliographie plus complète.

42 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

était les institutes du droit administratif, celui-ci en était les pan-
dectes*. C'était, en quatre volumes in-S®, sous le titre de Droit 'public
et administratif français y V analyse et le résultat des dispositions lé-
gislatives et réglementaires publiées ou non sur toutes les matières
d'intérêt public et de législation. Les matières y sont réparties suivant
les branches des services publics, de sorte que l'ouvrage serait encore
utile pour un cours d'administration.

Macarel ne demeurait pas en reste. En 1828, il avait publié, sous le
titre de Les tribunaux administratifs, un livre où il révélait au public
l'existence d'un certain nombre de juridictions. En 1838, en collabo-
ration avec Boulatignier son élève, ilcommence, sous \e nom de Tableau
de la fortune publique en France, un véritable traité de législation
financière qui malheureusement est resté inachevé, mais où il met
au jour les règles de la comptabilité et du domaine*. En 1844, il
commence la publication de son Cours de droit administratif pro-
fessé à la Faculté de Paris, où il avait remplacé de Gérando. Là encore,
dans la description de l'organisation administrative, il révèle un cer-
tain nombre de rouages, notamment l'existence des conseils adminis-
tratifs, soit dans les ministères, soit auprès des préfets ^ Vuillefroyet
Monnier, l'un maitre des requêtes, l'autre auditeur au conseil d'Etat,
publient, en 1837, des Principes d'administration extraits des avis
du conseil d'Etat et du comité de l'intérieur. C'étaient les règles
suivies en matière d'administration départementale et communale,
dont une bonne partie allait passer dans les lois de 1837 et 1838*.

Enfin, une place doit être faite à des ouvrages sur le contentieux
administratif parce que ce n'est point là une matière spéciale, c'est
la source même du droit administratif. De Serrigny, professeur à
Dijon, fit paraître en 1842 un Traité de V organisation, de la compé-
tence et de la procédure en matière contentieuse administrative, où il
reprenait, avec plus de développement et de méthode, les Tribunaux
administratifs de Macarel".

Chauveau Adolphe avait publié déjà en 1841 des Principes de corn-

1. Revue Foelix, 1837.

2. Tableau de la fortune publique en France, Macarel et Boulatignier. 1838,
3 vol.

3. Cours de droit administratifs Macarel. 1844, 4 vol. inachevé.

4. Il faut citer encore le Dictionnaire de droit public et administratif de
Huart-Delamarre et Lerat de Magnitot. 1836, 2 vol. in-8«; — et le Traité gé-
néral de droit administratif appliqué de Du four. 1843, 4 volumes, qui devait
avoir successivement trois éditions, et dont la troisième compte 8 volumes
(1868).

5. Le Traité de t organisation et de la compétence a été réédité en 1865 en
trois volumes.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 43

pétence administrative en trois volumes; mais, bien qu'il y eût dans
cet ouvrage des idées justes, elles étaient défigurées par une termino-
logie tellement singulière qu'il eut peu d'influence scientifique*.

Joints aux travaux de Vivien ^, ces ouvrages commencèrent à dé-
terminer le contentieux administratif.

Ils distinguèrent dans les matières administratives trois groupes :

Le groupe des matières qui n'étaient pas de la compétence des juri-
dictions administratives parce qu'elles étaient de celle des juridictions
ordinaires ;

Le groupe des matières qui étaient de la compétence des juridictions
administratives et où des recours contentieux étaient ouverts aux
parties;

Le groupe des matières qui n'étaient pas de la compétence des juri-
dictions administratives, parce qu "elles restaient dans le domaine de
radministration discrétionnaire et qu'elles échappaient à tout recours.

Cette division ne serait pas complètement exacte aujourd hui où les
actes d'administration discrétionnaire n'échappent pas au recours pour
excès de pouvoir. Les auteurs se plaçaient uniquement au point de
vue du contentieux de pleine juridiction; ils ne donnaient pasau con-
tentieux de l'annulation la place qui lui revient. Mais il faut dire qu'en
1840 le recours pour excès de pouvoir n'avait encore eu que des appli-
cations timides et qu'il ne devait prendre tout son développement que
sous le second empire ^ En revanche, cette division avait le grand
mérite d'affirmer qu'il y a des matières qui, par elles-mêmes, sont
contentieuses, c'est-à-dire susceptibles de donner lien à des recours
contentieux toutes les fois que quelque droit y est violé, que, par con-
séquent, il y a des actes de ladministration qui confèrent aux particu-
liers des droits solides. C'était un progrès, car, jusque-là, on s'était
contenté de cette idée superficielle qu'il y a contentieux quand, en fait,
une contestation s'engage ; sans doute, mais il s'agit de savoir dans
quels cas elle doit s'engager. En d'autres termes, jusque-là on s'était
borné à constater que, dans certains cas, les recours étaient reçus par

1. La définition du contentieux était particulièrement obscure. Il y avait
contentieux toutes tes fois qu*un intérêt spécial émanant de L'intérêt général se
trouvait discuté en contact arec un droit privé. Cela voulait dire : Toutes les
fois que radministration^ par un acte particulier, avail violé un droit privé, et
c'était la définition de Serrigny et de Vivien.

2. Études administratives. 1845.

3. Dans la seconde édition du traité de Serrigny, en 1865, le recours pour
excès de pouvoir apparaît encore comme une exception au principe que, dans
les matières d'administration gracieuse, il n'y a pas de recours. Pour voir ce
recours traité d'une façon principale et avec les développements qu'il mérite,
il faut attendre jusqu'aux conférences de M. Aucoc, en 1869.

44 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

le juge. Ce qu'ont fait nos auteurs de 1840, c'a été de déterminer les
cas dans lesquels les recours devaient être reçus. Et Ton voit bien que
la portée de ce progrès dépasse de beaucoup le contentieux, que cela
va avoir de l'influence sur tout le droit administratif, provoquer un
classement des matières, amener des distinctions entre les diverses
décisions administratives, c'est-à-dire entre les actes d'administration,
suivant qu'elles confèrent ou non des droits et par suite des recours
contentieux.

Tout cela sortait évidemment de la jurisprudence du conseil d'État,
mais nos auteurs ont eu le mérite de le dégager.

2° Quant aux ouvrages de vulgarisation, ils apparaissent dès que
l'enseignement du droit administratif est organisé dans les Facultés
de province; Foucard, à Poitiers, publie en 1834 des Éléments de droit
public et administratif; CheniYeaiiy à Toulouse, en 1838, un Programme
d'un cours de droit administratif; Laferrière, à Rennes, en 1839, un
Cours de droit public et administratif; TroWeY, à Gaen, en 1849, un
Cours de droit administratif; Serrigny, à Dijon, un Traité de droit
public {2 vol., 1845). Foucard et Laferrière eurent le plus de suc-
cès. Le traité de Foucard est plus complet et plus proportionné,
celui de Laferrière plus vivant et plus éloquent. F. Laferrière, que
l'histoire du droit avait déjà at*iré et qui devait y retourner, qui avait
sans doute suivi le cours de droit constitutionnel de Rossi, ouvert depuis
1834 à la Faculté de Paris, anime le droit administratif par beaucoup
d'histoire et de droit public. Il y fait passer un peu de la chaleur
communicative et de la sympathie dont il était rempli*.

Voilà quelques-uns des documents dans lesquels on peut saisir le
mouvement du droit administratif pendant cette période féconde de
1818 à 1848. Les livres et l'écho des livres dans les comptes rendus
des revues, c'est tout ce qui nous reste. Mais qui dira le travail caché^
le plus fécond de tous peut-être, qui s'est fait au conseil d'État par de
simples rapports de conseillers ou de maîtres des requêtes tels que
Gormenin, Macarel, Vivien, Bouchené-Lefer, Boulatignier, Vuille-
froy, dans les bureaux des ministères, dans les cours oraux des Facultés.
De ce travail patent et de ce travail occulte, il était résulté ceci, c'est
qu'en trente ans une révolution s'était faite, et que le droit adminis-
tratif, inconnu à l'administration elle-même, était connu maintenant

1. Le livre de Foucard a eu quatre éditions. La quatrième, en 3 volumes, est
de 1855-1857. On peut dire qu'il a fondé en droit administratif une école qui
mérite le nom (ïécole de Poitiers ^ car M. Ducrocq en procède dans une certaine
mesure. Cette école se caractérise par un individualisme très décidé.

Le livre de F. Laferrière a eu cinq éditions, dont la dernière, en 2 vo-
lumes, est de 1860.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 45

noa-seulement des administrateurs mais des citoyens. Il était encore
confus, embrouillé, mais enfin il était connu.

Aussi, aux approches de la révolution de 1848, fiers des progrès
réalisés, songeait-on à de nouveaux développements. L'idée d*une
école des sciences politiques, lancée par Macarel dès 1833, dans ses
Éléments de droit politique, et qu'il avait réalisée en partie avec Boula-
tignier dans des cours faits à une mission égyptienne, — cette idée avait
été recueillie par une commission de^ études de droit qui fonctionna
pendant plusieurs années à partir de 1838. Il avait été élaboré un
projet en 1846. En 1848, on fut sur le point de créer une école sur le
modèle de l'Ecole polytechnique, qui aurait formé tous les administra-
teurs et fonctionnaires. On organisa, en effet, sur l'initiative d'Hippo-
lyte Carnot, des cours qui fonctionnèrent pendant un an au collège de
France; Boulatignier et Blanche y enseignèrent *.

D'un autre côté, les Chambres, qui avaient discuté longuement des
projets de réforme du conseil d'État et qui s'étaient familiarisées avec
le droit administratif avaient, un moment, entrevu la possibilité de
codifier le contentieux.

III. La révolution de 1848 et le coup d'État de 1852 ne furent pas
des événements heureux pour la science du droit. La révolution de
1848 essaya de réaliser des réformes intéressantes, elle créa un tri-
bunal des conflits, elle supprima pour le conseil d'État la fiction de la
justice retenue (L. 3 mars 1849), mais ces réformes ne furent pas
maintenues. Le coup d'État survint; le conseil d'État fut réorganisé
sur ses anciennes bases^ et sa jurisprudence, sous un régime de com-
pression, devint tout à fait timide. Les discussions parlementaires
disparurent, les libertés départementales et communales furent res-
treintes. Le mouvement d'idées qui était si bien lancé s'arrêta brus-
quement; le cours de droit constitutionnel fut supprimé, les profes-
seurs de droit administratif furent invités à se renfermer dans le
commentaire des textes. Les deux revues, qui, depuis vingt ans,
avaient servi d'organe à tous les esprits chercheurs, qui avaient, on peut
le dire, par leurs articles , par leurs comptes rendus d'ouvrages, dirigé
la science, disparurent l'une après l'autre, la revue Foelix en i850, la
revue Wolowsky en 1853. Elles tombèrent en partie par suite des
troubles , en partie par suite de l'avènement de ce que F. Laferrière

1. 11 y eut, à ce moment là, pour le développement des études de droit pu-
blic, un mouvement comparable a celui qui s'est produit dans ces dernières
années. V. Revwe de législation, t. XXXIV, p. 104, art. F. Laferrière, De l'en-
seignement administratif dans les Facultés de Droit et d'une école spéciale d'ad-
ministration, — Lenoël, Des sciences politiques et administratives et de leur
enseignement, 1865.

46 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

appelle l'esprit positif, et qui est l'opposé de l'esprit scientifique * •
Cette période de stérilité va se prolonger jusque vers 1860*.

c) Période d'organisation (1860)

L'année 1860 marque le point de départ d'une période nouvelle qui^
à travers les événements de 1870, s'est poursuivie jusqu'à nos jours.
Le décret du 24 novembre 1860, première manifestation de ce que
Ton a appelé l'empire libéral, fendit quelque liberté aux débats du
corps législatif; par une sorte de contrecoup, le conseil d'État se mon-
tra plus accueillant pour les réclamations contre les actes de l'adminis-
tration ; bientôt même le gouvernement encouragea les recours pour
excès de pouvoir en les dispensant, par le décret du 2 novembre 1864,
du ministère de Tavocat et des frais autres que ceux de timbre et d'en-
registrement. C'est de ce moment que date la grande extension du
recours pour excès de pouvoir. Les lois sur les conseils généraux et sur
les conseils municipaux de 1866 à 1867 allaient rentrer dans les voies
de la décentralisation et préparer les lois plus complètes de 1871 et de
1884. Bref, c'était un réveil de l'esprit public, de l'administration
elle-même; le droit administratif ne devait pas manquer d'en profiter.

I. Bien que le caractère de cette période nouvelle §oit, à notre avis,
d'être une période de classement et d organisation, cependant la di-
vulgation de la science administrative s'y continue.

Des collections privées de textes usuels sont faites qui mettent à la
portée de tous, dans des formats commodes, les lois administratives,
et qui permettent d'alléger les ouvrages doctrinaux de toute citation.
Les collections connues sous le noms de Codes contiennent main -
tenant à côté des lois civiles, un choix de lois administratives ; une
compilation spéciale, malheureusement incomplète, a même été
faite par MM. Vuatrin et Batbie, en 1876, sous le nom de Lois admi-
nistratives françaises.

La jurisprudence administrative a continué d'être recueillie non
seulement dans le Recueil des arrêts du conseil d'Etat, mais dans les
périodiques consacrés primitivement à la seule jurisprudence civile,
et qui, peu à peu, lui ont ouvert leurs colonnes, Sirey^ Dalloz^ Jour-
nal du Palais, etc. Un Code des lois administratives annotées a
même commencé de paraître en 1887 dans la série des codes annotés
de Dalloz, et les décisions de la jurisprudence y sont réparties par
ordre de matières.

1. Tables de la Thémis, eta., p. xxx.

2. A sigaaler seulement : le Dictionnaire général d'administration, de
Blanche, dont la première édition est de 1848; — le Dictionnaire d'admrnis-

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 47

Les dictionnaires d'administration ou de droit administratif, dont
la période précédente offrait déjà des exemples, et qui ont Tavantage
de grouper dans un ordre propice aux recherches, textes, jurispru-
dence et doctrine, se sont multipliés. Le Dictionnaire de Blanche a
été réédité ainsi que celui de M. Block, et une publication considérable
a été entreprise en 1882 par MM. Béquet et Dupré sous le nom de
Répertoire du droit administratif. Cette publication, qui se poursuit
actuellement sous la direction de M. E. Laferrière et qui ne compren-
dra pas moins de quinze grands volumes in-4*, méritera tout à fait
son nom de répertoire; l'administration y vide ses cartons et Ton y
trouvera, sans parler de la valeur doctrinale des articles, les textes et
les renseignements les plus spéciaux.

Les journaux ou revues spécialement consacrés au droit adminis-
tratif ne font pas non plus défaut. Le Journal du droit administratif
et VÉcole des communes ont continué leur publication. La Revue
générale d* administration, créée en 4878 par M. Block et la maison
Berger- Levrault, publiée depuis le 1*'' janvier 1879 sous les auspices
du Ministère de l'Intérieur, a donné à la science administrative un
organe précieux par ses articles de fond, par la revue de jurispru-
dence qu'y font MM. Le Vavasseur de Précourt et Gharreyre, par ses
chroniques de radministration française et des administrations étran-
gères. La largeur du plan suivant lequel elle est conçue apparaît sur-
tout lorsqu'on la compare à son aînée, la Revue administrative de 1839.

Ajoutons que d'autres revues de droit, comme la Revue critique,
la Revue pratique, insèrent des examens critiques de jurisprudence
administrative et même des articles de fond.

L'enseignement du droit administratif, régulièrement donné dans
toutes les Facultés et dans quelques écoles spéciales comme celle des
Ponts et Chaussées, a été, en outre, complété par la création d'une
École libre des sciences politiques et administratives réalisée enfin en
1871 par M. Boutmy, parcelle d'uneécole coloniale, et, tout récemment,
par l'organisation de cours complémentaires dans les Facultés, ma-
tières administratives, législation financière, législation coloniale, etc.

A cette divulgation incessante, les matériaux ont été fournis par
l'activité du législateur sollicité par les événements contemporains,
les transformations politiques et sociales, l'expansion coloniale, par
le travail silencieux des professeurs et des conseillers d'Etat, maîtres
des requêtes, auditeurs. Les nom de Boulatignier et de Quentin-

tration^ de Block. 1835; — les Répétitions écrites de droit administratif ^ de Gabaa-
tous. 1855; la londation du Journal de droit administratif ^ qu. ISSt, par Giiau-
veau ; — les travaux de Serrigny, Questions de droit administratif. 1854.

48 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

Bauchart méritent d'être cités, pour ne parler que de ceux qui sont
morts.

La preuve de la diffusion croissante des connaissances adminis-
tratives se trouve, d'une part, dans le nombre toujours plus grand
des thèses de doctorat soutenues annuellement sur des matières
administratives ; d'autre part, dans la quantité considérable des
traités spéciaux qui ont pour auteurs des membres de l'administra-
tion *.

II. Toutefois^ ce qu'il y a de vraiment nouveau dans notre période,
c'est le classement et l'organisation de la science administrative plus
encore que sa diffusion.

Il y avait bien eu dans la période précédente des tentatives d'organi-
sation, mais on n'y attachait qu'une importance secondaire ; il s'agissait
avant tout, à ce moment là, de faire connaître n'importe comment
et dans n'importe quel ordre des détails ignorés de tous. Chaque
auteur a sa classification, et elle est basée en général sur l'aspect
extérieur des choses, c'est-à-dire sur l'organisation administrative
ou sur les services publics. On prend l'administration comme objet
direct d'étude, sans songer qu'elle n'est qu'un résultat, que les opé-
rations administratives ne sont intéressantes pour le jurisconsulte
qu'en tant qu'il les considère comme produites par l'exercice de cer-
tains droits ou de certains pouvoirs de l'État, et que le véritable
objet du droit administratif, ce sont ces droits ou ces pouvoirs. C'est
ainsi que l'objet du droit civil, ce ne sont point les opérations que fait
un propriétaire dans sa ferme ou un industriel dans son usine, mais
les droits privés qui lui permettent d'accomplir ces opérations Mais
c'est là une vérité trop profonde et trop cachée qu'on n'apercevra pas
tout de suite. Pour le moment, on s'arrête à l'épiderme. Macarel et
Bouchené-Lefer se bornaient à décrire l'organisation administrative.
F. Laferrière, se plaçant au point de vue des services publics et les
envisageant en historien et en publiciste, les divisait en services qui ont
pour but la conservation de la société et services dont le but est le
développement de celle-ci. Au reste, il ne tenait pas du tout à
son système ; dans plusieurs comptes rendus d'ouvrages, on le voit en
accueillir d'autres avec la plus grande bienveillance*, et c'est lui qui,
dans sa cinquième édition, donnera asile au plan de Batbie.

Ce qui embarrassait le plus les auteurs et les professeurs, c'étaient
les règles qu'on ne pouvait pas ratlacher à l'organisation administra-

1. Quelques-uns de ces traités ont acquis une véritable autorité, comme le
Commentaire de la loi municipale^ de iM. Morgand ; le Commentaire de la loi
du recrutement t de M. Ch. Rabany.

2. V. Revue critique. 1858, t. XIl, p. 369.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

tive, c'est-à-dire les règles relatives aux rapports de Tadministration
avec les particuliers.

Foucard avait inauguré ici une méthode qui fut reprise plus tard
par M. Ducrocq, et que Ton peut donner comme la caractéristique de
l'école de Poitiers; elle consistait à rattacher le plus possible les règles
administratives à l'étude des libertés individuelles en les considérant
corame des restrictions de ces libertés. Ainsi, par exemple, Texpro-
priation pour cause d'utilité publique, au lieu d'être étudiée en soi et
comme opération administrative, était étudiée comme restriction au
droit de propriété individuelle ou comme charge des biens*. Gela
B'a l'air de rien, cela est gros de conséquences cependant, cela indique
des tendances nettement individualistes, le désir de restreindre autant
que possible les droits de l'État, et cela se lie certainement aux théories
économiques de l'école orthodoxe.

L'école de Paris, au contraire, qui représentait l'opinion moyenne,
rangeait tout simplement ces lègles sous la rubrique matières admi-
nistratives. Ce n'était pas très profond comme classification, mais cela
avait, au moins, l'avantage de laisser planer l'idée de l'État sur ces ma -
tières et de préparer les voies à ceux qui y verraient des droits de l'État.

Au reste, voici quel était le programme pour l'examen de droit ad-
ministratif en 1860*.

PREMIERE PARTIE. — AUTORITES ADMINISTRATIVES

I. — Notions générales. — Division des pouvoirs, conflits. —
Division en admiaistration active, consultative et couten-
tieuse.
II. — Organisation et attribution des autorités administratives.
lïï. — Contentieux administratif.

DEUXIÈME PARTIE. — MATIÈRES ADMINISTRATIVES

I. — Fortune publique. — Domaine, voirie, régime des eaux,

impôts, etc.
II. — Travaux publics, expropriations, mines, dessèchement des

marais,
m. — Industrie, ateliers dangereux, brevets d'invention.

1. Foucard, 3* édit., 1. 1", p. 683. De même pour le service militaire coosidéré
comme une charge pourles personnes, au lieu d*être considéré comme un droit
de puissance ou de police de l'État.

2. Ce programme est emprunté à Vlnlroduction générale de Batbie. 1861.

H. 4

go FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

Deux hommes ont eu Thonneurde trouver presque simultanément,
sinon un plan d'organisation du droit administratif, du moins une
idée organisatrice tirée des entrailles du droit lui-même : Batbie,
dans son Introduction générale au droit public et administratif qui
parut à part en 1861 , mais qui avait déjà été insérée dans la cinquième
édition du traité de F.Laferrière en 1860, et M. R. Dareste, dans son
livre sur La justice administrative en France qui parut en 1862, mais
dont desfragmenlsavaientétéinsérésdans la ^euwe/iw^onyMe, dès 1855.

Cette idée, c'était d'appliquer au droit administratit le plan des
institutes ainsi compris : les personnes, les choses, les modes d'ac-
quérir* : « Ces trois éléments sont de l'essence d'un droit quel-
conque, dit Balbie; ils se retrouvent nécessairement dans les ma-
tières administratives, à moins que l'on* ne refuse le nom de droit à
cette législation. » — « Pourquoi, dit M. Dareste, ce système que les
Romains appliquèrent au droit pubUc C(»mme au droit privé, ne pour-
rait-il pas être suivi dans l'étude de notre droit administratif? ».

L'idée n'était pas tout à fait neuve. Balbie reconnaît que Chauveau
l'avait émise, dès 1838, dans son Programme d'un cours de droit ad-
ministratif, et il eût pu ajouter que Chauveau l'avait sans doute puisée
lui-même dans le programme du cours de Gérando publié par la Thé^
mis en 1819*, et qu'ainsi elle était née avec l'enseignement du droit
administratif. D'ailleurs, cette idée était suggérée par les textes et par
les événements. La personnalité de 1 État, des communes, des établis-
sements publics, était consacrée par le Gode civil. Le mouvement de
décentralie-ation del830-1838 availattiré l'attention sur la personnalité
de la commune et consacré celle du département. Mais cette person-
nalité était conçue comme s'arrêtant au domaine privé; il s'agissait
de lui donner une extension nouvelle.

Nos auteurs étudièrent donc dans trois catégories : les personnes du
droit administratifs les choses du'droit administratifs les modes d'ac-
quérir du droit administratif.

Un premier résultat de cette méthode fut d'isoler le contentieux et
de le séparer des règles de fond du droit. Jusqu'ici, on avait volon-
tiers rapproché l'étude des juridictions de celle des autorités adminis-
tratives (administration active, délibérative, contentieuse) ; inainte-
Dant, comme on étudiait en soi les personnes du droit administratif,

i. La catégorie des modes dTacguérir est plutôt supposée qu^exprîmée par
les Institutes; elle a été dégagée par les commentateurs. Y. à ce sujet, et no-
tamme-Dt sur les obligations considérées comme modes d'acquérir, une note
sur riufluence des Institutes dans la classification du droit. Revue critique,
1887.

2. Tkémis, I, 150.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 51

on ne pouvait s'occuper que des autorités qui sont leurs organes ou
leurs agents : les juridiciions devaient être reléguées et avec elles
le contentieux. C'était là une séparation très heureuse et, comme le
remarque Batbie, analogue à celle qui s'est produite entre le Code civil
et le Code de procédure.

Un second résultat fut de donner une place convenable aux matières
que Jusque là, on avait énumérées au hasard sous le nom de matières
administratives. Presque toutes, en effet, expropriation, travaux pu-
blics, impôts, etc., étaient des modes d'acquérir.

La nouvelle classification fut bien accueillie. On protesta bien un
peu contre la catégorie des modes d'acquérir, pour les impôts notam-
ment : Targent qui entre dans les caisses publiques en vertu de l'im-
pôt, disait-on, est d'avance, destiné au paiement des dépenses et
n'entre que pour sortir, ce n'est pas une véritable acquisition ; mais,
enjçénéral, on approuva*.

On pouvait lui faire des critiques sérieuses cependant, et M. Du-
crocq n'avait pas tout à fait tort lorsque, dans la première édition de
son cours, en 1861, il disait qu'il ne fallait pas se laisser séduire par
des analogies spécieuses avec le droit civil.

1® Cette classification avait encore quelque chose d'extérieur, en ce
sens que, dans les trois catégories formées, on juxtaposait des éléments
fort différents. Ainsi, dans la catégorie des personnes du droit admi-
nistratifs sous prétexte que les établissements d'utilité publique
assujettis à une tutelle administrative appartiennent par là, dans une
certaine mesure, au droit administratif, on les faisait figurer à côté
des communes et des établissements publics, qui sont membres de
l'État, tandis que les établissements d'utilité publique ne le sont pas;
dans la catégorie des choses du droit administratif, le domaine privé
côtoyait le domaine public, alors qu il est évident que ces deux espèces
de choses ne sont pas possédées par les personnes du droit administratif
au même titre ;'enfin, dans la catégorie des modes d'acquénr^ toutes les
opérations étaient placées pèle-mèie, alors queles unes sont semblables
aux opérations du droit privé, et que les autres supposent des droits de
puissance publique.

2» Cette classification ne comprenait pas toutes les matières admi-
nistratives ; une bonne partie de ce que nous appellerions aujourd'hui
la puissance publique, restait en dehors, notamment les matières de
police.

1. V. article Reverctioci sur Dareste. ReviLe critigiLe, 1862, t. XX, p. 3^4 ; — arU
Mimerel »ur Batbie. Revue critiquent. XXI;— et Batbie constate lui-même plus
tardrapprobation de MM. Block, Aacoc, Serrigny, Valette, etc.

52 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

3° Enfin, dans le détail, tout cela n'était pas construit; les autorités
administratives n'étaient pas suffisamment réduites au rôle d'organes
de la volonté des personnes administratives; les actes d'administra-
tion n'étaient rattachés par aucun lien à la théorie de la personna-
lité.

C'est-à-dire que le mérite de cette classification était d'attirer l'at-
tention sur la notion de la personnalité administrative, de montrer que
c'était là l'idée centrale; que l'objet du droit administratif, comme celui
de toutes les autres branches du droit, devait être de réglementer
des droits; que ces droits ne pouvaient être que ceux des personnes
administratives; que, par conséquent, la personnalité administrative
devenait le pivot du droit administratif, comme la personnalité ci-
vile était déjà le pivot du droit civil. Mais cette notion n'avait pas
été suffisamment creusée; on n'avait pas vu notamment qu'il y a, chez
les personnes du droitadministratif, deux personnalités, l'une de puis-
sance publique, l'autre de personne privée, et qu'il faut soigneuse-
ment les séparer. Il faudra, pour réaliser ce progrès, une plus longue
habitude de la décentralisation et un nouveau développement du con-
tentieux administratif.

Telle qu'elle était cependant, cette organisation systématique du
droit administratif était bien supérieure à l'anarchie de la période
précédente; peu à peu, elle pénétra dans l'enseignement, et par là dans
l'esprit des générations nouvelles.

Batbie avait repris l'exposition du droit administratif dans un grand
-ouvrage conçu avec beaucoup de largeur, contenant de l'histoire et de
la législation comparée, et toujours d'après le même plan. Mais il faut
reconnaître que l'organisation n'y est pas plus poussée dans le détail
que dans le premier essai ^

Deux autres ouvrages, célèbres tous les deux à juste titre, et qui
remplissent celte période de 1860 jusqu'à nos jours, le Cours de droit
administratif de M. Ducrocq" et les Conférences de' droit adminis-
tratif àe^, Aucoc», contribuèrent d'une façon plus efficace quoique
indirecte à ses progrès.

Ce n'est pas qu'ils adoptent ni l'un ni l'autre la division tripartite
en personnes, choses, modes d'acquérir, et M. Ducrocq s'en défend
mêmeformellement; mais ils ont apporté un tel soin dans l'étude de
l'organisation départementale et communale, à cataloguer les pouvoir»

1. Traité théorique et pratique du droit public et administratif, 1868, 7 voK
iQ-8«; 2e édit., 1885, 8 vol. ia-S».

2. Cours de droit administratif, 1" édit., 1866; 6e édif.. 1881.

3. Conférences sur V administration et le droit administratif, i^^ édit., 1869^
3e édit., 1885.

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 53

des conseils généraux et des conseils municipaux, aies classer en vue
des intérêts qu'ils défendent par leurs décisions diverses, qu'il appa-
raît très nettement : 4® que ces conseils, et par suite toutes les auto-
rités administratives, ne sont que des représentants de personnes ad-
ministratives cachées derrière ; 2° que leurs attributions consistent
à exercer des droits appartenant à ces personnes administratives. En
d'autres termes, l'étude approfondie qu'ils ont faite de l'organisation
administrative, a eu pour résultat de rattacher celle-ci à la théorie de
la personnalité.

De plus, M. Aucoc a fait, pour la première fois, un examen appro-
fondi des actes d'administration et de la théorie du recours pour
excès de pouvoir. Cela lui était d'autant plus facile que, depuis 1860
et surtout depuis le décret du 2 novembre 4864, ce recours s'était
beaucoup développé et que, personnellement, il avait contribué à ce
développement. Le résultat de cette étude a été de préparer les esprits
à voir, dans l'acte d'administration, une décision, une manifestation
de volonté de la personne administrative. En effet, c'est une déci-
sion exécutoire prise par une autorité administrative au nom de la
personne administrative qu'elle représente. Il restait seulement un
nuage résultant d'une confusion persistante entre l'acte d'adminis-
tration et l'acte de juridiction, surtout en ce qui concernait les déci-
sions ministérielles, mais, à partir de 4872, le conseil d'État allait
s'appliquer à dissiper cette confusion et à restituer aux décisions mi-
nistérielles leur caractère de manifestation de volonté ^ C'était donc
encore toute la matière des actes d'administration rattachée à la
théorie de la personnalité.

Le dernier des reproches que nous avons faits à la classification de
Batbie disparaissait ainsi, mais il subsistait les deux premiers : le
mélange des matières qui supposent la puissance publique avec celles
qui ne la supposent point ; le fait que certaines matières de police res-
taient en dehors.

Un nouveau développement du contentieux allait permettre de cor-
riger ces imperfections, de compléter et d'achever le système.

Depuis la loi du 24 mai 4872, qui a réorganisé le conseil d'État et
qui lui a définitivement délégué la justice administrative, ce grand
corps a encore affermi sa jurisprudence, et l'on peut dire que, dans
ces vingt dernières années, il a dégagé, en matière d'actes d'adminis-
tration, en matière de recours et en matière de compétence, des
règles d'une importance capitale. Il a été secondé, d'ailleurs, par le
tribunal des conflits réorganisé par la même loi de 4872. Cette ju-

1. V. M. £. Laferrière, Traité de la Juridiction administrative,!, p, 400 et suir.

54 FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

risprudence si pleine de choses a trouvé un interprète digne d'elle»
Le Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux
de M. E. Lafenîère, dont le premier volume a paru en 1887 et le
second en 1888, en contient en effet toute la substance. Ce traité,
auquel dans le passé aucun n'est comparable est un véritable modèle
par la façon dont y sont utilisées l'histoire et la législation comparée,
pour la conscience avec laquelle sont analysés les arrêts, pour les
vues synthétiques qu'il renferme et la largeur de touche avec laquelle
il est rédigé.

Or il apparaît, dans cette jurisprudence, que l'idée d'une double
personnalité administrative, l'une de puissance publique, l'autre de
personne privée, se dégage de plus en plus. Ce sont les questions de
compétence et de conflit qui la révèlent. Et la cause de ce dualisme
est le désir très louable des juridictions administratives d'abandonner
aux tribunaux ordinaires tout ce qui peut leur être abandonné, et de
ne réserver aux tribunaux administratifs que les affaires où la puis-
sance publique est engagée Delà, la distinction entre les opérations
de puissance publique et celles qui n'ont pas ce caractère, entre les
contrats administratifs noidimmeni et les contrats ordinaires.

Il apparaît, en même temps, que la personnalité administrative peut
absorber toute la puissance publique, l'État ou la commune agissant
en leur qualité de personne, d'être moral, non seulement quand ils
font une opération pécuniaire de puissance publique, par exemple
quand ils exproprient, mais quand ils font de la police; que la police
peut se ramener à des droits de police et être rattachée à la personne ;
qu'il y a des droits sur les fonctionnaires, des droits de tutelle admi-
nistrative, des droits de police administrative, etc. Ce qui fait ap-
paraître cela, c'est que l'action de l'État ou de la commune en ces
matières commence à être réglemenlée par le droit, grâce au développe-
ment du recours pour excès de pouvoir contre des actes considérés
comme discrétionnaires. C'est qu'on peut recourir contre l'arrêté de
police d'un maire; c'est qu'un conseil municipal peut recourir contre
l'arrêté d'un préfet qui annule une de ses délibérations; c'est qu'un
fonctionnaire simplement remplacé dans ses fonctions, et non révoqué,
peut demander son admission à la retraite (Cons. d'Et., 15 mars
1889), etc. Du moment que cette action de la puissance publique est
réglementée, elle cesse d'être une pure force qui échappe au droit,
elle est elle-même un droit.

Arrivée à ce point, la théorie de la personnalité comprend tout,
explique tout, organise tout. Tous les rouages de l'administration,
Etat, départements, communes, établissements publics, colonies, sont
dei personnes administratives; elles ont des droits qu'elles exercent

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 55

par rintermédiaire d'organes qui sont des autorités administra-
tives. Les actes par lesquels ces droits sont exercés, et qui sont des-
décisions exécutoires, prennent le nom d'actes d'administration; et, en
effet, l'administration, c'est-à-dire le fonctionnement des services pu-
blics en rési Ite. Les personnes administratives ont des droits de puis-
sance publique et des droits de personne privée qui ne doivent pas être
confondus. Enfin, la compétence des juridictions administratives est
entraînée, soit par la nature spéciale de l'acte d'administration, soit
par la nature spéciale des droits de puissance publique.

Que Ion distribue, dans l'exposition, ces différenles matières comme
on voudra, l'essentiel est qu'elles s'enchaînent par une logique intime.

Il est vrai, et il ne faut pas dissiinuler ce résultat, que cette orga-
nisation des matières administratives les fait apparaître sous l'aspect
de droits de l'État : l'État a des droits de police, il a des modes d'ac-
quérir de puissance publique, etc. Il y a donc là une méthode que l'on
pourrait appeler étatiste ; elle a, si l'on veut, quelque parenté avec
la doctrine économique qui ne repousse pas systématiquement l'in-
tervention de l'État, et on peut l'opposer à la méthode individualiste
que nous avons dit être propre à l'école de Poitiers. Au lieu de
considérer le service militaire comme une charge imposée à la per-
sonne, on le considérera comme un droit de l'État; au lieu de con-
sidérer l'expropriation pour cause d'utilité publique comme une
charge des biens on la considérera comme un droit de l'État. Il est pos-
sible que cela pousse en certain cas à définir des droits de l'État,
mais nous ne voyons pas là un danger sérieux. L'État, avec la masse
énorme d'impôts qu'il lève sur nous tous les ans, commence à nous
intéresser beaucoup ; nous commenç )ns à nous apercevoir que ses
intérêts sont un peu les nôtres et que, comme contribuables, nous ne
perdons rien à ce que ses droits soient respectés. Il ne s'agit pas
d'ailleurs d'augmenter les droits de l'État, mais de les reconnaître
franchement là où ils existent.

Conclusion

Au point oii en est arrivé notre droit administratif, on peut se
rendre compte d'une chose, c'est qu'il a fait un grand détour pour en
revenir au point où il était dans le droit romain et dans notre ancien
droit et où il n'a pas cessé d'être dans la plupart des législations
étrangères, à savoir un droit très voisin du droit privé.

Du moment, en effet, que les rouages administratifs sont des in-
dividualités jouissant de droits pi us ou moins exorbitants et que toute
l'administration s'explique par le jeu de ces droits, le droit adminis-

56 ' FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

tratif n'est pas beaucoup plus différent du droit civil que le droit
commercial, par exemple, où les commerçants sont envisagés comme
des individus exerçant des droits exceptionnels et où le commerce
s'explique par le jeu de ces droits. L'acte d'administration lui-même
n'est pas beaucoup plus différent de Pacte de la vie civile que l'acte
de commerce.

Il s'est produit pour le droit administratif, depuis la Révolution,
ce qui s'était produit pour le droit commercial depuis la création des
juridictions consulaires au sortir du moyen âge, les règles éparses
jusque-là et mêlées avec celles du droit civil dans chaque matière, se
sont séparées de celles-ci matériellement et ont formé un système.
Cela est dû uniquement à l'établissement des tribunaux administratifs.
De même que le droit commercial envisagé comme corps de règle est
sorti des juridictions consulaires, de même le droit administratif
moderne est sorti de la juridiction administrative centralisée par le
conseil d'État.

Le droit romain et l'ancien droit n'eurent pas de corps de règles
administratives, parce qu'ils n'eurent que des juridictions adminis-
tratives spéciales isolées, sans lien entre elles ; mais ils eurent des
règles administratives, et les nôtres, malgré leur groupement à part,
ne sont pas plus éloignées du droit commun que n'étaient les leurs*.

Est-ce à dire que cette constitution d'un corps de droit adminis-
tratif ait été inutile? Bien loin de là : elle présente de grands avantages.
D'abord, cela n'empêche en rien la doctrine administrative de s'em-
parer de ceux des principes du droit privé qu'elle peut s'assimiler;
les deux droits se développant parallèlement avec la même ordon-
nance, les comparaisons sont faciles. En revanche, cela affranchit le
droit administratif de la servitude des textes du droit civil, cela lui
permet de se développer librement. En matière de responsabilité du
commettant^ par exemple, cela l'a affranchi du texte de l'art. 1384 et
lui a permis d'édifier une théorie bien plus fine que celle du droit
civil * ; en matière de procédure aussi cela lui a permis de créer des

'' 1. « Arrivé au terme de cet ouvrage, disait déjà M. Dareâte en 1862, il ne nous
reste plus qu'à en tirer la conclusion. Cette conclusion peut s'exprimer d*un
mot. C'est la tendance progressive et constante du droit administratif à se
rapprocher du droit commun, tendance qui se manifeste à la fois et dans le

fond du droit et dans la juridiction Il y a cependant des différences qu'on

n'effacera pas, il y aura toujours des lois administratives comme il y a des lois
commerciales et il sera toujours convenable d'en confier l'application à des
tribunaux spéciaux » {La justice administrative t conclusions).

2. Ce qu'il y a de plus fin dans la théorie* du droit administratif, c'est que le
commettant n'est responsable que lorsque le préposé reste dans Vespril de sa
fonction, tandis qu'en droit civil il est responsable tant que le préposé est

FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF 57

règles bien plus souples que celles du Code de procédure civile, etc.
Enfin, le fait que les règles administratives sont groupées ensemble
permet de les rapprocher les unes des autres, comparaisons, rappro-
chements féconds, très difficiles dans les droits où ces règles sont
encore éparses.

Seulement, il y a un grand intérêt à se rendre compte que notre
droit administratif, à part le groupement qui est différent, ressemble
singulièrement au droit administratif de l'ancien régime et à celui des
pays étrangers. Cela doit nous pousser aux études d*histoire et de
droit comparé. Nous avons la conviction qu'il y aurait grand profit
à tirer des études de droit public éparses dans les œuvres de nos
grands jurisconsultes du xvi^ siècle, soit celles des romanistes dans les
commentaires du Digeste et surtout du Code, soit celles des Loyseau,
des Chopin, des Bacquet, et Ton constaterait avec une surprise
bientôt dissipée, que Ton parle le même langage, car, eux, n'hésitaient
pas à réduire la puissance publique en droits (droits régaliens, droits
de seigneurie, de justice, etc.). Quant au profit que l'on peut retirer
de la législation comparée, nous n'avons pas à y insister.

D'études poursuivies en ce sens pendant un temps suffisant, pour-
rait peut-être sortir ce Code administratif comprenant l'ossature
vraiment permanente du droit, dégagée de la partie mobile et pure-
ment réglementaire, dont tant d'esprits ont poursuivi l'idée, que l'on
a fini par considérer comme chimérique, mais qui ne l'est point '.

Il pourrait en sortir aussi un grand traité doctrinal de droit admi-
nistratif, mais qui demanderait la collaboration de plusieurs hommes,
car les proportions de la matière dépassent à présent les forces d'un
seul.

matériellement en fonction. Cela tient à ce que les personnes admmistratives
ne peuvent pas être soupçonnées de donner des ins^tructions mauvaises à leurs
préposés.

1. V. art. F. Laferrière sur un ouvrage de M. Mallein, professeur à Grenoble.
Revue cvitique, 1858, t. XII, p. 369.

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES

RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇAIS *

§ I®^ — Les sources

Article I*'. — Caractères généraux des sources

Le droit public c jus scriptum ». — Les règles du droit public et
do droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi»
écrites, la partde la coutume est très faible. Apeine peut-on signaler,
en droit administratif, la place faite aux usages locaux en matière de
curage des cours d'eau non navigables ni flottables et en matière
de pavage des rues des villes; les assemblées élues, conseils munici-
paux« conseils généraux, chambres législatives, ont aussi quelques
traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations,
mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force
de loi. Nous nous trouvons donc en présence d'un droit qui est sur-
tout jia scripfum.

Le droit public €Jus novum ». — Un second caractère tout aussi
saillant de ce droit, c*est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares ex-
ceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas^
comme date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les
autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ
d'une entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des
règles du dmit public de l'ancien régime qui ont survécu et passé
dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, re-^
montent jusqu'au droit romain; il suffit de citer le conseil d'État, la
plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont
été consacrées par des textes nouveaux.

1* La lé^fiatioo sur ce« diffère nta points o*étant pas Is même dans la mé-
tropole et dans Jes colonies, nous trsitoos d'abord de la législation de la mé-
tropoli*, et reoToyous à un appendice celle des colonies.

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES

RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇAIS

§ I«*^. — Les sources

Article I®**. — Caractères généraux des sources

Le droit public t jus scriptum ». — Les règles du droit public et
du droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi»
écrites, la p;irtde la coutume est très faible. A peine peut-on signaler,
en droit administratif, la place faite aux usages locaux en matière de
curage des cours d*eau non navigables ni flottables et en matière
de pavage des rues des villes; les assemblées élues, conseils munici-
paux, conseils généraux, chambres législatives, ont aussi quelques
traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations,
mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force
de loi. Nous nous trouvons donc en présence d'un droit qui est sur-
tout jW scriptum.

Le droit public €Jus novum ». — Un second caractère tout aussi
■aillant de ce droit, c*est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares ex-
ceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas^
comnie date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les
autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ
d'une entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des
règles du droit public de Tancien régime qui ont survécu et passé
dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, re-
montent jusqu*au droit romain; il suffit de citer le conseil d'État, la
plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont
été consacrées par des textes nouveaux.

1. L» lé^^itfiatioo sur cet différenta points n'étant pas la même dans la mé-
tmpote et daus les colonies, nous traitoos d'abord de la législation de la mé-
tropole, et retiTuyous à un appendice celle des colonies.

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES

RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇAIS *

§ I®^ — Les sources

Article I*''. — Caractères généraux des sources

La droit public t jus scriptum ». — Les règles du droit public et
du droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi»
écrites, la part de la coutume est très faible. Apeine peut-on signaler^
en droit administratif, la place faite aux usaj^es locaux en matière de
curage des cours d*eau non navigables ni flottables et en matière
de pacage des rues des villes; les assemblées élues, conseils munici-
paux« conseils généraux, cbambres législatives, ont aussi quelques
traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations,
mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force
de loi. Nous noua trouvons donc en présence d'un droit qui est sur-
tout ju« scripfum.

Le droit public €jus novum r*. — Un second caractère tout aussi
saillant de ce droit, c'est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares ex-
ceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas,,
comme date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les
autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ
d'une entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des
règles du dix>it public de Tancien régime qui ont survécu et passé
dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, re»
montent Jusqu'au droit romain; il suffit de citer le conseil d'État, la
plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont
été consacrées par des textes nouveaux.

1. U léfKifUtioo sur cet différenta points n'étant pas la même dans la nié-
Uopole ei daoB Jes colonies, nous traitoos d'abord de la législatloa de la nié-
U'MpoIe, et reuvoyoQs à un appendice celle des colonies.

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES

RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇAIS

§ I®^ — Les sources

Article W. — Caractères généraux des sources

Le droit public t jus scriptum ». — Les règles du droit public et
du droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi»
écrites, la partde la coutume est très faible. Apeine peut-on si^aler^
en droit administratif, la place faite aux usa^ires locaux en matière de
curage des cours d'eau non navigables ni flottables et en matière
de pavage des rues des villes ; les assemblées élues, conseils munici-
paux, conseils généraux, chambres législatives, ont aussi quelques
traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations,
mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force
de loi. Nous noua trouvons donc en présence dun droit qui est sur-
tout/tu scriptum.

Le droit public €Jus novum ». — Un second caractère tout aussi
nillant de ce droit, c'est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares ex-
ceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas,,
comme date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les
autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ
d*iuie entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des
règles du dix>it public de Tancien régime qui ont survécu et passé
dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, re->
montent jusqu au droit romain; il sufQt de citer le conseil d'État, la
plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont
été consacrées par des textes nouveaux.

1. U lé^flntioo SDf cet différenta points n'étant pas la même dans la mé-
tropole et dans les colonies, nous traitoos d'abord de la législation de la mé>
trtipole, et reuvoyoQS à un appendice celle des colonies.

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES

RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇilS*

§ 1^^. — Les sources

Article I®"^. — Caractères généraux des sources

Le droit public « jus scriptum »• — Les règles du droit public et
du droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi&
écrites, la part de la coutume est très faible. A peine peut-on signaler,
en droit administratif, la place faite aux usages locaux en matière de
curage des cours d*eau non navigables ni flottables et en matière
de pavage des rues des villes; les assemblées élues, conseils munici-
paux, conseils généraux, cbambres législatives, ont aussi quelques
traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations,
mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force
de loi. Nous nous trouvons donc en présence d'un droit qui est sur-
tout jW scriptum.

Le droit public ajus novum ». — Un second caractère tout aussi
saillant de ce droit, c'est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares ex-
ceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas,,
comme date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les
autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ
d'une entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des
règles du droit public de l'ancien régime qui ont survécu et passé
dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, re-
montent jusqu'au droit romain; il suffit de citer le conseil d'Etat, la
plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont
été consacrées par des textes nouveaux.

1. La législation sur ces différents points n'étant pas la même dans la mé-
tropole et dans les colonies, nous traitons d'abord de la législation de la mé-
tropole, et renvoyons à un appendice celle des colonies.

;

m^a.

60 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

Par exception, cependant, quelques textes anciens antérieurs à
1789, s'appliquent encore. On en rencontre surtout en matière
de voirie, c'est-à-dire en matière de police des voies publiques. U
y a là divers actes qui ont été expressément confirmés à titre provi-
soire par la loi des 19-22 juillet 1791, art. 29, tit. I, et qui n'ont pas
encore été remplacés. (V. infrà, rx^ 385 et s. ; V. aussi art. 484 du
Gode pénal.)

Article II. — La loi et le règlement

Il existe actuellement deux sources différentes des règles du droit
public et administratif écrit, la loi et le règlement.

La loi est une disposition générale, exprimant la volonté de TÉtat,
et formulée par Torgane du pouvoir législatif; elle constitue un acte
de législation.

On distingue d'après leur objet trois espèces de lois : les lois cons-
titutionnelles, qui ont pour objet les rapports des pouvoirs publics
(les trois pouvoirs) : les lois organiques ^ qui ont pour objet Torgani-
sation de tel ou tel grand corps faisant paiiie des pouvoirs publics,
par exemple, le Sénat ou la Chambre des députés; les lois orrfmmVes,
qui ont pour objet des matières quelconques de droit public ou
privé.

Au point de vue de la forme, les lois constitutionnelles diffèrent
presque toujours des autres lois. D'après la constitution de 1875,
elles sont l'œuvre de l'Assemblée nationale réunie en congrès à Ver-
sailles, comprenant la Chambre des députés et le Sénat réunis, tan-
dis que les autres lois sont votées séparément par les deux Chambres.
Sous le premier et le second Empire, les lois constitutionnelles nor-
males étaient des sénatus-consultes ; sous la Restauration, c'a été une
charte octroyée par le roi; en 1830, une charte votée par la Chambre
des députés et acceptée par le roi.

Le règlement est une disposition générale exprimant la volonté de
rÉtat, ou bien de certains membres de l'État tels que les commu-
nes, et formulée par un organe de pouvoir exécutifs en vertu de ce
que Ton appelle le pouvoir réglementaire ; il constitue un acte d^ ad-
ministrât ion.

Tous les règlements ne sont pas faits au nom de l'État, il en est
fait au nom de la commune par le maire, qui portent le nom de règle-
ments municipaux y et qui constituent une bonne partie de la régle-
mentation à laquelle se trouvent soumis les citoyens. On peut se
demander, il est vrai, si ce pouvoir réglementaire, qui semble appar-
tenir à la commune, lui appartient en propre, ou s'il ne loi est pas

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF 61

plutôt délégué par l'État. Sous un régime de décentralisation, il paraît
naturel que ce soit un pouvoir propre à la commune. Il existe certai-
nement un ordre public local à maintenir. Pourquoi le pouvoir local
n'aurait il pas la mission de le maintenir par des règlements de police
locaux ? Aucune loi positive ne s'oppose à cette interprétation ; au
contraire, l'ensemble de la législation communale y est favorable, car
elle reconnaît l'existence d'une police municipale et d'une police
rurale (art. 91, L. 5 avril 1884).

Le pouvoir réglementaire exercé par le maire est surveillé de très
près par le préfet fonctionnaire de l'État, mais cela doit être considéré
comme une restriction imposée dans un but d'intérêt général à un
droit préexistant, et non pas comme une limitation d'un droit délé-
gué. (Cass. 3 nov. 1885.)

On ne saurait, au contraire, reconnaître l'existence de règlements
faits au nom du département. Il est fait, dans le département, des
règlements par le préfet, mais il faut considérer que le préfet agit ici
comme agent régional de l'État, et non point comme représentant du
déparlement ; cela résulte de ce fait, que la loi ne parle nulle part
d'une police départementale, et de cet autre fait, que d'après l'art. 3
de la loi du 10 août 1871, le préfet ne représente le département qu'en
tant qu'il exécute les décisions du. conseil général. L'État fait donc
les règlements pour le compte du département, qui à ce point de vue
a moins d'autonomie que la commune.

A. Règlements faits au nom de l'État. — Il faut distinguer les
règlements généraux faits pour tout le territoire, et les règlements
locaux applicables à une région, par exemple un département ou une
partie de département.

I. Règlements généraux. — a) Règlements faits par le chef de
VEtat, — Les règlements généraux sont, en principe, l'œuvre du
chef de l'État; ce sont, par conséquent, des décrets réglementaires j
car tous les actes du chef de l'État portent le nom générique de
décrets.
Les décrets réglementaires se divisent en deux classes :
!• Les règlements d'administration publique^ pour lesquels la
consultation du conseil d'Étal est obligatoire en vertu d'une loi.
(L. 24 mai 1872, art. 8, n» 3 '.)
2<> Les règlements ordinaires^ pour lesquels cette consultation n'est

1. Il existe des décrets dits : en, forme de règlements d'administration pu-
blique^ qull ne faut pas coofondre avec les règlements d^adininistration pu-
blique. Us doivent aussi être rendus en conseil d*État, mais ils ne sont pas
des règlements, c'est-à-dire qu'ils ne contiennent pas de règle générale.

62 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

pas obligatoire ; alors même, qu'en fait elle aurait eu lieu, le règle-
ment ne deviendrait pas pour cela d'administration publique.

b) Règlements faits par les ministres. — Très exceptionnellement,
en vertu d'une délégation expresse de la loi, des règlements généraux
sont faits par des ministres ; ils sont alors contenus dans des arrêtés
réglementaires. L'exemple le plus remarquable d'une délégation de
cette espèce se trouve dans l'art. 44 de l'ordonnance du 15 novembre
1846 sur les chemins de fer; le ministre des travaux publics est
chargé par ce texte d'homologuer les tarifs de transport ; ces tarifs,
une fois homologués, deviennent de véritables règlements. Ce ne sont
point des conventions passées entre la compagnie et le public pour la
rémunération d'un louage de services, ce sont de petites lois. La juris-
prudence a successivement déduit toutes les conséquences de cette
idée ; il en résulte notamment qu'une fois les conditions de publicité
remplies, nul n'est censé ignorer l'existence d'un tarif; que l'inter-
prétation du tarif par le juge doit être littérale ; qu'on ne saurait par
des conventions particulières déroger à un tarif, etc.. Cette concep-
tion du tarif comme règlement a élé fort critiquée; elle répond bien
pourtant à la réalité des choses, car les prix du tarif contiennent pour
partie une taxe publique de péage, perçue à l'occasion d'un véritable
travail public, à côté du prix de transport proprement dit (art. 42 du
cahier des charges). Or, les taxes ne doivent être établies que par
une loi ou un règlement.

IL Règlements locaux. — Ces règlements peuvent être faits au
nom de l'État par les préfets dans des an^étés réglementaires. Ils
peuvent être faits : 1° Pour tout le territoire d'un département;
2® pour le territoire de plusieurs communes en cas d'inertie des maires
(art. 99, 1. 5 avril 1884). Quant au cas où le préfet fait un règlement
applicable à une seule commune en se conformant aux formalités de
l'art. 99 de la loi municipale du 5 avril 1884, c'est un cas où il fait
un règlement au nom de la commune, non point au nom de l'État,
car il se substitue au maire.

B. Règlements faits au nom de la commune. — Ces règlements
sont l'œuvre du maire, ils sont contenus dans des arrêtés règlement
taires. Exceptionnellement, ils peuvent être faits par le préfet (art. 99
précité).

Domaine respectif de la loi et du règlement

Une des difficultés du droit administratif est de déterminer le do-
maine respectif de la loi et du règlement. C'est une question qui a
une portée constitutionnelle, et qui se rattache aux rapports du pou-
voir exécutif avec le pouvoir législatif; il faut considérer que la loi

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF 63

émanant presque directement du peuple par rintermédiaire du par-
lement, est protectrice des droits individuels, tandis que les règle-
ments émanant du gouvernement ont, au contraire, une tendance op-
pressive. Le domaine du règlement a été soigneusement délimité.
Dans sa mission générale, il doit seulement c assurer l'application
des lois. » (L. 25 février 1875, art. 3). Cela comporte les deux fonc-
tions suivantes :

1" La publication du texte des lois. — Cette publication, qui léga-
lement résulte de Tinsertion au Journal officiel ou au Bulletin des lois
(décret du 5 novembre 1870), en fait est réalisée par des affichages
ou des criages, que les préfets sont t^nus de prescrire et de surveiller,
et que les maires sont tenus de faire exécuter dans chaque commune
(art. 92 et 94, 1. 5 avril 1884). Une loi déjà publiée, peut être publiée
à nouveau, si besoin est.

2® La prescription de mesures de détail, destinées à assurer Tappli-
cation des dispositions générales de la loi. La loi dispose toujours par
voie de mesures très générales; cela tient à ce qu'elle est faite pour
«n grand territoire et pour une longue durée ; il faut que la règle qu'elle
pose soit, autant que possible, indépendante des circonstances de lieu
et de temps. Mais alors, pour un lieu donné et une époque donnée^
il est nécessaire de la compléter par des mesures de détail, qui par
rapport à elle seront transitoires.

Cette seconde fonction du règlement est beaucoup plus importante
que la première, et cela apparaît dans les matières dites de police.
La police administrative a ce but vague et complexe de veiller au
maintien de Tordre public, de surveiller constamment, de prévoir les
faits fâcheux qui peuvent se produire et de prendre des mesures en
vue de les empêcher. On comprend que c'est là une matière mou-
vante dans laquelle la loi ne peut point s'aventurer ; les dangers qui
menacent l'ordre public changent à chaque instant de nature; le rè-
glement seul est assez souple et assez rapide pour réussir à y parer.
Aussi, en matière de police, les lois sont- elles rares et courtes. Il y
«n a sur des matières spéciales d'assez importantes ; par exemple, sur
la police sanitaire, la police du roulage, etc.; mais sur la matière
générale de la police elles sont d'une brièveté digne des Douze Tables.
Elles se bornent, en somme, à indiquer les trois faits principaux qui
x^nstituent Tordre public, la tranquillité publique^ la sécurité pu-
blique^ la salubrité publique^ et elles s'en remettent aux règlements
du soin de prendre les mesures pour assurer le maintien de ces trois
faits. (Voir la loi fondamentale des 22 décembre 1789-janvierl790,
sect. III, art. 2, n^ 9.) Les règlements ont donc ici le champ libre,
^t non seulement les règlements faits au nom de TËtat par le chef de

64 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

rÉtat OU les préfets, mais ceux faits au nom de la commune par le
maire, en matière de police municipale et rurale*.

C'est ici surtout que les règlements sont menaçants pour les droits
individuels et qu'il y a lieu de poser des règles, si la chose est pos-
sible, tant pour la sauvegarde des individus que pour la gouverne
des autorités. Quelque délicate que soit la matière, il semble qu'on
puisse dégager les deux règles suivantes :

Première règle. — Un règlement ne peut pas modifier les disposi-
tions d une loi*.

Deuxième règle, — Un règlement ne peut pas violer les droits in-
dividuels reconnus par l'ensemble de la législation, en imposant des
obligations précises; spécialement il ne peut imposer à la propriété
d'obligations nouvelles, à moins que le principe ne s'en trouve dans
une loi.

Cette dernière règle doit s'interpréter en ce sens que s'il n'y a pas
de textes de lois spéciaux en la matière, s'il n'y a que le texte géné-
ral de la loi de 1790 prescrivant le maintien de la tranquillité, de la
sécurité, de la. salubrité, un règlement ne peut que prescrire en termes
très généraux la tranquillité, la salubrité, il ne peut pas imposer aux
propriétaires d'obligations spéciales; par exemple, en matière de sa-
lubrité, en vue de l'assainissement d'un quartier d une ville, un maire
peut imposer aux propriétaires l'obligation d'assainir leurs immeubles,
il ne peut pas leur prescrire un mode particulier d'assainissement,
tel que la destruction de puisards, ou le curage de fosses d'aisance qui
ne seraient pas pleines. (Cassât., 26 nov. 1887.)

Il faut reconnaître que ces deux règles ne suffisent pas à trancher
toutes les questions, qu'il y a des cas d'absolue nécessité dans lesquels
elles doivent fléchir, et qu'une large liberté d'appréciation est forcé-
ment laissée aux tribunaux dans ce conflit entre l'intérêt public et
l'intérêt privé. Bien des décisions contradictoires pourraient être rele-
vées en jurisprudence.

1. Bien que la police amnicipale et la police rurale aient été l'objet de dis-
positions législatives assez développées, il faut toujours en revenir à la for-
mule : tranquilité, sécurité, salubrité (1. 5 avril 1884, art. 97;i. 6 oct.-28 sept.
1791, modifiée par 1. 5 avril 1884, art. 91, 94, 99; 1. 4 avril 1889; 1, 9 juillet
1889; 1. 22 juin 1890).

2. On s'est demandé cependant, si certaines dispositions purement régle-
mentaires des lois, et qui auraient aussi bien pu trouver place dans des règle-
ments, ne pourraient pas plus tard être modifiées par des règlements, tout au
moins par des décrets réglementaires. Certains auteurs admettent Taffirmative.
Nous nous refusons à entrer dans cette voie dangereuse.

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF 65

Observation historique, — Le domaine de la loi n'a pas toujours été
respecté par le règlement.

1° Il y a eu à diverses reprises, sous les gouvernements autoritaires,
empiétement du pouvoir exécutif sur le législatif, et des règlements sont
intervenus, là où il aurait fallu des lois. Ces décisions réglementaires ont
•été acceptées malgré tout, et tiennent encore la place de lois. Il faut les
signaler.

Nombre de ces décisions sont l'œuvre de Napoléon I", qui avait été en-
traîné vers le pouvoir absolu (notamment, décret du 16 décembre 1811
sur les routes impériales, créant des servitudes pour les riverains). La
légalité de ces décrets n'avait pas été contestée sous son règne, elle le
fut sous la Restauration ; la cour de cassation les a maintenus, sous pré-
texte que le Sénat, qui avait un délai pour les casser pour inconstitution-
nalité, ne l'avait pas fait ; des avis du conseil d'État approuvés par l'em-
pereur et publiés depuis le 16 septembre 1807 jusqu'en 1814, sont dans
le même cas.

2® A chaque changement de régime, avant que les autorités nouvelles
ne fussent régulièrement constituées, les gouvernements provisoires ont
exercé à la fois le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif et ont fait des
décrets-lois. Il y a eu de ces actes en 1830 et 1848, ils n'ont plus qu'un
intérêt historique ; mais il y en a eu en 1852 et 1870, qui sont encore en
vigueur.

Décrets rendus par le prince-président depuis le 2 décembre 1851, époque
de la dissolution de l'Assemblée nationale, jusqu'au 29 mars 1852, épo-
que de la réunion des nouvelles chambres; notamment : constitution du
14 janvier 1852, décret du 25 mars 1852 dit de déconcentration. L'art.
58 de la constitution du 14 janvier 1852 dit formellement que tous les
décrets rendus pendant cette période auront force de loi ; ce n'est
pas exact, cela dépend de leur objet; il en est qui sont de simples dé-
crets, modifiables par décrets. — Décrets rendus par le gouvernement
de la défense nationale ; décret du 5 novembre 1870 sur la publication des
lois, etc.

Domaine respectif des différents règlements

Les différents règlements ont d'abord un domaine territorial, en
ce sens qu'un préfet ne peut pas faire de règlements applicables hors
de sa commune.

Ils ont aussi un domaine au point de vue des matières régle-
mentées, et cela en deux sens :

1*» Certaines matières ne peuvent être réglementées qu'au nom de
l'État, soit par le chef de l'État, soit par les préfets, sans pouvoir
l'être au nom de la commune; en d'autres termes, il y a des matières
qui relèvent de la police de l'État et non de la police communale. La

H. S

66 SOURCES DU DROIT PUBUC ET A.DMINISTRATIF

réciproque est vraie, il est des matières de police communale qui ne
sont pas en même temps matière de police d'État ; et lorsque le pré-
fet se substitue au maire, en observant les formalités de Tart. 99, in
\ fine, 1. 5 avril 1884, c'est la police communale qu'il exerce.

i De même, parmi les matières de police d'État, il en est qui doivent

; être réglées par règlements d'administration publique, d'autres par

I règlements ordinaires, d'autres par arrêtés préfectoraux.

On peut appeler cela le domaine de droit des règlements.
2^ Il y a aussi un domaine de fait, c'est-à-dire que lorsqu'un rè*
glement d'une certaine espèce s'est emparé d'une matière flottante
qui aurait aussi bien pu être saisie par un autre, ses dispositions ne
peuvent plus être modifiées que par un règlement de même espèce^
ou d'une espèce plus haute. Ainsi, parmi les règlements faits au nom
de l'État, un décret réglementaire ne peut jamais être modifié par un
arrêté préfectoral.

Une matière de police communale réglée une fois par arrêté pré-
fectoral en vertu de l'art. 99 m fine, 1. 5 avril 1884, pourra cependant
être réglée à nouveau par arrêté du maire, puisque le préfet n'avait
fait qu'exercer le pouvoir du maire; d'ailleurs, si la modification est
intempestive, le préfet est armé, il peut suspendre ou annuler l'ar-
rêté du maire.

Confection des lois et règlements

La confection des lois et règlements est une opération en trois
temps :

1^ Rédaction de la formule de la loi ou du règlement par l'auto-
rité compétente; après cela la loi est faite.

2° Promulgation ou ordre d'exécution; après cela la loi est exécu-
toire.

3<> Publication destinée à faire connaître la loi ; après cela la loi est
obligatoire.

Rédaction et promulgation. — Les deux premiers temps ne sont
distincts que pour les lois proprement dites ; il y a : 1* rédaction du
texte faite suivant une procédure qui met en mouvement Torgane
législatif, et que nous verrons plus tard; 2° promulgation, acte par
lequel le chef du pouvoir exécutif atteste l'existence de la loi et la
proclame exécutoire : « Le Sénat et la Chambre des députés ont
adopté, le Président de la République promulgue la loi dont la teneur

suit la présente loi délibérée et adoptée parle Sénat et la Chambre

des députés sera exécutée comme loi de l'État. » (Décret du 6 avril
1876.) Aux termes de l'article 7 de la loi du 16 juillet 1875, la

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF 67

promulgation doit intervenir dans le délai d'un mois à dater de la
transmission au gouvernement et dans le délai de trois jours en cas
de déclaration d'urgence par les deux Chambres.

Pour les règlements les deux opérations se confondent, parce
qu'elles sont toutes les deux Toeuvre du même organe de pouvoir
exécutif. Rien d'essentiel dans la forme des décrets et des arrêtés
réglementaires, si ce n'est la signature et aussi la date , aOn que
Ton puisse vérifier la qualité du magistrat qui signe ; mais il y a
une forme habituelle : 1« visa des textes, motifs sous formes de
considérants; 2° dispositif par articles; 3- date et signature. De plus,
les règlements d administration publique qui sont délibérés en as-
semblée générale du conseil d'État portent la mention de cylte déli-
bération.

Observation, — Après la promulgation, les lois sont exécutoires, il
ne reste plus qu'à les publier pour qu'elles deviennent obligatoires,
li en est de même des* décrets réglementaires et des arrêlés des pré-
iets. Mais il n'en est pas de même des arrêtés des maires, du moins
de ceux qui portent règlement permanent. Ils ne sont complète-
ment exécutoires qu'un mois après la remise de Tampliation au
préfet ou au sous-préfet, constatée par certificat; néanmoins, en cas
d uiigence, le préfet peut autoriser l'exécution immédiate (art. 95,
1. 4884).

Publication, — C est le fait qui porte la loi ou le règlement à la
connaissance des citoyens ou qui est censé l'y porter (divulgatio pro-
mulgationis).

Publication des lois et des décrets réglementaires. — Les forma-
lités de la publication pour les lois et décrets réglementaires sont
actuellement réglées par un décret du 5 novembre 1870, qui a mo-
difié l'ordonnance du 27 novembre 1816 en même temps que l'ar-
ticle 1»' du Gode civil. La publication est censée faite lorsqu'un certain
délai s'est écoulé depuis l'insertion de la loi ou du décret promulgué
dans un recueil périodique. Journal officiel ou Bulletin des lois.

1° Insertion au Journal officiel. — Toutes les lois et tous les décrets
réglementaires importants sont insérés au Journal officiel (art. 2,
décret 5 nov. 1870). Ils sont censés connus à Paris un jour franc après
celui de l'insertion au Journal officiel, c'est-à-dire le surlendemain.
Partout ailleurs, dans l'étendue de chaque arrondissement, un jour
franc après que le Journal officiel qui contient Tinserlion sera arrivé
au chef-lieu de l'arrondissement, c'est-à-dire encore le surlendemain.

2* Insertion au Bulletin des lois. — Quant aux décrets qui sont
insérés seulement au Bulletin des lois, ils restent sous l'empire de
lordonnance du 27 novembre 1816.

68 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

B.) Publication des arrêtés préfectoraux et municipaux. — La cour
de cassation admet ici que l'arrêté est censé connu du jour même de
la publication. Quant au fait même de la publication, pour les arrêtés
préfectoraux, pas de règles; pour les arrêtés municipaux (art. 96,
1. 5 avril 1884)^ publication et affichage, ces deux faits réalisés con-
formément aux usages; seulement il faut que la date de la publica-
tion soit constatée; aussi la loi du 5 avril 1884 a-t-elle exigé que la
publication fût certifiée par une déclaration écrite du maire, et pour
plus de sûreté, même, l'arrêté doit être transcrit en entier sur le re-
gistre de la mairie (art. 96 in finé)y et tout habitant est autorisé à en
prendre copie (art. 58) ' .

Force obligatoire des lois et règlements

A,) De la présomption que nul n*est censé ignorer* la loi ou de
l'ignorance de droit, — Deux principes communs avec les lois civiles
s'appliquent ici : 1° Nul n'est censé ignorer les lois qui ont été régu-
lièrement promulguées ; 2® les lois régulièrement promulguées sont
obligatoires même pour ceux qui de fait en ignorent les prescriptions.
Donc on ne peut invoquer son ignorance de droit, ni pour échapper
aux conséquences de l'inaccomplissement d une obligation légale, ni
pour se faire relever d'une déchéance encourue. Cependant en ma-
tière administrative, remarquons des tempéraments : !• L'administra-
tion prend soin de rafraîchir la mémoire aux citoyens en renouvelant
en temps utile la publication de certaines lois, les lois de police no-
tamment, et c'est un emploi très important des règlements ; 2" lorsque
par suite de l'inaccomplissement d'une obligation, une amende a été
encourue, il arrive que sur recours gracieux l'administration restitue
l'amende si on fait preuve d'erreur; exemple, amendes en matière
d'enregistrement; 3° enfin (décret du 5 nov. 1870, art. 4), les tribu-
naux et les autorités administratives et militaires peuvent, selon les
circonstances, accueillir l'exception d'ignorance alléguée par les con-
trevenants, si la contravention a eu lieu dans le délai de trois jours
francs à partir de la promulgation.

B.) Événements qui peuvent enlever leur force obligatoire aux lois
et règlements, — Ces événements sont l'abrogation, la rétractation,
l'annulation, l'illégalité. Le premier se produit également pour les lois
et les règlements, les ti'ois autres seulement pour les règlements.

1. La publication ne résulte pas de rinsertion dans un recueil préfectoral ou
municipal ; on devrait dans une bonne législation cumuler à tous les degrés
l'afficbage et l'insertion dans un recueil, le recueil restant comme monument
(déjà le décret de 1870, art. 3, recommande l'affichage des lois).

SOURCES DU DROIT PpBLIC ET ADMINISTRATIF 69

a) ^abrogation, — Cette cause de destitution de force se produit
également pour les lois et les règlements. Elle consiste en ce qu'une
loi nouvelle succédant à une loi ancienne sur une même matière, la
détruit.

Cette abrogation par le texte est la seule qui soit reconnue dans
notre droit; il n'y a point d'abrogation par le non usage. Les lois et
règlements sont perpétuels à moins d'abrogation par de nouveaux
textes. Pour les règlements cependant, il faut distinguer entre les
transitoires et les permanents ; il est bien clair que le règlement fait
à Toccasion d'une fête nationale est éphémère. Le principe que les
lois et règlements ne s'abrogent pas par désuétude est commandé par
la constitution actuelle de l'État et par la division des pouvoirs. La
loi et le règlement sont l'œuvre d'organes spéciaux dans l'État, il
est naturel qu'ils ne puissent être défaits que par Torgane même qui
lésa faits. La délégation de la souveraineté doit être la même pour
défaire la loi que pour la faire. La désuétude ne se comprend que
lorsque le souverain exerce lui-même la souveraineté (monarchie
absolue, démocratie directe'.

L'abrogation est expresse ou tacite, elle est expresse lorsque la loi
nouvelle prononce littéralement l'abrogation de la loi ancienne. L'abro-
gation expresse est malheureusement trop rare en matière de droit
public; on peut citer la loi sur la presse du 29 juillet 1881 et la loi
municipale du 5 avril 1884, pirmi celles qui ont abrogé expressé-
ment et nommément les textes antérieurs. (V. l'art. 168 de la loi
municipale.)

Elle est tacite lorsque la loi nouvelle contient des dispositions con-
traires à celles de la loi ancienne. On trouve fréquemment dans les
lois administratives un article final qui prononce l'abrogation des lois
anciennes en ce qu'elles ont de contraire; ce n'est que la consécration
du principe de l'abrogation tacite. L'abrogation tacite soulève bien
des difficultés; il faut recourir aux règles suivantes qui sont clas-
siques :

1* Lorsque la contrariété porte sur le principe même qui servait de
base à la loi ancienne, l'abrogation s'étend à toutes les dispositions de
cette loi indistinctement;
2** Lorsqu'elle ne porte que sur des détails, ne sont abrogées que

1. Lorsque les lois existantes contre les congrégations non autorisées furent
appliquées par les décrets du 27 mars 1880 (1. 13 février 1790 ; 1. 28 août 1792 ;
1. 18 germinal an X; décret du 3 messidor an XIÎ), les défenseurs des con-
grégations ne soutinrent pas qu'il y avait abrogation par le non usage ; tout
leur effort porta sur ce point, qu'il y avait abrogation implicite résultant
d'autres textes.

70 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

les règles de détail pour lesquelles il y a contrariété absolue : poste-
riores leges ad priores pertinent nisi contranœ sint,

3° Legi speciali per gêneraient non derogatur; en principe, des
lois spéciales ne peuvent être abrogées que par des lois spéciales nou-
velles.

Les lois ne peuvent être abrogées que par une loi, pas par un règle-
ment ^ Les règlements peuvent être abrogés par un règlement sem-
blable, fait par la même autorité.

bj La rétractation. — Les règlements peuvent être rapportés ou
rétractés par l'autorité qui les a faits et par un acte dressé en la même
forme. La rétractation diffère de l'abrogation, en ce sens que la dis-
position nouvelle se borne à détruire les dispositions anciennes sans
rien y substituer. La rétractation, quoique possible pour les lois, est
rarement usitée.

c) L'annulation. — Tous les règlements peuvent être annulés, soit
par décision administrative d'une autorité supérieure, soit par déci-
sion judiciaire, d'après les règles suivantes :

l*Les arrêtés des maires peuvent être annulés par le préfet, soit
ftpcn auément, soit sur recours gracieux des parties lésées dans leurs
intérêts. Cette annulation peut intervenir à un moment quelconque,
alors même que l'arrêté est devenu exécutoire, c'est-à-dire même
après l'expiration du délai d'un mois depuis le dépôt de l'ampliation ;
l'administration n'est pas liée par son silence, elle ne le serait même
pas par une approbation antérieure qui aurait été donnée formellement.
L'annulation doit être prononcée par arrêté, elle peut être motivée
par une simple inopportunité de l'acte. Les actes accomplis en exé-
cution de l'arrêté municipal jusqu'au moment de l'annulation restent
valables.

Les mêmes arrêtés peuvent être annulés par le conseil d'État à la
suite d'un recours pour excès de pouvoir, fondé sur l'incompétence,
la violation des formes ou de la loi, le détournement de pouvoir,
recours ouvert aux parties intéressées en cas d'intérêt froissé.

2* Les arrêtés des préfets peuvent être annulés ou réformés par le
ministre compétent, soit spontanément, soit sur le recours gracieux
des parlies intéressées, pour simple inopportunité. Ils peuvent être
également annulés par le conseil d'État, à la suite d'un recours pour
excès de pouvoir.

1. Cependant, on peut soutenir que si une loi contient de cps mesures de
détail 'purement réglementaires, qui régulièrement auraient dû trouver place
dans un décret, ces mesures pourront être abrogées par décret, mais la ques-
tion BHt délicate et nous avons déjà dit (p. 64) que nous nous refusions à entrer
dans cette voie.

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF 71

3* Les décrets réglementaires peuvent être annulés pour excès de
pouvoir.

d) Villégalité, — Les règlements, quels qu'ils soient, sont de
plein droit destitués de force s'ils sont illégaux; ils subsistent en
apparence jusqu'à ce qu'ils soient rapportés ou annulés, mais les
tribunaux doivent refuser de les appliquer. Ils sont illégaux : i* Quand
ils violent une loi formelle ou bien quelque droit individuel consacré
par l'ensemble de la législation; 2^ quand ils ont été rendus, non
pas en vue de l'intérêt général, mais en vue de favoriser un intérêt
particulier. Ceci est une cause fréquente de déclaration d'illégalité
pour les règlements municipaux.

Rien de comparable pour les lo's, elles ne sauraient être illégales.
€ependant on comprendrait qu'elles fussent inconstitutionnelles. Il
y a eu, sous la constitution du premier Empire, droit du Sénat de les
<ïasser dans ce cas. Aux États-Unis, le pouvoir judiciaire a aussi le
droit de refuser d'appliquer une loi qu'il juge inconstitutionnelle, il
est ainsi le gardien de la constitution.

§ 2. — Les monuments du droit public

On appelle monuments^ les textes ou recueils de textes officiels dans
lesquels se trouvent les lois et règlements.

Une première remarque à faire, c'est qu'il n'y a pas de Code des
lois administratives, c'est-à-dire de recueil métbodiquement ordonné,
comme le Code civil, etc. Il y a simplement des recueils chronolo-
giques dans lesquels on trouve à leur place les différentes lois.

Une seconde remarque, c'est qu'il n'y a de recueil officiel et par
conséquent de véritable monument du droit que pour les lois et les
règlements émanés du chef de l'État (le Journal officiel et le Bulletin
des lois sur lesquels nous allons revenir), mais qu'il n'y en a ni pour
les règlements préfectoraux ni pour les règlements municipaux.

Il existe bien dans chaque préfecture un recueil des actes adminis-
tratifs, dont la publication a été prescrite par une circulaire du ministre
de l'intérieur du 21 septembre 1815, et dont les exemplaires devaient
être envoyés gratuitement aux communes, mais ces publications
laissent beaucoup à désirer et n'ont rien d*officiel.

De même dans les mairies, la loi du 5 avril 1884 prescrit la tenue
d'un registre de la mairie sur lequel les arrêtés doivent être transcrits
à leur date (art. 96), mais ce n'est également qu'une mesure d'ordre.
<îuelques grandes villes ont pris l'initiative de publier de petits codes
de leurs règlements municipaux ; ces codes ne sont pas officiels, mais
au moins sont-ils commodes pour les administrés.

72 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

Bulletin des lois, — Depuis la loi du 14 frimaire an II qui Ta créé^
jusqu'au décret du 5 novembre 1870 qui lui a substitué en partie le
Journal officiely le Bulletin des lois a été Tunique recueil officiel*.
C'est un recueil périodique à périodicité irrégulière, imprimé et géré
par rimprimerie nationale. Il paraît par fascicules. Les actes insérés
sont numérotés, les fascicules le sont aussi. Le Bulletin des lois se
divise en séries successives, suivant les gouvernements dont émanent
les actes : 1® Convention, 2° Directoire, 3<» Consulat, 4" Empire^
5® Première Restauration, 6° Cent-Jours, etc. De plus, depuis 1836,.
le Bulletin est divisé en deux parties, une principale, l'autre supplé-
mentaire pour les actes d'intérêt local. La loi de 1837 avait obligé les
communes à s'y abonner; un décret du 12 février 1852 a restreint
cette obligation aux chefs-lieux de canton, et créé pour les communes
rurales le Bulletin des communes. Tout cela a été confirmé par l'art.
136, n" 2, 1. i884.

Le Bulletin des lois est une publication mal faite, Il eût fallu
s'astreindre à insérer chaque loi à la date de sa promulgation y
quelquefois il y a des années de retard^ alors on ne sait où cher-
cher.

Journal officiel, — Le Journal officiel n'est devenu un monument
du droit que depuis le décret du 5 novembre 1871, mais il existait
depuis longtemps, et déjà publiait les actes législatifs. Il commença
de paraître le 5 mai 1789, jour de l'ouverture des États généraux,
sous le nom de Moniteur universel ou Gazette nationale; il devint
officiel le 7 nivôse an VIII. En 1869, il prit le nom de Journal
officiel, fut in-folio jusqu'en avril 1871, époque où il est devenu
in-4°.

Depuis le décret du 5 novembre 1870, le Journal officiel est le
recueil officiel de toutes les lois et de tous les règlements d'intérêt
général; il a le grand avantage sur le Bulletin des lois d'être quoti-
dien et beaucoup mieux tenu à jour au point de vue chronologique^
les lois étant publiées très peu après leur promulgation. Des tables
annuelles facilitent les recherches.

Observation. — Les collections officielles, quelque bien ordonnées
qu'elles soient, auront toujours l'inconvénient d'être trop complètes
et peu maniables. 11 a été fait des compilations privées infiniment
plus commodes.

lo Collection Duvergiery qui contient, en plus du texte, l'analyse
des débats parlementaires sur chaque loi et des conférences ; elle ne

1. Pour la période de 1789 à l'an II, il a été fait en 1806 une publication of-
ficielle sous le nom d^ Lois et actes du Gouvernement.

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF 73

contient que les actes principaux, mais à la fin de chaque volume il
y a une table de tous les actes du Bulletin ;

2** Collection Sirey et Dalloz et une infinité d'autres dans les
journaux professionnels;

3*» Codes ;

4* Lois administratives de Vuatrin et Batbie, très bonne compila-
tion sur : 1^ l'organisation administrative ; 2° les finances et les tra-
vaux publics, jusqu'en 1876 seulement.

§ 3. — Sanction des règles du droit public

Au point de vue de leur sanction les règles du droit public se
divisent en deux catégories ; les règles pénales et les règles non
pénales.

A. Règles pénales» — 11 y a des règles pénales en droit public, tout
comme en droit privé. On en trouve :

1" Dans le Gode pénal. Tout le titre V du livre III de ce Code, de
Tart. 75 à l'art. 294^ est consacré aux crimes et délits contre la chose
publique; les peines les plus diverses y sont prononcées. Une bonne
partie du livre lY sur les contraventions de simple police est aussi du
droit public.

2"^ Dans des dispositions réglementaires de lois spéciales, par
exemple dans la loi sur la presse du 29 juillet 1881, dans la loi sur la
police sanitaire du -21 juillet, même année; les peines y sont très
fréquemment correctionnelles.

3° Dans les règlements faits par le chef de l'État en vertu d'une loi
qui en prescrit la rédaction ; les peines sont ici indiquées d'avance
par la loi et peuvent être correctionnelles.

4** Dans les règlements ordinaires du chef de l'État, dans ceux des
préfets et dans ceux des maires. Tous les règlements sont en prin-
cipe des lois pénales, et une môme peine est attachée à toutes leurs
dispositions, c'est une amende de simple police de un à cinq francs
(art. 471, n^ 15 C P. — Disposition introduite en 1832).

La sanction des règles pénales est assurée, soit par voie de mesure
de police^ soit par voie de répression juridictionnelle. La mesure de
police est un acte de force accompli par le pouvoir exécutif veillant
au maintien de l'ordre. Elle consiste, soit en voies de fait contre les
personnes, prise au collet pour faire circuler^ arrestation provisoire,
conduite au poste de police, etc. ; soit en actes d'exécution sur les
choses, saisie de denrées falsifiées, visite de bagages en douane et
aux octrois, mesures de désinfection, arrachage de plans phylloxérés,
enfouissements d'animaux morts, etc.; elle est accomplie par un per-

74 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

soDnel spécial d'agents de police. La mesure de police est préventive^
elle n'attend pas qu'un désordre soit causé.

La répression juridictionnelle est un acte tranchant un conflit par
l'application du droit. Elle aboutit, elle aussi, à des mesures d'exécu-
tion sur les personnes et sur les choses. Mais elle se distingue de la
mesure de police : 1© en ce qu'elle est postérieure à la violation delà
loi; 2* en ce qu'elle nécessite Tintervention ô*un juge qui s'interpose
«ntre rinfraction et la punition; 3" en ce qu'il y a des formes de pro-
cédure qui sont une garantie pour l'individu.

Sauf certains cas assez rares, où la mesure préventive de police
est indispensable sous peine d'irréparables malheurs (tout ce qui
touche à l'hygiène, inspection des viandes, quarantaines, etc.), la
répression juridictionnelle est infiniment supérieure, elle n'est ni
vexatoire ni arbitraire.

La répression juridictionnelle en matière de règles pénales de
droit public est confiée en principe aux tribunaux répressifs ordi-
naires; on ne peut signaler à titre d'exception que les contraventions
de grande voirie qui sont de la compétence des conseils de préfec-
ture.

B. Règles non pénales. — La sanction des règles du droit public
non pénales est assurée également à la fois par la voie administra-
tive et par la voie juridictionnelle. Par la voie administrative, en ce
sens que les actes de l'administration donnent lieu à des recours
purement administratifs, à la suite desquels ils peuvent être annulés
ou réformés administrativement; par la voie juridictionnelle, en ce
sens que très souvent ils donnent lieu à des recours contentieux
portés devant de véritables juges et constituant litige.

Ce qu'il y a de remarquable, c'est que, suivant les cas, des tribu-
naux de deux ordres différents peuvent être appelés ,à connaître de
<5es litiges, les tribunaux ordinaires ou judiciaires et les tribunaux
administratifs. Les règles de compétence, grâce auxquelles le par-
tage s'opère entre ces deux ordres de tribunaux, sont très délicates.
Elles seront étudiées plus tard dans la partie du contentieux. Rap-
pelons seulement ici qu'elles se rattachent au principe constitu-
tionnel de la séparation des pouvoirs, et qu'on les a crues nécessaires
pour protéger l'indépendance du pouvoir exécutif contre le pouvoir
judiciaire (V. p. 16). Un tribunal spécial appelé tribunal des conflitSy
et dont nous étudierons aussi plus tard l'organisation, est chargé d'as-
isurer le respect de ces règles de compétence en tranchant les conflits
qu'elles font naître.

L'organisation des tribunaux administratifs sera étudiée au con^
ientieux. Notons seulement ici l'extrême importance de l'un d'eux,

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF 75

le conseil d'État, quî domine fous les autres, soit parce qu'il reçoit
leurs appels, soit parce qu'il est pour eux tribunal de cassation.

La jurisprudence du conseil d'Éfat, juge souverain du fait et du
droit, qui plus est, en certains cas juge prétorien, a certainement plus
de poids en matière administrative que celle de la cour de cassation
en matière civile. Nous aurons fréquemment à la citer à côté de la
jurisprudence du tribunal des conflits et de celle de la cour de cas-
sation.

Les arrêts du conseil d'État et ceux du tribunal des conflits se
trouvent, accompagnés d'ailleurs des arrôts de la cour des comptes,
dans un recueil intitulé Recueil des arrêts du conseil d^État fondé
en 1821 par M. Macarel, et continué depuis par M. Lebon et par
M. Panhard. Les arrêts antérieurs à 1821 se trouvent en partie dans
un recueil de quatre volumes in-^» publiés en 1818 par Sirey.

Les sources, les monuments, les moyens de sanction des règles du
droit public et administratif en Algérie et dans les colonies,

lo Les sources

Les sources du droit, aussi bien du droit privé que du droit public,
ne sont pas les mêmes dans les possessions coloniales que dans la
métropole. Il faut distinguer, pour se rendre un compte exact de ta
situation, la réglementation locale faite sur place par des autorités
locales, et les règles générales qui viennent de France.

A. Réglementation locale, — Les gouverneurs des colonies. ont
un pouvoir réglementaire qu'ils exercent en conseil privé. Les actes
contenant règlement prennent le nom d'arrêtés réglementaires. Dans
les colonies où des communes sont organisées, les maires ont aussi
le pouvoir réglementaire. En Algérie^ la situation est un peu moins
nette que dans les colonies. L'Algérie est à moitié rattachée à la
France, et outre le gouverneur général, il y a des préfets de dépar-
tement. Ces préfets font des règlements comme les préfets du conti-
nent. Le gouverneur général fait- il en outre des règlements comme
les gouverneurs des colonies? Depuis les décrets de rattachement
du 26 août 1881, il semblerait qu'il ne dût pas en faire; le résultat
apparent de ces décrets est, en effet, de faire du gouverneur, non
plus le délégué du chef de l'État, mais celui des ministres; or les
ministres n'ont pas le pouvoir réglementaire. En fait cependant le
:gouvemeur d'Algérie continue de faire des règlements, c'est-à-dire
-que les décrets de rattachement ont employé des expressions im-
propres, et doivent être interprétés en ce sens que, pour les matières

76 SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

OÙ il est délégué, le gouverneur est le délégué du chef de l'État, non

des ministres.

B. Règles générales qui viennent de trance. — La France n'a pas
fait systématiquement une législation coloniale différente de la sienne.
Au contraire, sauf de rares exceptions, c'est sa propre législation
qu'elle étend à ses possessions. Seulement, et c'est là ce qu'il y a de
pailiculier, en principe, les lois et règlements déclarés exécutoires
pour la métropole, ne le sont pas de plein droit pour les possessions
coloniales. On se trouve en présence de races élrangères plus ou moins
disposées à s'adapter à notre civilisation ; les mesures législatives qui
s'appliquent sans difficulté dans notre pays habitué à la réglementa-
tion, doivent êlre préssniées dans ces pays plus neufs avec beaucoup
de précautions. Aussi les possessions coloniales sont-eltes, en prin-
cipe, sous ce que l'on appelle le régitre du décret, c'est-à-dire que
le pouvoir exécutif demeure chargé d'y iniroduire, au moment qu'il
jii^'f! opportun, les règles de ta législation française qu'il lui est
d'ailleurs loisible de modifier, et cela par la voie du règlement. Et
reitiarquons, que quand même une loi française serait ainsi intro-
duite dans une colonie par la voie du décret, ce qui arrive fréquem-
ment, elle n'aurait qu'une valeur réglementaire, et pourrait être
modiUée par simple décret. L'ensemble de la législation française se
reli'uuve donc dans les colonies, mais les textes y sont pour ainsi
(lire démarqués et ont tous l'apparence de règlements. Cela souffre
cependant des exceptions, et bon nombre de lois s'appliquent comme
lois.

Il y a lieu de distinguer l'Algérie des colonies proprement dites.

Algérie. — Au premier abord, l'Algérie semble soumise au ré-
gime pur du décret (ordonnance du 22 juillet 1834, art. 4). Tout est
réglé par décret et tout peut l'être. Une loi française, pour êlre ren-
due applicable en Algérie, doit l'être par décret. Ce décret peut la
modifier. Cela est arrivée chaque instant. Des décrets peuvent inter-
venir sur des matières entièrement nouvelles. De plus les décrets,
mùme faits pour l'Algérie, ne deviennent obligatoires que lorsqu'ils
ont été promulgués en Algérie par le gouverneur, et insérés au Bul-
li-.lin of^ciel des actes du gouvet'nemenl.

Voilà la situation apparente. Au moins elle serait nette. La réalité
en est bien loin, et par suite des règles qui suivent, des quantités de
lois de la mère-patrie s'appliquent directement en Algérie, sans pas-
ser par l'intermédiaire d'un décret, et même, le plus souvent, sans
promii^ation spéciale; sont dans ce cas : 1° la plupart des lois fran-
çaises anié rie ures à 1834, date de la prise de possession définitive de
l'Algérie (la jurisprudence fait un triage dans ces lois, on ne sait trop

SOURCES DU DROIT PUBLIC ET ADMINITRATIF 77

pourquoi); 2° les lois modificatrices de ces lois anciennes ; ce qui com-
prend presque toutes les lois nouvelles, car c'est bien miracle aujour-
d'hui si une loi nouvelle ne modifie pas quelque loi ancienne. La
jurisprudence récente de la cour de cassation est cependant contraire
à ce système (G. cass. 5 nov. 1884) ; 3® les lois dites d'intérêt géné-
ral, formule encore des plus élastiques; 4° les lois, décrets, etc., re-
latifs aux services rattachés par le décret du 26 août 1881, art. 2 du
décret ; 5"* les lois faites spécialement pour TAlgérie.

On voit que la matière est fort embrouillée.

Colonies. — Le régime législatif des colonies est Vixé par le sénatus-
consulte du 3 mai 1854, qui les a divisées en deux groupes :

Premier groupe (Martinique, Guadeloupe, Réunion). — Il y a des
matières réglées par des lois (autrefois sénatus-consultes et lois), des
matières réglées par des règlements d'administration publique, des
matières réglées par simple décret.

Les matières réglées par des lois sont énumérées dans l'art. 3 (énu-
mération limitative). C'est la garantie des droits les plus importants,
droits politiques, état civil, distinction des biens et propriété, régime
des contrats, institution du jury, législation criminelle, etc.

Les matières réglées par règlement d'administration publique sont
énumérées dans l'art. 6, énumération également limitative.

Deuxième groupe (Toutes les autres colonies). — Elles sont sou-
mises au régime du décret simple, art. 18, décret de 1854. Cependant
il y a certaines lois qu'on a formellement déclarées applicables aux
colonies : L. 9 août 1849, état de siège; L. 7 mai 1881, obligeant à
régler en conseil d'État le régime douanier; L. 29 juillet 1881 sur la
presse; L. 27 mai 1885 sur les récidivistes; L. 15 juillet 1889 sur le
recrutement^ titre IV, etc.

Les règles ainsi établies une fois par des lois ne peuvent être modi-
fiées que par des lois.

Les lois et décrets venant de la métropole ne sont pas exécutoires
de plein droit à l'arrivée du Journal ofHciel dans la colonie, il faut
une promulgation spéciale faite par le gouverneur. Celui-ci n'est même
pas tenu de la faire dans un certain délai, il n'est responsable que
devant le ministre.

Ce sont des arrêtés des gouverneurs qui fixent les formalités de la
publication et les délais après lesquels la loi est obligatoire.

2® Les monuments du droit et les moyens de sanction

Il existe en Algérie et dans chaque colonie un Bulletin officiel
des actes du gouvernement ou bien un Journal officiel (déc. 15 jan-

78 SOURCES DU DROIT PUBUC ET ADMINISTRATIF

\ier 1853), où sont insérés tous les textes promulgués dans la posses-
siott coloniale par le gouverneur, soit qu'ils viennent de la laélro-
[lote, soit que ce soient les arrêtés du gouverneur lui-même.

Ënlin il existe en Algérie et dans les colonies des tribunaux judi-
ciaire" et des tribunaux administratifs chargés de veiller à l'applicalion
des lois. Les tribunaux judiciaires relèvent de la cour de cassation,
les tribunaux administratifs, qui portent le nom de coTiseih du cou-
lenlieux, relèvent du conseil d'État.

PREMIÈRE PARTIE

LE DROIT PUBLIC

LIVRE PREMIER

JOUISSANCE ET GARANTIE DES DROITS PUBLICS

CHAPITRE PREMIER

JOUISSANCE DES DROITS PUBLICS

§ i*^. — - CARACTÈRES GÉNÉRAUX DES OaOITS POBUCS

1. Les droits publics sont les droits reconnus à l'individu vis-à-vis
de rÉtat et garantis par Tensemble de la Constitution. Leur nombre
et leur qualité varient avec Tétat social. Nous n'avons à nous occuper
ici que de la législation française actuelle. Le n(»n des droits publics
leur a été donné dans la charte de 181 4, ils lont gardé depuis; quant
à leur liste, on la trouve dans la célèbre Déclaration des droits de
Thomme des 3-14 septembre 1791. On peut dire que ce texte est en-
core en vigueur ; en effet, la constitution du 25 février 1875 ne parle
pas des droits publics; comme elle n'a certainement pas eu l'inten-
tion de les supprimer, il faut admettre qu'elle s*en réfère ici à La
constitution précédente, celle du 14 janvier 1852, qui elle, dans son
art. 1<»', contient un renvoi formel à la Déclaration de 1791. Nous
donnerons plus tard la liste complète des droits publics, pour le mo«
ment, remarquons qu'on peut les diviser en trois groupes :

1* Le groupe des droits politiques ou civiquef^ qui donnent au ci*

80 LE DROIT PUBLIC

toyen le droit de participer à la constitution et au fonctionnement de
rÉlal lui-môme ; le principal de ces droits est le droit de suffrage ;

2o Le groupe des libertés, qui donnent à l'individu le droit d'exer-
cer librement en tout sens sa propre activité, liberté de conscience,
liberté du travail, liberté de la propriété, etc. ;

3* Le groupe des droits aux services de l'Etat ou bien aux béné^
fices de la loi, dont les plus intéressants par les questions qu'ils sou-
lèvent sont les droits à l'assistance.

2 . Harmonie entre les droits publics reconnus et
notre état social. — Cette trinité de groupes de droits publics
est en parfaite concordance logique avec notre démocratie, à la fois
individualiste et étatiste. L'individu est souverain , par conséquent
il a des droits politiques, manifestation de sa souveraineté; nous
avons quantité d'institutions individualistes, l'individu a des libertés ;
mais nous avons aussi des institutions étatistes, il en résulte que
l'individu a de nombreux droits aux services de l'État. Il est intéres-
sant de constater qu'il y a concordance aussi avec la célèbre formule :
liberté, égalité, fraternité, en qui se trouve pour ainsi dire résumé
tout notre état social. Sous le vocable de liberté y il faut comprendre
à la fois les droits politiques, qui sont si l'on veut des libertés poli-
tiques, et les libertés individuelles; sous le vocable de fraternité, il
faut comprendre les droits aux services de l'État, car l'idée de frater-
nité, qui, en morale, se rapproche de l'idée de charité, sur le terrain
du droit, se ramène simplement à celle de service rendu à l'individu
par la collectivité. Reste le mot à! égalité y sous lequel se cache une
idée dont nous n'avons pas parlé encore, mais qui se combine mer-
veilleusement avec les deux autres, et qui est peut-être le facteur his-
torique le plus efficace de leur réalisation ; cette idée, c'est que
« Tous les hommes sont égaux devant la loi. » (Art. 1®' et art. 6,
Déclaration des droits de l'homme.)

En proclamant les hommes égaux devant la loi, le droit, à la suite
d'ailleurs des religions, a opposé à la nature une contradiction hardie,
car au point de vue de la nature, les hommes sont parfaitement iné-
gaux, soit en force physique, soit en force intellectuelle, soit en valeur
morale; mais on peut dire que cette idée audacieuse, qui depuis des
siècles agit obstinément, a fait nos sociétés modernes.

Elle se combine avec l'idée de liberté, au point d'en paraître insé-
parable, car, en effet, il n'y a point de degrés dans l'essence de la
liberté. Si tous les hommes sont libres, c'est qu'ils ont la même li-
berté, c'est qu'ils sont égaux ; il n'y a d'inégalité que dans la servi-
tude. L'idée de liberté entraine donc l'idée d'égalité, et à l'inverse.

JOUISSANCE DES DROITS PUBLICS 81

historiquement; combien de libertés la passion de l'égalité n'a-t-elle
pas fait conquérir ? Tels ou tels individus dans la société ont la liberté
de penser, d'écrire, de travailler, de posséder^ pourquoi tous ne l'au-
raient-il pas?

■

L'idée d'égalité ne se combine pas moins bien avec celle de frater-
nité ; d'une part, il est naturel que si l'État rend des services, il les
rende également à tous, c'est une grande simplification ; l'idée de fra-
ternité conduit donc à légalité; d'autre part et surtout l'idée d'égalité
conduit à la fraternité. Si tous les hommes sont égaux devant la loi,
il faut que cette égalité soit réelle, -sincère, et non point de pure ap-
parence. Or, il faut bien le dire, dans notre état social, les libertés
sont également offertes à tous, mais leur usage réel n'est pas facilité
à tous. Le droit de propriété, par exemple, est offert à tout le monde,
il n'est pas aisé de devenir propriétaire. Pour la conquête de l'usage
réel de beaucoup de libertés, il faut un effort et une lutte. Or, il y a
bien des individus qui, par suite de maladie ou de misère, sont in-
capables de donner l'effort nécessaire. Il faut leur faciliter l'accès et
l'usage des libertés, soit par une meilleure organisation sociale qui
diminue l'âprelé de la lutte, soit par une assistance directe. Là est le
vrai sens de la fraternité.

3. Les droits publics sont des droits véritables. —

Les droits publics sont des droits véritables, bien qu'ils ne soient pas
toujours sanctionnés par une action; ils s'opposent naturellement à
tout ce qui est concession, permission, faveur de l'État, l'une des no-
tions est exclusive de l'autre. Tandis que les concessions, les permis-
sions, les faveurs sont inégalement réparties, et peuvent être retirées
par l'État après avoir été accordées, le droit public est au contraire
reconnu à tous et à perpétuité.

Par suite, en matière de libertés, il ne faut point confondre le ré-
gime de la permission administrative avec celui du droit. Ainsi, en
matière de presse, avant les lois qui donnèrent la liberté, il y avait
des journaux fondés, ils l'étaient par permission administrative. La
suppression de la nécessité de demander l'autorisation administrative
pour faire un acte, est le signe que la liberté existe, peu importe
qu'elle soit étroitement réglementée. Par suite encore, il faut bien se
garder de confondre le droit politique avec la fonction publique^
parce que la fonction publique est une concession de l'État. Il y a ceci
de commun dans les deux cas, c'est qu'un pouvoir est exercé dans
l'État par un individu, mais dans le cas de droit politique, l'individu
exerce un pouvoir à lui propre, dans le cas de fonction publique, un
pouvoir à lui délégué par l'État. Il peut y avoir hésitation en pré-

H. 6

82 LE DROIT PUBL«3

sence d'un pouvoir particulier, par exemple celui d'être témoin dans
les «et es ou celui d'élre juré, on peut ne pas savoir s'il faut le ranger
dans la catégorie des droits politiques ou bien dans celle des fonc-
tions publiques, mais la distinction des catégories est certaine.

Les droits publics sont d'ailleurs opposables, non seulement à l'État,
mais anssi aux particuliers, ils ont quelque cbose d'absolu comme les
droits réels. C'est à ce titre que notre vie, notre liberté, nos biens
sont protégés dans le code pénal contre les crimes et délits des parti-
culiers. C'est à ce titre encore, que l'esclave qui touche la terre de
France et qui devient libre par le fait, peut invoquer sa liberté contre
son ancien maître.

4. Rapports des droits publics avec les droits privés.

— Les droits que les individus ont vis-à-vis de l'État, et les droits
qu'ils ont tes uns vis-à-vis des autres, ne peuvent pas être sans rela-
tion entre eux. Quand on essaie de préciser cette relation, on aperçoit
très vite une grosse différence entre les deux catégories de droits,
c'est que les droits privés sont dans le commerce et que les autres n'y
sont pas. Il n'est certes pas permis de vendre son corps ni de vendre
sa liberté de conscience. Mais d'autre part, en réfléchissant davantage,
on aperçoit quelque chose de tout aussi vrai et de bien surprenant,
c'est que les droits privés ne sont pas autre chose que des droits qui
résultent de la mise dans le commerce d'une partie des droits publics.
Les droits publics que les hommes ont conquis vis-à-vis de TEtat, ils
les mettent dans le commerce entre eux. Ils ont conquis la propriété,
ils la mettent dans le commerce; ils ont conquis la libre activité, ils
n'ont rien de plus pressé que de l'enchaîner par des contrats de
louage de services ou autres.

Donc, première constatation : L'existence des droits privés suppose
l'existence des droits publics; Deuxième constatation : Les droits pu-
blics sont en partie hors du commerce, en partie dans le commerce,
pour permettre l'édification des droits privés. La limite est mobile,
elle est déterminée par ce que Ton appelle rorrf?'ejOMè//c*.

5. Rapports des droits publics avec les devoirs. —

1° L'inobservalion de certaines règles morales fondamentales entraîne
privation de la jouissance ou de l'exercice de tout ou partie des droits
publics. On peut dire à ce point de vue que le droit est tout entier

1. L'ordre public^ eo ce fleos, serait donc la limite à Tactioa des transac-
iioDS d'intérêt privé, en tant qu'elles compromettraieDt les droits publicj de^^
individus. Le tout, dans IMntér^t de la société elle-même.

JOUISSANCE DES DBOITS PUBLICS 83

fondé sur la morale, puisque la jouissance des droits suppose un
minimum de moralité. Les peuples primitifs mettent hors la loi, c'est-
à-dire hors du droit, les hommes qui ont commis certains crimes. II
n'y a pas encore un demi-siècle, dans notre législation, la mort civile
venait enlever à peu près tous les droits du condamné qui avait en-
<^ouru une peine capitale; nous avons nombre de peines dans notre
code pénal actuel qui sont privatives de droits : privation du droit de
•disposer et recevoir à titre gratuit, dégradation civique, interdiction
civique. Enfin la peine de l'emprisonnement à tous ses degrés prive
■de l'exercice d'un droit public, la liberté d'aller et de venir.

2<^ Il y a des devoirs corrélatifs aux droits publics. 11 y a des droits
publics qui sont, eu eux-mêmes et par une certaine face, des devoirs.
C'est ainsi que c'est à la fois un droit et un devoir d'être soldat^ d'être
juré, d'être témoin, et ici même, le devoir moral est fortifié d*une
obligation morale. Le droit de suffrage implique le devoir de voter,
«t l'abstention pourrait bien être un jour punie d'une amende. La liberté
du travail implique le devoir de travailler, puisque le vagabondage
est un délit puni, etc... De plus, ce fait que nos droits publics pris
dans leur ensemble sont garantis par la société, entraine le devoir
moral de contribuer sincèrement chacun dans la mesure de nos forces
aux charges sociales. Par suite, c'est un devoir moral de payer l'im-
pôt, et cela apparaît nettement dans les législations où l'impôt est
assis sur une déclaration de revenus faite par le contribuable lui-
même.

§ 2. — JOUISSANCE ET EXERCICE DES DROrTS PUBLICS

On sait qu'il faut distinguer la jouissance et l'exercice d'un droit.
Avoir la jouissance d*un droit, c'est avoir le droit lui-même ; avoir
l'exercice c'est avoir la possibilité juridique de l'exercer actuellement.
On peut avoir la jouissance sans avoir Texercice, on ne peut avoir
l'exercice sans la jouissance.

6. Jouissance des droits publics. — C'est ici que do-
jmine surtout l'idée d'égalité ; elle apparaît comme constituant un
-véritable droit à part appelé V égalité civile, el figure dans la Décla-
ration des droits de l'homme sous plusieurs formes : la suppression
des ordres, rangs, titres honorifiques, l'égale admission aux places et
aux emplois, l'égalité devant l'impôt, TégalitéJ de peine à égalité de
délit. L'esprit de la constitution est donc que la jouissance des droits
publics «oit également à tous, et nonseulement[à tous les nationaux,
mais même" aux étrangers, car les droits proclamés sont les droits de

V. t. ''

^' V

1* ■. "*

84 LE DROIT PUBLIC

l'homme sans acception de nationalité; aussi interprétons-nous le cé-
• lèbre article il du code civil en ce sens que les étrangers doivent

jouir de tous les droits qui ne leur sont pas expressément retirés.
Cependant, il y a les droits de ce que la loi appelle le citoyen et qui
ne sont accordés qu'à celui-là. Passons en revue les trois groupes de
i^J?;*»' droits publics que nous connaissons.

a) Droits politiques ou civiques, — Ces droits, pour des raisons
constitutionnelles ou de sécurité nationale, sont de ceux qui n'appar-
tiennent qu'au citoyen. Le citoyen est le sujet mâle^ français par la
race, le bénéfice de la loi sur la nationalité ou la naturalisation ^
Cela exclut : les étrangers, les femmes françaises, les sujets français
qui ne sont pas de race française et ne sont pas naturalisés (indigènes
de certaines colonies et d'Algérie) .

Ainsi l'étranger, même admis à établir son domicile en France^
n'a pas le droit de suflFrage, il n'est ni électeur ni éligible ; il n'a pas
l'aptitude aux fonctions publiques. Il n'est pas admis au service mi-
litaire, si ce n'est dans la légion étrangère.

Quant aux sujets français qui ne sont pas de race française et qui
ne sont pas naturalisés français, il faut distinguer entre ceux de l'Al-
gérie et ceux des colonies.

Algérie, — II n'y a plus lieu de s'occuper que des indigènes musulmans,
les indigènes israélites ayant été naturalisés en masse par le décret du
24 octobre 1870. Les indigènes musulmans sont sujets français^ mais non
citoyens français, aux termes du sénatus-consulte de 1865, par conséquent
ils n'ont pas en principe la jouissance des droits politiques. Cependant, il
y a des exceptions :1° l'indigène musulman peut servir dans, les armées
de terre et de mer (Sén-cons. 1865, art. 1«% § 2, art. 2, § 2); 2° il est ad-
missible à certains emplois civils en Algérie (Sén-cons. 1865, mêmes
articles) ; la nomenclature des emplois se trouve dans un tableau annexé
au décret du 21 avril 1864 ; 3° il est électeur et éligible aux fonctions
municipales dans les communes de plein exercice, sous certaines condi-
tions (D. 7 avril 1884).

Colonies, — Il n'y a point d'indigènes dans toutes les colonies ; il faut
noter, en effet, que les noirs affranchis en 1848 aux Antilles, à la Réunion
et ailleurs sont devenus citoyens français. En Océanie (Tahiti), les indi-
gènes de l'ancien protectorat sont également devenus citoyens. Il n'y a
d'indigènes que dans les colonies de conquête où la population qui avait
la possession antérieure n'a pas complètement disparu : Inde, Cochinchine
Nouvelle-Calédonie.

Dans toutes ces colonies, à l'exception de l'Inde, les indigènes ne sont

i. Eacore la nataralisation ne confère-t-elle l'éligibilité aux assemblées lé-
gislatives quo dix ans après le décret de naturalisation en principe (art. 3,
L. 26 juin 1889).

JOUISSANCE DES DROITS PUBLICS 85

pas citoyens français. Dans nos possessions de l'Inde, ils sont considérés
comme citoyens; ils jouissent donc de plein droit des droits politiques;
ils sont seulement, pour l'exercice du droit de vote, soumis à des condi-
tions particulières, inscrits sur des listes électorales spéciales, selon qu'ils
sont renonçants à leur statut personnel ou bien non renonçants.

6) Libertés individutlles, — En principe, tous les êtres humains
ont la jouis$«ance des libertés, par conséquent, les femmes aussi bien
que les hommes, les étrangers aussi bien que les nationaux, et sans
distinguer selon qu'ils sont ou non admis à établir leur domicile en
France. Il peut se faire, tout au plus, que l'exercice du droit soit ré-
glementé plus sévèrement pour l'étranger que pour le national ; nous
verrons au furet à mesure ces questions de réglementation. Ainsi,
l'étranger a la liberté individuelle, avec cette restriction particulière
qu'il peut être expulsé par mesure administrative. Il a la liberté de
conscience, le droit de publier sa pensée par la presse ou par le livre,
le droit de réunion, d'association, etc. L'étranger n'a cependant ni
le droit d'être gérant d'un journal (L. 29 juillet 1881, art. 7), ni le droit
d'enseigner à aucun degré, il peut seulement être autorisé par l'ad-
ministration à le faire (L. 15 mars 1850, art. 78, D. 5 déc. 1850;
L. 12 juill. 1875, art. 9 sur l'enseignement supérieur ; L. 30oct. 1886,
art. 4 sur l'enseignement primaire).

Quant aux sujets français qui ne sont pas citoyens, indigènes de
l'Algérie ou des colonies, ils ont eux aussi, en principe^ la jouissance
des libertés; seulement il faut tenir compte d'un certain nombre de
faits : l'existence d'une sorte d'état de siège dans les territoires mili-
taires (Algérie), l'existence de la répression administrative pour ce
que l'on appelle les délits diudigénat (Algérie, communes mixtes,
€t Cochinchine), qui diminuent leur sûreté personnelle ; enfin, le
maintien de leur législation religieuse et privée (statut personnel) qui
peut modifier la physionomie de leurs droits.

c) Droits aux services de VEtat, — Ces droits sont encore en
principe de ceux qui appartiennent à tous les hommes ; l'État doit
indifféremment ses services à tous ceux qui se trouvent sur son
territoire, même accidentellement ; il est naturel que. dans tous les
pajs civilisés, un homme, quel qu'il soit, se sente protégé par l'état
par conséquent en principe ils appartiennent aux étrangers. La
question peut se poser pour toutes les formes d'assistance; il n'y
a pas de doute dans deux cas, lorsqu'il y a traité diplomatique
ou lorsque l'étranger est en état d'autorisation de domicile (art. 13,
C. civ.); il y en a hors de ces deux cas, mais il faut accorder
le bénéfice à moins qu'il n'y ait un texte formel contraire. La ques-

' ^ ' 86 LE DROIT PUBLIC

tîon s*est posée pour l'assistance judiciaire, bénéfice introduit par
]a loi du 22 janvier 1851. Le bureau d'assistance de Paris se pro^
nonçait en faveur de l'extension du bénéfice aux étrangers dès le
18 octobre 1855 (/. des Avoués, t. LXXXÏ, p. 345), et depuis, nombre
de décisions judiciaires supposent qu'il a été en effet étendu.

Observation. — La jouissance des droits publics se perd, soit par
suite de la perte de la qualité de Français pour ceux où cette qualité
, est nécessaire, soit par suite de certaines condamnations pénales.

7. Exercice des droits publics. — L'exercice des droite
publics peut rencontrer deux espèces d'obstacles, des conditions à
remplir que Ton appelle conditions d'exercice, des incapacités qui
suppriment complètement l'exercice.

a) Conditions d'exercice. — Beaucoup de droits publics sont soumis
à des conditions d'exercice, des formalités. C'est ainsi que le droit
d*enseigner ne peut s'exercer qu'après certaine déclaration, de même
le droit de réunion, le droit de fonder un journal, etc. Le droit de
suffrage est soumis à la réglementation de la liste électorale, etc.

b) Incapacités, — Les incapacités résultent de certains faits géné-
raux de nature à affecter la personnalité intellectuelle ou morale de-
l'individu: telles sont la minorité, l'interdiction, la demi-interdiction,,
certaines fonctions. Le rôle des incapacités est très important en ma-
tière de droit politique, surtout en matière de suffrage; il Test beau-
coup moins en matière de libertés. Beaucoup sont tellement primor-
diales, tellement indispensables, qu'il faut les accorder au mineur, à
l'interdit. Ainsi on ne peut songer à refuser à ces incapables l'exer-
cice de liberté de la conscience, de la sûreté personnelle, ce serait en
même temps leur en retirer la jouissance. Ce qu'on dira avec juste
raison, c'est que si ces droits sont violés, Taction qui naîtra ne sera pas
exercée par l'incapable, mais par son représentant légal.

Cependant il y a quelques droits dont l'exercice se comprend séparé-
de la jouissance, le droit d'enseigner, le droit de gérer un journal ;
pour ces deux droits, la minorité est une cause d'incapacité et sans^
doute aussi l'interdiction; le droit au travail pour le travail indus-
triel, la loi du 19 mai 1874 vise des minorités de dix ans, douze ans,
seize ans, selon certaines catégories.

CHAPITRE II

GARANTIES DES DROITS PUBLICS

§ 1®*". — EXAMEN DES GARANTIES

8. Les droits publics des citoyens étant conquis sur l'arbitraire de
l'État, sont constamment menacés de retours offensifs. Les droits
politiques et les libertés individuelles sont exposés à être violés par
des actes positifs de l'administration. Les droits aux services de l'État
sont exposés à l'être par des refus de service, des négligences ou des
fautes dommageables dans l'accomplissement des services. Il fallait
des garanties. Les garanties des droits publics sont de plusieurs
sortes; il en est qui sont offertes par l'État lui-même, il en est d'au-
tres qui sont à la disposition de l'individu dont les droits ont été lésés,
mais qui demandent de sa part un effort.

Les garanties que l'État offre de lui-même sont de deux espèces :

l*» Celles qui résultent de la Constitution. Nous savons que le droit
constitutionnel est tout entier un droit de garantie. Le principe de la
séparation des trois pouvoirs, ainsi que nous l'avons déjà fait remar-
quer, est une précieuse garantie de liberté individuelle, car il intro-
duit la délibération et par conséquent une cause de ralentissement,
dans l'action gouvernementale. Il en est de même du principe de la
séparation du pouvoir militaire et du pouvoir civil, et de la subordi-
nation du premier au second en temps de paix ; en un le droit de pé-
tition ou de réclamation est largement reconnu à tous.

2o Celles qui résultent de l'organisation administrative et des pré-
cautions qui y sont prises; les formes de procédure auxquelles est
soumise l'action administrative; la surveillance que l'administration
exerce sur elle-même, grâce au principe de l'autorité hiérarchique ;
les poursuites que l'État exerce contre les fonctionnaires prévarica-
teurs. C'est ainsi que les art. 114 à 117, 119, 120, 122 du Code pénal
punissent les actes attentatoires à la liberté individuelle ou aux droits
civiques, commis par un fonctionnaire public, un agent ou un pré-
posé du gouvernement ; que l'art. 174 punit le délit de concussion,
c'est-à-dire le fait de percevoir au delà de ce qui est dû par une taxe

88 LE DROIT PUBLIC .

(raiticle final de la loi du budget rappelle tous les ans cette disposi-
tion, ainsi que Texistence d'une action civile en restitution qui dure
trois ans) ; que les art. 177 et suivants punissent la corruption des
fonctionnaires, l'aii. 184 la violation de domicile, l'art. 185 le déni
de justice des juges, l'art. 186 la violence contre les personnes.

Toutes ces garanties oiFertes par FÉtat lui-même sont évidemment
précieuses, mais elles ont surtout un effet préventif. Elles empêchent
une foule de violations du droit de se produire, mais lorsqu'en fait
une violation s'est produite, elles sont d'un médiocre secours. — Sans
doute, si le pouvoir exécutif commet des actes abusifs, le pouvoir lé-
gislatif peut employer des moyens constitutionnels pour intervenir,
le parlement peut mettre en jeu la responsabilité ministérielle, mais
c'est un bien gros mécanisme, il faut des circonstances politiques
bien favorables ou un fait d'un arbitraire bien criant. Sans doute aussi,
le fonctionnaire coupable peut être poursuivi au criminel, mais
d'abord il peut se faire que l'acte qu'il a commis, tout en étant vexa-
toire^ ne soit pas prévu par la loi pénale ; puis, il faut bien reconnaître
que le gouvernement y regarde à plus d'une fois avant d'intenter une
action publique contre un de ses propres agents.

Pour toutes ces raisons, il est indispensable que l'individu ait lui-
même à sa disposition des moyens de se protéger. Ces moyens existent
et constituent un précieux ensemble de garanties individuelles. Ce
sont des actions en justice. Il y en a de trois sortes, Tabusde pouvoir
est saisi par elle de trois façons :

1° Dans l'acte administratif lui-même, au moyen des recours con-
tentieux;

2® Dans la personne des fonctionnaires, au moyen des poursuites
dirigées contre ceux-ci ;

3° Dans la personne de l'État ou des autres personnes administia-
tives^au moyen d'actions en responsabilité directe. Nous allons passer
en revue.

9. Recours contentieux contre l'acte administra-
tif. — Ces recours sont au nombre de deux, recours contentieux
ordinaire, recours pour excès de pouvoirs; ils n'existent que contre
les actes administratifs proprement dits, c'est-à-dire contre les déci-
sions exécutoires prises au nom des personneè administratives en vue
de produire un effet de droit ; ils sont enfermés dans des délais très
brefs, le recours pour excès de pouvoirs est, de plus, soumis à des
conditions de recevabilité très étroites. Il résulte de tout cela que Ton
n'a pas toujours la ressource de ces recours. L'acte dont on se plaint
n'est peut-être pas un acte d'administration, c'est-à-dire un acte juii-

GARANTIES DES DROITS PUBLICS 89

dique, c*est peut-être un fait purement matériel, ou bien les délais
sont passés, ou bien Ton ne se trouve pas dans les conditions de rece-
vabilité. Enfin, les recours contentieux, alors même qu'ils réussissent,
n'aboutissent qu'à l'annulation ou à la réformation de l'acte, ils n'en-
traînent jamais de condamnation à dommages-intérêts contre le fonc-
tionnaire, ni d'ordinaire contre la personne administrative. Or, il est
des cas où le préjudice causé par un acte administratif ne peut pas être
réparé par l'annulation de Taçle, il est consommé ; dans ce cas, le re.
cours ne donnerait qu'une satisfaction illusoire.

10. Poursuites contre les fonctionnaires. •— Ga^

rantie administrative des fonctionnaires, — La poursuite contre le
fonctionnaire qui a commis un acte vexatoire est un mouvement na-
turel chez celui qui est ou se croit victime de Tacte ; tellement naturel,
que les gouvernements ont toujours pris certaines précautions pour
protéger leura agents contre des poursuites engagées ab irato ; ces
précautions appelées garantie administrative sont légitimes, à condi-
tion de n'être pas exagérées et de ne pas aboutir à la suppression des
poursuites; la meilleure serait peut-être de rendre par des moyens de
procédure l'action periculosa*. Quoi qu'il en soit, il faut examiner la
législation positive.

Elle se résume en ceci : certains fonctionnaires sont protégés en
ce sens qu'ils ne sont responsables que de leur faute lourde et que
c'est un tribunal gouvernemental, le tribunal des conflits, qui examine
ia question de savoir s'il y a eu faute lourde.

La poursuite s'engage librement devant le tribunal ordinaire, mais
elle peut être arrêtée par un arrêté de conflit du préfet dont le résultat
est de saisir le tribunal des conflits de la question de savoir s'il y a eu
faute lourde.

l*» Des fonctionnaires qui sont protégés. — Le terme que l'on trouve
dans les lois sur la matière est celui de oc agent du gouvernement d
(Déclaration des droits, 3-14 septembre 1791, art. 15 ; Constitution de
Fan VIII, art. 75). Est agent du gouvernement tout homme déposi-
taire d'une parcelle de la puissance publique, si petite soit -elle (Cass.
3 mai 1838). Il s'agit seulement de cette espèce de puissance publique
qui procède du pouvoir exécutif, opposé aux deux autres pouvoirs,
législatif et judiciaire; seulement il faut faire attention qu'il y a un
pouvoir exécutif, dans la commune et dans le département, tout comme
dans l'État.

Par conséquent, rentrent dans la définition à titre d'agents du

1. Le décret du 19 septembre 1810 avait indiqué cette voie.

90 LE DROIT PUBLIC

pouvoir exécutif, toutes les autorités administratives et tous les
fonctionnaires qui exercent la puissance publique de l'État, quels
qu'ils soient; à Textérieur, ministres plénipotentiaires, agents diplo-
matiques, consuls; à Tintérieur, préfets, sous-préfets, conseillers
d'État, conseillers de préfecture, commissaires de police, agents des
régies financières^ etc.. ; le maire de la commune^ en tant que ses
pouvoirs lui sont délégués par le chef de TÉtat. Il y a question pour
les mimstres du culte ; nous ne les ferions pas rentrer parmi les agents
du gouvernement, parce qu'ils ne reçoivent pas leur pouvoir du chef
de l'État, mais de leur Église. Il est à remarquer que dans cette liste
ne figurent, ni le chef de l'Etat lui-môme, ni les ministres. Le chef de
l'État est irresponsable, sauf en cas de haute trahison ; les ministres
ont été mis en dehors de la législation spéciale à la matière par Tart. 75
de la constitution de l'an YIII, mais, cet article ayant été abrogé, ils
doivent être réintégrés.

Rentrent encore dans la définition, le maire comme chef de la
commune et les agents sous ses ordres.

A l'inverse, les membres des assemblées électives, comme les
chambres, les conseils généraux, les conseils municipaux, qui repré-
sentent à tous les degrés le pouvoir délibérant, ne sont pas considérés
comme agents du gouvernement (Gons. d'Ét. 7 juin 1851 ; 8 novembre
1854 : 6 mai 1863). Pour les membres du Parlement, ce que l'on
appelle l'immunité parlementaire correspond en partie à la garantie
administrative.

Quant aux représentants du pouvoir judiciaire, magistrats des
cours et tribunaux, officiers de police judiciaire, il y a pour eux une
législation spéciale, celle de la prise à partie, art. 505 du code de
procédure civile, ou bien celle de l'art. 483 du code d'instruction
criminelle, en cas de crime ou délit.

2* Nature de la responsabilité des fonctionnaires. - Le fonction-
naire qui dans l'exercice de sa fonction ou à l'occasion de sa fonction,
cause un tort à autrui, est dans la même situation qu'un particulier
qui cause un tort, c'est-à-dire dans la situation de l'art. 1382 du
code civil. Ce principe est accepté, et en dehors de lui il n'y aurait
point de justice. Seulement, la responsabilité de l'art. 1382 suppose
qu'une faute délictuelle ou quasi-délictuelle a été commise, et c'est
dans l'appréciation de cette faute que réside toute la difficulté quand
il s'agit du fonctionnaire. La difficulté n'apparaît pas quand il a com-
mis une faute délictuelle, quand il y a délit prévu et puni ; mais seu-
lement quand il y a faute quasi-délictuelle. Dans ce cas, doit- on ren-
dre le fonctionnaire responsable de la faute la plus légère, comme on
le ferait pour un particulier, ou doit -on ne le rendre res|)onsable que

.tv-v-y*.." »

GABANTU&S DES DROITS PUBLIAS 91

de sa lauie lourde? Ne faut-il pas laisser à radminisfrateur u»e eer-
taine tolérance d'erreur 7

D'après la jurisprudence du Irîbunal des conflits qui, pour dès-
motifs que nous expliquerons plus loin, est souveraine en la question,
il faudrait en effet distinguer entre une fauta administrative qui ne
pourrait entraîner que des mesures diseiplinaires, et une faute per^
sonnelle qui seule entraînerait responsabilité. (Décision du 25 dé*
cembre 1877) : c que l'illégalité ou excès de pouvoir n'aurait pas pour
effet nécessaire de faire dégénérer la faute ou Terreur qui aurait été
commise en une faute personnelle^ de laquelle seule peut résulter la
responsabilité civile. }» Le tribunal des conflits estime que lorsqu'il
y a faute lourde l'acte que fait le fonctionnaire n'est plus un acte
administratif, le fonctionnaire fait Tacte sien dans le sens où Ton di-
sait à Rome du juge prévaricateur, litem $uam fecit^ c'est pourquoi
la responsabilité est encourue. Cela suppose au fond que tant que
l'acte reste administratif, malgré certains abus de pouvoir, il n'y a
pas responsabilité pour le fonctionnaire ^

Ce n'est donc qu'une faute très lourde qui entraine responsabilité.
Soit une négligence : facteur qui donne une fausse direction à une
lettre, — télégraphiste qui transmet mal une dépêche, — sous-préfet
qui rend nulles des opérations de tirage au sort en négligeant une
formalité, — ingénieur des ponts et chaussées qui par imprévoyance
bâtit un pont qui s'écroule, etc. Soit un abus de pouvoir: maire qui
expulse lui-même de la salle des séances un conseiller municipal qui
avait manqué à plusieurs convocations, au lieu de le faire déclarer
démissionnaire dans les formes (4 décembre 1883), etc.

On peut se demander en terminant si les agents d'ordre inférieur
qui ne font qu'exécuter les ordres de leur supérieur, sont couverts
au point de vue de la responsabilité. C'est la question de l'obéissance
passive. Les art, 114 et 190 du code pénal couvrent les agents infé-
rieurs et punissent les chefs hiérarchiques, mais il y a tendance à
restreindre ces articles, et notamment à ne pas les appliquera la pour-
suite endommages-intérêts. (V. arrêt trib. conflits, 15 février 1890).

3<» Fœmalités de h poursuite, — Il ne suffit pas que la respon-
sabilité du fonctionnaire soit reconnue en principe, il faut qu'elle
puisse être poursuivie devant les tribunaux. La législation actuelle
sur ce point se réduit à ces deux règles: la poursuite peut librement
être intentée; elle peut être arrêtée par un arrêté de conflit du préfet.

a) La poursuite peut être intentée librement, — * Cette poursuite

1. Noas verrons plus loin un correctif; quand la faute est légère, si Ton ne
peut plus poursuivre le fonctionnaire, en revanche, on peut poursuivre l'État
en responsabilité civile.

92 LE DROIT PUBLIC

sera, soit Faction civile en dommages -intérêts, soit la poursuite au
correctionnel en vertu du droit de citation directe qui appartient aux
parties (art. 182 du code d'instruction criminelle).

Ces actions peuvent être de piano introduites devant le tribimal. Il
n'en a pas toujours été ainsi; en même temps que l'assemblée consti-
tuante posait le principe que les fonctionnaires étaient responsables,
elle en posait un autre antagoniste, c'est que les tribunaux judiciaires
ne pourraient être saisis qu'après une autorisation de poursuivre
donnée par le gouvernement. Ce principe lut définitivement formulé
dans Tart. 75 de la constitution de l'anYIII, et il porta depuis le nom
de garantie constitutionnelle.

a: Les agents du gouvernement autres que les ministres ne peuvent
être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu
d'une décision du conseil d'État ; en ce cas, la poursuite a lieu de-
vant les tribunaux ordinaires. i>

On s'était souvent élevé contre cette nécessité de l'autorisation
préalable, qui rendait le droit de poursuite illusoire parce que le
conseil d'État n'accordait que rarement l'autorisation. Un des pre-
miers actes du gouvernement de la Défense nationale fut d'abolir
l'art. 75 (D. du 19 septembre 1870).

Les auteurs du décret de 1870 s'étaient probablement flattés que
désormais les citoyens pourraient, sans entraves, poursuivre les fonc-
tionnaires publics ; ils comptaient sans un artifice de procédure qui
allait servir à dresser un nouvel obstacle.

b) La poursuite engagée peut être arrêtée par un arrêté de conflit.
— L'examen de la cause va forcément amener le tribunal devant qui
la poursuite est engagée, à apprécier des actes administratifs, pour
savoir justement s'il y a eu faute à Toccasion de ces actes. Mais ce
tribunal est de l'ordre judiciaire^ et il est de principe, en vertu de
la séparation des jpouvoirs, que les tribunaux de cet ordre ne doivent
en aucun cas connaître des actes administratifs. Question embar-
rassante. Le décret de 1870 avait-il eu l'intention de déroger sur ce
point au principe de la séparation des pouvoirs? entrainait-il attribu-
tion de compétence? Il y eut d'abord hésitation. La cour de cassation
se prononça pour la compétence des tribunaux judiciaires, même
quand il y avait à apprécier des actes administratifs (Cass. 3 juin
1872). Le conseil d'État faisant fonction de tribunal des conflits sem-
bla aussi se rallier à ce système (Arr. 7 mai 1871) ; mais lorsque
le tribunal des conflits fut réorganisé à la suite de la loi du 23 mai
1872, il se prononça immédiatement en sens opposé, et déclara que le
principe de la séparation des pouvoirs n'avait point reçu d'atteinte du
décret de 1870, que par conséquent le tribunal judiciaire devait être

■ *T- nr. ■-.*■»».» ,.

GARANTIES DES DROITS 'PUBLICS 93

dessaisi lorsqu'il y avait dans l'affaire un véritable acte administratif
(Dec. 30 juillet 1873).

Et, dès lors, il suffit que le préfet prétende que lacté accompli
par ragent ne renferme pas une faute personnelle^ mais est un acte
administratif ordinaire renfermant tout au plus une faute adminis^
trative, pour qu'il puisse prendre un arrêté de conflit. L'affaire est
alors portée devant le tribunal des conflits qui décide souverainement.
Si l'acte administratif n'a pas été dénaturé par une faute personnelle,
le conflit est validé, le tribunal est dessaisi et il ne reste plus d'autre
ressource que de poursuivre directement l'État en responsabilité, si
cela est possible.

11. Poursuites directes contre les personnes ad-
ministratives. — Responsabilité civile de l'État et
des communes. — Les personnes administratives^ notamment
l'Élat et .les communes, peuvent èlre poursuivies directement en
responsabilité dans trois cas :

l» Lorsqu'un agent dans l'accomplissement d'un service a commis
une faute précise ;

2" Lorsque sans faute précise d'un agent déterminé, et par suite de
la mauvaiseorganisation d'un service, un fait dommageable est survenu.

Dans ces deux hypothèses, d'après l'esprit de la législation actuelle,
la nature de la responsabilité est la même. C'est la responsabilité du
commettant pour ses préposés, résultant, soit du texte même de
l'art. 1384 du code civil, soit tout au moins du principe de justice sur
lequel est fondé cet article. Par conséquent, c'est une responsabilité
quasi-délictuelle.

Dans la première hypothèse, celle de la faute précise commise par
un agent déterminé, cette qualification est naturelle. Elle l'est moins
dans la seconde lorsqu'il y a seulement mauvaise organisation géné-
rale d'un service. Pour trouver matière à appliquer la responsabilité
du commettant, il faut de toute nécessité qu'il y ait un préposé en
faute ; or, ici nous le supposons, aucun agent subalterne n'est dans
ce cas, il faut donc remonter jusqu'au chef suprême du service, le
maire pour la commune, le chef de l'État pour l'État, et par une vé-
ritable présomption, supposer ce chef de service en faute. Il y aurait,
semble-t-il, un bien meilleur fondement à donner à la responsabilité
dans rhypothèse du service mal organisé. Il fau^brait reconnaître qu'elle
est quasi-contractuelle. Les individus sont obligés juridiquement
envers l'État à certaines prestations, l'État est obligé juridiquement
envers eux à assurer certains services; obligation pour obligation.

Oh est bien obligé d'en venir à certains points de vue à l'idée du

Ô4 LE DaOIT PUBLIC

quasi-^.onlrat, car si on n'admet pas la respongabîlîté pour tous les
manquements de service, du moins à Tinverse on n'admet la respon-
:sabi1ité en cas d'inaccomplissement d'un service qu'à propos des ser-
vices auxquels l'individu a vraiment droit. Ainsi, le droit à Tassis-
lance n'étant pas reconnu ^ un individu ne serait pas admis à poursuivre
l'État ou la commune pour n'avoir pas été assisté (V. infrà^ Droit
aux services publics, n' 58).

3° Lorsqu'un droit de puissance publique étant exercé dans l'in-
térêt de tous il en résulte pour un particulier un dommage spécial
-qu'il serait injuste de lui faire supporter.

12. 1. Poursuites directes contre l'État. — Respon-
sabilité civile de l'État. — a) Cas de faute précise S un agent,
— La responsabilité de l'Etat est admise, mais avec bien des tempé-
raments; la jurisprudence se fonde non pas sur le texte de l'art. 1384
du Gode civil, mais sur le principe de justice qui Ta inspiré, et aussi
sur certaines lois spéciales en matière de douanes, de postes, de con-
tributions indirectes. Ce fondement plus vague lui permet, d'abord,
de déclarer que l'État n'est pas responsable quand le fonctionnaire a
commis une faute loxïvàQpersonnelley car, dans ce cas, le fonctionnaire
s'est mis lui-même hors de sa fonction^ et n'est plus vraiment pré-
posé de l'État. Cette façon d'interpréter le n» 3 de l'art. 1384 du code
civil qui exige, en effet, que la faute ait été commise dans l'exercice de
la fonction, veut dire que l'État ne répond de son préposé que tant qu'il
reste dans Vesprit de sa fonction, tandis que les commettants ordi-
naires répondent des leurs, tant qu'ils sont matériellement en fonc-
tion» (Conflits, 8 février 1873; Cass. 19 novembre 1883).

Ce fondement plus vague permet ensuite d'écarter la compétence
Judiciaire. Dans tous les cas, l'action doit être portée devant les tri-
bunaux administratifs. Il n'y a même pas à distinguer entre les deux
fautes, non seulement quand l'agent n'est coupable que de ûiute ad-
ministrative, mais méïae quand il est coupable de faute personnelle.
De telle sorte que s'il y a à la fois poursuite contre l'agent et pour-
suite contre l'État, il faut disjoindre. La raison donnée, c'est qu'il
n'appartient qu'à l'autorité administrative de se faire juge des rda-
tions qui existent entre l'État et ses fonctionnaires, et par conséquent
du degré de responsabilité qu'il peut encourir.

b) Cas de service mal assuré. — La formule générale semble être

1. Si Ton combine cettfi jurispradence eur la responsabilité civile de l'État,
avec celle sur !a responsabilité des fonctionnaires que nous avons exposée
plue haut, on arrive à celte conclusion, que la partie lésée aura toujours quel-
qa*aQ k poursuivre. Si la faute a été lourde, l'État ne sera plus responsable i

GARANTIES DES DROITS PUBLICS 95

celle-ci : « Plus le service rendu par l'État à l'individu est important,
moins Tîtidividu peut l'exiger ». Ainsi il n'est guère de service plus
important que celui de la défense contre les faits de guerre. C'est
peut-être la nécessité de la défense militaire qui a été la plus grande
cause historique de la formation des États. Et cependant l'individu
n'a pas d'action juridique pour se faire protéger par les armes. Il n'a
pas non plus de moyens juridiques pour se faire indemniser des pré-
judices qu'il a soufferts, lorsqu'il n'a pas été défendu soit dans sa
personne, soit dans ses biens. Il y a eu des lois d'indemnité dans plu*
sieurs hypothèses, mais elles ont toujours protesté que c'était pure
^acieuseté de la part de l'État. Au contraire, prenons un service
important sans doute, mais enfin très secondaire, celui des postes.
Nul doute qu'on n'ait, dans de nombreux cas, le moyen de faire valoir
?on droit, il y a des textes.

La formule donnée, bien que d*apparence paradoxale, est donc
exacte. Bien mieux, elle se justiûe, non pas comme on l'a dit, parce
que quand il s'agit de remplir les services très importants, c'est la
souveraineté de l'État qui est en jeu, ou tout au moins la puissance
publique; ce sont un peu des mots; mais parce que l'État ne peut
pas toujours rendre ces services sans s'exposer lui*-méme à de grands
périls extérieurs ou intérieurs , périls de guerre ou périls de poli-
tique. Si l'existence, ou simplement la tranquillité de l'État sont
mises en Jeu, on comprend que l'intérêt particulier doive être saciifié.

Dans ces limites la formule est juste, -voyons comment elle est
appliquée. L'État rend aux individus trois grands services : législa*
tien, justice, administration.

Législation. — Pas de moyen juridique pour les particuliers qui
attendent une loi, rien que le droit de pétition ; c'est raisonnable, la
loi a une telle répercussion sur le corps social tout entier, que l'État
doit être maître de choisir son heure.

Justice. — Ici le droit des particuliers est en partie sauvegardé.
Toutes les fois que l'individu lui-même peut introduire l'instance,
mettre en mouTement l'action, le juge est obligé de juger sous peine
de déni de justice. Mais quand l'action publique est réservée au mi-
nistère public, pas de moyen sûr de le forcer à agir, ce qui est re-
grettable. Quant aux erreurs judiciaires, pas de moyen de réparation,
ee qui est également très regrettable.

Adminisîration, — a- Services de police. — Défense contre les
^its de guerre; nous avons déjà vu la solution.

mais ragent le sera. SI la faute a été légère, l'agent ne sera plus respon-
sable, mais'TÉtat le sera. Seulement, jamais les deux ise seront responFables &
la fols.

96 LE DROIT PUBLIC

Défense contre les dangers intérieurs par les mesures de police.
Mesures contre les attentats à la personne, contre les attentats à la
propriété. Mesures d*hygiène et de salubrité, etc. La règle ici encore
est rirresponsabilité de l'État. Les règlements de police peuvent être
insuffisants, imprudents, ne pas prévoir les a-^cidents ou même les
provoquer. Les agents de la police peuvent refuser leur protection ou
même Texercer d'une façon maladroite, la responsabilité de l'État
n'est pas engagée. La législation n'est pas la môme pour les com-
munes, nous allons le voir. On justifle celte irresponsabilité de l'État
en disant que les mesures de police sont des actes de la puissance pu-
blique. C'est une pure tautologie. Il faut dire plutôt que Tordre étant
quelque chose de très collectif, l'État doit être libre de le maintenir
à sa guise sur tel ou tel point. Cependant il n'est pas démontré qu'il
n'y ait pas de progrès à a'îcomplir du côté de la responsabilité.

p. Services domaniaux. — Ce sont tous les services qui ont un con-
tre-coup direct dans le patrimoine de l'État, que l'État accomplit en
gérant son propre patrimoine. Dans ces matières, la responsabilité
est beaucoup plus largement admise.

D*abord pour la gestion du patrimoine privé, ce qui va de soi,
l'État étant assimilé alors à un simple particulier; la règle s'applique
aux chemins de fer de l'État (L. J5 juillet 1845, art. 22).

Même pour la gestion du patrimoine public, pour certaines matières
où il y a des lois spéciales. Ainsi pour les postes (L. 24 juillet 1793,
art. 37; 5 nivôse an V, art. 14 et 15). Pour les télégraphes (L. 29 no-
vembre 1850; 4 juillet 1868; décret 25 mai 1870). Tantôt ces lois sti-
pulentqu'il n'y a pas responsabilité du tout (lettres et télégrammes ordi-
naires), tantôt elles fixent à forfait le montant de l'indemnité (lettres
et objets recommandés), tantôt elles fixent l'indemnité au montant
des valeurs perdues (valeurs déclarées et mandats télégraphiques), etc.

En dehors des matières où il y a des textes, le conseil d*État re-
connaît la responsabilité pécuniaire de l'État, à la condition toujours
qu'il n'y ait pas de fonctionnaire ayant commis de faute personnelle.
Cette responsabilité a été appliquée en matière maritime en cas d'ac-
cidenls arrivés par la faute d'officiers du port ; en matière d'exercices
militaires mal réglés; en matière d'abordages causés par les navires
de l'État (l'art. 407 C. com. est applicable); d'accidents survenus
dans les ateliers ou manufactures de l'État; d'accidents occasionnés
aux personnes par des travaux publics. Dans ces matières, la juridic-
tion compétente est tantôt la juridiction ordinaire, tantôt la juridiction
administrative; notamment, dans la dernière hypothèse, on assimile
aux dommages causés aux propriétés et on attribue compétence au
conseil de préfecture.

GARANTIES DES DROITS PUBLICS 97

c) Dommages causés par Vexercice d'un droit de puissance pu-
blique. Renvoi au n® 298.

13. II. Poursuites directes contre les communes. —
Responsabilité civile des communes. — a) Cas de faute
précise d'un agent. — Ici le conseil d'État, écartant les restrictions
qu'on accumule quand il s'agit de l'État, déclare que l'art. 1384 du
Code civil est pleinement applicable (A.rr. 7 mars 1874). Il en résulte
que la compétence judiciaire est de règle à moins qu'il n'y ait un acte
administratif à interpréter. Il devrait en résulter aussi la responsabi-
lité pour les fautes personnelles de l'agent, aussi bien que pour ses
fautes administratives y mais il y a tendance en ce point à établir la
même règle que pour l'État.

b) Cas de service mal assuré, dommages causés par les attroupe-
ments. — La commune est responsable en principe lorsque ses ser-
vices municipaux sont mal assurés par la faute de son maire et de
son conseil municipal. Ainsi il a été décidé que les mesures de police
prises au moment d'un incendie en vue d'organiser des secours
engagent la responsabilité de la commune (Cass. 15 janvier 1866,
3 janvier 1883). De même, le défaut de barrières autour d'une tran-
chée (Cass. 15 février 1868). Le défaut de précautions à propos d'un
feu d'artifice (Paris, 15 juillet 1891).

Le cas le plus saillant de responsabilité civile de la commune est
celui qui est prévu par les art. 106 et suivants de la loi municipale
substitués aux dispositions de la loi du 10 vendémiaire an IV, c'est
4a responsabilité en cas de dommages causés par des attroupements.

« Les communes sont civilement responsables des dégâts et dom-
mages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par
violence sur leur territoire par des attroupements ou rassemblements
armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les pro-
priétés publiques ou privées. Les dommages, dont la commune est
responsable, sont répartis entre tous les habitants domiciliés dans la-
dite commune, en vertu d'un rôle spécial comprenant les quatre con-
tributions directes » (Art. 106. L. 5 avril 1884).

a) Conditions de la responsabilité. — lo Dégâts et dommages, même
moraux, pourvu qu'ils soient appréciables, envers les personnes ou les
propriétés publiques et privées, résultant de crimes ou délits commis à
force ouverte ou par violence ; 2° sur le territoire de la commune ; 3° par
des attroupements ou rassemblements armés ou non armés. Il s'agit de
dégâts causés par des mouvements spontanés de la population; si celle-ci
est dirigée par les autorités, c'est une autre question. Peu importe le
motif du mouvement; aurait-il un motif politique, cela ne décharge pas

H. 7

98 LE DROTT PUBLIC

la commune de sa responsabilité, et c'est le bon moyen d'arrêter dés le*
début les émeutes; 4<> si les attroupements ou rassemblements ont été
formés d'habitants de plusieurs communes, chacune d'elles est responsable
des dégâts et dommages causés, dans la proportion qui sera fixée parles
tribunaux (art. 107).

Dans ce cas, une commune peut être responsable de dégâts qui n'ont
pas été commis sur son territoire. II y a solidarité.

^) Nature de la responsabilité. — Responsabilité purement pécuniaire,
fixée par les tribunaux, à moins qu'il n'y ait transaction, car la transaction
est reconnue possible par la majorité des auteurs. La somme est recou-
vrée sur tous les habitants domiciliés^ en vertu d'un rôle spécial compre-
nant les quatre contributions directes. Chaque cotisation est recouvrable
en une fois.

y) Durée de la responsabilité. — L'action en responsabilité contre la
commune est liée, quant à sa durée, aux actions criminelles ou correc-
tionnelles dirigées contre les auteurs des crimes ou des délits; par con-
séquent, prescription de trois ou de dix ans.

h) Compétence» — Les tribunaux civils sont compétents.

e) Exception au principe de la responsabilité, — « Les dispositions des
art. 106 et 107 ne sont pas applicables : 1° lorsque la commune peut
prouver que toutes les mesures qui étaient en son pouvoir ont été prises,
à l'elTet de prévenir les attroupements ou rassemblements et d'en faire
connaître les auteurs ; 2° dans les communes où la municipalité n'a pas
la disposition de la police locale ou de la force armée * ; 3* lorsque les
dommages causés sont le résultat d'un fait de guerre » (Art. 408).

Ces trois exceptions sont fondées sur la même idée que là où il n'y a
pas faute de la comm'une, il ne saurait y avoir responsabilité.

« La commune déclarée responsable peut exercer son recours contre les
auteurs ou complices du désordre » (Art. 109).

§ 2. — DES ÉVÉNEMENTS QUI SUSPENDENT OU PARALYSENT LES

GARANTIES DES DROITS INDIVIDUELS

Ces événements sont au nombre de trois principaux d'une valeur
bien inégale : 1** l'ouverture d'une instruction criminelle.; 2° certaines
nécessités de gouvernement; 3" l'état de siège.

14. A. Ouverture d'une instruction criminelle. —

L'instruction préparatoire d'un crime ne peut pas être faite sans que
quelques libertés individuelles ne soient violées. Arrestation provisoire
de la personne, violation du domicile, perquisitions, saisies, non
seulement chez le délinquant, mais chez des tiers, violation du secret

1. Paris et Lyon sont d'une façon permanente dans cette situation ; les autres
communes peuvent s'y trouver temporairement en cas d'état de siège.

GARANTHES DES DROITS PUBLICS 99

des lettres, toute» ces mesures deviennent légitimes. Il fout bien s'y
résigner, mais à la condition qii'elles se rattachent réellement à une
instiFuction ouverte, et qu'elles soient faites suivant les formes
judiciaires.

Ces conditions sont réalisées, lorsque l'instruction est dirigée selon
la voie normale par le juge d'instruction sur la réquisition écrite du
ministëre public. On est sûr, ici, que l'acte violateur du droit se
rattache à une instruction, car on a la réquisition écrite du procureur
nécessairement antérieure en date. La division des pouvoirs entre les
deux hommes est d'ailleurs une garantie sérieuse. M^lheareusement,
il y a au Code d'instruction criminelle un certain article 1«0 qui, sous
couvert d'instruction criminelle, permet à l'arbitraire administratif
de s'ejKenrcer. Le préfet de police à Paris, et les préfets des départe-
ments peuvent, non seulement mettre en mouvement le juge d'ins-
troction, mais se foire eux-mêmes juges d'instruction, et cela sponta-
nément^ sans que rien vienne révéler à l'examen à quel moment, à
propos de quels crimes ils s'y sont résolus (Arrêt célèbre de cass.
21 mars 1853). Ils peuvent donc procéder par leurs agents, à des
arrestations, à des perqui^ons domiciliaires et à des saisies de
papiers, à des violations de lettres, sauf plus> tard, s'ils sont poursuivis
pour ces faits, à invoquer une instruction criminelle. C'est une
tentation dangereuse. L'art. 10 devrait (Hsparaître. Le projet de
réforme de l'instruction criminelle en maintient la disposition uni-
quement pour le préfet de police, c'e^ encore beaucoup.

15. B. Certai&es nécessités de gouverxieinent. —
Actes de gouverBenoieiit. — Il y a un certain nombre d'actes
qui peuvent entraîner des violations de droits individuels, et qui ne
donnent lieu à aucun recours, parce qu'ils se justifient par la raison
d'État. La raison d'État est assimilable ici à un cas de force majeure,
etie détruit la re^onsabilité.

Si des poursuites sont exercées ou des recours intentés à l'occasion
de ces actes, ils seront arrêtés par la procédure du conflit. Et ici le
conflit sera élevé, chose remarquable, non seulement devant les tribu-
naux judiciaires, mais encore devant les tribunaux administratifs.
L'acte doit échapper à toute juridiction.

C'est à cette hypothèse qu'est relatif l'art. 26 de la loi du 24 mai 1872:
« Les ministres ont le droit de revendiquer deVant le tribunal des
conflits les affaires portées à la section du contentieux administratif,
etc. 3> (V. déjà art. 47, L. 3 mars 1849). — La liste des actes de gou-
vernement sera donnée en droit administratif, à propos des actes
d'administration (V. infrà, n» 71).

lOO

LE DROIT PUBLIC

16. C. L'état de siège. . — Une des plus grandes garanties des
libertés individuelles est la séparation du pouvoir militaire et du
pouvoir civil, et la prépondérance donnée à ce dernier. Mais le régime
civil ne peut être établi ainsi sans inconvénient qu'en temps de paix.
En temps de guerre avec l'étranger, ou bien en cas de troubles inté-
rieurs, le salut de TÉlat exige, au risque de diminuer momentanément
les garanties des citoyens, que Ton établisse, au contraire, le régime
militaire. Le régime militaire peut être établi, soit pour le pays tout
entier, soit pour une région déterminée. Il est essentiellement tran-
sitoire. On l'appelle état de siège parce que le type est le régime auquel
est soumise une place réellement assiégée. On distingue :

1° Uétat de siège réel (L. 10 juil. 1791 ; D. 24 décembre 1811 et
10 août 1853); 2® Tétat de siège fictif ou politique (L. 9 août 1849;

3 avril 1878).

Effets, — Les effets sont les mêmes dans les deux cas. Les pouvoirs
dont l'autorité civile était revêtue pour le maintien de l'ordre et de la
police, passent à l'autorité militaire, au moins ceux que celle-ci veut
prendre : "1° Les tribunaux militaires peuvent être saisis des crimes
et des délits contre la sûreté de la république, contre la constitution,
contre Tordre et la paix publique ; 2** l'autorité militaire a le droit de
faire des perquisitions de jour et de nuit dans le domicile des citoyens;
3* elle a le droit d'interdire les publications et les réunions qu'elle
juge de nature à causer des désordres.

Ainsi : sûreté individuelle, inviolabilité du domicile, liberté de la
presse, liberté de réunion sont suspendues.

Déclaration et levée (art. 1", L. 3 avril 1878).

L'état de siège fictif ne peut être déclaré qu'en cas de péril immi-
nent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main
armée, une loi peut seule le déclarer. Cette loi désigne les communes,
les arrondissements ou départements auxquels il s'applique, elle fixe
le temps de sa durée. A l'expiration de ce temps, l'état de siège cesse
de plein droit, à moins qu'une nouvelle loi n'en prolonge les eâets.
Suivent des règles qui, en l'absence des chambres, permettent au
pouvoir exécutif de déclarer l'état de siège sous certaines conditions.

Quant à l'état de siège réel, il résulte des faits de guerre.

• » «

LIVRE II

LES DROITS PUBLICS

CHAPITRE 1

LES DROITS POLITIQUES

LE DROIT DE SUFFRAGE

17. Les droits politiques ou civiques sont les droits qui donnent à
Tindividu une part d'action dans l'État ou sur TÉtat. Tels sont : le
droit de suffrage, l'aptitude aux fonctions publiques, le droit de pé-
tition, le droit d'être juré^ ténaoin dans les actes, soldat... Nous ne
nous occuperons ici directement que du prenaier de ces droits ; le»
droits d'être juré ou témoin intéressent surtout les matières civiles
ou criminelles et sont traités à celle occasion ; le dioit d'être soldat
sera joint à l'obligation d'être soldat, c'est-à-dire au service militaire ;.
il sera dit un mot de laptitude aux fonctions publiques à propos de
la théorie de la fonction publique ; quant au droit de pétition, il a
surtout une importance constitutionnelle, il n'intéresse le droit admi-
nistratif que sous la forme de recours gracieux adressé aux repré-
sentants du pouvoir exécutif. Il en sera traité à ce point de vue à
propos des actes d'administration (V. d'ailleurs L. 22 mai 1792,
constitution du 22 frimaire an VIII, art. 89). Le droit de pétition est
reconnu même aux étrangers.

18. Considérations générales. — ^Le droit de suffrage est
le droit qu'a l'individu de formuler sa volonté impérieuse touchant la
constitution et la direction politique de l'État. C'est le mode sous
lequel se manifeste la souveraineté de l'individu. Si nous étions sous
un régime de souveraineté directe, de plébiscite ou de référendum,
le droit de suffrage apparaîtrait sous la forme d'une volonté directe-
ment exprimée sur telle ou telle mesure intéressant l'État. Mais nous

102 LES DROITS POLITIQUES

sommes sous un régime de souveraineté déléguée, exercée par repré-
sentation; le droit de suffrage apparaît sous forme de deux droits
corrélatifs Tun de Tautre, le droit de vote ou droit de nommer un
représentant, le droit d'éligibilité ou droit d'être nommé représen-
tant, le tout par le moyen de l'opération que l'on appelle élection. Ces
deux droits sont également des manifestations de la souveraineté
individuelle, le premier parce qu'il sert à déléguer la souveraineté, le
second parce qu'il sert à exercer la souveraineté reçue par délégation,
et que le mandat impératif n'étant pas admis dans notre droit, le
représentant élu introduit dans l'exercice qu'il fait de la souveraineté
une part de volonté personnelle.

Nous ne ferons pas l'histoire du droit de suffrage dans l'antiquité,
ni au moyen âge ; par une tradition, qui ne paraît interrompue que
pour un observateur superficiel, il remonte aux époques les plus
reculées, mais il n'avait jamais eu une extension comparable à celle
dont nous sommes les témoins. C'est sur le droit de suffrage que
repose l'organisation politique de tous les états modernes. Il faudrait,
pour se rendre compte de l'étendue des pays où règne le suffrage,
prendre une mappemonde. On verrait alors que l'Europe, les deux
Amériques, et l'Australie, c'est-à-dire la bonne moitié des continents
habités, sont acquis au suffrage. La Russie, en Europe, fait excep-
tion; cependant elle est entrée dans le mouvement, au moins au point
de vue du gouvernement local. Restent seulement en dehors l'Afrique
et l'Asie, un pays barbare et un pays immobile depuis des siècles ;
Partout ailleurs on vote, et si l'on pouvait tenir des éphémérides
exactes, on s'apercevrait qu'il n'y a pas de semaine où Ton ne scrutine
quelque part dans le monde, et encore dans plusieurs endroits à la
fois.

Mais, dans les différents pays, le suffrage n'a pas la même valeur. Il
faut se préoccuper de bien des questions pour savoir quelle est la va-
leur du suffrage :

4" Quel est son emploi dans le gouvernement de l'État? s'applique-
t-il au gouvernement central et au gouvernement local, ou bien seule-
ment à l'un d'eux? Et, dans cKacunedes circonscriptions, s'applique-
t-il aux trois formes du pouvoir, législatif^ exécutif, judiciaire, ou
seulement à quelqu'une de ces formes?

2* Quelle est son extension aux individus? question du suffrage
universel des hommes, — question du vote des femmes, — question
des classes, système d'après lequel tous les hommes votent, mais la
classe des riches a l'avantage parce qu'elle forme un collè^^e ayant le
même nombre de députés que la classe pauvre, infiniment plus nom-
breuse cependant.

LE BROIT DE SUFFRAGE 103

30 Quelle est son énergie? le suffrage esUil à un seul degré ou à
plusieurs? les assemblées élues ont-elleâ le droit de vérifier leurs pou-
Toirs? le penouvellement est-il intégral ou partiel? le mandat est-il
^ratait ou salarié?

Voilà une masse àe questions. Nous ne pouvons pas les étudier en
détail, mais nous pouvons dire tout au moins quedeTétude comparée
des diverses législations sur le suffrage, quand on la fait porter sur
un certain nombre d'années, il se dégage l'impression d'une marcbe
en avant. Partout la valeur du suffrage est croissante depuis le com-
meneement du siècle, depuis vingt ans surtout. Il semble que les
États modernes évoluent vers une constitution démocratique où le
suffrage aura son maximum de puissance. Pour la seule question du
suffrage universel, c'est-à-dire de Textension du suf&age à tous les
individus mâles sans conditions de cens et sans distinction de classes,
on peut voir combien la marcbe a été rapide. La France, est l'initia-
triée du mouvement, mais en France même, le suffrage universel ne
date que du décret du 5 mars 1848. Le principe avait été posé en
1789, il n*avait pas jusque-là été complètement appliqué. On sait
de quelle épidémie de révolutions en Europe, fut le signal celle de
1848 faite sur une question de suffrage. Toutes amenèrent une ex-
tension du suffrage. Les progrès ne furent pas maintenus partout, il
y eut des réactions, mais ils s'accomplissent maintenant peu à peu,
et il est probable que le xx« siècle verra le triomphe complet du
suffrage universel. Ont déjà le suffrage universel : l'Allemagne, le
Danemark, la Grèce, le Portugal, l'Espagne, la Suisse, la Confédéra-
tion Argentine, les États-Unis. L'Italie en est très près, l'Angleterre
et la Belgique y marchent rapidement.

En France, au point de vue de la valeur du suffrage, voici la situa-
tion : 1** il a un emploi considérable; tout le gouvernement central
repose sur lui, puisque le suffrage nomme le parlement, lequel nomme
le chef du pouvoir exécutif, lequel nomme les fonctionnaires; le
suffrage s'exerce même directement au point de vue de l'organisation
de la justice, pour les juges consulaires et pour les conseils de prud'-
hommes. 11 est également à la base du gouvernement local ; 2° il est
très étendu puisqu'il est universel; 3" il a beaucoup d'énergie, les
élections sont à un seul degré en général, les mandats sont relative-
ment courts, et pour la Chambre des députés et les conseils munici-
paux le renouvellement est intégral. Enfin, il a une grande valeur
d'opinion.

Le développement progressif du suffrage est donc un fait historique
qui s'impose^ mais il n'est pas défendu de chercher à faire la théorie
exacte de ce droit; elle est d'ailleurs de nature à détruire bien des

104 LES DROITS POLITIQUES

préventions. Avec son bulletin de vote Tindividu est souverain et tous
les individus sont également souverains, voilà le résultat du suffrage.
Si l'on se trompe sur le sens de cette souveraineté, si on la considère
comme signifiant direction absolue du corps social, on arrive à des
résultats qui paraissent à bon droit choquants ; on se heyrte à cette
vérité naturelle que les intelligences et les caractères ne sont pas
égaux; on méconnaît ce fait éclatant que tous les hommes ne sont pas
aptes au commandement et que tous n'en sont pas dignes. Mais il faut
nous souvenir que la souveraineté de l'individu n'est autre que celle
de l'État lui-même, et que TÉtat, quoique souverain, n'a point la di-
rection absolue du corps social.; l'État n'est qu'une organisation ra-
tionnelle destinée à régulariser, à tempérer l'exercice du pouvoir na-
turel lequel appartient toujours à une minorité de dirigeants. Il faut
donc considérer que le bulletin de vote, tout en étant théoriquement
un instrument de direction, pratiquement, par suite du jeu des forces
antagonistes, n'aboutit guère qu'à un contrôle. Dans ces conditions, le
suffrage individuel le plus étendu, et particulièrement le suffrage uni-
versel, se justifie parfaitement. Tous les individus n'ont pas le droit
de gouverner, parce que tous ne sont pas aptes, mais tous ont le droit
de défendre leur liberté (V. Théorie de VÉtat),

On peut présenter la chose autrement, et dire que la souveraineté de
l'individu exercée par le suffrage se ramène à la souveraineté du droit.
Au milieu des actions et réactions qui constituent la vie des États
comme elles constituent celle des individus, il se crée des rapports
permanents; ces rapports durables sont des rapports juridiques, car
le droit c'est quelque chose qui demeure. Or, dans un système indivi-
dualiste, ces rapports de droit ne sont 'justes que s'ils sont acceptés
par tous ou du moins par la grande majorité. C'est donc pour l'accep-
tation de ces rapports de droit, que doit intervenir le suffrage. Aussi,
en fait, l'action la plus directe du suffrage se fait-elle sentir justement
dans l'organisation du pouvoir législatif quia pour mission spéciale de
définir le droit. Et, à vrai dire, il en a toujours été ainsi, le droit indi-
vidualiste est toujours sorti des entrailles du peuple , c'est-à-dire des
individus, par le consensus omnium. Seulement, autrefois il en sortait
sous forme de coutume^ avec quelque chose de vague, d'anonyme et
sans date^ aujourd'hui il en sort sous forme de loi avec une formule
arrêtée, une date et un nom d'auteur ; mais au fond, dans les deux cas»
il y a suffrage, lent dans un cas, rapide dans l'autre, insaisissable ou
saisissable.

Il est j'ispensable d'étudier séparément le droit de vote et le droit
d'éligibilit?.

LE DROIT DE SUFFRAGE i05

§ 1°^. — DU DROIT DE VOTE

Article I". — Jouissance du droit de vote.

19. Par suite des nécessités de la législation sur le fait très concret
du vote et des élections, la division suivante, bien qu'elle ne soit pas
très scientifique, s'impose : i** de la jouissance du droit de vote ; 2^ des
incapacités électorales, sujet comprenant à la fois la privation de la
jouissance et la privation de l'exercice du droit de vote; 3® des condi-
tions d'exercice du droit de vote.

Le droit de vote n'appartient qu'au citoyen français, c'est-à-dire à
l'individu mâle. Français par l'origine, le bénéfice de la loi ou la natu-
ralisation. Il n'appartient par conséquent, ni à l'étranger*, ni à la
femme française, ni à l'indigène des colonies et de l'Algérie non
naturalisé.

L'exclusion de l'étranger se comprend. L'État doit avoir une vie
propre, il ne doit pas être, même pour une part minime, exposé à
subir l'influence d'un membre d'un État étranger.

L'exclusion de la femme prête à plus de discussions. Ce n'est pas
que la femme ait jamais eu dans le passé le droit de suffrage, mais la
question se pose pour l'avenir. C'est dans les pays où l'évolution dé-
mocratique est le plus avancée, que les partisans du suffrage des
femmes sont les plus nombreux, notamment en Amérique. L'État
de Massachussets a admis en principe le vote des femmes (L. 16
mars 1886) ; la question a été disculée en Angleterre, aux deux
Chambres. Elle est de celles qui ne paraissent pas pouvoir être tran-
chées par des arguments à priori^ mais uniquement par l'expérience ;
il est à souhaiter seulement qu'on fasse l'expérience avec précaution,
que l'extension soit essayée graduellement par les petits côtés, par
exemple pour l'élection des juges consulaires, il y a quelque chose
de choquant à ce qu'une femme bonne commerçante, et il en est
beaucoup, ne puisse pas choisir son juge; pour l'élection des pru-
d'hommes; pour les élections municipales, etc..

L'exclusion des indigènes de l'Algérie et des colonies non natura-
lisés n'est pas absolue ; il faut distinguer :

a) Algérie, — 1» Les indigènes israélites ayant été naturalisés col-
lectivement par le décret du 24 octobre 1870 jouissent du droit de
suffrage ; 2° les indigènes musulmans non naturalisés ne jouissent
pas en principe du droit de suffrage. Cependant ils sont éje^.teurs et

1. Même pour les élections consulaires ou pour les élections au conseil des
prud'hommes.

106 LES DROITS POLITIQUES

éligîbles pour les élections municipales dans les communes de plein
exercice.

Les conditions pour être électeur sont : D'être âgé 25 ans; d'avoir une
résidence de deux années consécutives; de se trouver en outre dans l'une
des conditions suivantes : Être propriétaire foncier ou fermieçr d'une pro-
priété rurale ; être employé de l'État, du département ou de la commune ;
être membre de la Légion d'honneur, décoré de la médaille militaire,
d'une médaille d'honneur, d'une médaille commémorative ou autorisée
par le gouvernement français ou titulaire d'une pension de retraite. (Au-
trefois il y avait des patentés, ce qui était logique). Les conditions de
l'éligibilité sont : d'être inscrit sur la liste des électeurs municipaux (ce
qui suppose 25 ans) ; d'être domicilié dans la commune depuis trois ans
^u moins (D. 7 avril 1884).

Les indigènes musulmans avaient des représentants élus au conseil
-général du département. L'élection a été supprimée malencontreuse-
ment par un décret du 28 décembre 1870. Ils n'ont pas de représentants
au conseil supérieur du gouvernement.

b) Colonies, — Dans l'Inde, les indigènes sont unanimement consi-
dérés comme citoyens^ même les non-renonçants ; ils jouissent donc
des droits politiques. Seulement, au moins pour les élections locales,
ils sont inscrits sur des listes différentes selon qu'ils sont/enonçants
ou non-renonçants, et ils élisent des mandataires séparés. Dans la
Cochinchine, les indigènes, quoique non citoyens, sont électeurs et
éligibles aux fonctions municipales des villages annamites, au conseil
d'arrondissement, au conseil colonial.

Ce suffrage est à base censitaire. Les communes de Saigon et de
Cbolon sont organisées d'une façon particulière.

Article II. — Des incapacités électorales.

20. La capacité électorale qui entraîne la qualité d'électeur sup-
pose à la fois la jouissance et l'exercice du droit de vote ; l'incapacité
électorale résulte donc, soit de la privation de la jouissance du droit
de vole, soit de la privation de l'exercice de ce droit. L'effet de l'inca-
pacité est le même dans les deux cas, il consiste en ce que l'incapable
ne doit pas être inscrit sur la liste électorale ou doit être rayé s'il a
«été inscrit; ou s'il a été inscrit et s'il a voté, en ce que son vote doit
être défalqué des suffrages exprimés, ce qui, en modifiant la majorité,
peut entraîner après coup l'annulation de Télection.

21. A. Incapacité électorale résultant de la privation

LESRaETlDË SUFFRAGE 107

de la jouissance du droit de vote. — Il est des événements
qui font perdre la jonissance du droit de vote. Ces événements sont
des sentences judiciaires : 1* condamnations criminelles et certaines
condamnations correctionnelles; 2<» déclaration de faillite; 3* desti-
tution d'emploi. En somme, des faits qui portent atteinte à ITionora-
bilité de l'individu .

Les droits publics, quels qu'ils soient, ne doivent appartenir qu'à
ceux qui ont un minimum de moralité, à plus forte raison ce droit là
qui est un pouvoir dans l'État.

Le texte fondamental en la matière est le décret organique du
2 février 1852 modifié par un certain nombre de lois postérieures,
notamment les lois du 24 janvier 1889, du 4 mars 1889 et du 15 juillet
1889 ; par sa nature même, d'ailleurs, cette matière est exposée à des
remaniements fréquents.

a) Condamnations criminelles et correctionnelles , — L'énuraération
de ces condamnations va trouver place dans un tableau, mais quelques
observations préalables sont nécessaires :

l^Les condamnations criminelles, quelles qu'elles soient, emportent
privation du droit de vote, qu'elles soient prononcées pour crime poli-
tique ou pour crime de droit commun, par un tribunal d'exception
ou par une juridiction ordinaire. La privation est toujours perpétuelle.
11 n'y a, au contraire, que certaines condamnations correctionnelles
qui entraînent perte du droit; tantôt c'est à raison de la nature du
délit quelle que soit la peine, tantôt la gravité du délit se mesure à la
peine. Enfin, bien qu'en principe la privation soit perpétuelle, il est
des cas où elle est temporaire et ne dure que cinq ans à partir de
l'expiration de la peine; ce dernier système semble même avoir une
tendance à se généraliser.
2° Les complices sont frappés aussi bien que les auteurs ;
3o Les condamnations encourues pendant la minorité enlèvent le
droit, les condamnations encourues à l'étranger ne l'enlèvent pas ;
4° La réhabilitation et l'amnistie restituent le droit en principe;
5° Si le condamné ne subit pas la peine, la déchéance commence
du jour où il aacquisla prescription ou a été gracié (Gass. 16 mai 1865).

TABlEAt DIS iNCAPACIIÏS ÏLECTORAIÏS D'APRES LE DÉCRET

OEGÀNIQUE DM FÉVRIER <e52<

NOMENCLATURE

NATURE

DURÉE

ARTICLES

it« crimes, déUl9

emporlDdireiclu-
iien de la liste

queduîRi.lSiJ

iiii nuiras caoseï d'incnpaFÎI^.

électorale.

l'eidusiun.

Cod é al 1. 40S à

Perpétuelle

Art. 13. S 5.

la EBch q p « pt i .1--
p id ar 44

a, écorc d manière

^d " " 44 ^'^"'°

j-t : 5:5

^criadurer"
'T;r,"rira'^

Art. IS, 1 W- l
Idem.

Art. 15, 10,

Quelle que soit 1.
peine.

«D . ,. ...,..,

de plus d'un

d« l'eipiiallu»

Arl. 10.

D ™ b c « ^ ei diposl-
ta «. (i .. [Eode

Art. 15. SI-.
Art. (5, 1 S-

""du'ée "de""" !'
petat

'7.'St-,t:'.

MCTi

Art. iô, S i.

D dM g « m . ûcles

•Tszri

Weni

An. 15, a in.

1 :s ^^

dBplu.de trois

ld€«i

Arl" Is ^ ■■

Iiltm

JH. is. 3 -.

:tM

AH. ts, g ;,

A'rl* aî* ^ '■

Me»,

lac-n

de la li^gi!il»lioD.
î. M^rogÈ parla loi du î» iaillet 198) sur la presse.

4. d lui sar le colportige du 2; juillcl
dD 10 JuillBl .ur h pcewe (ai. 68],

Mil a Hé remplat

«e par les articles

t8 à Î3 de 11 loi

WmO DES INCAPACITÉS ÉIECTORAIES D'APRÎS LE DÉCRET ORGANKJOE Dn 2 FÉVRIER185 2

NOMENCLATURE

PAB OBOnii A.LPHA.DÉTIQUS

des crimes, délits
ou autres causes d'incapacité.

Liste électorale. (Inscription réclamée et
obtenue sur deux ou plusieurs listes.)

(JpératioDS électorales retardées ou empê-
chées au moyen de voies de fait ou mena-
cer par des électeurs. — Bureau outragé
dans son ensemble ou dans l'un de ses
membres par des électeurs pendant la
réunion. — Scrutin violé.

Opérations électorales troublées par attrou-
pements, clameurs ou démonstrations
menaçantes. — Atteinte portée à l'exercice
du droit électoral ou à la liberté du vote.

Suffrages. — Deniers ou valeurs quelconques
donnés, promis ou reçus sous la condition
soit de donner ou de procurer un suffra-
ge, soit de s'abstenir de voter. — Offre ou
promesse fuite ou acceptée, sous les mêmes

^ conditions, d'emplois publics ou privés.

Suffrages influencés, soit par voies de fait,
violences ou menaces contre un électeur,
soit en lui faisaut craindre de perdre son
emploi, ou d'exposer à un dommage sa
personne, sa famille, ou sa fortune. —
Abstention de voter déterminée par les
mêmes moyens.

Suffrages surpris ou détournés à l'aide de
fausses nouvelles, bruits calomnieux ou
autres manœuvres frauduleuses. — Abs-
tention de voter déterminée par les
mêmes moyens.

Tme contenant les suffrages émis et non
encore dépouillés (Enlèvement de 1').

Vote en vertu d'une inscription obtenue
sous de faux noms ou fausses qualités,
ou en dissimulant une incapacité, ou en
prenant faussement les noms et qualités
d'un électeur insccit.

Vole multiple, à l'aide d'une inscription

multiple.
Empoisonnement de chevaux ou autres
botes de voiture, (Je monture ou de charge,
de bestianx à cornes, de moutons, chèvres

ou porcs, ou de poissons dans les étangs^

viviers, ouré8ervoirs.(Godepénal,art. 452.)
hscroquerie. (Gode pénal, art. 405.)

Falsification de boissons et de substances oui
denrées alimentaires ou médicamenteuses!
destinées à être vendues. — Vente ou mise
en vente de ces denrées, sachant qu'elles'
sont falsifiées ou corrompues. (Loi du
tl mars 1851, art. 1, et loi du 5 mai i855.){

Falsification de denrées, boissons ou mar-
chandises par des mixtions nuisibles à la
santé. (Loi du 27 mars 1851, art. 2.)

Greffe détruite. (Gode pénal, art. 447.)

Interdiction correctionnelle du droit de vote
et d'élection. (Code pénal, art. 42, 86, 80,
91, 123. — Art. 3 et 6 de la loi du 23 jan-
vier 1873 sur l'ivresse. — Art. 6 de la loi
du 7 juillet 1874.)

.NATURE

BT DCHiS SES PBINEg

emportant l'exclu"

sion de la liste

électorale.

Emprisonnement
de plus de trois m.
Idem

Idem.

Idem ,

Idem

Emprisonnement
de trois mois au
moins.

Emprisonnement
quelle q u'e n
soit la durée.

Emprisonnement
de plus d'un
mois.

I Emprisonnement
de plus de trois
mois.

Emprisonnement,
quelle qu'en
soit la durée.

Emprison.de trois
mois au moins.

DUREE

DB L BXCLUSION

Perpétuelle.
Idem

Idem

Idem
Idem

Idem

Exclusion de cinq
ans à dater de
l'expiration de
la peine.

Perpétuelle

Idem ,

Idem,

La durée de Tex-
clusion est fixée
parle jugement
et court & dater
de l'expiration
de la peine.

ARTICLES
du décret organi-
que du 2 fév. 1852
qui prononcent

l'exclusion.

Art. lo, g 7.
Art. 31.
Art. 5i,§ 7.
Art. 45.

Art. i5, § 7.
Art. 41.

Art. 15, § 7.
Art. 38.

Art. 15, § 7.
Art. 39.

Art. 15, § 7.
Art. 40.

Art. 15, g 7.
Art. 46.
Art. 15, § 7.
Art. 33.

Art. 15, g 7.

Art. 34.

Art. 15, § 10.

Art. 15, g 5.

Art. 16 du décret
de 1852, mod.
par la loi du
24 janvier! 889.

Art. 15, g 4, du dé-
cret de 1852 ;
mod. par la loi
du24janv.l889.

Art. 15, § 14, dé-
cret de 1832;
mod. par la loi
du24janv.l889.

Art. 15, g 10.

Art. 15, § 2.

TABIKAB DES INCAPiCTTÉS teTORAlïS D'APRÈS llE BÉÏM ORMRIIIIIE mi ! lîïRB!Rm2

NOMENCLATURE

PAR OBDBE ALPHABÉTIQUE

des Crimes, délits
oa autres causes d'incapacité.

Jeu de hasard (Maison de). Gode pénal,
art. 410.)

LoteHes non autorisées*. {Loi du 2i mai
i836.)

Marchandises ou matières servant à la fabri-
cation, gâtées volontairement. (Code pi-
nal, art. 443.)

Mendicité. (Code pénal, art. 274 à 270.)

Militaires condamnés au boulet ou aux tra-
vaux publics.

Mœurs (Attentats aux). Code pénal, art. 330
et 334.)

Officiers ministériels (avoués, huissier.*, gref-
fiers, notaires) destitués en vertu de ju-
gements ou de décisons judiciaires.

Outrage public à la morale publique et re-
ligieuse et aux bonnes mœurs. (Loi du
i7mai48i9, art. 8«.

Outrages publics envers un juré à raison
de ses fonctions ou envers un témoin ii
raison de ses dépositions. (Loi du 25 mars
1822, art. 6.)

Outrage et violence envers les dépositaires
de Tautorité ou de la force publique.
(Code pénal, art. 222 à 230.)

Prêts sur gage ou nantissement (Maisons de)
établies ou tenues sans autorisation lé-
gale. — Registres non tenus . (Gode pénal,
art. 411.)

Rébellion envers les dépositaires de Tauto-
rité ou de la force publique. Code pénal,
art. 209 à 221.)

Récoltes (Dévastation de). (Code pénal, art.

444.)

Jeunes gens omis sur les tableaux de re-
censement par suite de fraudes ou ma-
nœuvres. (Loi du 21 mars 1832, art.
38. — Loi du 27 juillet 1872, art. 60. —
Loi du 15 juillet 1889, art. 69.)

Jeunes gens appelés à faire partie du
contingent de leur classe, qui se sont
rendus impropres an service militaire,
soit temporairement, soit d'une manière
permanente, dans le but de se sous-
traie aux obligations imposées par la
loi. — Complicité. (Loi du 21 mars 1832.
art. 41. — Loi du 27 juillet 1872, art.
63. — Loi du 15 juillet 1889, art. 69 et

70.)
Substitution ou remplacement eflectué soit
en contravention à la loi, soit au moyen
de pièces fausses ou de manœuvres frau-
deuses. — Complicité. (Loi du 21 mars
1832, art. 43.

NATURE

BTOUitÉBOSS PEINK8

emportant l'exclu-
sion de la liste
électorale.

DUREE

DE L SXCLU.SI0N

Quelle que soitla
peine.

Emprisonnement

de trois mois au

moins.
Quelle qaesoit'la

peine.
Quelle que soit la

durée de la

peine.
Emprisonnement ,

quelle qu'en

soit la durée.

Quelle que «oit la
peine.

Emprisonnement
de plus d'un
mois.

Idem

Quelle qu'en sait
la peine.

Emprisonnement
de plus d'un
mois.

Emprisonnement
de trois mois
au moins.

Emprisonneront
quelle qu'en
soit la durée.

Idem

Perpétuelle ....

Idem

PftrpétneUe

/wewi . •>•...• ..

Idem

4dem.,x,,

L'exdttsiott daixr
cinq ans'à dater
de l'expiration
de la peine.

Idem

Perpétuelie

L'eKclosion dure
cinq ans à da**
ter de l'expira-
tion délafteine.

Perpétuelle

Idem

ARTICLES
du décret organi-
que du 2fév. 1852
qui prononcent

l'exclusion.

Art 15, g 11.

Idem

Art. 15, § 10.

Art. 15, g 9.

Art. 15, g 12.

Art. 15, g 5.

Art. 15, g 8.

Art. 15. § 6.

Art. 16.

Idbeui.

Art. lô, g 11.

Art. 16.

Art. 15, g 10.

Art. 15, § 13.

Idem . .

Idem

1. Abrogé par la loi du 30 novembre 1865, art. 22.

2. Abrogé par laloi du 29 juilletl881 sur la presse, sauf en cequiconcernel'ôiitrageauxboûnesaiœurs.

MlEilI DES INCAPACITÉS ÉIEGTORAIES D'APRÈS lE TABLEAU ORGANIQDE M 2 FÉVRIER 1852

NOMEiNCLATURE

PAB OBOBE ALPHA.Bi TIQUE

des crimes, délits
ou autres causes d'incapncitr.

O
H

fMédedns, chirargiens ou officiers de
santé qai, d^à désignés pour assister au
conseil de révision ou dans la prévision
de cette désignation, ont reçu des dons
ou agréé des promesses pour être favo-
rables aux jeunes gens qu'ils doivent
exanùiier, ou qui ont reçu des dons
pour une réforme justement prononcée.
(Loi du 21 mars 183i. art. 45. ~ Loi
du 27 juillet i872, art. 66. — Loi du
15 joiUot 1»89, art. 69 à 80.)

Service militaire à l'étranger pris par un
Français majeur, sans aalorisatk>n dn
Gouvernement.

Tromperie sur le titre des matières d'or ou
d'argent, sur. la qualité d'une pierre fausse
vendue pour fine, sur la nature de toutes
marchandbe». (€ode pénal, art. 428.)

Tromperie par le vendeur ou l'acheteur sur
U quantité des marchandises livrées. (Loi.
du 27 mars 1851, art. 1" n« 3.)

Usure. (Lois du 3 septembre 1«07 et du
^ 19 décembre 1850.)

Vagabondage. (Code pénal, art. 269 à 271.)
vol. (Code pénal, art. 379, 388, 401.)

NATURE

ET dcb£e des prii*es

emportant l'exclu*

*8ion de la liste

électorale.

Emprisonnement
qu'elle qu'en
soit la durée.

Emprisonnement
de trois mois au
moins.

Emprisonnement
de plus d'un
mois.

Emprisonnement

de pilus de trois

mois.
Quelle que soit

la peine.

Idem

Enaprisonnemeat

quelle qu'en soit

la durée.

DUREE

DI t. EXCLUSION

Perpétuelle.

L'exclusion dure
iusqu'à ce que
la qualité de
Français ait été
recouvrée.

Perpétuelle

Exclusion de cinq
ans à dater de
l'expiration de
la peine.

Perpétuelle

Idem

ARTICLES

du décret organi

quedu2fév. 1832

qui prononcent

rexolusion.

Art. 15, g 13.

Art. 12.

Art. 15, § 4.

Art. 16, modifié
par la loi du 2
janvier 1889.

Art. 15, g 4, mo
difîéparlaloidu
24janvierl889.

Art. 15, § 5.

Art. 15, § 9.
Art. i5,.g 5.

b) Déclaration de faillite. — D'après l'art. 15, ii° 17, du décret du
2 février 1852 modifié par la loi du 4 mars 1889, la déclaration de
faillite n'entraîne pas perte du droit de vote lorsqu'il y a eu concordat
homologué ou excusabilité iseconnue et que le droit de vote a été
expressément conservé pas^ jugement. Bans les autres cas, le droit
dévote est perdu. Par dispositions transitoires, la loi du 4 mars 1889
restitue le droit de vote aux faillis antérieurs à sa promulgation qui
sont concordataires ou qui ont été reconnus excusables.

Quant à la liquidation judiciaire, elle n'entraîne pas perte du droit
de vote.

c) Destitution d'emploi (art. 15, n® 18). — Les notaires, greffiers
et autres officiers ministériels destitués en vertu d'un jugement ou
d'une décision judiciaire perdent le droit de vote, et la cour de cassa-
tion admet que la destitution prononcée par le chef de l'État après
et à la suite de poursuites criminelles, correctionnelles ou discipli-

112 LES DROITS POLITIQUES

naires est une véritable décision judiciaire (Gass. 19 avril 1880,
Dali. 80. 1. 155)*.

Mesure d'ordre, — Un casier judiciaire spécial est tenu à jour dans
toutes les sous-préfectures pour les condamnations entraînant perte
du droit de vote pour tous les individus nés dans l'arrondissement.
Les renseignements sont fournis par les ministères de la justice, de
1 intérieur, de la guerre et de la marine. Les maires, pour rétablis-
sement de la liste électorale, peuvent demander communication de
ce casier.

22. B. Incapacités électorales résultant de la pri-
vation de l'exercice du droit de vote. — Certains faits
entraînent privation de l'exercice du droit de vote et par conséquent
incapacité électorale. Ce sont la minorité et l'interdiction :

La majorité est de 21 ans pour les élections politiques; dans
beaucoup de pays, elle est de 24 ou 25 ans, dans certains de 17. La
majorité est encore de 21 ans pour les élections consulaires, elle
est de 25 ans pour les élections au conseil des prud'hommes (L.
1«^ juin 1853).

La minorité est bien une cause de privation d'exercice et non une
cause de privation de jouissance. Il est vrai qu'il n'y a pas beaucoup
d'intérêt pratique à la distinction, car le mineur ne peut pas exercer
son droit par représentant. Cependant, une conséquence admise est
que les condamnations encourues pendant la minorité entraînent
perte du droit : c'est donc qu'il existe.

Mêmes réflexions à propos de V interdiction. Le décret de 1852 la
fait figurer parmi les faits qui privent du droit, mais ce n'est évidem-
ment qu'une cause de privation d'exercice.

Ne devrait-on pas ajouter d'autres causes de privation d'exercice
du droit de vote ?

1° Le fait d'être pourvu d'un conseil judiciaire. Celui qui ne sait
pas diriger ses propres affaires ne doit pas être admis à diriger celles
des autres. Déjà la loi du 10 août 1871 en fait une cause d'inéligi-
bilité, de même la loi du 5 avril 1884;

2" Le fait d'être indigent assisté. Même raison, n'a pas su faire ses
affaires (Autriche-Prusse) ;

3° Le fait de ne pas savoir lire ou écrire; présomption d'ignorance.
Dans quelques années, cette incapacité paraîtra une conséquence

1. Pour les élections consulaires (L. 8 décembre 1883, art. 2) d*abord tonte
la liste pi^cédente, plus certaines condamnations pour d'autres délits ; pour
les élections au conseil des prud'hommes, même liste absolument que pour
les élections politiques (L. 1*' juin 1853, art. 6).

LE DROIT DE SUFFRAGE 113=

logique de Tobligation et de la gratuité de rinstruction primaire ; en
même temps ce sera un stimulant ;

40 Le fait d'être au service d'autrui. Cette cause d'incapacité existe
dans beaucoup de législations étrangères.

Article III. — Des conditions (T exercice du droit de vote.

Le droit de vote s-exerce dans les élections; il ne suffît pas au ci-
toyen pour voter d'avoir la capacité électorale, il lui faut encore rem-
plir au moins deux conditions : la première est positive, il faut être-
inscrit sur la liste électorale de la commune où Ton vote ; la seconde
est négative, il faut n'être pas soldat présent au corps, car il y a in-
compatibilité.

23. Â. Inscription sur la liste électorale. — Législa-
tion de la liste électorale*. — L'élection est une opération
communale en principe. Les élections à la Chambre des députés,
au conseil général^ au conseil d'arrondissement se font par com-
munes, celles au conseil municipal se font par communes ou par sec-
tions électorales de communes. Cette opération importante a besoin
d'être conduite avec beaucoup de méthode. Une des premières me-
sures d'ordre prises a été la liste électorale- La liste électorale est le
catalogue par ordre alphabétique des électeurs d'une commune ou
d'une section de commune. Elle sert : 1° au moment où elle est dressée
ou révisée^ à faire parmi les habitants de la commune le triage de
ceux qui sont électeurs et de ceux qui, pour une cause quelconque, ne
le sont pas. Il y a là une sorte de censure qui s'exerce facilement à
l'intérieur de chaque commune par des relations de voisinage, et qui
serait beaucoup plus difficile si la liste devait être dressée pour une
circonscription plus vaste que la commune ; 2° au moment du scrutin,
à constater l'identité de l'individu qui se présente pour voter; elle est
en effet déposée sur le bureau et le nom de chaque votant est émargé ;
3^ à déterminer le nombre des électeurs inscrits, ce qui est indispen-
sable pour le calcul de la majorité au premier tour. Il faut, en effet,
pour être élu, que le candidat réunisse les voix du quart des électeurs
inscrits.
Il n'y a à l'heure actuelle, depuis la loi du 5 avril 1884, qu'une

1. Il s'agit uniquement de la liste électorale pour les élections politiques et
administratives; il y a des listes spéciales pour les élections des juges consu-
laires et des membres des conseils de prud'hommes (Y. L. 8 décembre 1883
et L. i^^ juin 1853) pour celles des délégués mineurs (L. 8 juillet 1890).

H. 8

114 LES DROITS POLITIQUES

seule liste électorale dans chaque cœnmune ou seotion Rectorale de
commune qui sert à toutes les électioiiSy poMtiqueB.ou locales ^ Cette
liste est permanente cme fois dressée dansuve eonEammie ou une sec-
tion électorale de commune*. Elle est soumise à une. révision an-
nuelle. La liste revisée sert de base aux élections depuis le 31 mars
d'une année jusqu'au 31 mars de Tannée suivante.

Il y a lieu d'étudier : i^ les conditions requises pour être inscrit
sur la liste; 2° l'établissement et la revision annuelle de la liste.

24. lo Conditions recpiise» pour être inscrit sur* la
liste électorale d'une commune. — Ces conditions sont :
1*^ d'avoir la capacité électorale, d'être électeur p c'est un- délit de ré-
clamer son inscription en dissimulant une incapacité (art. 31 D. 0.
2 février 1852) ; 2° d'avoir une attache légale avec la commune.

L'attache légale avec la commune résulte indifféremment de l'un
ou de l'autre des faits suivants (L. 5 avril 1884, art. 14) :

a) Domicile réel établi dans la conmiune avant le 3! mars.

b) Résidence de six mois accomplie dans la commune avant le
31 mars.

c) Résidence réelle établie avant le 31 mars des fonctionnaires pu-
blics et des ministres des cultes reconnus par l'État, lorsque cette ré-
sidence est obligatoire dans la commune. La résidence est censée
établie du jour de la nomination. La qualification de fonctionnaire
public comprend ici tous les citoyens investis d'un caractère public et
chargés d'un service permanent d'utilité publique, qu'ils soient ou
non rétribués sur les fonds de l'État. La jurisprudence est très large.

d) Résidence établie dans la commune autant le 31 mars, d'un con-

1. Pendant une certaine période, dépuis la loi du 14 avril 1871 jusqu'à celle
du 5 avril 1884, il y eut deux listes, une pour les élections législatives, Tautre
pour les élections locales (conseil municipal, d'arroudissement, conseil 'géné-
ral)... La seconde liste exigeait des conditions pins sévères de domicile. On
était parti pour établir cette dualité d'une idée assez logique, c'est que quand
il s'agit des affaires de la France, peu importe en somme qu'on soit depuis
longtemps dans une commune déterminée, tandis que cela importe pour les
affaires locales. Seulement, il faut se défier de la logique dans les affaires hu-
maines... Il est arrivé que l'établissement de ces deux Ustes créait de grands
ennuis aux municipalités, et une statistique a démontré que sur 10.171.000 élec-
teurs, elle n'écartait des élections locales que 257.566. Le besoin de simpli-
cité, dont il faut tenir plus de compte que de la logique, fit supprimer la dua-
lité de liste (L. 5 avril 1884).

2. Le principe de la liste permanente a été posé dans la loi du 2 juillet 1828;
jusque-là les listes étaient dressées à l'occasion de chaque élection, ce qui
donnait lieu aux plus grands abus. Le progrès de la permanence des listes
n'est pas réalisé encore dans tous les pays.

LE DROIT DE SUFFRAGE 115

tribuable inscrit au rôle de l'année pour l'une des cpiatre contribu-
tions directes ou pour la prestation en nature^ ou d'un habiiant qui,
sans être inscrit, personnellement au. rôle, compte dans la cote du
chef de famille pour la prestatioa en nature, ou d'un habitant que
son âge ou son état de santé dispensent de la prestation en nature»,

e) Demande d'inscription sur la liste faite par un contribuable non
résidant, lorsqu'il est inscrit au rôle de Tannée dans la commune
pour Tune des quatre contributions directes ou pour la prestation en
nature, ou demande faite par un membre de la famille qui compte
dans la cote pour la prestation, sans être inscrit personnellement au
rôle. .

Tous ces faits, d'où résulte l'attache à la commune^ opèrent de plein
droit et doivent entraîner l'inscription d'office, à l'exception de celui
indiqué sous la lettre e qui suppose une demande de l'intéreissé.

Lorsque ces faits sont connus ou prévus avant le A février, époque
où expire le délai pour les réclamations contre l'opération de revision,
l'inscription se fait normalement soit d'office, soit sur réclamation.
Lorsque le fait se produit entre le 4 février et le 31 mars, Télecteur a
encore le droit de se faire inscrire, l'art. 14 est formel; bien que la
commission municipale, qui seule peut faire Tinscription^ ait terminé
sa tâche, il doit s'adresser à elle, car elle subsiste jusqu'au 31 mars ;
si elle refuse ou néglige de répondre, il peut faire appel devant le juge
de paix*.

Il est facile de voir qu'un même électeur peut avoir une attache
légale avec plusieurs communes. Il peut avoir son domicile dans
Tune, une résidence de six mois dans une autre, payer des impôts
directs dans une troisième; il ne doit pas cependant exercer son droit
de vote pour une même élection dans plus d'une commune. Il y a
lieu de poser les règles suivantes : 1* C'est un délit de réclamer son
inscription dans plusieurs communes (D. 1852, art. 21), mais on peut
se trouver inscrit d office dans plusieurs; il suffit, pour pouvoir ré-
clamer son inscription dans une nouvelle commune, de justifier que
l'on a fait des diligences pour être rayé sur la liste de la commune où
l'on était précédemment inscrit (Cass. 23 mai 1882; 26 mars 1890);
2** C'est un délit de voter pour une même élection dans plusieurs
communes (D. 1852, art. 34) ;

3° On fixe son choix par le vote au premier tour, il n'est pas
permis de voter dans une autre commune au second tour.

1. Le juge de paix est seulement juge d'appel des décisions de la commissloui
mais on admet que Tomission de statuer même involontaire de la commission
équivaut à décision de rejet et autorise l'appel (Cass. 10 mal 1881J.

116 LES DROITS POLITIQUES

25. 2° Établissement et revision annuelle de la liste
électorale. — L'établissement pour ]a première fois de la liste
électorale dans une commune ou dans une section électorale de com-
mune, est un fait assez exceptionnel désormais, on se reportera aux
textes (L. 7 juilletl874, art. l®'). Au contraire, la revision annuelle e?t
un fait d'importance capitale qui demande des développements. La
revision de la liste électorale commence dans chaque commune le
1°' janvier de chaque année et se termine le 31 mars. Elle passe par
quatre phases : une opération administrative de revision accomplie
par une commission; des réclamations formées par les intéressés
contre cette opération; le jugement des réclamations; la clôture de la
liste par la commission.

a) Opération administrative de revision, — Une commission dite
administrative est organisée dans chaque commune ou section élec-
torale de commune; elle est composée de trois membres : le maire,
un délégué du préfet, un délégué du conseil municipal (pour une sec-
tion électorale, le maire peut être remplacé par un adjoint ou un con-
seiller municipal; pour Paris et Lyon, règles spéciales, L. 7 juillet
1874, art. !•'). Du l'^' au 10 janvier, cette commission procède aux
inscriptions et aux radiations d'office. Elle ajoute les électeurs qui ont
acquis ou qui acquerront les conditions requises avant le 31 mars, et
retranche les décédés, les incapables, les indûment inscrits ; l'électeur
dont rinscription a été discutée est averti sans frais par le maire et
convoqué pour présenter ses observations.

Un tableau indiquant les inscriptions et les retranchements opérés
est déposé le 15 janvier au secrétariat de la mairie et affiché le même
jour; il est transmis au préfet (art. 2 et 3, D. 0. 1852).

Si le préfet estime que les formalités et les délais prescrits par la
loi n'ont pas été observés, il devra, dans les deux jours de la réception
du tableau, déférer les opérations de la commission administrative nu.
conseil de préfecture du département, qui statuera dans les trois jours,
et fixera, s'il y a lieu, le délai dans lequel les opérations annulées de-
vront être refaites (art. 4).

Un délai de vingt jours à partir de l'affichage du tableau est ouvert
pour les réclamations ; ce délai expire le 4 février.

h) Réclamations. — Les réclamations peuvent être faites, soit par
rélecteur intéressé, soit par des tiers électeurs, soit par le préfet ou le
sous-préfet (D. 0. 1852, art. 19). Elles doivent être formées dans les
vingt jours à compter de la publication des listes (D. R. 1852, art. 5;
L. 7 juillet 1874, art. 2).

La demande en inscription ou en radiation n'est soumise à aucune
forme particulière, il suffit d'une lettre missive adressée au maire.

LE DROIT DE SUFFRAGE 117

Celui-ci doit donner récépissé. S'il s'y refusait, le réclamant réitérerait
sa demande par exploit d'huissier.

L'électeur intéressé peut donner mandat à un tiers de faire la ré-
clamation en son nom, et il n'est point nécessaire que le mandataire
soit lui-même électeur, ce peut être une femme ou un mineur.

Le contrôle de la liste électorale intéresse Tordre public, de là le
droit du préfet à former des réclamations, de là aussi le droit des tiers
électeurs.

Les tiers électeurs sont tous les électeurs inscrits sur Tune des
listes de la circonscription électorale, ce ne sont donc pas seulement
les électeurs de la même commune, mais tous ceux qui éventuellement
sont appelas à participer à une même élection, et il faut prendre la
circonscription la plus grande; actuellement, elle se rencontre pour
les élections législatives, c'est l'arrondissement; autrefois, avec le
scrutin de liste, c'a été le département. Il faut donc admettre qu'un
électeur inscrit sur une liste communale quelconque de l'arrondisse-
ment a le droit de contrôler les autres listes : il y a là ce que quelques
arrêts appellent une action publique, plus exactement, c'est une action
populajis.

Le tiers électeur qui a formé une réclamation acquiert par là même
ie droit de suivre l'affaire devant tous les degrés de juridiction; au
contraire, le tiers électeur qui n'a pas la qualité de réclamant ne
pourrait pas intervenir pour interjeter appel devant le juge de paix,
^insi que nous le verrons plus loin. En d'autres termes, c'est la ré-
clamation formée dans les délais, qui seule conserve le droit du tiers
électeur au contrôle de la liste électorale (Gass. 9 juin 1891). Il faut
en dire autant du préfet.

c) Jugement des réclamations, — Le contentieux des réclamations
est organisé d'une façon judiciaire ; il appartient en premier ressort
à une commission municipale, et en appel au juge de paix avec possi-
iilité de pourvoi à la cour de cassation. Cela prouve que la réclama-
tion est interprétée non pas comme un moyen d'attaquer l'opération
administrative de révision de la liste électorale, — cette opération ne
peut être attaquée que par le préfet et devant le conseil de préfecture
(V. p. 116) — mais comme un moyen de faire valoir le droit indi-
viduel de suffrage. Nous verrons, en effet, au contentieux que la pro-
tection des droits individuels, quand elle peut être obtenue sans Tannu-
lation d'un acte administratif entraîne en principe la compétence
judiciaire.

Ce contentieux des réclamations est, en outre, organisé de façon à
être très rapide et sans frais, les actes judiciaires sont dispensés du
timbre et enregistrés gratis (D. 0. 1852, art. 24). Nous verrons plus

118 LES DROITS POLITIQUES

tard que le contentieux des élections est lui aussi jugé rapidement
et sans frais.

De la ûommùsion municipale. — La commission municipale est
une véritable juridiction spédale et temporaire. Elle est composée :
1*» des membres -de la commission administrative qui a préparé la
liste; 2^ de deux autres délégués du conseil municipa;!. A Paris et à
Lyon, ces délégué» sont remplacés par deux électeurs, domiciliés dans
le quartier ou la section et désignés par la commission administrative
elle-même (L. 7 juillet 1874, art. 2, §§ 2 et 3).

Cette commission se trouve donc composée de cinq membres, et de
ce qu'elle est une véritable juridiction, la cour de cassation en a conclu
qu'elle ne peut statuer valablement que si elle est au complet de ces
cinq membres, la loi n'en ayant pas autrement ordonné (Gass. 11 avril
1888; 20 mai 1890).

La loi du 15 mars 1849, art. 8^ recommande de statuer dans un
délai de cinq jours. Ni la procédure, ni la forme des décisions ne
sont réglées par la loi, mais il faut autant que possible appliquer les
règles de la procédure judiciaire, par suite les décisions doivent être
écrites en minute et motivées.

Les décisions doivent être notifiées dans les trois jours aux parties
intéressées, par écrit et à domicile, par les soins de l'administration
municipale (L. 1874, art. 4, § 2).

De l'appel devant le juge de paix [D. 0. 1852, art. 21 ; L. 1874,
art. 4, § 2). — Appel peut être formé devant le juge de paix du canton,
soit des décisions de la commission municipale, soit des omissions de
statuer qui résultent du fait de l'administration et qui dès lors sont
assimilables à une décision de rejet.

L'appel doit être formé dans le délai de cinq jours à partir de la
notification, il est formé par simple déclaration au greffe. Le mot
« déclaration :» signifie que l'appelant doit comparaître en personne ou
par un fondé de pouvoir spécial, une lettre missive serait insuffisante.
L'appel peut être formé, disent les textes, parles parties intéressées^
Ce sont :

1<* L'électeur dont l'inscription ou la radiation sont poursuivies,
alors même que la réclamation devant la commission municipale
n'aurait pas été formée par lui ;

2«» Les tiers électeurs de la même circonscription électorale à con-
dition qu'ils aient la qualité de réclamants; il n'est pas nécessaire
qu'ils aient figuré dans l'instance devant la commission municipale,,
mais il est nécessaire qu'ils aient formé une réclamation pour conserver
leur droit de contrôle de la liste électorale (Cass., 3 juin 1891) (V.
p. 117).

I-E DROIT DE SUFFRAGE 119

Même solution pour le:préfet ou le «ous-préfet K

c Le jugede paix statuera jdaas l<e8»dijc joues, sans frais ni formes
de procédure, jet <sur BiiopAB «vartiflsement donné trois jours àl*avance
à toutes les paoTties .inténesaées :» (D. 0. 1852, art. 22). Il faut en-
tendre encore iei par parties intéressées^ d'une part, l'électeur dont
rinscription on la xadiaiioii sont demandées, d'autre part, les récla^
monts.

Les questions d'état, les questions d'interprétation d'actes admi-
nistratifs, les questions subordonnées au résultat de poursuites crimi*
nellesou correctionnelles forment question préjudicielle devant le juge
depaixetdoivent êtreTenvoyées par lui devant Tautorité compétente si
elles sont vraiment relatives à l'affaire et susceptibles de donner lieu à
un débat sérieux.

« Le juge de paix donnera avis des infiirmations par lui prononcées
dans les trois jours de la décision i> (D. R. 1852, art. 6).

Du pourvoi en cassation. — La décision du juge de paix est en
dernier ressort, mais elle peut être déférée à la cour de cassation.
Le pourvoi n'est reœvabk que s'il est formé dans les dix jours de
la notification de la décision, il n'est pas suspensif. Il est formé,
par simple requête dénoncée aux défendeurs dans les dix jours qui
suivent. Il est dispensé de Tintermédiaire d'un avocat à la cour
et jugé d'urgence sans frais ni consignation d'amende. Les pièces et
mémoires fournis par les parties sont transmis sans frais par le gref-
fier de la justice de paix au greffier de la cour de cassation; la
chambre des requêtes de la cour de cassation statue définitivement
sur le pourvoi (D. 0. 2 février 1852, arL 23).

Si la décision du juge de paix est cassée^ l'affaire est renvoyée de-
vant le juge d'un autre canton.

Peuvent former le pourvoi : 1» l'électeur intéressé alors même
qu'il n'aurait pas été partie devant le juge de paix, alors même qu'il
n'aurait pas la qualité de réclamant ; 2° le tiers électeur, le préfet et
le sous-préfet lorsqu'ils ont la qualité de réclamant^.

1. Les réclamants qui veulent faire appel sans avoir figuré, c'est-à-dire sans
avoir été parties devant la commission municipale, ont besoin de connaître
la décision de cette commission ; ils doivent la demander et elle ne peut pas
leur être refusée. En cas de refus, le délai pour l-appel courrait du 31 mars.
Pour éviter toute difficulté à ce sujet, une circulaire ministérielle du 25 jan-
vier 1888 a invité les maires à rendre publiques immédiatement les décisions
de la commission municipale.

2. La jurisprudence a exigé pendant longtemps que les tiers électeurs et le
préfet eussent été parties devant le juge de paix pour pouvoir former le pour-
voi. Mais elle semble s'éloigner de cette formule et se rapprocher de celle que
nous donnons. Un premier pas a été fait par un arrêt du 4 avril 1883 où la

■■^:?^y.

■ V

120

LES DROITS POLITIQUES

Contre les décisions du juge de paix rendues contradictoirement,
il n'y a point d'autre voie de recours que le pourvoi en cassation. On
s'accorde à reconnaître que la tierce opposition et la requête civile sont
impossibles. Que si la décision du juge de paix a été rendue par défaut,
les principes conduisent à admettre la voie de Topposition, et même,
dans ce cas, le pourvoi en cassation ne serait pas recevable.

d) Clôture des listes électorales. — Le 31 mars de chaque
année, la commission administrative opère toutes les rectifications
régulièrement ordonnées et arrête définitivement la liste électorale
de la commune (0. R. 1852, art. 7; L. 7 juillet 1874, art. 1*^).

Rectifications au cours de t année. — « Lalis*e électorale reste jus-
qu'au 31 mars del'annéesuivante telle qu'elle a été arrêtée, sauf néan-
moins les changements qui y auraient été ordonnés par décision du
juge de paix *■ et sauf aussi la radiation des noms des électeurs décédés
ou privés des droits civils ou politiques par jugement ayant force de
chose jugée » (D. R. 1852, art. 8).

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES DÉLAIS •.

OPÉRATIONS

KOIBRE Dl JOURS

TERME NORIiL DES DÊUIS

Opération de rectification

10
4
1

5
3
5

10
3

10 janvier

14 —

15 —

4 février

9 —
12 —
n —

27 —
2 mars ou l*»"
12 — ou U
31 mars

Préparation du tableau rectificatif

Publication de ce tableau

Délai ouvert aux réclamations

- pour décision des commissions muni-
cipales

— pour notification desdites

— appel devant le juare de paix

— pour décision dudit

— pour notification du jugement dudit.

— pour pourvoi en cassation

Clôture définitive

cour de cassation admettait à former pourvoi un tiers électeur qui avait pro-
voqué une radiation devant la commission municipale, puis n'avait pas été
partie en appel. Un second pas a été fait par Tarrêt de cassation du 3 juin
1891, cité plus haut (p. 117), qui semble bien poser en principe que la qualité
de réclamant une fois acquise, donne le droit d'intervenir à tous les degrés
de juridiction.

1. 11 s'agit des décisions rendues tardivement par le juge de paix, mais
sur des appels formés dans les délais (V. toutefois p. 115, à propos des faits qui
surviennent entre le 4 février et le 31 mars).

2. Bulletin du Ministère de l'Intérieur^ 1885, p. 287. — Les délais imposés
aux parties pour réclamation, appel, pourvoi en cassation, sont seuls prescrits
à peine de nullité ,* les délais imposés aux autorités et juridictions sont pu-

LE DROIT DE SUFFRAGE 121

Conservation et communication des listes électorales. — « Les mi-
Qutes des listes électorales seront réunies en un registre et con-
servées dans les archives de la commune. Tout électeur pourra en
prendre communication et copie » (L. 7 juill. 1874, art. 4, § 3).
Copie est déposée au secrétariat général de la préfecture.

26. B. Cause d'incompatibilité résultant de la qualité
de soldat présent au corps (L. 15 juillet 1889, art. 9). —
Les militaires et assimilés de tous grades et de toutes armes des
armées de terre et de mer, ne prennent part à aucun vote quand ils
sont présents à leur corps, à leur poste ou dans l'exercice de leurs
fonctions. Les assimilés sont les non-combattants qui font cependant
partie de Tarmée : pour l'armée de terre, fonctionnaires de l'inteA-
dance, officiers d'administration, médecins, pharmaciens et vétéri-
naires militaires» chefs de musique, adjoints du génie et gardes
d'artillerie, archivistes d'état-major, interprètes militaires, etc. ; pour
l'armée de mer, corps du génie maritime, ingénieurs hydrographes,
corps du commissariat de la marine, etc.

Ceux qui, au moment de l'élection, se trouventen résidence libre %
en non activité, ou en congés les officiers et assimilés qui sont en
disponibilité ou dans le cadre de réserve peuvent voter dans la com-
mune sur la liste de laquelle ils sont régulièrement inscrits.

Le fait d'être soldat présent au corps n'empêche pas en effet d'être
inscrit sur la liste; il empêche de voter, quoique inscrit.

Le motif de cette incompatibilité est facile à déduire du caractère
de la discipline militaire. D'une part, cette discipline serait compro-
mise par l'introduction de la politique dans l'armée; d'autre part, elle
compromettrait la liberté du vote. Mais il est curieux de voir combien,
par notre conception moderne de la séparation de l'élément civil et de
l'élément militaire, nous sommes éloignés de la conception antique,
où, au contraire, le peuple en armes constituait justement les comices
(Constitution de Servius Tullius).

§ 2. — DROIT d'éligibilité

lo Jouissance du droit d^ éligibilité

27. D'ordinaire, on étudie le droit d'éligibilité à propos de chaque

rement réglementaires. S'ils ne sont pas observés, ils entraînent des retards.
Mais, dans tous les catt, la date do la clôture est immuable, sauf rectifica-
tion pour les solutions retardées.
1. Cette situation est spéciale au corps de la marine.

122 LES DROITS POLITIQUES

«spèee d'élection ; sans renoncer à eette méthode, nous ajoutons ici
une étude d'ensemble; il^est naturel qu'un droit individuel soit étudié
à propos de l'individu.

Il y a lieu de se préoccuper, pour le droit d'éligibilité, des trois
mêmes questions que pour le droit de vote : de la jouissance du droite
de l'incapacité ou inéligibilité qui résulte de la perte de la jouissance
ou de l'exercice du droite et des conditions d'exercice du droit.

La jouissance du droit d'éligibilité appartient en principe à tons
ceux qui ont le droit de vote, l'un emporte l'autre; cependant, il faut
signaler le cas de l'étranger naturalisé qui acquiert immédiatement
le droit de vote, et n'acquiert le droit d'éligibilité aux Chambres
que dix ans après le décret de naturalisation (L. 26 juin 1889).
A part cette restriction, le droit d'éligibilité appartient à tout individu
mâle, Français d'origine, ou par le bénéfice de la loi ou par natura-
lisation ; ni les étrangers ni les femmes françaises ne sont éligibles.
Quant aux indigènes d'Algérie et des colonies, ils sont éligibles dans
la mesure où il sont électeurs (V. plus haut p. 105).

2° De Vincapacité ou inéligibilité

28. L'inéligibilité provient soit de la perte de la jouissance, soit de
la perte de l'exercice du droit. Dans les deux cas, elle produit le même
résultat. Si la cause d'inéligibilité existe au moment de l'élection,
celle-ci doit être annulée. Si elle survient après 1 élection, l'élu doit
être exclu de l'assemblée dont il a été nommé membre (D. 2 février
18S2, art. 28; L. 10 abtt 1871, art. 18; L. 5 avril 1884, art. 36). On
comprendrait mal, en eflfét, que celui-là continuât à siéger, qui, si
l'élection était faite au moment même, serait inéligible. Lorsque
l'exclusion est motivée par une condamnation entraînant perte de la
jouissance du droit, on dit qu'il y a indignité.

29. A. Inéligibilité par suite de privation de la
jouissance du droit. — Ceci se rencontre dans le cas de con-
damnation criminelle ou correctionnelle, déclaration de faillite ou
liquidation judiciaire, destitution d'emploi. Il faut se reporter à ce
qui a été dit du droit de TOte (p. 111). En principe, tout jugement qui
fait perdre le droit de vote fait perdre, et dans la même proportion,
le droit d'éligibilité. Il faut ajouter seulement l'indication de certains
cas où le droit d'éligibilité est perdu, alors que le droit de vote ne
l'est pas. Ainsi, depuis la loi du 4 mars 1889, les liquidés judiciaires
sont déclarés inéligibles alors qu'ils peuvent voter; de même, les
faillis concordataires ou déclarés excusables sont déclarés inéligibles.

LE DROIT DE SUFFRAGE 123

alors que le droit de vote peut leur être conservé par jugement.

Les membres des familles ayant régné en France ont été frappés
d'une iûéligibîlité qui est également une véritable privation de la
jouissance du droit (V. L. 22 juin 1886).

Ënfiny sont inéligibles au conseil général pendant trois ans, les
conseillers généraux condamnés pour avoir pris part à une réunion
illégale du conseil ou à une conférence interdépartementale dissoute
(L. 10 août 1871 , art. 34, *§ 2, et 91, § 2). — De même, est inéligible
au conseil général pendant un an, le conseiller général déclaré
démissionnaire, pour avoir refusé sans excuse valable de remplir une
fonction qui lui avait été dévolue par la loi ; inéligibilité de même
ordre pour le conseiller d^rrondissement et pour le conseiller muni-
cipal dans les mêmes conditions (L. 7 juin 1873).

30. B. Inéligibilité par suite de privation de l'exer-
cice du droit. — Les causes d'inéligibili té sont ici les suivantes :
minorité, interdiction, secours reçus de l'assistance publique, fait
d'être domestique attaché à la'personne,fait d*être investi d'une fonc-
tion publique. Ces causes n'opèrent pas toutes pour toutes les élections;
les exceptions seront indiquées.

a) Minorité, — Pour tous les mandats électoraux, la majorité est
en principe fixée à 25 ans (Chambre des députés, conseil général,
conseil d'arrondissement, conseil municipal). Exceptionnellement,
pour le Sénat elle est fixée à 40 ans. La majorité doit être acquise au
jour de l'élection.

b) Jnterdiotion. — L'interdiction civile est certainement une cause
d -inéligibilité pour toutes lesélections (Arg. D. 2 février4852, art, 15).

c) Demi-interdiction. — Cette cause d'inéligibilité n'existe que pour
le conseil général (art. 7, L. 10 août 1871) et pour le conseil municipal
(L. 5 avril 1884, art. 32) ; elle n'existe ni pour la Chambre des députés
et le Sénat, ni pour le conseil d'arrondissement, et c'est fâcheux.

d) Assistance publique, — Cette cause d'inéligibilité n'existe que
pour le conseil municipal (art. 32, L, 5 avril 1884). Il y a deux caté-
gories : 1^ ceux qui sont dispensés de subvenir aux charges commu-
nales. Il faut qu'il soit intervenu une décision du conseil municipal
établissant la dispense (L. 21 avril 1832, art 18); en outre, il faut
qu'il s'agisse de diarges^exclusivement communales, comme les presta-
tions en nature.

2» Ceux qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance ; il suffit
que le secours existe au moment de l'élection .

e) Fait d'être domestique eœchisivement attaché à la personne, —
Toutes nos lois municipales, depuis celle du 22 décembre 1789, ont

124 LES DROITS POLITIQUES

contenu une disposition analogue ; mais celle du 5 avril 1884, art. 32
Ta mieux précisée. Elle a ajouté le mot : exclusivement. On n'a ja-
mais considéré comme inéligibles les régisseurs, intendants, contre-
maîtres, précepteurs, secrétaires, etc. Cette cause d'inéligibilité
n'existe que pour les élections municipales.

f) Fonctions publiques, — L' inéligibilité résultant de la fonction
peut être de deux sortes :

Elle peut èire absolue, c'est-à-dire rendre le fonctionnaire inéligible
dans toutes les circonscriptions ; elle peut être simplement relative,
c'est-à-dire rendre le fonctionnaire inéligible seulement dans la cir-
conscription où il exerce sa fonction.

I. Inéligibilité absolue résultant de la fonction ou qualité, — Il n'y
a qu'un cas d'inéligibilité absolue de cette espèce, c'est celle qui résulte
de la qualité de militaire en activité de service. Elle a pour but d'é-
carter la politique de l'armée, elle est corrélative à l'impossibilité de
voter que nous avons vue plus haut (p. 121).

Cette cause d'inéligibilité existe actuellement pour toutes les élec-
tions : pour la Chambre des députés (L. 30 novembre 1876, art. 7) ; pour
le Sénat (L. 9 décembre 1884, art. 5), mêmes dispositions, sauf que
sont exceptés les maréchaux de France et les amiraux; pour le conseil
municipal (L. 5 avril 1884, art. 31). Par une véritable incohérence, la
cause d'inéligibilité n'existait pas pour les élections au conseil général
et au conseil d'arrondissement, il n'existait qu'une inéligibilité relative
à l'égard de certains officiers généraux ; mais Tinéligibilité absolue a
été introduite par une loi du 23 juillet 1891. L'incapacité ne frappe
que les militaires en activité de service; par conséquent, elle ne frappe
ni ceux qui sont dans la réserve ni ceux qui sont dans la territoriale.
Elle ne frappe pas non plus les officiers placés dans la seconde section
du cadre de l'état-major général, ni ceux qui ont cessé d'être em-
ployés activement tout en étant maintenus dans la première section
pour avoir commandé en chef devant l'ennemi ; ni les officiers ren-
voyés dans leurs foyers en attendant la liquidation à laquelle ils ont
droit acquis. Elle frappe les militaires en disponibilité ou en non-ac-
tivité.

II. Inéligibilité relative résultant de la fonction ou qualité, — Elle
a pour raison d'être la crainte des abus d'autorité qui pourraient vicier
l'élection. Cette matière de Tinéligibilité relative se trouve dissémi-
née dans les textes suivants : Pour le Sénat, loi du 2 août 1875, art.
21 ; pour la Chambre des députés, loi du 30 novembre 1875, art. 12;
pour les conseils généraux, loi du 10 août 1871, art. 8; pour les con-
seils d'arrondissement, loi du 22 juin 1833, art. 5, et décret du 9 juil-
let 1848 combinés; pour les conseils municipaux, loi du 5 avril 1884,

LE DROIT DE SUFFRAGE 4 '25

art. 33. Du rapprochement de ces textes qui, jusqu'à présent, semble
n'avoir pas été fait, il résulte des incohérences fâcheuses ; la loi du 23
juillet 1891 en a fait disparaître quelques-unes, mais seulement pour
les élections au conseil général et au conseil d'arrondissement, et en-
core pas toutes ; la matière aurait évidemment besoin d'une refonte
législative. En attendant, l'interprète est lié par les textes, car les in-
capacités sont de droit étroit.

Il n'est cependant pas impossible d'indiquer quelques lignes géné-
rales. Il faut partir de cette idée très simple qu'un fonctionnaire ne
doit pas pouvoir être élu dans une circonscription, lorsque sa fonction
lui donne autorité sur les électeurs de cette circonscription. Seulement
on ne considère en général la fonction comme dangereuse que lors-
qu'elle donne autorité sur tous les électeurs de la circonscription élec-
torale, non pas lorsqu'elle donne autorité seulement sur une partie.
Ainsi, les fonctionnaires chargés de services régionaux ou départe-
mentaux sont inéligibles dans les élections dont les départements et
arrondissements de leur ressort constituent les circonscriptions élec-
torales; les fonctionnaires communaux sont inéligibles dans la com-
mune; mais les fonctionnaires communaux ne sont pas inéligibles
dans les élections dont le département ou 1- arrondissement sont les
circonscriptions électorales.

On ne considère pas non plus la qualité du fonctionnaire comme
dangereuse, lorsqu'un grand fonctionnaire se présente à une élection
de petite importance comme une élection municipale ; nombre de fonc-
tionnaires régionaux ou départementaux ne sont pas inéligibles au
conseil municipal dans leur ressort.

Enfin, il y a une différence à noter entre l'effet de la fonction quand
il s'agit d'élections à la Chambre des députés ou au Sénat^ et son
effet dans les élections départementales ou communales. Dans le pre-
mier cas, rinéligibilité se prolonge pendant six mois au delà de la
cessation de la fonction (L. 2 août 4875, art. 21 ; L. 30 novembre 1875,
art. 12); dans le second cas, elle cesse avec la fonction.

lo Fonctionnaires régionaux. — Les fonctionnaires régionaux sont ceux
qui ont autorité sur plusieurs départements; il y en a aussi dans les co-
lonies. Rigoureusement, ces fonctionnaires devraient être inéligibles à
toutes les élections, quelles qu'elles soient, faites dans la région; on
verra qu'il y a quelques exceptions : Archevêque : inéligibilité universelle,
excepté pour conseil d'arrondissement. — Premier président de cour
d'appel, présidents de chambres, membres des parquets des cours d'appel :
inéligibilité universelle depuis la loi du 23 juillet 1891 ; avant, le premier
président et les présidents de chambre n'étaient pas inéligibles au con-
seil général ni au conseil d'arrondissement, et les membres du parquet

126 LES DROITS POLITIQUES

n'étaient pas inéligibles au conseil d'arrondissements — Recteucs d'aca-
démie : inéligibilité universelle, sauf pour conseils d'arrondissement et
conseils municipaux, car dans ce dernier cas on . ne peut pas les com-
prendre sous Texpression instituteurs publics de l'art. 33, n© 6, L. 5 avril
1884, — Conservateurs et inspecteurs des forêts : inéligibilité universelle.
— Ingénieurs des mines : inéligibles au conseil général seulement.

2^ Fonctionnaires départementauœ ou eoloniauœ. — Préfets, sous-préféts,
secrétaires généraux, conseillers de préfectures ; gouverneurs, directeurs
de l'intérieur et secrétaires généraux des colonies : inéligtbilité universelle.
Notez que les sous-préfets sont inéligibles dans tout le département, bien
qu'ils n'exercent que dans un arrondissement, ils sont identifiés avec le
préfet. Les membres du conseil privé dans les colonies sont inéligibles
aux fonctions municipales. — Inspecteurs d'académie : inéligibilité uni-
verselle, sauf conseil d'arrondissement et conseil municipal. — Évêques
et vicaires généraux : inéligibilité absolue, sauf pour conseil d'arrondis-
sement. — Ingénieurs départementaux : inéligibilité universelle, r- Agents
voyers en chef : inéligibles au Sénat, à la Chambre des députés- et au
conseil municipal. — Directeurs des contributions directes et indirectes,
de l'enregistrement et des domaines, des postes, trésoriers-payeurs géné-
raux : inéligibilité universelle, sauf élection municipale. — Directeurs de
manufactures de tabac : inéligibles au conseil général. — Employés de pré-
fecture et sous-préfecture : inéligibles aux élections communales et au
conseil d'arrondissement,

3° Fonctionnaires d'arrondissement, — Les présidents, vice-présidents,
juges titulaires, juges d'instruction et membres du parquet des tribunaux
de première instance : inéligibilité universelle, sauf pour le conseil d'arron-
dissement*. — Les inspecteurs de l'enseignement primaire : inéligibilité
universelle, saui^pour conseil d'arrondissement et conseil municipal. — Les
ingénieurs d'arrondissement : inéligibilité universelle. — Les agents voyers:
inéligibilité universelle, sauf au conseil général et au conseil d'arrondis-
sement. — Receveurs particuliers des finances, agents de tous ordres em-
ployés à l'assiette, à la perception et au recouvrement des contributions
directes ou indirectes et au paiement des dépenses publiques de toute
nature ; inéligibilité universelle, sauf pour conseil municipal,. — Vérifica-
teur des poids et mesures : inéUgibililé au conseil général seulement.

^° Fonctionnaires cantonaux, — En principe, il n'y a pour eux inéligibilité
ni à la Chambre ni au Sénat. — Juges de paix (l'incapacité ne frappe pas
les suppléants) ; inéligibles seulement au conseil général et aux élections
communales*. — Commissaires de police et agents de police : ne sont iné-
ligibles qu'au conseirgénéral et au conseil municipal. — Ministres des dif-
férents cultes : inéligibles au conseil général seulement. — Les agents

1. Le projet de loi du 23 juillet 1891 établissait rinéligibiUté. Cette disposi-
tion n'a pas été votée

2. Le projet de loi du 23 juillet 1891 les rendait inéligibles au conseil d'ar-
rondissement. Cette disposition n'a pas été votée.

LE DROIT DE S3DFFRA6B. 127-

voyars : iaéligibles au conseil municipal seulement. Les agenl&xles eaux
et forêl» : inéligibles au conseil général seulement, -r Les ageniS'd*a»siette
de perception ou de recouvpemeat des impôts directs ou indireots, per-
cepleur, contiôleur, employés des cb^oits réunis : inéligible» au conseil
général et au conseil d'arrondissement seulement, avec cette observation»
que le percepteur est inéligibls au conseil municipal dans les communes
où il fait fonction de receveur municipal.

5° Fonctionnaires communaux, — Ils sont inéligibles seulement aux
élections communales. Ministres des cultes. *- Instituteurs publics. —
Comptables des deniers communaux. — Agents salariés- delà commune,
parmi lesquel» ne sont pas compris. ceux qui, étant fonctionnaires publics
ou exerçant une profession indépendante, ne reçoiivent! une indemnité de
la commune qu'à raison des services qu'ils lui rendent dans Fexereice de
cette profession : médecins, avoués, avocats, arcbitectes de la commune;
il y avait discussion avant la loi de 1884 (Art^ 33 in fine).

Appendice, — L'incompatibilité

31. L'incompatibilté doit être rapprochée de rinéligihilité.

L'incompatibilité, est VincçLpacitéj non pas d- être élu, maig de con-
server Le mandat après V élection^ si une certaine situation de fait
est maintenue. C'est donc, en un certain sens,, une ineapadtè. par
privation de Texereice, du droit, et à ee point de vue il y a grande
parenté avec Tinéligibilité. Cette parenté est tellement grande que le
même fait est envisagé par la loi tantôt comme inéligibilitéj tantôt
comme incompatibilité ; ainsi le fait d'être employé salarié de la
commune, est considéré comme une cause d'inélîgibilité par la loi
municipale, tandis que le fait d'être employé salarié du département
n'est envisagé par la loi départementale que comme une cause d'in-
compatibilité avec le mandat de conseiller général.

Mais, en revanche, l'incompatibilité diffère de Tinéligibilité : l"" en
ce qu'elle n'opère qu'après l'élection ; elle n'empêche pas d'être
élu ; 2" en ce que au moment où elle opère, elle ne fait pas perdre
de plein droit le mandat électoral, elle fait cesser une situation de
fait fâcheuse^ mais pas nécessairement par la perte du mandat. Ainsi,
dans le cas spécial où l'incompatibilité résulte d'une fonction publique,
son efifet est de mettre le fonctionnaire élu dans l'obligation d'optep
dans un certain délai entre son mandat et sa fonction.

Les causes d'incompatibilité sont les suivantes : cumul du mandat
électif avec une fonction publique ; cumul de mandats électifs ; rela-
tions de parenté ou d'alliance entre plusieurs coélus.

32. A. Cumul du mandat électif avec une fonction

128 LES DROITS POLITIQUES

publique. — On a vu plus haut que la fonction publique est parfois-
une cause d'inéligibilité. Dans le cas où le fonctionnaire n*est pas
inéligible, il peut se faire qu'une fois élu il ne puisse conserver à la
fois sa fonction et son mandat, qu'il y ait incompatibilité. L'incompa-
tibilité entre la fonction publique et le mandat électif paraît fondée
sur le manque d'indépendance du fonctionnaire. Il est à remarquer
en effet : 1° que l'incompatibilité n'existe que dans le cas de fonction
salariée, non point dans celui de fonction gratuite, le salaire aug-
mente la dépendance (L. 30 novembre 1875, art. 8; L. 10 août 1871,
art. 10) ; 2» que Tincompatibilité n'existe en principe qu'entre la
fontion d'État et le mandat aux assemblées électives d'État, entre la
fonction départementale et le mandat aux assemblées électives dépar-
tementales (conseil général et d'arrondissement) ; parce qu'en effet
la dépendance du fonctionnaire d'État n'existe point hors de l'État
ni celle du fonctionnaire départemental hors du département.
Cependant, les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux, conseillers
de préfecture, commissaires de police, agents de police, étant des
fonctionnaires de l'État particulièrement dépendants, leur fonction
est incompatible même avec des mandats électifs départementaux et
communaux ; 3^ que, par exception, certaines fonctions sont compa-
tibles avec le mandat électif parce qu'elles présentent des garanties
spéciales d'indépendance (V. 2n/rd, art. 8 et 9, L. 30 novembre 1875) .

a) Élections d'État. — Chambre des députés, — La matière est réglée
par la loi du 30 novembre 1875, art. 8-11. Le principe est rincompatihi-
lité entre le mandat de député et V exercice de toute fonction publique ré-
tribuée sur les fonds de VÈtat, mais il faut tenir compte des deux obser-
vations suivantes :

lo Par exception, il y a des fonctions compatibles, ce sont celles de :
ministre, — sous-secrétaire d'Etat, — ambassadeur, -^ ministre pléni-
potentiaire, — préfet de la Seine, — préfet de police, — premier prési-
dent à la cour de cassation, — premier président de la cour des comptes,

— premier président de la cour d'appel de Paris, — archevêque et évêque,

— pasteur président de consistoire dans les circonscriptions dont le
chef-lieu compte deux pasteurs et au-dessus, — grand rabbin du consis-
toire central, — grand rabbin du consistoire de Paris, — professeur ti-
tulaire de chaire donnée au concours ou sur la présentation des corps où
la vacance s'est produite (art. 8 et 9, L. 30 novembre 1875).

2° Il ne faut pas confondre avec la fonction publique la mission tempo-
raire même rétribuée ; cette mission est compatible avec le mandat de
député, à la condition cependant de ne pas dépasser six mois (art. 9).

L'incompatibilité opère de deux façons différentes suivant qu'il s'agit
d'un fonctionnaire qui devient député, ou bien, au contraire, d'un dé-
puté qui devient fonctionnaire.

LE DROIT DE SUFFRAGE i29

S'ils'agit d'un fonctionnaire qui devient député, ce qui suppose qu'il était
éligible, TéJu doit faire connaître son option dans les huit jours qui suivent
la vérification des pouvoirs. Sinon, il est présumé accepter le mandat
électoral et il est remplacé dans sa fonction. La question de savoir com-
ment il pourra être remis en activité à l'expiration de son mandat, et
comment sont conservés ses droits à la retraite, est réglée à l'art. 10.

S'il s'agit, au contraire, d'un député nommé ou promu à une fonction
publique salariée, ce représentant cesse d'appartenir à la Chambre du
jour de son acceptation et cela est vrai alors même que la fonction
serait compatible. Seulement, dans ce dernier cas, le député nommé
fonctionnaire peut se représenter devant les électeurs et être valablement
réélu (art. 11).

Les députés nommés ministres ou sous -secrétaires d'État ne sont pas
soumis à la réélection (art. 11).

Tout député qui, au cours de son mandat^ accepterait les fonctions
d'administrateur d'une compagnie de chemin de fer, serait, par ce seul
fait, considéré comme démissionnaire et soumis à la réélection (L. 20 nov.
1883. Voyez aussi L. 25 juin 1883).

Sénat, — La situation au Sénat, au point de vue des incompatibilités,
estdepuis longtemps provisoire. On attend une loi générale sur les in-
compatibilités parlementaires. En attendant, après être parti de l'idée que
les incompatibilités devaient être restreintes, on s*est rapproché du sys-
tème de la Chambre par des lois transitoires dont la dernière est en date
du 26 décembre 1887. Cette loi déclare applicables les articles 8 et 9 de
la loi du 30 novembre 1875. Par conséquent, la règle est l'incompatibilité
de toute fonction salariée sur les fonds de l'État, et les exceptions sont
indiquées plus haut. Seulement, comme l'article 11 n'a pas été déclaré
applicable, il en faut conclure que lorsqu'un sénateur est nommé à une
fonction compatible, il n'est pas, comme le député, tenu de se représen-
ter devant ses électeurs.

Les sénateurs sont dans la même situation que les députés au sujet
des fonctions d'administrateur d'une compagnie de chemin de fer (L. 20 nov.
1883), démissionnaires et soumis à réélection.

h) Élections aux assemblées locales, — 11 y a des incompatibilité aôso/u^^,
c'est-à-dire s'appliquant à toutes les circonscriptions de France, elles
sont en principe les mêmes pour le conseil général, le conseil d'arron-
dissement et le conseil municipal; elles concernent les fonctions de préfet,
sous-préfet, secrétaire général, conseiller de préfecture, commissaire de
police et agent de police. Il faut ajouter, au moins pour le conseil mu-
nicipal, les fonctions de gouverneur, directeur de l'intérieur et membre du
conseil privé des colonies (L. 10 aoûtl871, art. 9; L. 22 juin 1833, art. 5, et
D. 3 juillet 1848, art. 14; L. 5 avril 1884, art. 34).

Il y a aussi des incompatibilités relatives, c'est-à-dire restreintes à une
seule circonscription, mais seulement en matière d'élection au conseil
général dans le cas d'agents salariés ou subventionnés sur les fonds dé-
partementaux et dans le cas d'entrepreneurs de services départementaux

H. 9

130 LES DROITS POLITIQUES

(L. 10 août 1871, art. 10); et aussi en matière d'élection au conseil d'ar-
rondissement en cas d'ingénieurs des ponts et chaussées, d'architectes du
déparlement, d'agents forestiers (L. 22 jum 1833, art. 5).

Pour le conseil municipal, il n'y a point d'incompatibilité relative résul-
tant de fontions communales ou d'entreprises, pour la bonne raison que
ces faits constituent des cas d'inéligibilité (V. p. 127).

Quant à l'effet de l'incompatibilité dans les assemblées locales, il faut
distinguer :

1° S'il s'agit d'un fonctionnaire qui est élu, la loi municipale seule pré-
voit la solution : dans un délai de 10 jours à partir de la proclamation
du résultat de l'élection, l'élu doit faire son option. S'il garde le silence,
par une présomption inverse de celle qui existe pour la Chambre des dé-
putés, il est censé opter pour la conservation de son emploi ; il est alors
déclaré démissionnaire de son mandat par le préfet (art. 34 et 36,
L. 5 avril 1884).

La loi du 10 août 1871 ne prévoit pas de délai d'option, ni d'autorité
qui puisse déclarer l'élu démissionnaire; en fait, il semble résulter de
plusieurs décisions du conseil d'État, que celui-ci est disposé lorsqu'il est
saisi du contentieux d'une élection départementale à considérer les cas
d'incompatibilité comme des cas d'inéligibilité viciant l'élection (Cons.
d'Ét., 3 décembre 1886; 1« avril 1887).

2° S'il s'agit d'un conseiller général ou d'un conseiller municipal nommé
après coup à une fonction publique incompatible : après son acceptation
il doit être déclaré démissionnaire de son mandat, le conseiller général
par le conseil général lui-même (art. 18, L. 10 août 1871), le conseiller
municipal par le préfet, sauf recours (art. 36, L. 5 avril 188i).

33. B. Cumul de mandats électifs. — Le cumul des man-
dats électifs similaires est impossible. Ainsi : nul ne peut être
membre de plusieurs conseils généraux (L. 4871, art. 11) ; nul ne
peut être membre de plusieurs conseils d'arrondissement (L. 22 juin
1833, art. 14); nul ne peut être membre de plusieurs conseils munici-
paux (L. 1884^ art. 35). Il y a un délai pour l'option. La raison, c'est
que les sessions de tous ces conseils de même ordre, sont simultanées et
que le conseiller n'aurait pas le don d'ubiquité.

Nul ne peut être à la fois sénateur et député. La raison ici est dans
le principe constitutionnel de la dualité des chambres, il n'y aurait
pas en réalité deux chambres si le personnel des membres était le
même dans les deux.

Mais le cumul des mandats électifs non similaires est possible,
sauf pour le conseil général et le conseil d'arrondissement (L. 12
juin 1833, art. 14) ; ainsi on peut être à la fois conseiller muni-
cipal, conseiller général et député. On a demandé assez fréquem-
ment ^ue des incompatibilités fussent créées, mais le personnel
politique est assez nombreux.

LE DROIT DE SUFFRAGE 131

34. Parenté ou alliance entre plusieurs co-élus. —

Cette cause d'incompatibilité est spéciale aux conseils municipaux, et
encore elle ne s'applique que dans les communes de plus de cinq
cents habitants. Les ascendants et les descendants, les frères et alliés
au même degré, ne peuvent être simultanément membres du même
conseil municipal. On procède à l'élimination d'après Tordre du tableau
art. 35 infine^ L. 5 avril 1884).

3" Conditions d'exercice du droit d'éligibilité.

35. Les conditions d'exercice du droit d'éligibilité s'apprécient,
bien entendu, uniquement au moment de l'élection; leur absence en-
traîne nullité de celle-ci.

Pour le mandat de sénateur, il n'y a pas de condition particu-
lière d'éligibilité. Par cela seul qu'on a la jouissance du droit de suf-
frage, et qu'on n'est frappé d'aucune des incapacités qup nous venons
d'étudier, on est éligible. Pas n'est besoin, par exemple, d'être ins-
crit sur une liste électorale quelconque^ ni d'avoir des attaches de do-
micile ou autres avec la circonscription. Le suffrage pour ces grandes
élections va chercher son candidat où il lui plaît.

Il en est de même, en principe, pour le mandat de député; ce-
pendant ici la loi du 17 juillet 1889 a introduit une condition d'exer-
cice, la déclaration de candidature, déclaration qui doit être faite le
cinquième jour au plus tard avant le jour du scrutin, et qui ne peut
valablement être faite que dans une seule circonscription ; à défaut,
les bulletins n'entrent pas en compte, par conséquent l'élection est
nulle. Nous étudierons la déclaration de candidature à propos de l'é-
iection(n° 110).

Pour les élections locales, la législation est plus sévère, il y a
quelques conditions d'éligibilité.

Les conditions sont en principe les mêmes pour le conseil général
(L. 10 août 1871, art. 6) et, pour le conseil d'arrondissement (D.
juillet 1848, art. 14), il y a deux conditions cumulées :

lo Être inscrit sur une liste d'électeurs, n'importe où, ou justifier
qu'on devait y être inscrit avant le jour de l'élection ;

2® Avoir une attache légale avec le département pour le conseil
général, avec l'arrondissement pour le conseil d'arrondissement.

Cette attache est établie : soit par le domicile, soit par rinscription au
rôle d'une des contributions directes au !«' janvier de Tannée dans la-
quelle se fait l'élection, ou justification qu'on devait y être inscrit; soit
par rhérilage depuis le 1*' janvier d'une propriété foncière dans le dépar-

f. .

132

LES DROITS POLITIQUES

tement (cette cause n'existe pas pour le conseil d'arrondissement). Tou-
tefois, le nombre des conseillers généraux non domiciliés ne pourra pas
dépasser le quart du nombre total dont le conseil doit être composé,
sinon élimination par voie de tirage au sort . Cette dernière règle n'existe
pas pour le conseil d'arrondissement.

Pour le conseil municipal, il eût été simple d'admettre les mêmes
règles; cependant on n'exige plus que le fait de rattache à la com-
mune; pas n'est besoin d'être inscrit sur une liste électorale quel-
conque (art. :^1, L. 1884, arç. mot citoyen, au lieu d'élecleur).

L'attache résulte : soit du fait de l'inscription sur la liste électorale;
soit de rinscription au rôle d'une des quatre contributions directes, ou
de la justification que cette inscription devait être faite au 1" janvier de
l'année de l'élection. Rien pour Théritage. Lefe conseillers non domiciliés
ne doivent pas dépasser le quart.; l'élimination se fait suivant l'ordre du
tableau (art. 31, § 2, et art. 49).

CHAPITRE n

LES LIBERTÉS

SECTION PREMIÈRE. — LIBERTÉ DE L'ÊTRE
§ l«^ LIBERTÉ DE L'ÊTRE MORAL. — LIBERTÉ DE CONSCIENCE

36. La liberté de conscience contient deux libertés, celle de la foi
et celle de la science. La foi et la science étant les deux modes de la
connaissance, c'est avec leur aide que Thomine travaille à la consti-
tution de son être moral. On comprend, dès lors, l'importance, le prix
inestimable de la liberté de conscience.

37. Liberté de la foi. — La liberté de la foi a un sens double :
un sens positif d'abord, on peut croire librement à tel dogme déter-
miné, quel qu'il soit; puis, un sens négatif, on peut ne croire à aucun
des dogmes connus. En somme, la loi protège impartialement la libre
croyance et la libre pensée.

A. Libre croyance. — Il s'agit de la croyance intime et non pas du
culte public; nous rencontrerons plus loin la question de la liberté
du culte public : « Nul ne peut être inquiété pour ses opinions même
religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas Tordre
public établi par la loi d, dit la déclaration des Droits de Thomme,
art. 10. C'était un progrès bien nouveau. Outre la suppression des
persécutions proprement dites, cela a eu deux conséquences :

1° L'égalité de tous les religionnaires au point de vue des droits
privés^ et notamment au point de vue de Tétat civil, ce qui a entraîné
la sécularisation de l'état civil et du mariage. (Constitution du 2 sep-
tembre 1791, titre II, art. 7).

Un édit du 17 novembre 1787 avait déjà restitué aux protestants
l'état civil que la révocation de l'édit de Nantes leur avait enlevé,
mais cet édit laissait aux ministres du culte la tenue des registres de
l'état civil et conservait au mariage son caractère de sacrement, ce
qui était encore une source de difficultés et de conflits;

2** L'égalité de tous les religionnaires au point de vue des droits

134 LES LIBERTÉS

publics, régale admission aux emplois et aux fonctions publiques;
redit de réparation de 1787 n'était pas allé jusque-là.

B. Litige pensée. — On peut rattacher à cette idée deux principes
qui sont relativement récents :

1<» Le ^rincife de V instruction laïque dans les écoles de l'État, par
respect de la liberté de ceux des enfants qui ne sont d'aucune confes-
sion (L. du 28 mars 1882, art. 1" : l'enseignement religieux n'est
pas donné à l'école; L. du 30 octobre 1886, art. 17 : le personnel est
laïque) ;

2** Le principe de la liberté des funérailles posé par la loi du
17 novembre 1887.

On est libre de se faire faire les funérailles que l'on veut, civiles ou re-
ligieuses ; dès que l'on a la capacité de tester, on fait connaître sa volonté
à cet égard en la forme testamentaire. Si des difficultés sont soulevées
sur l'interprétation de cet acte de dernière volonté, il est statué dans le
jour par le juge de paix du lieu du décès, sauf appel devant le président
du tribunal civil qui doit statuer dans les vingt-quatre heures (le tout sans
préj udice des attributions des maires en ce qui concerne les mesures à
prendre dans l'intérêt de la salubrité publique).

Toute personne qui violera la liberté du défunt sera punie des peines
portées aux art. 199 et 200 du Gode pénal; pour la première fois, amende;
en cas de récidive, prison.

Les honneurs funèbres dus par l'autorité publique seront rendus, sans
distinguer entre les funérailles civiles et les funérailles religieuses.

On peut y rattacher aussi la loi du 12 juillet 1880 abrogeant la loi
du 18 novembre 1814 sur le respect du dimanche.

38. Liberté de la science. — Ici encore, il y a un sens positif
et un sens néjj^alif. Il y a la liberté d'apprendre ce que Ton veut, et il
y a aussi la liberté de ne pas apprendre.

A. Liberté de ne pas apprendre» — Cette liberté n'est pas com-
plète. 11 n'y a pas liberté de l'ignorance à cause de l'obligation de
l'instruction primaire. L'obligation a élé édictéepar la loi du 28 mars
1882; les enfants de six ans révolus à treize ans révolus, garçons et
filles, doivent ou fréquenter une école publique ou libre, ou recevoir
l'enseignement chez leurs parents.

Le père, la mère, le tuteur, toute personne qui a la garde de Tenfant»
sont tenus de déclarer si Tenfant recevra Tinstruction à domicile ou s'il
fréquentera une école, et quelle école. A défaut de déclaration, le maire
désigne l'école publique où l'enfant devra être envoyé.

L'enfant élevé à domicile doit, après deux ans, subir un examen, et si

LIBERTÉ DE CONSCIENCE 135

l'examen est insuffisant, il est d'office envoyé dans une école primaire
publique.

Quant à ceux qui fréquentent une école, la loi n'exige point que leurs
études soient couronnées par un examen ou un certificat, elle n'exige que
la présence assidue jusqu'à Tâge réglementaire.

Il existe cependant un certificat d'études primaires qui permet avix
enfants qui l'obtiennent d'abréger le temps d'étude ; les enfants peuvent
se présenter à partir de onze ans.

Il y a dans la loi toute une organisation de formalités et de pénalités
pour assurer l'observation de la régie de l'obligation.

Il y a bien longtemps que Tobligation de Tinstruction primaire était
demandée. La Révolution avait posé le principe (Const. de 1793, art.
22). € L'instruction est le besoin de tous, la société doit favoriser de
tout son pouvoir les progrés de la raison publique et mettre l'intruc-
tion à la portée de tous les citoyens. }»

Cette idée se justifie par des considérations décisives :

1° C'est l'intérêt de TÉfat lui-même. Au point de vue de l'organisa-
tion politique, notre société repose sur la souveraineté de l'individu,
il faut que cette souveraineté soit éclairée. Seulement, on doit ajouter
que l'intérêt de l'État exigerait une éducation morale et civique ohie-
nue par une sage pédagogie tout autant que l'instruction ;

2<> C'est l'intérêt de l'enfant, et l'État doit intervenir pour l'assister
en ce point. Notre société laisse en effet subsister en grande partie la
libre concurrence, la lutte pour la vie ; au moins faut-il que, dans
cette lutte, les individus soient également armés. C'est de ce sentiment
que procèdent non seulement l'obligation, mais la gratuité de Tins-
fruction qui est une forme d'assistance; de par la loi de 1882 l'ins-
truction est obligatoire et gratuite en même temps que laïque.

Bien que l'obligation de l'instruction primaire se justifie facilement,
cela n'empêche pas certains esprits de lui être hostiles; la plus grave
objection est qu'elle renferme une atteinte à la liberté du "père de
famille. Le père de famille n'est plus juge de la question de savoir si
l'instruction convient à son enfant. Seulement il faut remarquer que
nous nous trouvons là en présence de deux intérêts opposés : l'intérêt
du père à maintenir son autorité, l'intérêt de l'enfant à être instruit ;
il faut choisir entre le père et l'enfant. Cela devient une question de
haute politique que de savoir si l'État doit intervenir et en quel sens.
Les droits du père de famille cadrent avec une constitution aristocra-
tique. Ils cadrent très mal avec une constitution démocratique comme
Test la nôtre ; la logique de la démocratie est de donner la préférence
aux droits qui profitent au plus grand nombre, or le nombre est du
côté des enfants.

136 LES LIBERTÉS

B. Liberté d'apprendre, — Cette liberté est complète en théorie,
mais, en fait, elle est limitée par les examens d'État qui précèdent la
collation des grades et qui entraînent des programmes précis.

§ 2. LIBERTÉ DE L'ÊTRE PHYSIQUE

Sous cette rubrique se rangent : la liberté civile, la sûrelé et la li-
Ijerté individuelles , l'inviolabilité du domicile.

39. Liberté civile. — C'est la liberté delà personne physique
vis à-vis des autres individus, telle qu'elle résulte de la suppression
de l'esclavage et du servage.

Les derniers serfs ont été affranchis dans la nuit du 4 août ; quant
aux anciens esclaves provenant de la société antique, il n'en restait
plus depuis le xii* siècle. Mais il y a un esclavage moderne ; il y a eu
des esclaves, même après la Révolution, dans certaines colonies fran-
çaises. Cet esclavage a été abolie par le décret du 27 avril 1848.

A citer encore : l'interdiction de toute servitude personnelle rappe-
lant la féodalité (art. 686 et 4780 G. civ.); la suppression des vœux
religieux perpétuels en tant qu'ils entraînaient obligation civile.

40. Sûreté individuelle. — Protection de la personne phy-
sique contre l'arbitraire administratif en matière pénale. Cette pro-
tection réside dans l'intervention de la justice.

L'idée générale, c'est que personne ne peut être arrêté ni détenu
que par ordre de l'autorité judiciaire, à la condition de passer en ju-
gement régulier et de n'être frappé que de peines légales. Donc : 4® pas
de détention arbitraire ou administrative; 2® pas de jugement irré-
gulier; 3® pas de condamnation sans loi. Tous ces points sont du do-
maine de l'instruction criminelle.

Le priflcipe de la sûreté individuelle a été violé plusieurs fois en
France depuis qu'il avait été inscrit dans la déclaration des Droits de
l'homme. On peut dire que tous les régimes politiques qui se sont
succédé, jusque et y compris le Second Empire, ont à se reprocher des
lois de sûreté générale, qui suspendaient la garantie de la sûreté per-
sonnelle pour des catégories très vagues de suspects, et permettaient
de les frapper de peines purement administratives. (D. 47 sept. 4793;
D. 3 mars 4810; 1. 26 mars 4820; 1. 27 juin 4848; commissions mix-
tes de 1852; 1. 27 fév. 4858.)

41 . Liberté individuelle ou liberté d'aller et de venir.

— Cette liberté, très voisine de la précédente, ne se confond pas ce-

LIBERTÉ INDIVIDUELLE 137

pendant avec elle, en ce sens qu'elle est seulement une sauvegarde de
la liberté des mouvements, tandis que la sûreté personnelle peut être
une sauvegarde de la vie. Elle est consacrée dans le titre P' de la cons-
titution des 3-14 Septembre 1791.
Elle reçoit un certain nombre d'exceptions :

A. Exceptions spéciales aux étrangers : lo Obligation d'être muni d'un
passeport, émanant de Tautorité étrangère et visé par un agent diplo-
matique ou un consul français (D. &3 messidor an 111; 1. 28 vendémiaire
an VI); de nombreux traités diplomatiques sont intervenus avec différents
pays pour dispenser leurs nationaux de cette formalité, à charge de ré-
ciprocité ;

2» Droit d'expulsion administrative; l'étranger peut être expulsé du
territoire. 11 ne faut pas confondre cela avec Texlradition ; la différence
est que l'étranger n'est pas livré à son gouvernement, comme dans Tex-
tradition. L'arrêté d'expulsion est pris par le ministre de l'intérieur, sauf
dans les départements frontières où il peut être pris par le préfet. Pour
l'étranger admis à établir son domicile en France, aux termes de l'art. 13
du Code civil, l'expulsion ne produit son effet que pendant deux mois;
si l'on veut obtenir plus, il faut faire révoquer l'autorisation en prenant
l'avis du Conseil d'État.

B. Exceptions communes aux nationaux et aux étrangers : l© Passeport
à l'intérieur. Cette obligation, qui résulte du décret du 18 septembre 1807,
n'est pas appliquée. Pour les militaires, le passeport est remplacé par la
feuille de route. Pour les ouvriers, il était remplacé par le livret qui vient
d'être aboli (L. 2juill. 1890);

2° Défenses relatives au costume. Il est défendu de porter publiquement
un costume, un uniforme, une décoration auxquels on n'a pas droit. (C.
P., art. 259);

3' Défense du port des armes cachées ou secrètes. Déclaration du 3
mars 1728 qui limite le droit de port d'arme ;

4** Quarantaine résultant des lois sur la police sanitaire (1. 3 mars 1 822;
D. 29 février 1876) ;

5o Internement dans un asile d'aliénés. Cette grave atteinte à la liberté
individuelle est actuellement réglée par la loi du 30 juin 1838, dont la
niodiûcalion a été souvent demandée en vue d'augmenter les garanties
contre les internements arbitraires. L'administration a le droit de pro-
céder à l'internement d'office en cas de folie furieuse ; cette disposition
semble nécessaire et doit être maintenue. Mais la famille a le droit de
faire procéder à Tinternement en cas de folie douce, en vertu d'une pro-
cédure tout administrative. C'est là qu'est ie grand vice de la législation;
l'internement pour folie douce ne devrait être prononcé qu'après un dé-
liât judiciaire. L'intéressé ne peut se défendre efficacement qu'avant l'in-
ternement ; après, toutes ses protestations sont rendues suspectes par la
redoutable présomption de la folie (disposition adoptée dans une loi des
Pays-Bas de 1882);

138 LES LIBERTÉS

6° Les personnes condamnées pour mendicité dans un lieu où il y a
un dépôt de mendicité peuvent, après l'expiration de leur peine, être
conduites dans ce dépôt. (C. P., art. 274; L. 30 mai 1790. D. 5 juillet
1808) ;

7o En vertu de la loi du 27 mai 1885 sur les récidivistes (art. 19), des
interdictions de séjour peuvent être signifiées aux condamnés libérés. La
surveillance de la haute police est supprimée, ainsi que les interdictions
de séjour spéciales au département de la Seine et à l'agglomération
lyonnaise résultant de la loi du 9 juillet 1852.

4. Inviolabilité du domicile (art. 76, Const. 22 frimaire
an VIII, C. P., art. 484.). — La maison de toute personne habitant
lô territoire français est un asile inviolable; c'est une conséquence de
la sécurité et de la liberté individuelle.

a) Pendant la nuit, nul n'a le droit d'y entrer qu'en cas d'incendie, d'i-
nondation ou de requête venant de l'intérieur ,

6) Pendant le jour, on peut entrer pour un objet spécial déterminé
par une loi ou par un ordre émané d'une autorité publique. Voici les
principaux de ces objets : 1° Pour l'exécution des lois de police et de sû-
reté et pour prévenir les infractions (L. 19 juill. 179!, art. 8); 2o pour les
actes relatifs à la recherche des crimes et des délits; en général, ce droit
de perquisition appartient seulement au juge d'instruction, art. 87 et 88
du Gode d'instruction criminelle; il s'étend cependant dans certaines hy-
pothèses au procureur de la République (art. 36) et même aux gardes
champêtres et gardes forestiers; 3° pour l'exécution des jugements ou
des condamnations (art. 587 Proc. civile; 4« pour l'exécution des lois
sur les contributions publiques (L. 19 juill. 1791, art. 8).

Lorsqu'il y a état de sièges l'inviolabilité du domicile est suspendue ,
l'autorité militaire a le droit de faire des perquisitions de jour et de nuit
(1. 9 août 1849, art. 9).

Observation. — Lorsque le domicile d'un citoyen est un établisse-
ment ouvert au public^ comme un débit de boisson par exemple, les
représentants de la force publique ont le droit d'y pénétrer librement
jusqu'au moment de la fermeture.

§ 3. — LIBERTÉ DE LA PERSONNALITÉ SOCIALE

43. La personnalité sociale se compose de la filiation, du nom et
des titres honorifiques. Les individus ont très peu de liberté à ce
point de vue.

lo Au point de vue de la filiation, l'absence de liberté résulte de Ja
force des choses. La filiation est un fait brutal qu'on ne peut point

LIBERTÉ DU TRAVAIL 139

changer. La société pourrait ne pas le faire constater^ mais elle le
fait dans un but d'ordre et dans l'intérêt des individus eux-mêmes.

2» Le nom, qui se compose du nom proprement dit et du prénom,
n'étant qu'un signe, on comprend qu'il soit possible théoriquement
d'en changer ou d'en prendre à sa fantaisie, en respectant bien
entendu le nom d'autrui. Mais le nom est le signe de la filiation, c'est
une raison pour que la société intervienne. Aussi, le changement de
nom est une faveur qu'il faut demander au gouvernement. (V. L. H
germinal an XI).

3^ Le titre nobiliaire, titre de duc, marquis, baron, qu'il ne faut
pas confondre avec la particule, laquelle n'est qu'un nom, n'a plus
de valeur légale. Mais il a toujours une valeur sociale, et il est défendu
de s'en affubler sans droit (art. 259 C. P.).

Cependant, il a été déposé des projets de loi récents pour l'abolition
de cette disposition.

SECTION II. - LIBRE ACTIVITÉ

§ 1. — ACTION EXERCÉE PAR l'hOMME SUR LA NATURE, LIBERTÉ DU

TRAVAIL, DE l'INDUSTRIE ET DU COMMERCE

44. Celte liberté n'a été spécialement consacrée par les lois révo-
lutionnaires qu'à propos de l'activité industrielle, par l'abolition des
maîtrises et jurandes, mais elle procède de ia liberté générale recon-
nue à l'homme par la Déclaration des droits, art. 4, en ces termes :
4 La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ».
Nous signalons simplement les dispositions législatives diverses qui
apportent des restrictions à cette liberté.

A. Agriculture. — 1® Législation sur la culture du tabac (D. 29 dé-
cembre 1810; règl. 12 janvier 1811; L. 28 avrU 1816; L. 12 février 1835;
L. 21 décembre 1872).

2° Sur le défrichement des bois (art. 219 et suiv. C. forestier),
3** Sur le reboisement et le gazonnement des montagnes (L. 4 avril 1882).
4® Sur les bans de vendange dans les communes où ils auront été main-
tenus (L. 9 juillet 1889, art. 13).

B. Industrie extractive, — 1® Législation des mines (L. 21 avril 1810
re visée par la L. 27 juillet 1880; L. 27 avril 1838).

2<* Celle des carrières ou minières à ciel ouvert (L. 27 juillet 1880;
D. 12 février 1892).
3* Celle des eaux minérales (L. 14 juillet 1856).
4® Celle de la chasse et de la pêche.
La chasse et la pêche sont libres, sauf règlements de police et paie-

140 LES LIBERTÉS

ment d'un permis pour la chasse. Toutefois le préfet peut refuser les
permis de chasse à certains individus, à ceux qui ont suhi certaines
condamnations et à ceux qui ne sont point inscrits au rôle des contri-
butions. Il faut remarquer aussi, pour la pêche, qu'elle n'est libre que sur
les cours d'eau non navigables ni flottables ; sur les cours d'eau navi-
gables ou flottables elle est affermée par l'État, et sur mer, elle est le pri-
vilège des inscrits maritimes. (Chasse, L. 3 mai 1844, L. 22 janvier 1874;
Pêche fluviale, L. 15 avril 1829; Ordonn. 15 novembre 1830; L. 6 juin
1840; D. 10 août 1875; D. 18 mai 1878.)

C. Industrie commerciale, — 1'* Législation sur certains monopoles,
tabacs, cartes à jouer, allumettes chimiques, postes et télégraphes, che-
mins de fer et tramways.

2° Législation exigeant l'autorisation administrative pour certains com-
merces, comme pour les bureaux de placement (D. 25 mars 1852), comme
pour les débits de boisson avant la loi du 17 juillet 1880.

3o Législation sur la taxe municipale du pain et de la viande. (L. 17-22
juillet 1791, tit. 1er, art. 30.)

4° Législation sur les marques de fabrique et de commerce, imposées
à certains produits. (L.23 juin 1857).

E. Industrie manufacturière. — C'est ici qu'il faut rappeler l'œuvre de
la Révolution qui a aboli les maîtrises et jurandes où était emmaillottée
la liberté du travail. Les maîtrises et jurandes étaient des corporations
d'artisans du même métier et de la même ville. Il fallait distinguer dans
les corporations le maitre ou patron, l'ouvrier ou compagnon, et enfin
l'apprenti.

1° On n'était pas libre de se faire patron ni ouvrier ni apprenti; il y
avait des règles sur la maîtrise, le compagnonnage, et l'apprentissage, il
n'y avait qu'un certain nombre de maîtres, les années d'apprentissage, le
nombre des apprentis étaient sévèrement fixés.

2° On n'était pas libre dans les procédés de travail; des règlements
sévères décourageaient les perfectionnements et tuaient les inventions; il
est vrai qu'ils étaient une garantie pour la bonne qualité de la fabrication.

3° On n'était pas libre non plus dans le débat du salaire fixé par la cou-
tume, et d'ailleurs la maîtrise était un vrai syndicat de patrons ; pour
se défendre les ouvriers avaient formé des associations de compagnon-
nage.

Turgot, dans son célèbre édit de février 1776, avait essayé de détruire
ces redoutables maîtrises et jurandes. L'édit ne fut enregistré par le Par-
lement qu'après un lit de justice; il ne s'exécuta pas, Turgot tombait et
il était rapporté le 5 août suivant.

C'est la loi des 2-17 mars 1791 qui posa le principe de la liberté en
même temps que celui de la patente.

Il y eut désormais liberté aux trois points de vue où il y avait servitude :
liberté de s'installer au travail, liberté dans les procédés de travail,
liberté dans la fixation du salaire dans le contrat de louage.

I. La liberté pour l'installation au travail et pour les procédés de fa-

LIBERTÉ DU TRAVAIL 141

hrication est demeurée à peu près complète. On peut signaler seulepient
comme restrictions :

1» Les monopoles qui empêchent les individus d'exercer certaines in-
dustries : tabacs, poudres, ailumeltes chimiques, papier timbré, etc. A
noter les lois du 14 juillet 1860 et du 14 août 1885 qui établissent la li-
berté de la fabrication et du commerce des armes de guerre, et celle du
8 mars 1875 qui permet la fabrication de la dynamite et de la nitrogly-
cérine moyennant autorisation.

2o La législation sur les ateliers dangereux ; l'exploitation des ateliers
dangereux, insalubres, ou incommodes est soumise à la nécessité d'une
autorisation et à une réglementation sévère (D. 15 oct. 1810). La fabri-
cation, Temmagasinage et la vente du pétrole et de ses dérivés sont
réglementés aussi (D. 19 mai 1873).

3® La législation sur les machines à vapeur. (Loi du22 juill. 1856; Dé-
cret du 25 janv. 1865; D. 30avr. 1880.)

4* Les règlements de police auxquels sont assujettis certains métiers,
comme ceux d'armuriers, de fabricants d'objets d'or et d'argent, etc.,
par suite de la nécessité du poinçonnage des produits par l'État.

La boucherie est libre depuis le décret du 24 février 1858, la boulan-
gerie depuis le décret du 22 janvier 1863.

n. La liberté dans le débat du contrat de louage entre patrons et ou-
vriers a reçu de plus graves atteintes, ou tout au moins de plus grandes
modifications.

On avait été, à la Révolution, individualiste à l'excès : i° On était parti
de cette idée que le contrat de louage entraîne un débat purement indivi-
duel entre chaque patron et chaque ouvrier, et que les deux parties sont
sur pied d'égalité ; c'était inexact, parce que le patron, armé de ses capi-
taux, possède à lui tout seul autant de force que la masse de ses ou-
vriers; d'ailleurs, le développement des sociétés anonymes devait bientôt
remplacer beaucoup de patrons par des compagnies. 2® On estimait en
outre que l'ouvrier engage uniquement son travail, et que le patron lui
doit uniquement le salaire déterminé par la loi de l'offre et de la de-
mande ; c'était inexact, en réalité, à raison du travail assujettissant et
des risques de ce travail, l'ouvrier fait dépôt entre les mains du patron
de son corps et presque de son âme, de telle sorte que cela impose au
patron des obligations accessoires relatives aux' accidents physiques et
aux désordres moraux.

En vue d'assurer le respect de cette conception étroite du contrat de
louage industriel, et pour éviter toute action collective des patrons ou des
ouvriers, on avait inscrit dans le Code pénal deux prohibitions : celle de
la coalition et de la grève (art. 414 et 415) et celle de l'association per-
manente entre patrons ou entre ouvriers (art. 416).

Ce régime fut vraiment dur pour l'ouvrier; protégé autrefois tant bien
que mal par les vieux usages de fraternité qui subsistaient dans les
maîtrises et jurandes, il se trouva subitement isolé et fut écrasé dans le
contrat de louage. Cela coïncida justement avec la découverte de la ma-

142 LES LIBERTÉS

chine à vapenret le développement de la grande industrie/qui amenèrent
des accumulations énormes d'ouvriers sur les mêmes points. Par une
imprévoyance cruelle, les industriels laissèrent ces hommes sans protec-
tion contre tous les vices qui naissent de la promiscuité, de Textrême
lassitude physique et de l'ignorance. Cela entraîna la formation d'une
classe que les souffrances aigrirent, et qui s'appella elle-même quatrième
état.

Depuis quelques années déjà, heureusement, on a pris conscience de
ce qu'il y avait d'injustice dans cet état de choses et on s'est efforcé de
réagir. D'abord des patrons nombreux se sont préoccupés spontanément
du sort matériel et moral de leurs ouvriers; il a été organisé des loge-
ments ouvriers, des caisses de retraite, des économats, des écoles d'enfants
et d'adultes, des crèches, etc. De plus, l'État est intervenu par sa légis-
lation.

On a commencé par abroger les dispositions pénales qui interdisaient
la grève et l'association, de façon à restituer au débat du contrat de
louage industriel son vrai caractère, qui est d'être un débat collectif (L.
25 mai 1864, liberté de la grève; L. 21 mars 1884, liberté des syndicats
professionnels). Les ouvriers peuvent ainsi opposer la force du nombre à
celle des capitaux. On semble disposé à aller plus loin et à assister les
ouvriers par des mesures législatives dans une interprétation de plus en
plus large du contrat de louage. A cet ordre d'idées se rattachent :

1° La loi du 19 mai 1874 sur le travail des enfants et des filles mineures
dans l'industrie, imposant une limitation des heures de travail.

2° La loi du 16 février 1883 rappelant celle du 9 septembre 1848, qui
limite la journée de travail des adultes à douze heures.

3*> La loi du 2 juillet 1890 abrogeant le livret d'ouvrier.

4° Les projets de loi sur la responsabilité des patrons en cas d'acci-
dent, qui devraient partir franchement de cette idée que la responsabilité
du patron est contractuelle, et que par suite c'est à lui à prouver qu'il
n'est pas en faute ; sur la caisse de retraite des invalides du travail ; sur
les agents commissionnés des chemins de fer, etc..

§ 2. — ACTION EXERCÉE PAR l'HOMME SUR SES SEMBLABLES

45. Un homme peut exercer une action sur d'autres hommes, et
cela de diverses façons : par le simple ascendant moral, dans les
relations de famille ou dans des réunions ; par la célébration du culte
en commun; par la manifestation de la pensée opérée par la parole
ou par l'écriture; par l'enseignement. Cette action est d'importance
capitale et doit être surveillée par l'État, car c'est l'impulsion donnée
à la masse hésitante par quelques volontés plus énergiques qui déter-
mine les mouvements sociaux.

Importance du fait de la publicité. — Il y a lieu cepen-
dant de faire une di«îtinction entre l'action exercée dans le cercle privé

LIBERTÉ DU CERCLE PRIVÉ 443

«t celle exercée sur le public. L'État est faiblement intéressé à sur-
veiller la première, parce qu*elle n'est pas de nature à provoquer de
mouvements sociaux révolutionnaires; il est, au contraire^ intéressé à
sun'eiller la seconde.

La distinction entre le cercle privé et le public n'est pas aisée. La
loi a sur ce point une théorie flottante. Il est certain que les lois sur
la liberté des cultes, sur celle de renseignement, sur celle de la
presse, sur celle des réunions, ne réglementent que le culte public,
l'enseignement qi^i s'adresse au public, la pensée rendue publique par
un mode quelconque, la réunion publique; que partout, par consé-
quent, on rencontre comme élément essentiel motivant une réglemen-
tation spéciale, le fait de la publicité. Mais, d'autre part, sur la
question de savoir quand il y a public, la loi sur les réunions publiques
répond : c'est quand les individus n'ont pas été réunis par des invita--
lions personnelles ; la loi sur la presse répond : c'est quand le cercle
des intimes est dépassé; deux réponses évidemment différentes, car
les personnes réunies par invitation personnelle ne sont pas néces-
sairement des intimes. De plus, la loi sur la presse voit encore un
public dans une réunion d'intimes groupés en un endroit public. On
ne peut que constater ces divergences et ajouter que la meilleure
définition serait celle qui ferait de la publicité une question de fait.

Article 1*"'. — Action exercée par l'homme sur ses semblables dans

le cercle privé,

46. Il faut mettre à part, d'abord, l'action exercée dans le cercle
de la famille, en vertu de cette autorité considérée comme naturelle
dans notre état social qui appartient aux parents sur leurs enfants,
au mari sur sa femme. A l'autorité du père se rattachent ce que Ton
appelle les droits du pèi^e de famillCy droits d'éducation et de correc-
tion réglementés au Code civil au titre de la puissance paternelle et
dont une loi récente (L. 14 juillet 18S9} prive certains indignes. Il a
été dit un mot de ces droits à propos du principe de l'obligation de
rinstruction primaire qui y a porté une légère atteinte. Il faut encore
citer le droit d'être tuteur, que les Romains considéraient, avec
quelque raison, comme un munus publicum^ et celui d'être membre
d'un conseil de famille.

De plus, soit dans le cercle de la famille, soit dans le cercle privé
des intimes, il faut reconnaître: 1<> que la célébration de tous les
cultes est libre, à condition que l'assemblée ne dépasse pas vingt
personnes, au delà, il y aurait association non autorisée (art.. 291 P.) ;
2® que l'enseignement est libre, qu'il soit donné par un précepteur

144 LES LIBERTÉS

dans la famille, ou, au contraire, par un homme qui prend chez lui
quelques enfants. Cependant, d'après la loi du 15 mars 1850, art.
66, les ministres des cultes ne peuvent donner l'instruction qu'à quatre
jeunes gens au plus destinés aux écoles ecclésiastiques, et à condition
d'en faire la déclaration au recteur; 3^ que la manifestation delà
pensée par la parole, par l'imprimé, par la gravure^ par le chant,
etc., est également libre à condition de ne pas constituer une in-
jure au sens de l'art. 276 C. P; 4^ que la réunion privée est libre,
à condition qu'il y ait eu invitation personnelle.

Article II. — Action exercée par Vhomme sur ses semblables en

public.

A cet ordre d'idées se rattachent la liberté de l'exercice public des
cultes, la liberté de l'enseignement, la liberté de la presse, la liberté
des réunions publiques.

47. A. Liberté de l'exercice public des cultes. —

Cette liberté n'existe pas en principe. Le culte public doit être auto-
risé par le gouvernement. Cependant il faut distinguer entre ce que
l'on appelle les cultes reconnus et les cultes non reconnus.

1° Pour les cultes dits reconnus, l'exercice public des cultes a été
autorisé une fois pour toutes par des lois. Ils sont au nombre de
quatre : culte catholique (Concordat et loi du 18 germinal an X). —
Confessions luthérienne et calviniste (L. 18 germmal an X). — Culte
israélite (D. 17 mars 1808; D. 11 décembre 1808 refondu depuis
plusieurs fois, et notamment par décret du 18 novembre 1870). Il n'y
a donc pas ici d*arbitraire gouvernemental ; seulement, il faut obser-
ver que Texercice n'est autorisé que dans les édifices régulièrement
consacrés au culte, que, partout ailleurs, les manifestations du culte
tomberaient sous le coup des articles qui punissent les associations
illicites. Voir pour l'autorisation d'ouvrir une chapelle (L. 18 ger-
minal an X, art. 44; D. 22 déc. 1812; D. 30 nov. 1807).

2° Pour les cultes non reconnus, l'autorisation est administrative,
par conséquent révocable. V. D. 19 mars 1859. A défaut d'autorisa-
tion, il y a association illicite (art. 291 P.).

En Algérie et dans les colonies, les cultes indigènes, musulman,
brahmine, bouddhiste, etc., sont reconnus, en ce sens qu'ils sont
tolérés sauf règlements de police. En Algérie, le culte musulman est
de plus subventionné administrativement (Circul. Al mai 1856).

48. B. Liberté d'enseignement. — Cette liberté ne Ggure

LIBERTÉ d'enseignement 145

pas dans la Déclaration des droits de Thomme ; on peut dire^ au
contraire, que la Révolution a eu la pensée, réalisée par le Premier
Empire par la création de l'Université, de faire de l'enseignement un
monopole pour l'État, idée qui se conçoit chez des gens qui avaient
la volonté de faire une France nouvelle, et qui avaient à détruire
dans les esprits autant d'idées d'ancien régime qu'ils avaient détruit
d'institutions dans les lois. La Charte de 1830 est la première qui
promette la liberté d'enseignement (art. 69, n° 8) ; à partir de ce mo-
ment, en effet, cette liberté fut graduellement accordée : à l'ensei-
gnement primaire par la loi du 28 juin 1833; à renseignement
secondaire par la loi du 15 mars 1850 ; à l'enseignement supérieur
par la loi du 12 juillet 1875. Aujourd'hui donc il y a liberté d'ensei-
gner dans ces trots branches qui embrassent tout l'enseignement,
c'est-à-dire droit sans autorisation administrative, pourvu que l'on
remplisse certaines conditions. Mais, pour se rendre un compte exact
de la situation de l'enseignement libre, il ne faut pas oublier deux
observations: 1) Â côté de l'enseignement libre, il existe un ensei-
gnement d'État fortement organisé; 2) l'État s'est complètement
réservé la collation des grades, et par là en fait impose en partie ses
programmes à l'enseignement libre.

a) Enseignement primaire (L. 30 octobre 1886). — 1°) Le droit de tenir
une école primaire appartient à tout Français âgé de vingt et un ans
accomplis s'il est muni d'un brevet de capacité (art. 4 et 7, L. 30 octobre
1886), pourvu qu'il ne soit dans aucun des cas d'incapacité prévus par
l'article 5. L'art. 25, § 2 de la Joi du 15 mars 1850 admettait comme
équivalents du brevet de capacité, un certificat de stage, le diplôme
de bachelier, un certificat constatant qu'on avait été admis dans une
des écoles spéciales de l'État, ou le titre de ministre non interdit ou ré-
voqué de l'un des cultes reconnus (lettres d'obédience pour les institu-
trices congréganistes, art. 49, L. 15 mars 1850). Mais ces équivalences
ont été abrogées par la loi du 16 juin 1881, art. !•', qui exige le brevet
de capacité pour les instituteurs ou les institutrices et pour les adjoints
ou adjointes chargés d'une classe. On peut enseigner dans une école à
partir de dix-huit ans pour les instituteurs, et de dix-sept pour les insti-
tutrices (art. 7, L. 30 octobre 1886).

2° Quiconque veut ouvrir une école primaire, doit en faire la déclara-
tion au maire de la commune où il a l'intention de s'établir, lui indiquer
le local où il veut l'ouvrir et donner des renseignements sur sa personne.
Le maire peut faire opposition dans les huit jours au sujet du local.
Même déclaration au préfet, au ministère public, et à l'inspecteur d'aca-
démie. Celui-ci a le droit de former, soit d'office, soit sur la dénonciation
du ministère public, opposition à l'ouverture de l'école dans l'intérêt des
mœurs publiques ou de l'hygiène. Cette opposition, qui doit être formée

H. 10

LES UBEKTES

dans le mois qui suit la déclaralion, est jugée par le conseil départemental^
sauf appel reçu par Tinspecteur d'académie et jugé par le conseil supé-
>." rieur de l'instruction publique. A défaut d'opposition, l'école peut être

i^^- ouverte à Texpiration du mois, sans autre formalité.

i;'-; 3° Tout instituteur privé pourra, sur la plainte de l'inspecteur d'aca-

V demie, être traduit pour cause de faute grave dans l'exercice de ses

<• fonctions, d'inconduite ou d'immoralité, devant le conseil départemen-

tal; il peut y être censuré ou interdit de l'exercice de sa profession, soit
dans la commune, soit dans le département; il peut même être frappé
■ . d'interdiction absolue; dans ce dernier cas, il peut faire appel devant le

conseil supérieur de l'instruction publique, l'appel n'est pas suspensif
(art. 41, L. 1886). Pour la composition du conseil départemental, voyez
art. 44.

4° Les instituteurs primaires libres sont maîtres de leur enseignement,
de leur méthode, des ouvrages qu'ils emploient, à l'exception de ceux
qui seraient interdits par le conseil supérieur de l'instruction publique
(art. 5, L. 27 février 1880).

5o Ils sont soumis à une inspection qui porte sur la moralité, l'hygiène,
la salubrité, et qui ne peut porter sur l'enseignement que pour vérifier
s'il n'est pas contraire à la morale, à la constitution et aux lois. Pour le
personnel d'inspection, voir art. 9, L. 30 octobre 4886. Pour les pension-
nats primaires, les écoles maternelles, classes enfantines, cours d'adultes,
voir également la loi.

h) Enseignement secondaire (L. 15 mars 1850). — 1° L'art. 60 détermine
le conditions auxquelles on peut ouvrir une institution. Il faut :

Être Français, âgé de vingt-cinq ans, faire une déclaration au recteur
de la circonscription et déposer les pièces suivantes : un certificat de
stage constatant qu'on a rempli pendant cinq ans au moins les fonctions
de professeur ou de surveillant dans un établissement d'enseignement
secondaire public ou libre ; le diplôme de bachelier ou un brevet de ca-
pacité délivré par un jury d'examen * ; le plan du local et l'indication de
l'objet de l'enseignement.

Ces déclarations doivent être communiquées par le recteur au préfet

et au ministère public. Toutes ces conditions sont de rigueur; le ministre

peut cependant dispenser des cinq années de stage sur la proposition du

conseil académique et l'avis conforme du conseil supérieur de l'instrue-

* tion publique.

Dans le mois qui suit la déclaration, le préfet et le ministère public ont
le droit de former opposition devant le conseil académique; celui-ci
prononce sur la mainlevée, sauf appel devant le conseil supérieur. Faute
d'opposition, l'institution peut être ouverte immédiatement après l'ex-
piration du délai, sans autre formalité.

2° L'enseignement secondaire libre est soumis à Tinspection, suivant
règlements délibérés au conseil supérieur (art. 21, L. 15 mars 1850).

1. Un projet de loi est depuis longtemps en préparation pour exiger des
conditions d'aptitude plus sévères.

LIBERTÉ DE LA PRESSE 147

Celte inspection porte sur la moralité, l'hygiène et la salubrité ; elle ne
peut porter sur renseignement que pour vérifier s'il n'est pas contraire à
la morale, à la constitution et aux lois.

Obseivation. — Cette législation s'applique à l'enseignement secondaire
spécial aussi bien qu'à l'enseignement classique. L'enseignement secon-
daire libre des jeunes filles ne se distingue pas de l'enseignement pri-
maire. L'État a organisé des lycées, mais n'a pas encore réglementé les
pensionnats libres comme établissements secondaires.

c) Enseignement swpéneMr(L. 12 juillet 1875; L. 18 mars 1880). — Tout
Français âgé de vingt-cinq ans accomplis et les associations formées en
vue de l'enseignement peuvent ouvrir des cours ou fonder des établisse-
ments, à condition d'en faire la déclaration préalable, sauf incapacité
(voir art. 8).

i^) Pour un cours isolé, la déclaration est faite au recteur ou à l'ins-
pecteur d'académie ; elle doit précéder de dix jours l'ouverture du
cours.

2°) Quant aux établissements d'enseignement supérieur, la loi veut que
la déclaration soit faite par trois administrateurs au moins. Si rétablisse-
ment compte des professeurs ayant le titre de docteur en nombre égal
à celui de la Faculté de l'État qui en a le moins, il peut prendre le titre
de Faculté.

Lorsque l'établissement avait trois Facultés au moins, la loi du 12juil-
Jet 1875 lui donnait le droit de prendre le nom d'Université. La loi du
18 mars 1880 a retiré cette concession. La loi de 1875 avait concédé
aussi aux Facultés libres le droit de concourir à la collation des grades;
un certain nombre de professeurs de ces Facultés entraient dans la com-
position de jurys mixtes. Ces jurys ont été supprimés. (L. 18 mars 1880.)

3^) Les établissements doivent présenter certaines conditions d'instal-
lation garantissant le sérieux des études : amphithéâtres, laboratoires,
cliniques d'hôpitaux, etc. (Art. 6, L. 1875. J

40) Inspection des délégués du ministre de l'instruction publique ; la
surveillance ne peut porter sur l'enseignement que pour vérifier s'il n'est
pas contraire à la morale, à la constitution et aux lois .

49. C. Liberté de la presse (L. 29 juillet 1881). Il s'agit
ici au fond de la liberté de la manifestation publique de la pensée,
sous toutes ses formes. On peut en distinguer trois : 1° manifestation
par la parole, le discours, le cri, le chant ; 2o manifestation par Técrit
ou rimprimé, le livre ou le journal, presse non périodique et presse
périodique ; 3° manifestation par le théâtre.

La manifestation par le théâtre n'est pas libre; l'ouverture d'un
théâtre est libre, mais la représentation d'une pièce est soumise à la
censure, c'est-à-dire à l'autorisation préalable, le texte fondamental
est le décret du 6 janvier 1864.

Mais toutes les autres manifestations de la pensée sont libres. Ce

148 LES LIBERTÉS

noni là des libertés précieuses, surtout celle de la presse périodique.
Ce sont les manifestations publiques de la pensée individuelle qui

créent Vopinion publique, puissance indispensable dans les pays
libres et c'est par la presse périodique que se produisent ces mani-
testations. La presse se charge par ses informations d'apprendre aux
hommes tous les jours les faits politiques, en même temps elle re-
cueille leur opinion et lui donne une formule; elle est réellement
l'or^ne au moyen duquel s'élabore une sorte de conscience sociale.
lielte fonction ne peut être remplie avec toule son utilité que si la
presse est libre ; toute intervention de l'autorité aboutit au mensonge
et fausse la conscience sociale. Il peut se faire qu'au début la presse
abuse de la liberté, mais comme toutes les grandes forces, elle se dis-
ciplinera elle-même, elle se fera des habitudes de dignité et de mo-
dération; elle remplira à ce moment le rôle du censeur des sociétés
antiques et, avec une bien autre autorité, elle sera la gardienne des
mœurs et de la constitution.

Histoire. — L'histoire de la liberté de la presse périodique est des
plus mouvementée. Proclamée dans la constitution de 1791, elle se
maintient jusque sous le Directoire en l'an IV (1796] ; alors elle dis-
paraît graduellement; les lois de Serre en 1819 la rétablissent pour
quelques mois à peine; la loi MartJgnac du 18 juillet 1828 la rétablit
une troisième fois; deux ans après, les ordonnances de 1830 la dé-
trtilsent; la Cbarle de 1820 la restaure une quatrième foiSj mais la
hÀ du 9 septembre 1835, à la suite de l'attentat de Fiescbi, la sup-
prime après cinq ans. En 1848, dans la même année, à quelques mois
d'intervalle, elle est rétablie et détruite. Elle ne reparait plus, après
la période draconienne du décret du 17 février 1852, qu'à la fin du
Second Empire par la loi du 11 mai 1868. Encore n'est ce qu'une res-
tauration partielle, et il faut arriver pour la voir complète, après plu-
sieurs lois successives, à celle du 29 juillet 1881 . En somme, jusqu'à
ceUe date, en 90 ans, treize ou quatorze années de liberté.

Les régimes de servitude ont varié pour la presse, mais prenons
celui qui a été le plus complet, celui du décret du 17 février 1852;
en voici les éléments: 1° les professions d'imprimeur et de libraire
ne sont pas libres, il faut autorisation du gouvememeni, cela re-
montait au décret du 5 février 1810 ; 2° un impôt très lourd, le tim-
bre de dimension frappe le journal, cela remontait à la loi du 9 ven-
démiairean VI; 3° une autorisation est nécessaire pour fonder le jour-
nal; 4" il faut fournir un fort cautionnement; b- les délits de presse
sont justiciables de la police correctionnelle et les auteurs sont tenus
de signer les articles; G" le gouvernement peut en certains cap sus-
pendre le journal par voie administrative; 7° il peut le supprimer par

LIBERTÉ DE LA PRESSE 149

décret. Et encore ce régime ne comprenait-il pas la censure préalable
des articles qui avait existé à d'autres époques.

Le régime de la liberté est naturellement lecontrepied: liberté des
professions d'imprimeur et de libraire; suppression de l'impôt du
timbre ; suppression de l'autorisation préalable et du cautionnement ;
attribution des délits de presse au jury; impossibilité pour le gou-
vernement de suspendre ou de supprimer administrativement le jour-
nal. Tous ces éléments du régime de liberté se trouvent dans la loi
du 29 juillet 1881.

50. Commentaire delà loi du 29 juillet 1881 *. — La

loi a deux objets distincts : 1"" la réglementation spéciale de la presse
au point de vue de l'imprimerie, de la librairie, de l'affichage, du
colportage, de la gérance des journaux, etc.; 2° les délits qui peu-
vent être commis non seulement par la presse, mais par toute espèce
de manifestation publique de la pensée.

I. Réglementation spéciale de la presse. — Ily a des dispositions
communes h la presse périgdique et à la presse non périodique, d'autres
qui sont spéciales à la presse périodique .

1° Régies communes aux deux presses. — Ces règles sont relatives à la
librairie, à Timprimerie, à l'affichage et au colportage.

a) Delà librairie, La librairie est entièrement libre (art. l«r).

b) De Vimprimerie. L'imprimerie est également libre (art. 1er), mais au
moment de la, publication de tout imprimés, deux obligations s'imposent
à l'imprimeur :

!• L'imprimé doit porter ^^nd^ca^^on du nom et du domicile de Vimprimeur;

2» Deux exemplaires de l'imprimé doivent être déposés entre les mains
de l'autorité administrative»; ces exemplaires sont destinés aux collections
nationales.

Ces deux obligations sont sanctionnées par des amendes. Certains im-
primés peu importants sont dispensés de ces formalités, ce sont des ou-
vrages dits de ville ou bilboquets (art. 2 et 3) .

b) De V affichage. — L'affichage est libre, sauf la répression à appliquer
dans le cas où l'affiche serait délictueuse (art. 15 et 16). Un cas inté-
ressant de délit se présente lorsqu'il est contrevenu à la loi sur les candi-
datures multiples; il est interdit sous peine d'une amende de 1,000 à
5,000 francs, de signer ou d'apposer des affiches, d'envoyer ou de
distribuer des bulletins, circulaires ou professions de foi, dans l 'intérêt
d'un candidat à la députation qui n'a pas fait de déclaration de candi-
dature (art. 4 et 6, L. 17 juillet 1889).

Non seulement l'affichage est libre, mais les affiches sont protégées

1. Bibliographie, Fabreguettes, traité des infractions de la parole, de l'écri-
ture et de la presse, 1884 ; Barbier, loi sur la presse.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles et les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

c) Du colportage et de la vente sur la voie publique, — Le colportage est
libre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et !e
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à Tautorîté ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune
déclaration (art. 20).

La loi du 19 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique»
impose aux colporteurs Tobligation de ne crier que le titre des publica-
tions, le prix, l'indication de Topinion et le nom de Fauteur.

2» Règles spéciales à la presse périodique. — 11 y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d*aulres au moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique. — Le périodique à raison de ce fait qu*il a
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d*étre
moral doué de la parole; la personnalité des rédacteurs disparaît der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles. Cela entraine logiquement les conséquences suivantes : 1^ la nais-
sance du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
avant la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, au
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écrit pério-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; Tin-
dication de Timprimerie où il doit ôtre imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (art. 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré et signées du
gérant. Il en sera donné récépissé (art. 8).

2» Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi-
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit être
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils etn'étre privé de
ses droits civiques par aucune condamnation judiciaire fart. 6). D*après
ces dispositions rien n*erapêche une femme d'être gérante.

L'article 9 contient la sanction des dispositions relatives à la gérance
et à la déclaj'ation .

b) Publication de chaque numéro, — Chaque numéro du périodique est
un imprimé; par conséquent, il est d'abord soumis aux obligations de
Timprimé, c'est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et h
rimpression du nom de Timprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais en outre, à titre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : 1^ à un second dépôt de deux exemplaires des-
tinés au parquet; 2« à Timpression du nom du gérant au bas de chaqu<*
exemplaire.

LIBERTÉ DE RÉUNION 151

Tous les exemplaires déposés doivent èlre signés da géranl; des amendes
soit pour le gérant» soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obli*
gâtions (art. 10).

— Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux
«lépositaires de Tautorité publique lorsque leur conduite a été inexacte-
meut appréciée dans un journal, v. art. 12 et 13.

— Pour la circulation des périodiques étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernemenl de Tinlerdire par mesures spéciales
V. art. 14.

11. Délits de presse ou délits commU par toute espèce de manifestation pu-
Nique de lapensée, — Cette matière est du ressort des études de droit
rriminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois :

1« Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
la publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c'est le publicateur qui estTauteur principal.
1^ théorie de la publicité, d'après la loi sur la presse, est donc d'impor-
tance majeure ; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (v. p. 142).

2« Qu'il y a des délits de presse caractérisés, tels que l'outrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de l'État, l'outrage aux bonnes mœurs',
<*lc.» mais qu'il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
journal ne peut pas être poursuivi à raison des opinions émises dans un
article, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
ii«'Ie de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
vocation directe à commettre une action qualiûée crime ou délit, et que
ia prov^-fcation a été suivie d'effet^ le publicateur de l'article est poursuivi
comme complice du crime ou délit (art. 23); 6) ceux qui, parles moyens
«'uoDcés, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtre,
de pillage et d*incendie, ou l'un des crimes contre la sûreté de VËtat prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article ICI du Code
(K*nal, seront punis, dans le cas où cette provocation n\iurait pas été suivie
<rfffet^ de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3J)00 francs d'amende; c) tous cris ou chants séditieux pToférés dans
des lieux ou réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
ji'ur» a un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
Tune de ces deux peines seulement (art. 34); d) toute provocation par
t'un des moyens énoncés en l'article 23, adressée à des militaires des ar-
itf'ts de terre et de mer, dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
litaires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
«ommandent pour Texécution des lois et règlements militaires, sera punie
li'un emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende de 16 francs
a H^> francs (art. 23).

51. D. Liberté de réunion. — La réunion est un groupe.

\, Ppor l'outrage aux mœur», les pénalités de la loi sur la presse ont été
rraforcéet parla loi du 2 août 1882.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles et les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

c) Du colportage et de la vente sur la voie publique. — Le colportage est
libre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à Tautorité ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assigettis à aucune
déclaration (art. 20).

La loi du 19 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique,
impose aux colporteurs Tobligation de ne crier que le titre des publica-
tions, le prix, l'indication de Topinion et le nom de Fauteur.

2» Règles spéciales à la presse périodique. — 11 y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d*autres au moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique, — Le périodique à raison de ce fait quUla
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d*èlre
moral doué de la parole; la personnalité des rédacteurs disparait der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles. Cela entraîne logiquement les conséquences suivantes : l<^lanais-
S€mce du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
av<mt la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, au
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écril pério-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; Tin-
dication de Timprimerie où il doit être imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (art. 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré et signées du
gérant. Il en sera donné récépissé (art. 8).

2o Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi-
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit être
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils et n'être privé de
ses droits civiques par aucune condamnation judiciaire (art. 6). Diaprés
ces dispositions rien n'empêche une femme d'être gérante.

L*article 9 contient la sanction des dispositions relatives à la gérance
et à la déclaration.

b) Publication de chaque numéro. — Chaque numéro du périodique est
un imprimé; par conséquent, il est d*abord soumis aux obligations de
Timprimé, c'est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et h
rimpression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais en outre, à litre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : i<> à un second dépôt de deux exemplaires des-
tinés au parquet; 2<* à Timpression du nom du gérant au bas de rhaqu<'
exemplaire.

»^1

LIBERTÉ DE RÉUNION 151

Tous les exemplaires déposés doivent être signés da gérant; des amendes
5oit pour le gérant, soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obli*
gâtions (art. 10),

— Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux
dépositaires de Tautorité publique lorsque leur conduite a été inexacte-
ment appréciée dans un journal, v. art. 12 et 13.

— Pour la circulation des périodiques étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernement de Tinterdire par mesures spéciales
V. art. 14.

11. Délits de presse ou délits commU par toute espèce de manifestation pU"
tlique de lapensée. — Cette matière est du ressort des études de droit
criminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois :

1« Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
la publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c*cst le publicateur qui est l'auteur principal.
La théorie de la publicité, d'après la loi sur la presse, est donc d'impor-
tance majeure; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (v. p. 142).

2« Qu'il y a des délits de presse caractérisés, tels que l'outrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de TËtat, l'outrage aux bonnes mœurs*,
*'(c., mais qu'il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
journal ne peut pas être poursuivi à raison des opinions émises dans un
«ulicle, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
ticle de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
vocation directe à commettre une action qualiûée crime ou d^flit, et que
In provrfcation a été suivie d'effet, le publicateur de l'article est poursuivi
comme complice du crime ou délit (art. 23); 6) ceux qui, parles moyens
«^nonces, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtre,
tle pillage et dHncendie^ ou l'un des crimes contre la sûreté de l'État prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article 101 du Code
pi'nal, seront punis, dans le cas où cette provocation n\iurait pas été suivie
d'effet, de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3.IXX) francs d'amende; c) tous cris ou chants séditieux ^roîévés dans
des lieui ou réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
]Hurs a un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
l'une de ces deux peines seulement (art. 24); d) toute provocation par
l'un des moyens énoncés en l'ai^ticle 23, adressée à des militaires des ar-
n"'ts de terre et de mer, dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
litaires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
4'onimandent pour l'exécution des hiis et règlements militaires, sera punie
«l'in emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende de 16 francs
a lu> francs (art. 25).

51. D. Libei*té de réunion. — La réunion est un groupe

I. Pour Toutrai^e anx mœurs, les pénalités de la loi sur la presse ont été
et aforoè^t par ta loi du 2 aoAt 1882.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles et les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

c) Du colportage et de la vente sur la voie publique. — Le colportage est
libre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à Tautorité ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune
déclaration (art. 20).

2» Règles spéciales à la presse périodique, — 11 y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d'autres au moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique. — Le périodique à raison de ce fait quUla
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d*étre
moral doué de la parole; la personnalité des rédacteurs disparaît der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles . Cela entraîne logiquement les conséquences suivantes : 1" la nais-
sance du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
avant la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, au
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écrit pérîo-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; Tin-
dication de Timprimerie où il doit être imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (art. 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré et signées du
gérant. 11 en sera donné récépissé (art. 8).

2» Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi-
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit être
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils etn*ôtre privé de
ses droits civiques par aucune condapination judiciaire (art. 6). D'après
ces dispositions rien n'empêche une femme d'être gérante.

L'article 0 contient la sanction des dispositions relatives à la gérance
et à la déclaration .

6} Publication de chaque numéro, — Chaque numéro du périodique est
un imprimé; par conséquent, il est d'abord soumis aux obligations de
l'imprimé, c'est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et à
l'impression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais en outre, à litre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : 1<> à un second dépdt de deux exemplaires des-
tinés au parquet ; 2^ à l'impression du nom du gérant au bas de chaque
exemplaire.

LIBEKTÉ DG RÉUNION 151

Tous les exemplaires déposés doivent élre signés du gérant; des amendes
soit pour le gérant, soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obli*
calions (art. 10).

— Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux
dépositaires de l'autorité publique lorsque leur conduite a été inexacte-
ment appréciée dans un journal, v. art. 12 et 13.

— Pour la circulation des périodiques étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernement de Tinterdire par mesures spéciales
V. art. 14.

11. Délits de presse ou délits commù par toute espèce de manifestation p«-
llique de ia pensée» '— Celte matière est du ressort des études de droit
criminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois :

1^ Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
la publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c*cst le publicateur qui estrauleur principal.
La théorie de la publicité, d'après la loi sur la presse, est donc d'impoi^
lance majeure ; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (v. p. 142).

2« Qu'il y a des délits de presse caractérisés, tels que l'outrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de l'État, l'outrage aux bonnes mœurs',
«'te*, mais qu'il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
Journal ne peut pas être poursuivi à raison des opinions émises dans un
iirticle, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
ticle de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
vocation directe à commettre une action qualifiée crime ou d^lity et que
la prov^-fcation a été suivie é^effet^ le publicateur de l'article est poursuivi
comme complice du crime ou délit (art. 23); 6) ceux qui, parles moyens
énoncés, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtre^
de pillage et d'incendie, ou l'un des crimes contre la sûreté de VÊtat prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article 101 du Code
pénal, seront punis, dans le cas où cette provocation n'aurait pas été suivie
<feffet^ de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3.000 francs d'amende; c) tous cris ou chants séditieux proférés dans
des lieux ou réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
jours à un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
Tune de ces deux peines seulement (art. 24); d) toute provocation par
l'un des moyens énoncés en l'article 23, adressée à des militaires des ar-
nu*€S de terre et de mer, dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
iitaires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
t-ommandcnt pour l'exécution des lois et règlements militaires, sera punie
d'un emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende kUi 16 francs
a lOf) francs (art. 2ô).

51. D. Liberté de réunion. — La réunioyi est un groupe

1. Pour 1 outrage aux mœurs, les pénalités de la loi sur la presse ont été
rr aforcéet par la loi do 3 aoAt i882.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles et les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

e) Du colportage et de la vente sur la voie publique. — Le colportage est
libre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à Fautorité ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune
déclaration (art. 20).

La loi du 19 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique,
impose aux colporteurs Tobligation de ne crier que le titre des publica-
tions, le prix, l'indication de l'opinion et le nom de Tauleur.

2o Règles spéciales à la presse périodique. — 11 y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d*autresau moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique. — Le périodique à raison de ce fait quMl a
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d*ètre
moral doué de la parole; la personnalité des rédacteurs disparaît der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles. Cela entraîne logiquement les conséquences suivantes : 1<> la nais-
sance du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
avant la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, au
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écrit pério-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; Fin-
dicalion de Timprimerie où il doit être imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (art. 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré et signées du
gérant. Il en sera donné récépissé (art. 8).

2« Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi*
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit être
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils et n'être privé de
ses droits civiques par aucune condapnnation judiciaire (art. 6). D*aprè$
ces dispositions rien n^empéche une femme d'être gérante.

L'article 9 contient la sanction des dispositions relatives à la gérance
et à la déclaration .

6) Publication de chaque numéro. — Chaque numéro du périodique est
un imprimé; par conséquent, il est d'abord soumis aux obligations de
Timprimé, c'est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et k
rimpression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais en outre, à litre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : 1® à un second dépôt de deux exemplaires des-
tinés au parquet; 2^ à finipression du nom du gérant au bas de chaquo
exemplaire.

LIBERTÉ DG RÉUNION 151

Tous les exemplaires déposés doivent élre signés du gérant ; des amendes
soit pour le gérant, soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obli*
galions (art. 10).

— Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux
dépositaires de fautorité publique lorsque leur conduite a été inexacte-
ment appréciée dans un journal, v. art. 12 et 13.

— Pour la circulation des périodiques étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernement de Tinterdire par mesures spéciales
V. art. 14.

11. Délits de presse ou délits commU par toute espèce de manifestation ;>«-
tlique de ia pensée. — Celte matière est du ressort des études de droit
criminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois :

1^ Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
la publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c^cst le publicateur qui estrauteur piiOcipaK
U théorie de la publicité, d*aprè8 la loi sur la presse, est donc d'impoi^
lance majeure ; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (v. p. 142).

2« Qu'il y a des délits de presse cai^actérisés, tels que l'outrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de TÉtat, l'outrage aux bonnes mœurs*,
t'ic, mais qu'il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
journal ne peut pas être poursuivi k raison des opinions émises dans un
«irlide, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
tii'le de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
vocation directe à commettre une action qualifiée crime ou délit, et que
k provijcatwn a été suivie d^effet, le publicateur de l'article est poursuivi
comme romplice du crime ou délit (art. 23); 6) ceux qui, parles moyens
<'noocés, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtre^
(le pillage et d^incendie^ ou l'un des crimes contre la sûreté de l'État prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article 101 du Code
p*''nal, seront punis, dans le cas où cette provocation n'aurait pas été suivie
<^^lftt, de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3.1100 francs d'amende ; c) tous cris ou chants séditieux proférés dans
dc% lieux on réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
i>'urs a un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
l'une de ces deux peines seulement (art. 24); d) toute provocation par
l'un des moyens énoncés en l'aiHicle 23, adressée à des militaires des ar-
f''t's de terre et de mer, dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
iitdires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
<'ornmandent pour l'exécution des lois et règlements militaires, sera punie
(i'uD emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende de 16 francs
a K*) francs (art. 25).

51. D. Liberté de réunion. — La 7*éunwn est un groupe

>. Pour Toutrage anx mœurs, les pènalitës de la loi sur la presse ont été
ftororeéei par la loi du 2 août 1882.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles et les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

c) Du colportage et de la vente sur la voie publique. — Le colportage est
lihre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à Tautorité ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune
déclaration (art. 20).

La loi du 19 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique,
impose aux colporteurs Tobligalion de ne crier que le titre des publica-
tions, le prix, l'indication de l'opinion et le nom de Tauleur.

2» Règles spéciales à la presse périodique. — 11 y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d*autres au moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique, — I^e périodique à raison de ce fait qu'il a
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d'èlre
moral doué de la parole; la personnalité des rédacteurs disparaît der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles. Cela entraîne logiquement les conséquences suivantes : 1<^ la nais-
sance du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
avant la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, au
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écrit pério-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; Fin-
dication de Timprimerie où il doit être imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (art. 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré et signées du
gérant. Il en sera donné récépissé (art. 8).

2» Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi-
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit ètro
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils etn'ôtre privé de
ses droits civiques par aucune condapination judiciaire (art. 6). D'après
ces dispositions rien n'empôche une femme d'être gérante.

L'article 9 contient la sanction des dispositions relatives k la gérance
et à la déclaration .

b) Publication de chaque numéro. — Chaque numéro du périodique est
un imprimé; par conséquent, il est d*abord soumis aux obligations de
rimprimé, c'est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et k
rimpression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais en outre, à titre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : 1® à un second dépôt de deux exemplaires des-
tinés au parquet ; 2^ à Tinipression du nom du gérant au bas de chaqu«*
exemplaire.

LIBERTÉ DE RÉUNION 151

Tous les exemplaires déposés doivent être signés du gérant ; des amendes
soit pour le gérant, soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obli*
galions (art. 10).

— Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux
dépositaires de Tautorité publique lorsque leur conduite a été inexacte-
meut appréciée dans un journal, v. art. 12 et 13.

— Pour la circulation des périodique$ étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernement de Finlerdire par mesures spéciales
V. art. 14.

II. Délits de presse ou délits commù par toute espèce de manifestation pu-
ilique de ta pensée. — Cette matière est du ressort des études de droit
criminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois :

i^ Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
ta publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c'est le publicateur qui eslTauleur principal.
I«a théorie de la publicité, d'après la loi sur la pressci est donc d'impoi^
tance majeure ; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (y. p. 142).

2« Ou*il y a des délits de presse caractérisés, tels que Toutrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de TÉtat, Toutrage aux bonnes mœurs',
«le, mais qu'il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
Journal ne peut pas être poursuivi à raison des opinions émises dans un
iu^lide, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
ti'te de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
v<H*atioQ directe à commettre une action qualifiée crime ou délit, et que
ia provocation a été suivie dk effet, le publicateur de l'article est poursuivi
comme complice du crime ou délit (art. 23); 6) ceux qui, parles moyens
<^tioncés, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtrCf
«le pillage et d^incendie, ou l'un des crimes contre la sûreté de l'État prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article ICI du Code
pénal, seront punis, dans le cas où cette provocation n'aurait pas été suivie
d'fffet, de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3.000 francs d'amende; c) tous cris ou cfiants séditieux ^roîérés dans
des lieux ou réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
juurs a un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
l'une de ces deux peines seulement (art. 34); d) toute provocation par
l'un des moyens énoncés en TaiHicle 23, adressée à des militaires des ar-
f'^ts de terre et de mer, dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
litaires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
«ornmandent pour l'exécution des Idis et règlements militaires, sera punie
«l'un emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende de 16 francs
a 100 francs (art. 2rj).

51. D. Liberté de réunion. — La réunioyi est un groupe

I. Pour l'outrage aux mœur?, les pénalités de la loi sur la presse ont été
rf'ororcéet par la loi du 2 août i882.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles et les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

c) Du colportage et de la vente sur la voie publique, — Le colportage est
lihre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à Tautorité ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune
déclaration (art. 20].

La loi du i9 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique,
impose aux colporteurs l'obligation de ne crier que le titre des publica-
tions, le prix, Tindication de Topinion et le nom de Fauteur.

2» Règles spéciales à la presse périodique, — 11 y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d'autres au moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique, — Le périodique à raison de ce fait qu'il a
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d'être
moral doué de la parole; la personnalité des rédacteurs disparaît der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles. Cela entraîne logiquement les conséquences suivantes : i<> la nais-
sance du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
avant la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, an
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écrit pério-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; Tin-
dication de Timprimerie où il doit être imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (art. 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré et signées du
gérant. Il en sera donné récépissé (art. 8).

2« Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi*
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit être
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils et n'être privé de
ses droits civiques par aucune condapnnalion judiciaire (art. 6). D'après
ces dispositions rien n'empêche une femme d'être gérante.

L'article 0 contient la sanction des dispositions relatives à la gérance
et À la déclaration .

b) Publication de cfiaque numéro. — Chaque numéro du périodique est
un imprimé; par conséquent, il est d'abord soumis aux obligations de
l'imprimé, c'est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et à
l'impression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais en outre, à litre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : i^ à un second dépôt de deux exemplaires des-
tinés au parquet ; 2« à l'impression du nom du gérant au bas de chaque*
exemplaire.

LIBERTÉ DE RÉUNION 151

Tous les exemplaires déposés doivent être signés du gérant ; des amendes
soit pour le gérant, soit pour IHmprimeur sanctionnent ces diverses obli*
gâtions (art. 10).

— Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux
«ii^positaires de Tautorité publique lorsque leur conduite a été inexacte-
nieul appréciée dans un journal, v. art. 12 et 13.

— Pour la circulation des périodique$ étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernement de Tinlerdire par mesures spéciales
V. art. 14.

11. Délits de presse ou délits commU par toute espèce de manifestation pu-
tliqtie de la pensée. — Cette matière est du ressort des études de droit
criminel, nous y renvoyons. II est bon de faire observer toutefois :

1* Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
la publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c'est le publicateur qui est l'auteur principal.
I«a théorie de la publicité, d'après la loi sur la presse, est donc d'impoi^
lance majeure ; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (v. p. 142).

2« Qu'il y a des délits de presse caractérisés, tels que l'outrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de l'État, l'outrage aux bonnes mœurs*,
«*tc. , mais qu'il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
Journal ne peut pas être poursuivi à raison des opinions émises dans un
article, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
4i<*Ie de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
T(H:atioQ directe à commettre une action qualifiée crime ou d^lity et que
la provocation a été suivie d^effet, le publicateur de l'article est poursuivi
comme complice du crime ou délit (art. 23]; 6) ceux qui, parles moyens
<'noQcés, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtre^
de pillage et d'incendie, ou l'un des crimes contre la sûreté de l'État prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris Tarticle ICI du Code
pénal, seront punis, dans le cas où cette provocation n'aurait pas été suivie
<rfffet, de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3.000 francs d'amende; c) tous cris ou chants séditieux proférés dans
des lieui ou réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
jours a un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
Tune de ces deux peines seulement (art. 24); d) toute provocation par
fun des moyens énoncés en l'article 23, adressée à des militaires des ar-
m*'€S d^ terre et de mer y dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
litaires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
4'ommandcnt pour l'exécution des lois et règlements militaires, sera punie
«l'un emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende de 16 francs
a lOf» francs (art. 2o).

51. D. Libellé de réunion. — La réunion est un groupe

I. Poorrootrage aux mœur», les pénalités de la loi sur la presse ont été
renforcée* par la loi do 2 aoAt 1882.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles el les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

c) Du colportage et de la vente sur la voie publique, — Le colportage est
libre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à l'autorité ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune
déclaration (art. 20).

La loi du 19 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique,
impose aux colporteurs Tobligation de ne crier que le titre des publica-
tions, le prix, Tindication de l'opinion et le nom de l'auteur.

2» Règles spéciales à la presse périodique. — 11 y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d'autres au moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique, — Le périodique à raison de ce fait qu'il a
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d'être
moral doué de la parole; la personnalité des rédacteurs disparaît der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles. Cela entraîne logiquement les conséquences suivantes : 1^ la nais-
sance du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
avant la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, au
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écrit pério-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; Tin-
dication de l'imprimerie où il doit être imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (arL 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré et signées du
gérant. Il en sera donné récépissé (arl. 8).

2« Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi*
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit être
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils et n'être privé de
ses droits civiques par aucune condapination judiciaire (art. 6). D'après
ces dispositions rien n'empêche une femme d'être gérante.

L'article 9 contient la sanction des dispositions relatives à la gérance
et à la déclaration.

6) Publication de chaque numéro. — Chaque numéro du périodique est
un imprimé; par conséquent, il est d'abord soumis aux obligations de
l'imprimé, c*est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et k
l'impression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais en outre, à litre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : 1^ à un second dépôt de deux exemplaires des-
tinés au parquet; 2^ à l'impression du nom du gérant au bas de chaqti**
exemplaire.

LIBERTÉ DG RÉUNION 151

Tous les exemplaires déposés doivent élre signés du gérant ; des amendes
soit pour le gérant, soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obli*
galions (art. 10).

— Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux
dépositaires de l'autorité publique lorsque leur conduite a été inexacte-
nient appréciée dans un journal, v. art. 12 et 13.

— Pour la circulation des périodiques étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernement de Tinlerdire par mesures spéciales
▼. art. 14.

II. Délits de presse ou délits commU par toute espèce de manifestation pti-
tlique de ta pensée. — - Cette matière est du ressort des études de droit
criminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois :

i* Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
la publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c'est le publicateur qui est Tauteur principal.
1^ théorie de la publicité, d*aprè8 la loi sur la presse, est donc d impoi^
lance majeure; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (y. p. 142).

2« Qu'il y a des délits de presse caractérisés, tels que l'outrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de l'État, l'outrage aux bonnes mœurs',
Hc, maisqu*il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
journal ne peut pas être poursuivi à raison des opinions émises dans un
Article, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
iule de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
TCH^ation directe à commettre une action qualiûée crime ou d^lit, et que
ia provocation a été suivie d^effet^ le publicateur de l'article est poursuivi
comme complice du crime ou délit (art. 23); 6) ceux qui, paries moyens
«^nonces, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtre^
de pillage et d'tncendtV, ou Tun des crimes contre la sûreté de VÊlat prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article 101 du Code
pénal, seront punis, dans le cas où cette provocation n'aurait pas été suivie
d'effet, de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3.000 francs d'amende ; c) tous cris ou chants séditieux proférés dans
des lieux ou réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
j<turs à un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
l'une de ces deux peines seulement (art. 24); d) toute provocation par
Tun des moyens énoncés en rai*ticle 23, adressée à des militaires des ar-
wj'Vjt d^: terre et de mer, dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
litaires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
oummandenl pour l'exécution des lois et règlements militaires, sera punie
<i'an emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende de 16 francs
a \00 francs (art. 2o).

51. D. Liberté de réunion. — La réunion est un groupe

I. Pour routrage anx mœurs, les péDalités de la loi sur la presse ont été
r«Qforcéet par la loi du 2 août 1882.

150 LES LIBERTÉS

par des dispositions pénales, au moins les affiches officielles el les affiches
électorales; la destruction de ces affiches est un délit (art. 17).

c) Du colportage et de la vente sur la voie publique. — Le colportage est
libre ; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le
colportage accidentel.

Le colportage de profession exige une déclaration faite à Tautorité ad-
ministrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22).

La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune
déclaration (art. 20).

La loi du 19 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique,
impose aux colporteurs l'obligation de ne crier que le titre des publica-
tions, le prix, l'indication de Topinion et le nom de T auteur.

2o Règles spéciales à la presse périodique. — H y a des obligations qui
incombent au périodique au moment de sa fondation, d'autres au moment
de la publication de chaque numéro.

a) Fondation du périodique, — I^e périodique à raison de ce fait qu'il a
une existence en soi caractérisée par un certain nom, un certain format,
une certaine opinion, une certaine clientèle, est comme une sorte d'être
moral doué de la parole ; la personnalité des rédacteurs disparaît der-
rière la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les
articles. Cela entraîne logiquement les conséquences suivantes : 1° la nais-
sance du périodique doit être officiellement constatée, par conséquent,
avant la publication de tout journal ou écrit périodique, il sera fait, au
parquet, une déclaration contenant : le titre du journal ou écrit pério-
dique et son mode de publication; le nom et la demeure du gérant; l'in-
dication de l'imprimerie où il doit être imprimé. Toute mutation dans
les conditions ci-dessus éuumérées sera déclarée dans les cinq jours qui
suivront (art. 8).

Les déclarations seront faites par écrit, sur papier timbré el signées du
gérant. Il en sera donné récépissé (art. 8).

2° Le périodique doit avoir un représentant légal qui puisse être consi-
déré en cas de délit comme le publicateur responsable.

Par conséquent, tout périodique aura un gérant. Le gérant doit être
Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils et n'être privé de
ses droits civiques par aucune condajnnation judiciaire (art. 6). D'après
ces dispositions rien n'empêche une femme d'être gérante.

L'article 9 contient la sanction des dispositions relatives à la gérance
et à la déclaration .

b) Publication de chaque numéro. — Chaque numéro du périodique esl
un imprimé; par conséquent, il est d'abord soumis aux obligations de
l'imprimé, c'est-à-dire au dépôt administratif de deux exemplaires et à
l'impression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire.

Mais eu outre, à litre de périodique, chaque numéro au moment de sa
publication est astreint : 1° à un second dépôt de deux exemplaires des-
tinés au parquet ; 2° à l'impression du nom du gérant au bas de chaque
exemplaire.

LIBERTÉ DÉ RÉUNION 15i

Tous les exemplaires déposés doivent être signés du géranl; des amendes
soit pour le gérant, soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obli-
gations {art. 10).

— Pour la circulation des périodiques étrangers qui est libre en prin-
cipe, sauf droit pour le gouvernement de Tinterdire par mesures spéciales
V. art. 14.

II. Délits de presse ou délits commis par toute espèce de manifestation pu-
blique de la pensée. — Cette matière est du ressort des études de droit
criminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois :

i^ Que la publicité est un élément essentiel des délits de presse. C'est
la publicité qui fait le délit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur
principal et des complices, c'est le publicateur qui est l'auteur principal.
La théorie de la publicité, d'après laloi sur la presse, est donc d'impor-
tance majeure ; elle se trouve dans les articles 23 et 28 (v. p. 142).

2o Qu'il y a des délits de presse caractérisés, tels que l'outrage, la dif-
famation, les délits contre le chef de l'État, l'outrage aux bonnes mœurs*,
elc, mais qu'il n'y a pas de délit général d'opinion, c'est-à-dire qu'un
journal ne peut pas être poursuivi à raison des opinions émises dans un
article, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un ar-
ticle de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une pro-
vocation directe h commettre une action qualifiée crime ou délit , et que
la provocation a été suivie d'effet, le publicateur de l'article est poursuivi
comme complice du crime ou délit (art. 23); b) ceux qui, parles moyens
énoncés, auront directement provoqué à commettre les crimes de meurtre,
de pillage et d'incendie, ou l'un des crimes contre la sûreté de l'État prévus
par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article 101 du Code
pénal, seront punis, dans le cas où cette provocation n'aurait pas été suivie
d'effet^ de trois mois à deux ans d'emprisonnement et de 100 francs à
3,000 francs d'amende ; c) tous cris ou chants séditieux proférés dans
des lieux ou réunions publics seront punis d'un emprisonnement de six
jours à un mois et d'une amende de 16 francs à 500 francs, ou de
l'une de ces deux peines seulement (art. 24); d) toute provocation par
Tun des moyens énoncés en l'article 23, adressée à des militaires des ar-
mées de terre et de mer, dans le but de les détourner de leurs devoirs mi-
litaires et de l'obéissance qu'ils doivent à leurs chefs dans tout ce qu'ils
commandent pour l'exécution des lois et règlements militaires, sera punie
d'un emprisonnement d'un mois à six mois et d'une amende de 16 francs
à 100 francs (art. 25).

51. D. Liberté de réunion. — La réunion est un groupe

1. Pour l'outrage aux mœurs, les pénalités de la loi sur la presse ont été
renforcées par la loi du 2 aoftt 1882.

152 LES LIBERTÉS

d'hommes qui se forme momentanément pour penser en commun. Elle
diffère de Tassociation qui suppose des hommes groupés d'une façon
permanente pour agir en commun.

Certes, la dififérence entre les deux notions est nette, cependant il
s'est trouvé des législations, notamment celle du Second Empire, pour
les confondre dans un même régime répressif. Le prétexte de cette
assimilation c'est que les associations donnent lieu à des réunions.
En effet, il y a forcément des réunions d'associés ; il y a même des
espèces particulières d'associations dont le but est d oi^aniser des
réunions périodiques, le club en est le type.

La réunion privée, où ne sont admises que les personnes munies
d'une invitation personnelle et nominative, est et a toujours été libre;
il n'y a à se préoccuper que de la réunion publique.

Histoire, — Il y a à l'heure actuelle, depuis la loi du 30 juin 1881,
liberté des réunions publiques, mais l'histoire de l'établissement de
cette liberté est aussi mouvementée que celle de la liberté de la presse.
La liberté fut proclamée par la Constitution des 3-14 septembre 1791,
et en fait elle fut illimitée pendant la Révolution, mais, dans la Cons-
titution du 5 fructidor an III, apparaît un texte louche, l'art. 90 :
« les citoyens ne peuvent exercer leurs droits politiques que dans les
assemblées primaires. » En fait, à partir de ce moment-là jusqu'en
1848, bien qu'il y eût liberté théorique en ce sens qu'il n*y avait pas
nécessité légale de demander l'autorisation, le gouvernement estima
pouvoir interdire les réunions en vertu de ses pouvoirs généraux de
police et il ne s'en fit point faute. Le décret du 28 juillet 1848 réta-
blit la liberté. Mais, presque aussitôt à cause de l'agitation provoquée
par les clubs, il fallut la suspendre (L. 19 juin 1849). Survint le coup
d'État; le décret-loi du 25 mars 1852, supprima la 'distinction faite
jusque-là entre les réunions et les associations, et étendit les art. 291-
292 du Code pénal à toutes les réunions, quelles qu'elles fussent, de
telle sorte qu'au dessus de vingt personnes il fallait demander l'au-
torisation. La loi du 6 juin 1868 commença cependant à se départir
de cette rigueur, au moins pour lés réunions qui n'avaient point pour
but de traiter des matières politiques ou religieuses.

Commentaire de la loi du 30 juin 1881. — Les réunions publiques
,sont libres en ce sens qu'elles jpeuvent avoir lieu sans autorisation préa-
lable (art, 1®'), mais l'autorité administrative doit être avertie par une
déclaration préalable, et d'autre part il y a certaines règles à observer
pour la tenue de la réunion.

1® Déclaration préalable, — Toute réunion publique sera précédée d'une
déclaration indiquant le lieu, le jour, l'heure de la réunion. Cette décla-
ration sera signée par deux personnes au moins, dont Tune domiciliée

f» -....•)■ . »

LIBERTÉ DE RÉUNION 153

dans la commune où la réunion doit avoir lieu. Les déclaranis devront
jouir de leurs droits civils et politiques, et la déclaration indiquera leurs
noms, qualités et domiciles. Les déclarations sont faites : à Paris, au
préfet de police ; dans les chefs-lieux de département, au préfet ; dans les
chefs-lieux d'arrondissement, au sous-préfet, et dans les autres communes,
au maire. Il sera donné immédiatement récépissé de la déclaration. Dans
le cas où le déclarant n'aurait pu obtenir de récépissé, Tempôchement ou
le refus pourra être constaté par un acte extra-judiciaire ou par attesta-
tion signée de deux citoyens domiciliés dans la commune. Le récépissé,
ou Tacte qui en tiendra lieu, constatera l'heure de la déclaration. La ré-
union ne peut avoir lieu qu'après un délai d'au moins vingt-quatre heures.
(art. 2.)

« La déclaration fera connaître si la réunion a pour but une conférence,
une discussion politique, ou si elle doit constituer une réunion électo-
rale » (art. 4).

Tenue des réunions publiques, — Les art. 6, 8 et 9 posent les règles sui-
vantes :

1° Les réunions ne peuvent être tenues sur la voix publique ;

2° Elles ne peuvent se prolonger au delà de onze heures du soir ; ce-
pendant, dans les localités où la fermeture des établissements ouverts au
public a lieu plus tard, elles pourront se prolonger jusqu'à l'heure ûxée
pour la fermeture de ces établissements. Il faut entendre ici par établis-
sements publics, les établissements ouverts au public, tels que théâtres,
cafés, débit de boisson, etc. ;

3o Chaque réunion doit avoir un bureau composé de trois personnes au
moins. Le bureau est chargé de maintenir l'ordre, d'empêcher toute in-
fraction aux lois, de conserver à la réunion le caractère qui lui a été
donné par la déclaration, d'interdire tout discours contraire à l'ordre pu-
blic et aux bonnes moeurs, ou contenant provocation à un acte qualifié
crime ou délit. A défaut de désignation par les signataires de la déclara-
tion, les membres du bureau et, jusqu'à sa formation, les signataires de
la déclaration, sont responsables des infractions aux prescriptions des
articles 6, 7, 8 de la présente loi (art. 8.).

4^» Un fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire peut être
délégué : à Paris, par le préfet de police, et dans les départements, par
le préfet, le sous-préfet ou le maire, pour assister à la réunion. Il choisit
sa place. Il a le droit de dissoudre la réunion conformément aux dispo-
sitions de l'art. 3 de la loi des 16-24 août 1790, de l'art. 9 de la loi des
19-22 juillet 1791 et des art. 9 et 15 de la loi du 18 juillet 1837. Toutefois,
le droit de dissolution ne devra être exercé par le représentant de l'auto-
rité que s'il en est requis par le bureau, ou s'il se produit des collisions
et voies de fait (art. 9.)

Des réunions électorales, — Les réunions électorales ne sont pas des
réunions publiques ordinaires : !• le public n'y est pas admis mais seu-
lement les électeurs de la circonscription, les candidats et les mandataires
de chacun des candidats; 2° elles ont un but spécial, le choix de candi-

154 LES LIBERTÉS

•dais à des mandais électifs (arl. 5); S» elles ne peuvent être tenues que
pendant la période électorale, c'est-à-dire dans la période comprise entre
le décret ou rarrété portant convocation du collège électoral, et le jour
du scru lin exclusivement. Par exception cependant pour les élections au
Sénat, elles peuvent être tenues le jour même du scrutin (art, 3).

L'intérêt qu'il y a à metlre à part les réunions électorales, c'est qu'elles
jouissent d'un traitement de faveur. Non seulement elles sont aussi libres
que les autres, mais elles peuvent être tenues deux heures après la dé-
claration au lieu de vingt- quatre ; et même, immédiatement après la dé-
•claration s'il s'agit de réunions pour les élections au Sénat, tenues le jour
même du scrutin (art. 3).

Pour la police de la réunion électorale, mêmes règles que dessus.

52. Attroupements. (L. 7 juin 1848). — Les attroupements
sont des réunions tumultueuses sur la voie publique, — La loi
distingue les attroupements armés et les attroupements non armés.
L'attroupement est armé : 1® quand plusieurs individus sont porteurs
d'armes apparentes ou cachées ; 2° quand un seul individu, porteur
d'armes apparentes^ n'est pas spontanément expulsé de l'attroupement.

Les attroupements armés sont défendus et doivent être dispersés
par la force publique après deux sommations.

Les attroupements non armés peuvent être dispersés s'ils mettent
la tranquillité publique en danger ou seulement s'ils gênent la circu-
lation; on procède alors ainsi : exhortation, trois sommations, emploi
de la force.

Appendice aux %\ et% — Le droit d'association et les associations

53. Le droit d'association — Le droit d'association se
rattache intimement aux matières qui précèdent, car il est relatif à
un mode particulier d'activité, l'activité exercée en commun.

Le droit d'association n'existe pas toujours, la liberté n'est pas
entière. Il y a lieu de faire des distinctions.

Il faut écarter d'abord des associations qui ont été toujours permises
et qui méritent d'ailleurs plutôt le nom de société que celui d'asso*
ciation. Ce sont les sociétés civiles et commerciales, associations
intéressées. Il faut écarter en sens inverse des associations qui sont
complètement interdites et dont le gouvernement ne pourrait même
pas autoriser la formation, ce sont : 1© les sociétés secrètes (L. 28
juillet 1848); 2° les associations internationales socialistes de travail-
leurs (L. 14 mars 1872); 3° les clubs (L. 30 juin 1881, art. 7).

Restent trois groupes d'associations intéressantes : les associations
ou congrégations religieuses; les associations de travailleurs ; la

-».*-.'- -à ' •*

DROIT d'association 155

masse des associations littéraires, scientifiques, philanthropiques,
politiques, etc.

A» Associations littéraires^ scientifiques, philanthropiques , politi-
ques, etc. — On peut considérer le régime de ces associations comme
étant celui du droit commun. Le voici : l'association peut sc^ former
JiJbreœent sans autorisation toutes les fois qu'elle ne compte pas plus
de vingt personnes; lorsqu'elle compte plus de vingt personnes, elle
doit être autorisée, sinon elle est illicite et tombe sous le coup des
art. 291 et suiv. du Code pénal ; l'association autorisée ne jouit pas par
cela seul de la personnalité civile, il faut, pour obtenir cette person-
nalité quelle obtienne la déclaration d'utilité publique.

Dans le chiffre de vingt personnes, ne sont pas comprises les per-
sonnesdomiciliées dans la maison où l'association se réunit (art. 291 du
€ode pénal); mais, en revanche, alors même que l'association serait
divisée en groupes moindres de vingt personnes, elle est illicite si le
chiffre total des associés dépasse vingt (L. 20 avril 1834).

Ce régime est assurément peu libéral et ne se maintient que parce
que le gouvernement accorde largement les autorisations. La liberté
d'association avait été proclamée par la loi des 13-19 novembre i790
et elle exista en fait pendant la Révolution, mais les excès des clubs
la compromirent. La constitution du 5 fructidor an III, art. 360-364
ne reconnaissait plus que les associations qtii ne sont pas contraires
à Vordre public. Puis vint la législation du Code pénal et celle de la
loi de 1834. En 1848, la liberté d'association fut encore un instant
reconnue; elle périt encore pour la même raison, les excès des clubs;
le décret-loi du 25 mars 1852 retourna au Code pénal et à la loi
de 1834. Depuis, bien des projets de loi ont été présentés, aucun n'a
abouti; la pierre d'achoppement pour l'établissement d'un régime
libéral n'est plus dans les clubs qui resteraient en tous cas interdits,
mais bien plutôt dans les congrégations religieuses, qui se sont très
fortement reconstituées depuis la Révolution, qui sont actuellement
sous un régime d'exception, et pour lesquelles ce serait peut-être
l'occasion d'en sortir ; c'est du moins ce qu'on redoute.

B. Congrégations religieuses. — Ce sont les associations qui ont
pour but de mener la vie religieuse en commun.

Elles peuvent être dans trois situations différentes : 1** autorisées^
elles sont alors licites mais n'ont pas la personnalité morale ; 2® recon-
nues, alors non seulement elles sont licites, mais de plus elles reçoivent
la personnalité morale à titre d'établissements d'utilité publique; 3<>
non reconnues, leur existence est illégale et elles peuvent être dissoutes
par mesure de haute police, quel que soit le chiffre de leurs membres,
alors même qu'il serait inférieur à vingt.

156 LES LIBERTÉS

Cette situation des congrégations non reconnues qui a été rappelée
par les décrets du 29 mars 1880, résulte des lois. suivantes : les
décrets du 13 février 1790 et du 28 août 1792, qui déclarent éteintes
et supprimées toutes les corporations religieuses et congrégations
séculières d'hommes et de femmes, ecclésiastiques ou laïques ; la loi
du 18 germinal an X qui, après avoir autorisé le rétablissement des
chapitres et séminaires ajoute : «... tous autres établissements ecclé-
siastiques sont supprimés... »; le décret du 3 messidor an XII, qui
dissout une congrégation qui avait tenté de se reformer et établit le
principe de Tautorisation préalable du gouvernement.

G. Associations de travailleurs, — Syndicats professionnels, —
Les maîtrises et jurandes de Tancien régime avaient laissé un tel
souvenir que, pendant longtemps, les associations de travailleurs de
toute espèce ont été prohibées comme portant atteinte à la liberté du
travail, et cela quel que fût le nombre de leurs membres (L. 17 juin
1791 ; art. 416, G. P.). Cependant la force des choses avait amené
depuis longtemps en fait la création de chambres syndicales ou de
syndicats, et le gouvernement les avait tolérés. Une loi du 21 mars 1884
est venue régulariser cette situation.

Cette loi déclare entièrement libre la formation des syndicats pro-
fessionnels sans limitation de chiflFre pour les membres; par consé-
quent, non seulement elle abroge les lois plus haut indiquées, mais
encore elle déclare inapplicables les art. i291 et suiv. du Code pénal
et la loi du 10 avril 1834.

Il y a syndicat professionnel aux deux conditions suivantes :

1° Lorsque les syndiqués exercent la même profession, ou des mé-
tiers similaires, ou des professions connexes concourant à rétablis-
sement de produits déterminés. Bien que la loi ait été faite principa-
lement en vue des corporations ouvrières, elle paraît devoir être
étendue à toutes les professions, même à celles dites libérales *. Elle
n'exclut que les fonctionnaires ; les fonctionnaires ne peuvent point
former de syndicat parce que la force qu'ils puiseraient dans ce
groupement volontaire serait hostile à la discipline et amènerait la
désorganisation de l'administration. Lorsque l'État juge lui-même
qu'il a intérêt à grouper quelques-uns de ses fonctionnaires, il les

1. En ce sens, tribunal de la Seine, 10 mars 1890; Cour d'appel de Pari?,
4 juillet 1890 (syndicat de professeurs libres). La jurisprudence de la Cour de
cassation est en sens contraire; elle ue considère comme licites que les syn-
dicats se rattachant à l'industrie, au commerce et à Tagriculture (Cass. 17 juin
1835); mais il est à prévoir qu'appelée à nouveau à se prononcer, lorsque le
temps écoulé aura fait perdre de leur actualité aux circonstances qui ont
entouré le vole de la loi, la cour suprême modifiera sa manière de voir.

LES ASSOCIATIONS 157

organise d'autorité en compagnies ou corporations dont il établit les
règlements (Facultés de renseignement supérieur).

^° Lorsque le syndicat a pour objet Tétude et la défense des intérêts
professionnels, c'est-à-dire des intérêts économiques ou techniques
du groupe, qui peuvent prendre le caractère d'intérêts industriels,
commerciaux, agricoles ou tout autre (art. 2 et 3).

Les syndicats professionnels ont la personnalité civile (art. 6 et 8) ^
Ils peuvent se concerter entre eux (art. 5).

54. Les associations. — Les associations sont des individus
fictifs qu'il faut ranger à côté des individus réels, parce que l'activité
qu'elles déploient n'est qu'un mode de l'activité privée.

L'association est par essence un groupe (T hommes gui agissent en
commun d'une façon permanente. L'action en commun prolongée fait
le fond de l'association. L'association se forme par un fait volontaire,
un contrat.

Une fois formée, l'association se conduit comme un être fictif. Il y
a un élément spirituel dans cet être, et c'est la volonté des associés.
Tous les associés mettent en commun une certaine volonté, tous la
même; ce faisceau de volontés particulières, identiques entre elles, se
comporte comme une volonté unique, elle se détache des associés et
vit de sa propre vie. Il y a aussi un élément matériel, le groupe
même des associés avec l'organisation qu'il a pu se donner.

Il est naturel que cet être fictif soit doué de personnalité juridique.
L'État ne reconnaît pas toujours cette personnalité, ainsi que nous le
verrons plus loin, mais quand il la reconnaît, ce n'est pas une con-
cession qu'il fait, c'est un fait existant qu'il constate.

Les associations se classent, d'après leur but, en intéressées et dé-
sintéressées. Les associations intéressées sont celles qui poursuivent
un but d'intérêt privé, un bénéfice pécuniaire; telles sont : l'associa-
tion conjugale, les sociétés civiles, les sociétés commerciales.

Les associations désintéressées sont celles qui poursuivent un but
d'intérêt général, sans pensée de lucre; telles sont : les syndicats
professionnels, les sociétés de secours mutuels, les associations d'en-
seignement, les sociétés savantes, les congrégations religieuses, etc.

Les associations désintéressées sont des personnes morales privées
tout comme celles qui sont intéressées. C'est un point qui a été con-
testé. Certains auteurs les appellent personnes morales publiques,

2. D*aprè8 un avis du conseil d'État du 30 juillet 1891, les droits conférés aux
syndicats sont limitativement énumèrés par la loi du 21 mars 1884; par suite,
ils n*oat pas le droit de recevoir des libéralités.

d58 LES LIBERTÉS

et veulent les transporter du côté de l'État. C'est là une erreur ou
une confusion de termes fâcheuse ; il n'y a et il ne peut y avoir
d'autres personnes morales publiques que l'Etat et les membres de
rËtat: départements, communes, établissements publics ; et cela pour
une bonne raison, c'est que, par définition, l'activité publiqpie, la vie
publique, le droit public, sont l'activité de l'État, la vie de l'État, le
droit relatif à l'État ; les termes chose publique et chose de VÉtat
sont synonymes. Que si on entend dire seulement par là que ces so-
ciétés poursuivent des buts d'intérêt général, on a' tort de croire
qu'elles cessent pour cela d'être des personnes morales privées. Il est
parfaitement loisible aux particuliers de se préoccuper de Tintérèt
général. La charité privée s'en occupe assurément, et cependant elle
s'appelle charité privée. Nous avons combattu dans notre théorie de
l'État cette idée que l'État se confondrait avec l'intérêt général ; l'État
n'est qu'un des moyens de servir l'intérêt général, le moyen politique,
mais il y en a d'autres.

55. Condition des associations. — L'État se montre en
général beaucoup moins libéral envers les associations qu'envers les
individus, il leur reconnaît moins de droits. Comme leur action est
plus puissante que celle des individus isolés, à cause surtout des ri-
chesses qu'elles accumulent, et que cependant elles poursuivent sou-
vent des buts individuels, il redoute avec quelque raison qu'elles ne
lui soient nuisibles. Il ne leur reconnaît pas de droits politiques. On
pourrait imaginer cependant telle constitution où les associations ou
corporations auraient des droits politiques. Sous l'ancien régime, les
corporations avaient des privilèges, et dans quelques pays modernes
certaines d'entre elles ont des droits électoraux (Espagne, élection du
Sénat). L'État ne reconnaît même pas aux associations toutes les li-
bertés qu'elles pourraient avoir, pas même complètement la liberté
de l'être. S'il reconnaissait ces libertés, voici en un tableau idéal
quelle serait la situation :

1"^ Les associations se formeraient librement ;

2° Une fois formées, elles auraient de plein droit la personnalité
civile et la jouissance de tous les droits qui peuvent leur être néces-
saires pour atteindre leur but particulier ; elles pourraient, par exemple,
au moins les sociétés désintéressées, acquérir librement à titre gra-
tuit meubles et immeubles ;

3** Comme, parmi les associations, il y en a qui poursuivent des
buts d'intérêt général et qui en cela travaillent dans lé même sens
que l'État, quoique en dehors de lui, on comprendrait qu'une en-
tente s'établît entre les plus utiles de ces associations et l'État. Une

LES ASSOCIATIONS 159»

sorte de traité d'alliance se conclurait qui, sans faire de Tassociation
une personne morale publique, c'est-à-dire un membre ,d'État, la
mettrait dans une situation intermédiaire en lui assurant des avan-
tages particuliers. Cette situation serait celle qu'occupent déjà la
Banque de France, le Comptoir d'Escompte, le Crédit Foncier, qui
tout en étant dans leur fond des sociétés privées et même commer-
ciales, sont cependant liées à l'État par des traités qui leur assurent
à elles des privilèges, et assurent à l'État un contrôle sur leur direc-
tion. Ces associations, intermédiaire nécessaire entre les personnes
morales privées et les personnes morales publiques, seraient le signe
de la collaboration qui doit exister entre l'État et les particuliers dans
l'œuvre de Tintérèt général. Elles seraient peut-être destinées à de-
venir plus tard des établissements publics ; en attendant on les ap-
pellerait établissements (futilité publique.

Cette législation idéale est loin de la législation positive dont voici
les principales dispositions :

1*^ Les associations ne se forment pas toutes librement. (V. supi^à
p. 154).

2*^ Une fois les associations formées,elles n'ont pas de plein droit la
personnalité juridique.

La loi a reconnu en bloc et d'avance la personnalité d'associations
appartenant à certaines catégories : sociétés commerciales, syndicats
professionnels ; pour les autres, la reconnaissance de la personnalité
résulte d'un acte tout gracieux de la part de l'État, qui intervient à
titre individuel, et qu'on appelle reconnaissance d'utilité publique.
La jouissance des droits s'en suit normalement.

3" La classe des établissements d'utilité publique existe bien, il
y a même beaucoup d'établissements de ce genre, seulement la notion
en a été faussée. Au lieu de comprendre toutes les associations qui
rendent des services importants et de ne comprendre que celles-là, elle
comprend des associations dont les services sont minuscules, comme
certaines petites sociétés d'antiquaires, et à l'inverse, elle ne comprend
pas des établissements de première importance, comme la Banque
de France ou le Crédit foncier. La raison de cette anomalie est que la
classe des établissements d'utilité publique comprend toutes les asso-
ciations qui ont eu besoin, pour arriver à la personnalité juridique,
de demander la reconnaissance d'utilité publique, parce que c'était le
seul moyen, et qu'elle ne comprend que celles-là. Or, la Banque de
France , le Crédit foncier, étant sociétés commerciales, avaient de
plein droit la personnalité juridique. L'utilité publique, au grand
détriment de la méthode^ est ainsi devenue une pure fiction destinée
à faire acquérir la personnalité.

100 LES LIBERTÉS

Il est clair que dans ce système actuel, dont on peut expliquer his-
toriquement la formation, il y a quelque chose de boiteux, tant au
point de vue de la concession de la personnalité juridique, qu'au point
de vue de la formation même des associations : 1" Pour la question de
la personnalité^ le droit romain et notre ancien droit étaient plus lo-
giques, ils n'admettaient pas la formation de l'association sans auto-
risation, mais une fois formée, ils reconnaissaient que la personnalité
en découlait. Ce serait un progrès de revenir à cette idée simple. La
loi a toute intérêt à reconnaître ce qu'elle ne peut pas empêcher. La
suppression de la personnalité juridique n'a pas empêché les associa-
tions de fonctionner ni d'amasser des richesses, elle n'a fait que créer
des complications juridiques ; 2° Non seulement il faut reconnaître la
personnalité des associations formées, mais encore il faut les laisser
librement se former ; ici encore la répression est impuissante, l'asso-
ciation que l'on empêche de se former au grand jour se forme secrè-
tement. Le vrai péril des associations consistant dans l'accumulation
en leurs mains de biens et de richesses, dans ce qu'on appelle les biens
de mammorie^ la vraie mesure de précaution pour l'État est de pré-
venir cette accumulation, soit par des incapacité d'acquérir, soit par
des droits fiscaux bien combinés.

SECTION in. - LIBRE JOUISSANCE OU LIBRE PROPRIÉTÉ

INDIVIDUELLE.

56. Inviolabilité de la propriété mobilière et immo-
bilière. — Déclaration des droits de l'homme, art. 17 : « La pro-
priété étant. un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si
ce n'est lorsque la nécessité publique légalement constatée l'exige
évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indem-
nité. 1^

Il s'agit de la propriété individuelle. Lorsque la Constituante la pro-
clame un droit sacréy elle est dans le vrai au point de vue de révolution
historique. La propriété collective est une institution des temps pri-
mitifs; le progrès social est lié à l'extension de la propriété indivi-
duelle. Cela n'a rien de surprenant; le progrès social est dans le dé-
veloppement de la solidarité mais de la solidarité d'êtres libres, il
suppose donc le développement de l'autonomie de l'individu; or la
propriété individuelle est la condition même de cette autonomie. Le
désir de la propriété est le stimulant puissant de l'activité indivi-
duelle, la propriété acquise est la garantie de l'indépendance indivi-
duelle.

Les réformes sociales devront toujours tenir compte de cette vérité

PROPRIÉTÉ INDIVIDUELLE 161

d'expérience, sous peine d*ètre un retour en arrière, elles devront
d'une façon ou de l'autre s'accommoder de la propriélé individuelle.

La Déclaration des droits de l'homme proclame la propriété invio-
lahle^ cela vise surtout l'arbitraire administratif en matière à^expro-
priadon et de servitude d'utilité publique.

Une conséquence intéressante, c'est que toute question de propriété
est de la compétence exclusive des tribunaux judiciaires, même
quand elle se soulève à l'occasion d'un litige soumis à un tribunal
administratif. Elle constitue alors une question préjudicielle, principe
reconnu par la loi du 16 septembre 1807, sur le dessèchement des
marais (art. 47).

Le droit de propriété n*est pas cependant sans réglementation ni
restriction. L'art. 544 du Code civil le définit « le di'oit de jouir et de
disposer des choses de la manière la plus absolue... t> Mais il ajoute
lui-même : « pourvu qu'on n'en fasse pa^ un usage prohibé par les
lois et règlements. »

Il faut citer parmi les obligations résultant des lois et règlements :
1** l'obligation de subir les servitudes légales et d'utilité publique
(art. 649 et suiv. G. c); 2^ l'obligation de subir les règlements
forestiers, ceux sur les marais, les mines, les carrières, le reboisement
et le gazonnement des montagnes, etc. ; 3° l'obligation de subir les
impôts; 4° l'obligation de subir l'expropriation forcée résultant des
voies d'exécution sur les biens; 5° l'obligation de subir l'expropriation
forcée pour cause d'utilité publique, mais avec juste et préalable in-
demnité, etc., etc...

H. H

CHAPITRE III

LE DROIT AUX SERVICES PUBLICS. — LESISERVICES

IVASSISTANCE

57. Le droit aux services publics. La question de savoir
dans quelle mesure les îndixidus ont droit à ce que les services pu-
blics leur soient fournis est délicate. Cependant, il nous semble que
les règles suivantes peuvent être posées :

i^ Les individus n'ont pas le droit d'exiger qu'un service public
nouveau soit organisé. L'État organise ses services quand il lui plaît,
alors même que le principe en a été inscrit dans une loi. Les dépar-
tements et les communes peuvent être tenus d'organiser certains ser-
vices, mais c'est vis-à-vis de TÉtat qu'ils y sont obligés, ce n'est pas
vis-à-vis des individus ; l'État est alors armé, en général, d'un moyen
de contrainte qui consiste à inscrire d'office la dépense nécessaire au
service dans le budget départemental ou communal. Ce système
d^ obligation administrative est un des avantages de la décentra-
lisation .

2" Une fois qu'un service public est organisé, les individus ont un
véritable droit à ce que ce service leur soit fourni. En effet, d'une
part, la dépense de ce service est payée par eux sous forme d'impôt,
d'autre part, ils comptent sur le service public, et si leur confiance
est trompée, cela peut entraîner pour eux de grands dommages *.

Le droit de l'individu se traduira, en général, par un droit à une
indemnité s'il éprouve un dommage par suite de l'inexécution d'un
seivice publie. Mais il est des cas où l'individu peut faire sommation
par acte extrajudiciaire à un fonctionnaire d'avoir à lui fournir le
service qui lui est dû. C'est ainsi que l'on peut faire sommation à un
receveur des postes qui refuse de faire une expédition d'ailleurs con-
forme aux règlements.

Seulement, il faut reconnaître que si en théorie le droit de l'indi-

1. Une commune est libre de ne pas organiser de service d'inspection des
denrées sur les marchés publlcp, mais, si en fait elle en a organisé an, elle
est responsable du mauvais fonctionoemeDt du service; notamment, si par
la faute de l'inspecteur, des champignons vénéneux ont été vendus et ont oc-
casionné la mort du consommateur (Trib. Carcassonne^ 27 oct. 1890).

l'assistance publique 103

vidu est certain, en pratique la possibilité juridique d'agir n'existe
pas toujours, surtout quand il s*agit de services d'État. L'État ne peut
pas être poursuivi aussi facilement que la commune pour inexécution
de ses services (V. suprà, garanties des droits publics, p. 93 et s.),
mais sur ce point la législation est susceptible de progrès.

3° il est des services publics organisés auxquels, par exception,
les individus n ont pas droit, ce sont les services d'assistance.

Ces services méritent un développement.

DES SERVICES D*ASSISTANCE

58. Position de la question. — Les observations de la
science contemporaine ont mis en lumière le grand fait social de la
concurrence vitale, partout, dans tous les domaines, en politique et
en économie politique, les faibles sont évincés par les forts.

Cette loi de la lutte pour la vie, que certains publicistes ont eu le
tort de considérer comme un principe de droit, est au contraire une
manifestation de la force brutale contre laquelle Torganbalion sociale
et le droit ont pour but de réagir en assistant les faibles. L'organisa-
lion des services d'État notamment a, sans qu'on le cherche directe-
ment, une vertu d'assistance, par cela seul que ces services sont
dus également à tous, alors que tous ne les paient pas éj^aleraent.

Il faut donc avant tout se préoccuper de l'organisation générale de
la société, c'est ce qu'on appelle la question sociale. Mais, jui^qu'à
pré.^ent, quelque perfectionnées que soient les organisations qu'on a
trouvées, on n'a pas réussi à supprimer complètement la lutte et la
concurrence; il est probable que jamais on n'y parviendra.

Dès lors, voici une question dont il faut se préoccuper. Étant donné
la lutte, qui reste inévitable dans un milieu social déterminé, il y a
des êtres qui, pour des raisons variées, sont incapables de faire Teffort
nécessité par elle; cela tient peut-être à leur âge, ce sont des enfants
ou des vieillards, et ils n'ont pas de famille qui puisse les secourir;
cela tient peui-êtreà la maladie; cela tient peut-être à la misère,
cet état qui fait qu'un homme n'a même plus assez de crédit pour
acheter le morceau de pain qui lui donnerait la force. Que va-t-on
faire pour ces êtres?

59. Solution de la question. — La vraie solution de la
question de l'assistance est celle-ci : VÉtat a le devoir positif d'or-
ganiser des services d^dssistancef mais ces services une fois organisés,
tel ou tel individu n'a point le droit d'exiger que le service lui soit
fourni.

164 LE DROIT AUX SERVICES PUBLICS

à) VÉtat a le devoir positif d'organiser des services d'assistance.
L'assistance publique n'est donc point un don gratuit, mais l'accora-
plissement d'une véritable dette.

La société doit assister parce qu'au fond, c'est elle qui est en partie
responsable. Si son organisation était meilleure, il n'y aurait sans
doute pas autant d'êtres faibles. Si les services d'hygiène étaient
mieux organisés, si la surveillance des logements ouvriers, par
exemple, était mieux exercée, il n'y aurait pas autant de malades Si
l'éducation publique était mieux conçue, il y aurait moins de ces vices
qui engendrent la misère, l'alcoolisme, la débauche, partant moins
de misère * . Le devoir d'assister est pour la société la contre-partie et
la rançon du droit qu'elle a de punir. La société aie droit de punir
parce que létat social est en partie volontaire, et que le délinquant,
en s'insurgeant contre lui, mérite une punition; mais elle a le de-
voir d'assister les malheureux, parce que ce même état social est
en partie imposé par la force, et qu'elle a le devoir de le rendre
tolérable.

Pour soutenir que l'assistance publique est un don gratuit, ce qui
lui permet d'être irrégulière et insuffisante, on ne peut même pas
s'appuyer sur la conception religieuse de la charité privée, car la
charité privée d'après la pure doctrine, n'est pas facultative, elle est
obligatoire.

Il ne suffit pas pour que l'État s'acquitte de son devoir d'assistance
d'inscrire dans les lois le principe de l'obligation, il se trouve dans la
Constitution des 3 et 14 septembre 1791, et il n'est pas encore réa-
lisé. Il faut l'organisation pratique d'un service public doué de res-
sources suffisantes.

Sans doute, on eût pu faire des services d'assistance des services
d*État. L'État est honnête homme, il exécute les lois et organise ses
services du mieux qu'il peut; mais on a eu une idée meilleure, on a
fait de l'assistance un service communal ou départemental. L'obliga-
tion reçoit ainsi sa sanction sous une forme tangible; la commune ou
le département sont obligés vis-à-vis de l'État, et celui-ci peut exercer
une pression sur eux. Le droit de l'indigent se réalise ainsi par l'in-
termédiaire de l'État.

Ce système est celui de TAlIemagne, non pas que l'obligation de
l'assistance y soit communale, mais il a été créé des circonscriptions
spéciales appelées unions de pauvres^ qui sont obligées envers l'État;

^ Là où il apparaît bien que l'assistance est nécessitée par un vice d'orga-
nisatioD, c'est en matière d'assistance Judiciaire. Si la jastice était vraiment
gratuite, i! n'y aurait pas besoin d'assistance.

l'assistance publique 165

il tend à s'établir en France. La loi du 30 juin 1838 avait déjà obligé
les départements à se pourvoir d'un asile d'aliénés et avait mis à leur
charge, ainsi qu'à celle des communes, les dépenses des aliénés indi-
gents (art. 28). La loi du 5 mai 1869 met une partie des dépenses du
service des enfants assistés, qui, jusque-là, étaient à la charge des
hospices et de l'État, à la charge des dc^partements et des communes.
La loi du 23 décembre 1874, dite loi Roussel, sur la protection dès
enfants en bas âge et des nourrissons, met aussi moitié des dépenses
du service à la charge du département.

Mais ce sont là des applications timides du principe, et nom})reuses
sont les formes d'assistance qui ne sont pas encore obligatoires. En
France, on est resté trop longtemps sous l'empire de cette idée que
Tassistance était un don gratuit. L'établissement des hôpitaux, celui
des bureaux de bienfaisance, les secours médicaux à domicile ne
constituent pas encore des services obligatoires. On semble cepen-
dant sur le point de réaliser des progrès sérieux. L'État a commencé
par réorganiser le service central de l'assistance publique qui doit être
un service de contrôle destiné à donner l'impulsion aux départements
et aux communes et à surveiller leur action : création au ministère
de l'intérieur d'une direction de l'assistance publique (D. 4nov. 1888) ;
réorganisation de l'inspection générale des services d'assistance pu-
blique (D. 18 oct. 1887); création du conseil supérieur de Tassistance
publique (D. 14 mai 1888). Ce conseil, qui se réunit deux fois par an
et pour lequel sont publiés des fascicules forts intéressants, a déjà étudié
la réorganisation de presque tous les services. On a pris une mesure
préalable indispensable en autorisant les syndicats de communes
(1. 22 mars 1890). Il y a, eu effet, ceiiains services, comme celui de
l'hospitalisation, pour lesquels une commune isolée est vraiment trop
petite. Depuis, un projet très étudié d'assistance médicale à domicile
n, été déposé par le ministre de l'intérieur sur le bureau de la Chambre
dans la séance du 5 juin 1890. Il rend l'assistance médicale obliga-
toire pour la commune, et pose nettement le principe de Tobligation
même pour les autres formes d'assistance. La commune ferait le plus
fort de la dépense, sauf à recevoir des contributions du département.
Le service serait organisé sous la surveillance du département. Les
indigents seraient rattachés légalement à telle ou telle commune par
l'institution d'un domicile de secours s'acquérant d'une façon parti-
culière. Enfin, le projet crée dans chaque commune un bureau d'as-
sistance, qui arriverait promptement à centraliser tous les services
d'assistance actuellement divisés d'une façon fâcheuse, par exemple
à faire marcher d'accord hôpitaux et bureaux de bienfaisance actuel^
lement séparés.

166 LE DROIT AUX SERVICES PUBLICS

b) Une fois les services d'assistance organisés, on ne doit pas re-
connaître à Vindividu le droit ^exiger quHls lui soient fournis.
Cette solution ne semble pis logique ; d'ordinaire à un devoir corres-
pond un droit, si l'État à une dette d'assistance, l'individu doit avoir
une créance. Pourquoi laisser l'État distribuer arbitrairement 1 assis-
tance? Il y a à cela de bonnes raisons :

1" Une raison pratique. Dans l'état actuel des choses, les hommes
ne sont pas suffisamment moraux pour qu'on puisse les croire sur
parole lorsqu'ils viennent réclamer l'assistance; il n'y a pour s'en
convaincre qu'à consulter le chiffre énorme des inscrits au bureau
de bienfaisance dans les grandes vilies. D'autre part, cependant, il serait
très périlleux de confier à un juge la tâche de décider s'il y a lieu à
assistance ; la preuve de la misère, qui est la principale cause d'assis-
tance, est difficile à faire, la simulation est aisée. Un seul pays au
monde a reconnu, et pratiquement organisé le droit à l'assistauce,
c'est l'Angleterre. En Angleterre, un indigent a action contre sa pa-
roisse pour se faire assister. Le résultat est qu'en aucun pays l'assis-
tance publique n'est plus détestée; elle est détestée du contribuable
parce qu'elle coûte fort cher, parce qu'il y a une taxe spéciale des
pauvres; elle est détestée au^si des assistés parce que, pour décou-
rager et dégoûter les faux indigents, on Ta organisée d'une façon
extrêmement dure. De plus, on a été amené à prendre ce parti rigou-
reux d'écarter des secours l'indigent valide, c'est-à-dire le simple
misérable; on y tend de plus en plus. Une imprudence avait été com-
mise, il a fallu la réparer en employant des procédés fâcheux»

2° Une raison théorique. L'originalité des services d'assistance
publique est de remédier à l'insuffisance de l'organisation sociale; à
ce titre, ils n'ont qu'une valeur de pis-aller provisoire. La société
doit constamment chercher à améliorer le sort des déshérités par des
réformes sociales. Sans doute il faudra toujours une assistance pu-
blique, mais elle est appelée à changer fréquemment de forme et d'objet.
Ce serait lui faire perdre son caractère, reléguer au second plan les
réformes, immobiliser la société que de donner aux individus un droit
acquis. Us se contenteraient de l'assistance et ne poursuivraient pa?
les réformes. Le panem et circenses est un des symptômes les plus
sûrs de décadence.

60. Service 9 d'assistance qni doivent être organi^^és* — Il ne

s'agit pas d'organiser tous les services qui pourraient être imaginés, mais
ceui qu'une longue expérience a démontrés vraiment utiles. Là, comme
ailleurs, il faut laisser l'initiative privée faire les expériences, l'État re-
cueillir les institutions démontrées viables. Cependant il y a un minimum

l'assistance publique 167

vraiment indispensable, il faut assister, avons-nous dit, ceux qui sont
hors d'état de lutter par suite de Tàge, de la maladie, de la misère,
fl) Vdge^ — 11 faut se préoccuper à la fois de Tenfance et de la vieillesse :
I. Venfance, -r- i^ Enfants assistés. — Le service des enfants assistée
remonte au décret de la Convention du 28 juin 1793 et à la loi du 27 fri-
maire an V, il faut y ajouter Tarrôté du 30 ventôse an V, le décret du
19 janvier 1811, la loi du 5 mai 1869,1a loi du 24 juillet 1889 sur la pro-
tection des enfants maltraités et moralemant abandonnés.

n y a trois catégories d'enfants assistés * : i^ les enfants trouvés ou
réellement abandonnés par les parents. Jusqu'en 1860, cet abandon se
faisait par le moyen des tours; ceux*ci ont été supprimés en 1860 et il
semble qu'il ne soit pas nécessaire de les rétablir; Tabandon se fait ac-
tuellement dans le bureau de Tadministration, et le secret est assuré,
puisque le déposant ne répond aux questions qu'on lui pose que s'il le
veut bien; 2° les orphelins pauvres; 3° les moralement abandonnés. Cette
catégorie, ajoutée récemment, comprend les enfants dont les parents
existent, mais négligent totalement leur devoir d'éducation. Bien que ce
ue soient pas des nouveaux-nés, comme le sont en général les enfants des
deux calf^gories précédentes, la même administration s'est chargée de
leur tutelle. La loi du 24 juillet 1889 est venue rendre légale cette tutelle
de l'assistance publique, proclamer la déchéance de la puissance paternelle
chez les parents et donner la définition des moralement abcindonnés.
Aux termes des art. 1 et 2, il y a déchéance de la puissance paternelle,
par suite d'abandon moral, dans un certain nombre de cas de condam-
nations subies et, de plus, lorsque les père et mère, par leur ivrognerie
habituelle, leur inconduite notoire et scandaleuse, ou par de mauvais
traitements, compromdttent la santé, la sécurité ou la moralité de leurs
enfants.

Les enfants assistés sont gardés et soignés à Thospice jusqu'à leur ma-
jorité si leur santé est délicate; .sinon, ils doivent être placés jusqu'au
même âge, par les soins de l'hospice, chez des cultivateurs ou des arti-
sans. Les pères nourriciers reçoivent une allocation dont l'importance
décroît à mesure que Tenfant grandit.

Pour restreindre le nombre des abandons d'enfants, il a été pris une
excellente mesure préventive que la loi du 5 mai 186 ) a rendue obliga-
toire pour tous les départements. Ce sont les secours donnés à domicile
aux ûlles-mères qui consentent à garder chez elles leurs enfants.

La dépense totale du service des enfants assistés atteint actuellement
16 394.000 francs. Au 1" janvier 1888, 83.111 enfants étaient assistés,
41.806 étaient secourus à domicile; total 124.917.

2° Loi du 19 mai 1874. — Travail des enfants dans les manufactures. —
Loi du 7 décembre 1874 relative à la protection des enfants employés dans
les professions ambulantes; loi du 23 décembre 1374 relative à la protec-

1. Une classification plus large a été proposée par le conseU supérleor de
rasfiistan ce publique, fdscicole 31.

168 LE DROIT AUX SERVICES PUBLICS

tiondes enfants du premier âge et en particulier des nourrissons. Toutes
ces lois ont donné lieu à des organisations d'inspection.

Il a été beaucoup fait pour l'enfance; il resterait peut-être à faire, sur-,
tout dans les grandes villes. On ne saurait trop recommander les crèches,
les salles d*asiles, qui permettent aux mères de faire marcher de front le
travail et les soins donnés à leurs enfants.

II. Vieillesse, — Il n*a malheureusement pas été fait autant pour la
vieillesse. On peut dire que la vieillesse n'est pas secourue en elle-même ;
elle se confond avec la misère ou avec la maladie ; cependant c'est bien
en soi une cause d'assistance. Il existe quelques hospices pour les vieil-
lards, mais très clairsemés. On a cherché un remède dans l'organisation
de caisses de retraite. Une caisse de retraite a été créée par la loi du
18 juin 1850; plusieurs lois sont intervenues depuis. Un projet de loi a
été récemment déposé encore par le gouvernement, mais ceci est de Tor-
ganisation sociale et dépasse les proportions de rassistance.

b) La maladie, — La maladie peut donner lieu à deux sortes d'assis-
tance-, l'hospitalisation, le secours à domicile.

I. Hospitalisation. — L'institution des hôpitaux est très ancienne ; on
peut la faire remonter aux sociétés antiques; ils se multiplièrent au
moyen âge. La Révolution les supprima en même temps que les autres
corps de main morte, et l'État se chargea provisoirement du service. Mais
ils furent reconstitués à titre d'établissements publics communaux parla
loi du 16 vendémiaire an V, à l'exception de certains hospices d'aveugles
ou de sourds-muets qui restèrent nationaux.

Le devoir de ThospitaUsation est un service communal, seulement il
n'est pas obligatoire. La loi duTaoût 1851 autorise les hôpitaux existants
à admettre les malades ayant leur domicile de secours dans d'autres
communes, à condition que celles-ci paient une pension fixée par le préfet.
Les communes payantes peuvent recevoir une subvention, mais la dé-
pense n'est pas obligatoire pour elles. Les malades des communes qui
n'ont pas d'hôpitaux ont donc peu de chances d'être envoyés dans un
hôpital. Or, sur Sô.l2i communes, il y en a 34.912 qui n'ont pas d'hôpi-
tal. En revanche, en 1886, 15.000 lits d'hôpital et 10.000 d'hospice sont
demeurés vacants (il y en a perpétuellement de 30 à 400/0). Le projet de
loi sur l'assistance médicale du 5 juin 4890 rend obligatoires poiu» les
communes les dépenses d'infirmerie et d'hôpital, et les syndicats de com-
munes pourront bâtir les hôpitaux nécessaires.

II, Secours médicaux à domicile, — La loi du 14 vendémiaire an 11 avait
posé le principe du secours médical à domicile en même temps que celui
de l'hospitalisation, mais sans plus de conséquences pratiques. Le seul
eSoTt législatif qui ait été fait depuis se trouve dans la loi du 21 mai 1873,
art. 7, qui autorise les hôpitaux» dont les revenus sont en excédant, à
employer ces revenus jusqu'à concurrence d'un tiers en secours èi donii-
cile. Cette disposition n'a pas produit d'efifet, parce que radministration
de l'hôpital devait s'entendre avec celle du bureau de bienfaisance, et
que, par un vice de notre législation^ ces deux administrations sont se-

l'assistance publique 169

parées. H a été fait un effort administratif qui a mieux réussi ; certains
préfets ont pris l'initiative d'organiser l'assistance médicale dans leurs
départements. Le moyen employé a été l'olfre d'une subvention faite par
le département aux communes qui voudraient créer ce service. L'œuvre
est déjà commencée depuis plus de trente ans. Actuellement, il y a 44
départements dotés du service, ils comprennent 12.7000 communes affi-
liées et une population de 10 millions d'habitants, presque exclusivement
rurale. Le nombre des personnes inscrites sur les listes d'assistance était,
en 1887, de 632,000. 233,000 ont été effectivement secourues. C'est ce
service départemento-communal que le projet du 5 juin 1890 propose de
généraliser. La commune ferait la plus grande partie des frais, mais le
département aurait la haute main sur le service.

Ce mode d'assistance suppose des consultations, des visites médicales
et la distribution gratuite de médicaments. Plusieurs systèmes sont
employés, le meilleur semble être le système dit Landais ou Vosgien,
qui assure la rétribution du médecin tout en laissant au malade la liberté
du choix. Une liste des indigents est dressée annuellement. Les indi-
gents inscrits peuvent faire appeler tout médecin affilié au service, ils
doivent pour cela demander un billet à la mairie. Avec le billet, le mé-
decin se fait ensuite rt'munérer par le département d'après un tarif*.

c. La misère. — L'assistance contre la misère est la plus délicate de
toutes, parce que le mal qu'il s'agit de guérir est le plus difficile à cons-
tater, la misère pouvant aisément être simulée. On peut concevoir ici
encore deux modes d'assistance : l'internement dans un refuge, l'assis-
tance à domicile. Le premier mode est appliquée en Angleterre dans les
Workkouse, il n'a pas donné de bons résultats. Cependant l'œuvre de
L'hospitalité de nuit a tiré un bon parti de l'idée du refuge, mais en la
restreignant singulièrement. Le refuge n'est ouvert que la nuit, et au
môme indigent trois nuits de suite seulement. Les grandes villes com-
mencent à organiser spontanément cette œuvre excellente. Il est à croire
que dans quelque temps on pourrait la rendre obligatoire. Il existe aussi
des dépôts de mendicité où peuvent être internés les mendiants par me-
sure administrative, mais ils fonctionnent mal et devront être considérés
plutôt comme des maisons pénitentiaires que comme des refuges d'assis-
tance.

Les secours à domicile sont organisés à peu près dans tous les pays.
En France, ils sont la spécialité d'établissements publics communaux
appelés bureaux de bienfaisance, La dépense des bureaux de bienfaisance
a*est*pas obligatoire pour la commune, aussi n'en exisle-t-il pas partout.
Pour 36.121 communes, il y a 14.500 bureaux; ces bureaux ont secouru,
en 1886, 1,400.000 personnes et ont dépensé 50 millions de francs. Mais
ces dépenses sont inégalement réparties. De plus, le mode de distribu-
tion des secours est généralement défectueux* Il serait évidemment dési-

!• La Bel^que a organisé une assistance médicale gratuite qui fonctionne
depuis le i»' janvier 1892.

170 LE DROIT AUX SERVICES PUBLICS

rable qu'il y eut des bureaux de bienfaisance partout, surtout à la
campagne. Mais avant de rendre la dépense obligatoire, il faudra fair#
des études sérieuses sur le meilleur mode de distribution. Il semble no-
tamment que le système des visites à domicile par des visiteurs du bureau,
soit bien supérieur à la distribution faite au bureau. 11 s*agit aussi de
combiner les secours en argent, les secours en nature on en bons, les
secours destinés au loyer, etc. On peut se préoccuper de procurer du
travdil à la façon des œuvres de patronage, etc. On consulterait avec
fruit sur tous ces points l'organisation de la ville d*Elberfeld dans la
Prusse rbénane ÇRev. d'JÉ^on. polit. 1887, art. de M. Saint-Marc).

Du domicile de secours (1. 24 vendémiaire, an II). — Le domicile de
secours est le lieu où Thomme nécessiteux a droit aux secours publics;
— le lieu de la naissance est le lieu naturel du domicile de secours ; — le
lieu de naissance pour les enfants est le domicile habituel de la mère au
moment ou ils sont nés. — Pour acquérir le domicile de secours dans
une autre commune, il faut un séjour d'un an.

DEUXIÈME PARTIE

LE DROIT ADMINISTRATIF

DÉFINITIONS

61. Définition du droit administratif. — La définition
du droit administratif demande certaines précautions parce que c'est
une matière où Ton a une grande tendance à confondre le point de
vue des sciences politiques, c'est-à dire le point de vue du fait, avec
celui du droit.

Pour la science politique un grand fait domine tout, c'est Texis-
tence et le fonctionnement dans un État bien réglé de senâces publics,
et le droit administratif n'est que t ensemble des règles qui président
à V organisation et au fonctionnement des services publics.

Ce n'est pas là une définition juridique. Tout Droit a pour objet
de réglementer des droits appartenant à des personnes; or, dans cette
première détinition, il n'apparaît ni droits ni personnes qui soient
sujets de ces droits :

Voici la détinition vraiment juridique:

Le droit administratif est cette branche du droit public qui a
pour objet Vorganisationy les droits et Cexercice des droits des per-
sonnes administratives^ en tant que cela intéresse le fonctionnement
des services publics.

Il résuite de cette définition: \^ que en droit administratif, comme
dans toutes les branches du droit, il y a des sujets de droits] ces su-
jets de droits qui ne peuvent être que des personnes sont les per-
sonnes administratives \ S'» que en droit administratif comme dans
toutes les branches du droit, il s'agit de réglementer des droits, ces
droits sont ceux des personnes administratives; 3^ enfin que le droit
administratif a un but social comme toutes les branches du droit, ce
but est d assurer le fonctionnement des services publics] mais au
lieu que la science politique se préoccupe directement du service pu-
blic, le droit administratif ne s'en préoccupe qu'indirectement, il

172 LE DROIT ADMINISTRATIF

n'envisage les services publics qu'en tant qu'ils sont assurés par
V exercice des droits des personnes administratives.

62. 1. Les personnes administratives. — On a déjà vu
dans notre théorie de l'État, que TÉlat, pris au sens large, se résolvait
en un certain nombre de personnes morales publiques membres de
l'État. C'est le résultat combiné de la décentralisation et du principe
de la spécialisation des services. En ce sens^ TÉtat, au sens large,
contient: 1^ l'État stricto sensu; 2<^ les départements; 3° les com-
munes ; 4" les colonies ; 5° les établissements publics.

C'est surtout au point de vue de l'administration et du droit admi-
nistratif, qu'il impolie de considérer l'État décomposé en ses éléments,
car chacun de ces éléments gère des services publics différents, avec
une certaine autonomie. II n*est plus exact de dire, comme en l'an
Vlil, que l'administration est l'œuvre de TÉtat seul; il est plus exact
de dire que Tadministration est Tceuvre commune de l'État, d^s dé-
partements, des communes, des colonies, des établissements publics.
Seulement, cette énumération des personnes morales publiques par-
ticipant à l'administration, est un peu longue et incommode pour le
langage. On peut trouver une désignation commune qui soit plus
brève; nous proposons celle àe personnes administratives.

Certes, ces personnes administratives sont de valeur bien inégale.

1" Il y a une différence capitale entre l'État, les départements, les
communes, les colonies, d'une part, et d'autre part les établissements
publics. L'État, les départements, les communes, les colonies ont une
mission générale d'administration ; ils pourvoient pour une circona-
ciiption donnée aux besoins les plus variés, et ils ont pour cela des
droits étendus, non seulement des droits domaniaux, mais des
dioits de police. Les établissements publics, au contraire, ont une
mission d'administration spéciale, ils ne pourvoient qu'à un seul be-
soin ; aussi leurs droits sont-ils moins étendus et en général unique-
ment domaniaux. D'ailleurs, les établissements publics sont simple-
ment des seTOces, soit de l'État, soit des déparlements, soit des com-
munes qui ont été personnifiés ; ils se rattachent comme des satel-
lites à ces grandes personnes morales publiques, ils sont comme des
fondations faites par celles-ci.

2° L'État occupe une place à part. Il représente les intérêts géné-
raux du pays, tandis que les départements, les communes, les colo-
nies, ne représentent que des intérêts locaux ; à ce titre, il jouit de
droits spéciaux qui méritent le nom de droits régaliens.

Malgré ces différences considérables, il y a avantage pour le plan
général d'une étude de droit administratif à faire rentrer en principe,
État, départements, communes, colonies, établissements publics.

DÉFINITIONS 173

dans une môme catégorie ; parce qu'il y a entre toutes ces personnes
morales des ressemblances essentieHes, parce que toutes ont une
personnalité publique, que toutes ont des droits de puissance pu-
blique, et que pour les exercer toutes font des actes d'administra-
tion.

63. U. Les droits des personnes administratives et
Texercice de ces droits. — Les personnes administratives ont
une double personnalité et jouissent par conséquent de deux espèces
de droits: elles ont d'abord une personnalité de personne privée qui
leur donne la jouissance de^ droits privés; elles ont en outre une
personnalité de puissance publique qui leur donne la jouissance de
droits exorbitants que Ton appelle droits de puissance publique. En
vertu de la première personnalité, elles administrent le domaine privé
qu'elles possèdent comme tout particulier ; en vertu de la seconde, elles
administrent leur domaine public, bénéficient de modes d'acquérir
exceptionnels, tels que les impôts, l'expropriation, ou exercent de
purs droits de police.

Ces deux personnalités ne sont d'ailleurs distinctes qu'à l'analyse
juridique; aucun signe extérieur ne les révèle; les personnes admi-
nistratives ont les mêmes représentants, soit qu'elles agissent à titre
de puissance publique, soit qu'elles agissent à titre de personne privée.

La personnalité administrative ainsi comprise explique toute Tad-
ministration. L'administration entière rentre dans ce qu'on est con-
venu d'appeler les attributions des autorités administratives. On parle
couramment par exemple des attributions de police du maire ou du
préfet aussi bien que de leurs attributions relatives à la gestion du
domaine. Or, il suffit de remarquer : i^ que les actes, que ces auto-
rités administratives accomplissent en vertu de leurs attributions et
qui sont des actes A* administration , sont, au fond, des act s par les-
quels certains droits sont exercés ; quand un maire prend une mesure
de police, il exerce un droit de police; quand il afferme un domaine
communal, il exerce un droit de propriété; 2» que les droits ainsi
exercés appartiennent aux personnes administratives que les autorités
représentent, à l'État, à la commune, etc... De telle sorte que, vue
d'un certain côté, l'administration n'est que l'exercice des droits des
personnes administratives. Or il est clair que c'est là un point de vue
juridique et c'est celui où doit se placer le droit administratif.

Il y a longtemps d'ailleurs que l'on est habitué à personnifier l'ac-
tion administrative dans les actes où elle imite les particuliers, c'est
la personnalité privée qui apparaît la première et les droits privés sont
reconnus d'abord. La personne de l'État apparaît avec le fisc ou do-

174 LE DROIT ADMINISTRATIF

miine privé. On est moins familiarisé avec l'idée de personniljer la
puissan'^e publique. Il faut cependant y venir. Historiquement, la tran-
transition aété ménagée par la féodalité qui avait Iransformé en droits
privés de véritables droits de puissance publique, tels que les droits de
justice, les droits Je police, le droit de battre monnaie, etc. Gela a fait
^ipparaitre leur caractère de droitset ce caractère leur est resté lorsque
les légistes les ont revendiqués pour le roi, c'est-à-dire pour l'État sous
le nom de dioits régaliens.

Ajoulons enfin que, oulre leurs droits, les personnes adminislra-
[ives ont encore des intérêts et qu'il est dans les attributions des auto-
lités qui les représentent de défendre ces intérêts, non plus par ite
déi^isions, mais par des propositions, des vœux {:u des réclamations.
Ainsi les conseils généraux, outre qu'ils exercent les droits du dépar-
leiiient par leurs décisions, défendent les intérêts du même déparle-
iiient dans les matières ou il n'a pas de droits reconnus.

C'est-à-dire que la personnalité administrative est aussi riche, aussi
complexe, que la personnalité humaine.

64. III- Les services publics. — Un service public est me
nrganisalio» créée par une personne administrative en vue de la
sni'isfaclion d'un besoin collectif. — Cette organisation se compose
(.11 général de trois éléments : des moyens matériels, bâtiments, laa-
liilier, etc.; un personnel de fonctionnaires ou emplojés avec des
ri'gles administratives pour ce personnel ; des moyens financiers pour
subvenir aux dépenses du matériel et du personnel. Ainsi le service
ilfî l'instruction primaire suppose des maisons d'écoles, un personnel
dinslituteurs avec des programmes d'enseignement, des moyens

Tout service qui fonctionne, à raison de la flxité relative du per-
sonnel, et des traditions particulières d'administration qui se créen',
^1 une tendance à se comporter comme un oi^anisme distinct. On
:^'b^ibitue vite à lui concéder une sorte de personnalité. Les différents
iiiitiistères semblent avoir une vie propre; même des services ou
administrations qui dépendent d'un même ministère; ainsi en est-il
de l'administration des contributions directes, de celte de 1 enregis-
liement et des domaines, etc. f-orsque la personnalité juridique est
réellement concédée à un service, il devient un établissement public.

A. Importance du service public. — C'est vers le service public que
tout con\erge en administration et en droit administratif, parce qu'il
K^i ta raison d'être de l'existence même des personnes administratives.
Sa notion se confond avec celle de Vutilité publique, car l'utilité pu-
blique, c'est l'intérêt général, en tant qu'il y est donné satisfaction

rÉFINITIONS 175

par un service public. Or Futilité publique apparaît à chaque instant
en droit administatif, dans le domaine public, dans rexproprialion
pour cause d'utilité publique, dans les travaux publics, etc II est des
opérai ions administratives qui sont précédées d*une déclaration for-
melle d'utilité publique, nombre d'actes d'administration sont précédés
d'une enquête destinée à constater l'utilité publique de la mesure à
prendre, etc... A son tour, Tutililé publique nécessite et justifie les
di'oits de puissance publique dont disposent les personnes adminis-
tratives. Il y a donc là trois idées dont nous constaterons à chaque
instant les relations étroites, celle de service public, celle d'utilité pu-
blique, celle de droits de puissance publique.

Mais si en droit administratif on ne doit jamais perdre de vue que îe
bon fonctionnement des services publics est Tobjectif final, on ne doit
pas oublier non plus que ce fonctionnement e^t le résultat indirect
de l'exercice de leurs droits fait par les personnes administratives, et
que l'objectif immédiat ce sont ces droits. Prenons pour exemple la
construction et l'entretien des chemins vicinaux ou service de la vi-
cinalité, le droit administratif se préoccupe non pas de ce service en
soit, mais des droits exercés pour le faire fonctionner : droit d'expro-
priation exercé pour acquérir le terrain destiné à l'assiette du che-
min, droit de travaux publics exercé pour assurer la construction
du chemin ; impôt des prestations recouvré pour payer la dépense,

B. Modifications incessantes dans Vorganisation des services pu-
blics. — L'organisation des services publics varie constamment sous
l'action de diverses causes. '

1° A raison de la transformation des besoins, — Les besoins col-
lectifs se transforment, les uns lentement, les autres rapidement,
aucun ne demeure immuable; il faut que les services publics se mo-
difient au fur et à mesure. Les services d'hygiène et d'assistance pu-
blique sont visiblement en voie de développement ; les remaniements
du service de la défense nationale sont constants. Un bon exemple
encore de transformation nécessaire est donnée à l'heure actuelle par
le service vicinal dans les départements. Ce service, organisé à la suite
de la loi de 1836, a eu pour but d'assurer la construction des che-
mins vicinaux ; un personnel considérable d'agents voyers, de con-
ducteurs, de cantonniers chefs, a été créé. Or, il arrive actuellement,
après un demi-siècle, que les chemins sont à peu près partout cons-
truits et qu'il n'y a plus qu'à les entretenir; il est clair qu'il faut un
personnel moins nombreux pour entretenir que pour construire, et
qu'une réorganisation du service s'impose, d'autant mieux que ce
personnel absorbe une tonne moitié des ressources de la vici-

176 LE DROIT ADMINISTRATIF

nalité- La question est à l'étude dans la plupart des départements.

S' A raison de la division du travail. — La loi de la division du
travail s'applique en administration comme dans tous les autres arts.
En général, dans les organisations administratives rudimentaii-es, les
services publics ne sont pas difTérenciés ; un même organe rend les
services les plus divers ; c'est ainsi, par exemple, qu'à l'époque fwtlale,
dans les domaines royaux, le bailli lève lus troupes, lève tes impôts,
rend la justice; avec le temps, il se crée des oi^anes spéciaux el les
services se séparent.

Cette prerfiière division du travail en entraîne elle-même iine au-
tre. Dès que les services publics sont spécialisés, ils ont une tendance
p^('[iaralipte; il devient nécessaire de les relier les uns aux autres par
il" inspections et des co itrôles, alin de maintenir l'unité d'action.
II. ô lors, division entre les services d'administration proprement dite
el les services de contrôle. C'est ainsi que les préfets dans les dépar-
tements sont chargés delà surveillance des agents régionaux deTÉiat
|.ï plus variés; c'est ainsi qu'au sein de presque toutes les régies on
ailininistratioQS spéciales, il y a un corps de contrôleurs ou d inspec-
teurs

Enfin une troisième division du travail tend à se produire, qui ré-
sulte de diEFérences dans la forme de l'aclion administrative. On verra
qui! y a des actes d'administration de deux espèces, des actes d'au-
toiiié et des actes de gestion. Les premiers sont des actes qui ne
^:ii tposent pas un déplacement de valeur pécuniaire dans le patri-
riK i[)e des personnes administratives. Les seconds sont, au contraire,
il actes qui en supposent un Celte question d'argent, dont on verra
pliis loin toute l'importance, a eu son retentissement dans l'organi-
Bition des services. Il y a un service général de police et un service
gL^néral de gestion. Le département du ministère de l'intérieur n'est
p;is autre chose qu'un ministère de police générale d'État, et sous le
Premier Empire il en a porté le nom. Il a la police sur les autres
personnes administratives, département.^, comaiiinea, etc. ; il a la
police sur tous les fonctionnaires, même ceux des autres ministères,
grAce à ses préfets qui, dans chaque département, sont en rapports
avec tous les chefs de services, grâce aussi à la police politique ; il a
la police sur les individus, grâce au service de la s&relé généra e et
k la direction de l'assistance publique; 11 est le nerf de l'action poli-
cière.

Le ministère des finances n'est pas auti'e chose qu'un service
général de gestion, service qui s'exerce au moyen de l'argent fourni
à tous les autres services, car l'argent est le nerf de toutes les mesures
de gestion; et au moyen de la surveillance exercée sur la comptabilité.

DEFINITIONS

177

grâce à Tinspection générale des finances et à la direction générale
4e la complabililé.

A côté de ces services généraux qui rayonnent sur tous les autres,
leur donnant l'impulsion au point de vue de la police et de la gestion
financière et les surveillant, il y a des services spéciaux qui sont
délerminés uniquement par le besoin à satisfaire et où les mesures
de police et de gestion sont employées concurremment par les mêmes
administrateurs.

3" A raison des progrès de l'idée de justice. — Les services publics
sont dus également à tous les citoyens, et ceux-ci doivent contribuer
à les payer proportionnellement à leurs facultés. Or, il arrive souvent
que 1 organisation primitive d'un service crée des inégalités qui plus
tard paraissent choquantes. Gela est arrivé notamment pour les che-
mins vicinaux. Le principe encore en vigueur est que chaque com-
mune construit et entrelient ses chemins. Cela a paru juste pendant
longtemps, tant que ces chemins inachevés ont servi aux petits par-
cours à Tintérieur de la commune. Gela ne le paraît plus, depuis
que soudés les uns aux autres, ils forment un réseau départemental
servant à de longs parcours. Ge ne sont plus seulement les habitants
de la commune qui se servent de ses chemins. Dès lors, il faudrait
faire contribuer la commune à l'entretien, non plus à raison de la
longrueur kilométrique des chemins qui sont sur son territoire, mais à
raison des facultés de ses habitants.

c) Services obligatoires, — Services facultatifs, — Cette distinction
n'existe pas pour les services d'État, mais seulement pour les services
départementaux, communaux ou coloniaux. L'État n'est jamais que
moralement obligé à organiser un service, et, même si une loi en
prescrit Torganisation, c'est un ordre que l'État se donne à lui-même
et dont aucune autorité supérieure ne peut assurer l'exécution. Il
n'en est pas de même des services des départements, des communes
ou des colonies. L'organisation peut en être obligatoire vis-à-vis de
l'État, et l'exécution de l'obligation être juridiquement assurée; par
exemple, si le service se traduit par une dépense, celle-ci peut être
inscrite d'office au budget du déparlement, de la commune ou de la
colonie par les représentants de l'État; dès lors,' il y a lieu de distin-
guer entre les services obligatoires et les services facultatifs. (V. pour
le. département, L. 10 août 1871, art. 61, et pour la commune,
1. 5 avril 1884, art. 136 et 149. )

d) Services d'État^ de département, de commune, de colonie^ d'éta-
blissement public» — Il y a des services d'État, de département, de
commune, de colonie et d'établissement public. On peut en faire le
triage. Cependant, ce triage n'est pas aisé, sauf en ce qui concerne

H. 42

170 LE DROIT AUX SERVICES PUBUCS

rable qu'il y eùl des bureaux de bienfaisance parlout, surtout & la
caropa^ne. Mais avant de rendre la dépense obligatoire, il faudra foir»
des éludes sérieuses sur le meilleur mode de dinribulion. U seaible do-
laïamiiti que le système des visitesà domicile par des visite ars du bureau,
sait bien supérieur à la distribution faite au bureau. Il s'agit aixssi de
combiaer les secours en arf^eat, les secours en nature ou en bons, les
secours destinés au lojer, etc. On peut se préoccuper de procurer du
traviil à ta façon des œuvres de patronage, etc. On consulterait avec
fruit sur tous ces points l'organisation de la ville d'Elberfeld dans la
Prusse rhénane (Reu, d"É',on. polit. IStT?, art. de M. Saint-Harc).

Du domicile de secours (1. 24 vendémiaire, an II). — Le domicile de
secours est le lieu où l'homine nécessiteux a droit aui secours publics;
— le lieu de ia naissance est le lieu naturel du domicile de secours ; — le
lieu de naissance pour les enfants est le domicile habituel de la mère au
moment ou ils sont nés. — Pour acquérir le domicile de secours daos
une autre commune, il faut un séjour don an.

~^grr

DEUXIÈME PARTIE

LE DROIT ADMINISTRATIF

DÉFINITIONS

61, Définition du droit administratif. — La définition

du droit administratif demande certaines précautions parce que c'est
une matière où Ton a une grande tendance à confondre le point de
vue des sciences politiques, c'est-à dire le point de vue du fait, avec
celui du droit.

Pour la science politique un grand fait domine tout, c'est l'exis-
tence et le fonctionnement dans un État bien réglé de senâces publics,
et le droit administratif n'est que t ensemble des règles qui président
à Vorganisation et au fonctionnement des services publics.

Le droit administratif est cette branche du droit public qui a
pour objet Vorganisationy les droits et Pexercice des droits des per-
sonnes administratives^ en tant que cela intéresse le fonctionnement
des services publics*

Il résulte de cette définition: \^ que en droit administratif, comme
dans toutes les branches du droit, il y a des sujets de droits] ces su-
jets de droits qui ne peuvent être que des personnes sont les per-
sonnes administratives \ 2<* que en droit administratif comme dans
toutes les branches au droit, il s'agit de réglementer des droits, ces
droits sont ceux des personnes administratives; 3^ enfin que le droit
administratif a un but social comme toutes les branches du droit, ce
but est d assurer le fonctionnement des services publics; mais au
lieu que la science politique se préoccupe directement du service pu-
blic, le droit administratif ne s'en préoccupe qu'indirectement, il

176 LE DROIT ADMINISTUATIF

nalité. La question est à I étude dans la plupart des départements.

2* A raison de la division du travail, — La loi de la division du
travail s'applique en administration comme dans tous les autres arts.
En géoéral, dans les or^^anisations administratives rudimentait^es, les
services publics ne sont pas diflérenciés ; un même organe rend les
services les plus divers ; c'est ainsi, par exemple, qu'à Pépoque fôodale,
dans les domaines royaux, le bailli lève les troupes, lève les impôts,
rend la justice; avec le temps, il se crée des organes spéciaux et les
services se séparent.

Cette première division du travail en entraîne elle-même une au-
tre. Dès que les services publics sont spécialisés, ils ont une tendance
séparatiste; il devient nécessaire de les relier les uns aux autre? par
des inspei*.tions et des coitrôles, afin de maintenir l'unité d'action.
Dès lors, division entre les services d'administration proprement dite
et les services de contrôle. C'est ainsi que les préfets dans les dé^^ar-
tements sont chargés de la surveillance des agents r<^onaux de TÉiat
l;s plus variés; c'est ainsi qu'au sein de presque toutes les récries on
administrations spéciales, il y a un corps de contrôleurs ou d inspec-
teurs.

Enfin une troisième division du travail tend à se produire, qui ré-
sulte de différences dans la forine de l'action administrative On vem
qu'il y a des actes d'administration de deux espèces* des act.'S d'au-
torité et des actes de gestion. Los premiers sont des actes qui ne
supposent pas un déplacement de valeur pécuniaire dans le patri-
moine des personnes administratives Les seconds sont^ au contraire,
des actes qui en supposent un Celte question d'argent, dont on verra
plus loin toute l'importance, a eu son retentissement dans l'or^çani-
aition des services. Il y a un service général de police et un servici*
général de gestion. Le département du ministère de rintérieur n*e6t
pas autre chose qu'un ministère de police générale d^État, et sous lt>
Premier Empire il en a porté le nom. Il a la police sur les autres
personnes administratives, département^, commune;^ etc. ; il a Id
police sur tous les fonctionnaires, m«>me ceux des autres ministère^,
grâce à ses préfets qui» daus chaque département, sont en rapportf^
avec tous les chefs de services, grâce aussi à la police politique; il a
la police sur le» individus, grâce au service de la sûreté généra e et
à la direction de l'assistance publi ]ue; il est te nerf de l'action poli-
cière.

Le ministère des finances n'est pas autre chose qu\in service
général de gestion, service qui s'exerce au moyen de Targent fourni
à tous les autres services, car Targent est le nerf de toutes les mesure^
de gestion ; et au moyen de la surveillance exercée sur la comptabilité.

DÉFINITIONS 177

grâce à Tinspection générale des finances et à la direction générale
de la coroplabililé.

A cAfé de ces services généraux qui rayonnent sur tous les autres,
leur donnant rimpulbion au point de vue de la police et de la gestion
financière et les surveillant, il y a des services spéciaux qui sont
délerminés uniquement par le besoin à sati!>faire et où les mesures
de police et de gestion sont employées concurremment par les mêmes
administrateurs.

3* A raison des progrès de l'idée de justice, — Les services publics
sont dus également à tous les citoyens, et ceux-ci doivent contribuer
à les payer proportionnellement à leurs facultés. Or, il arrive souvent
que 1 oOf^anisation primitive d'un service crée des inégalités qui plus
tdrd paraissent choquantes. Cela est arrivé notamment pour les che-
mins vicinaux. Le principe encore en vigueur est que chaque com-
mune construit et entretient ses chemins. Cela a paru juste pendant
lon^'teinps, tant que ces chemins inachevés ont servi aux petits par-
cours à l'intérieur de la commune. Cela ne le parait plus, depuis
que .«oudés les uns aux autres, ils forment un réseau départemental
«erviiiit à de longs parcours. Ce ne sont plus seulement les habitants
de la commune qui se servent de ses chemins. Dès lors, il faudrait
faire contribuer la commune à l'entretien^ non plus à raison de la
longueur kilométrique des chemins qui sont sur son territoire, mais à
raison des facultés de ses habitants.

cSetTÎces obligatoires, — Services facultatifs. — Cette distinction
n*exi^te pus pour les services d'État, mais seulement pour les services
départementaux, communaux ou coloniaux. L'État n'est jamais que
moralement obligé à organiser un sei vice, et, même si une loi en
prescrit Torganisation, c'est un ordre que l'État se donne à lui-même
et dont aucune autorité supérieure ne peut assurer Texécution. Il
n'en est pas de même des services des départements, des communes
ou des colonies. L'organisation peut en être obligatoire vis-à-vis de
r£tat, et l'exécution de l'obligation être juridiquement assurée; par
exemple, si le service se traduit par une dépense, celle-ci peut être
inscrite d^office au budget du déparlement, de la commune ou de la
colonie par les représentants de l'État; dès lors,' il y a lieu de distin-
guer entre les services obligatoires et les services facultatifs. (V. pour
le département, L. 10 août 1871, art. 61, et pour la commune,
1. 5 avril 1884, art. 136 et 149. )

d\ Services d*Etat^ de département^ de commune^ de colonie^ d'éta-

hliss»*m^nt public, — Il y a des services d'État, de département, de

commune, de colonie et d'établissement public. On peut en faire le

triage. Cependant, ce triage n'est pas aisé, sauf en ce qui concerne

H. \2

17« LE DROIT AD«INISTKATIF

les établissements publics, chargés cbacua d'un seul service spécial
Cela tieal à ce que rarement un servica déterminé est à la cbai^e
d'une seule personne administrative. Le plus souvent, il y a concours
de personnes administratives différentes à un même service.

Le concours à un service se manifeste sous forme de mesures de
police ou de mesures de gestion.

Sous forme de mesure de police, c'est aiasi, par exemple, que la
commune est chargée de concourir au service de l'état-oivil, au service
des listes électorales, à la publication des lois et règlements qui cons-
tituent au fond des services d'Ëtat.

Sous forme de mesure de gestion, cela se produit souvent de ces deux
façons ; ou bien par l'apport d'un bâtiment destine ô loger le service
(casernes, hôtels des postes, palais pour certains fonctionnaires fournis
par les communes), ou bien par une contribution en argent.

Le concours est obligatoire ou facultatif. Lorsqu'il est obligatoire,
on emploie l'expression de contribution ou de contingent; c'est ainsi
que les communes paient leur contingent aus dépenses du service
vicinal, lequel est départemental. Lorsqu'il est facultatif, ou emploie
le mot de subvention. Il y a peu de services vraiment utiles qui ne
reçoivent des contingents ou des subventions.

Ce concours presque coustant des trois personnes administratives à
un môme service correspond k une grande réalité; c'est ^e, malgré
la décentralisai ion, départements et communes sont toujours les
membres d'un même corps qui estt'Ëtat; c'estque les besoins locaux
sont généraux en môme temps, les besoins généraux locaux enmâme
temps.

Malgré le concoors des personnes administratives à un même
Renice, il y a cependant intérêt à désigner la personne administrative
vraiment maîtresse. A notre avis, c'est celle qui vote lebudgetgénéral
du service, parce que. parcette arme du budget, elle est maîtresse de
l'organisation générale. Peu importe que la majeure partie des fonds
qui alimentent ce budget soient fournis par d'autres personnes admi-
nistratives ; peu imcorte que tes fonctionnaires qui constituent le per-
sonnel du service soient nommés on révoqués par uns autorité sapé-
rieure; peu importe que le bâtiment dans lequel est logé le service
appartienne à une personne administrative différente; peu importe
nième que le service consiste à entretenir une dépendance du domaine
public d'une personne administrative différente.

Ainsi, le service vicinal cbai^ de la construction et de l'entretien
des chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt commun
est certainement un service départemental, parce que c'est le conseil
généra] qui règle le budget de ce service, et qui par là peut modifier

DÉFINITIONS 179

le personnel et lui imprimer la direction; et cependant la majeure
partie des fonds est fournie par la commune, et cependant les che-
mins qu'ît s'agit d'entretenir sont des dépendances du domaine pu-
blic communal.

Ainsi encore, le service de l'instruction primaire est un service
d'État^ parce que l'État règle le budget de Tinstruction primaire ; et
cependant les communes sont tenues de fournir la maison d'école et
de contribuer par une indemnité au traitement de l'instituteur; et
cependant le département est tenu de fournir le bâtiment pour les
écoles normales d'instituteurs et d institutric s, et de supporter cer-
taines autres déi)enses, (V art 2. 3 et 4, L. IGjuiilet 1889.)

Une description des services des différentes personnes administra-
tives serait une chose vraiment instructive, mais pour laquelle la
place nous manque. Quelques indications seulement :

Services (TÊtiU. •• Outre les services généraux de police et de gestion
dont nous avons signalé l'existence et qui sont le ministère de l'intérieur
et celui des ûnances, l'État a des services spéciaux que Ton peut classer
ainsi :

a) Services à l'extérieur. — !<> Relations extérieures : ministère des
affaires étrangères; 2^ défense nationale : ministères de la guerre et de
la marine.

b) services à l'intérieur. — 1» Besoins moraux» service du droit : mi-
nistère de la justice; service de l'instruction publique» des beaux-arts,
des cultes : ministère de l'instruction publique.

2o Besoins matériels : Services des travaux publics, de l'agriculture,
du commerce et de Tindustrie : autant de ministères spéciaux.

Senrices départementaux, — Nous ne considérons comme vraiment dé*
partemeataux que les services qui sont sous Tautorité du conseil général
ou de la commission départementale. Sans doute, parmi ceux qui sont
sous rautorité du préfet seul, il eu est qui, logiquement, devraient être
départementaux, mais, de par la loi, ce sont encore des services d'État»

Il n'y a pas dans le département de service départemental de police,
mais il y a un service général des finances •

De plus, U y a des services spéciaux dont les plus importants sont :
1° le service de la voirie : routes départementales, chemins vicinaux, de
grande et de moyenne communication, chemins de fer départementaux,
etc.; 2<* le service de l'assistance publique : aiiônéSj enfaiits assistés, sans
compter le service de l'assistance médicale gratuite, là où elle est orga-
nisée.

Services communaux, -— Les services qui sont sous l'autorité du maire
sont communaux, au môme titre que ceux qui sont sous l'autorité du
conseil municipal.

U y a dans la commune un service général de police et un service géné-
ral de gi>stion Bnancière. Dans la grande majorité des communes il n'y

180 LE DROIT ADMINISTRATIF

a que très peu de services spéciaux. Le seul peut-êlre qui se retrouve
partout est celui de la voirie, qui comprend les chemins vicinaux ordi-
naires et les chemins ruraux ; il faut songer que l'instruction primaire
et les cultes sont des services d'État. Dans les grandes villes, il y a des
services spéciaux nombreux, tout à fait facultatifs : services de Teau, de
l'éclairage, du balayage, des halles et marchés couverts, etc..
Services coloniaux. — (Mémoire).

LIVRE PRÉLIMINAIRE

L'ADMINISTRATION

65. L'administration envisagée du point de vue des
sciences politiques. — Ace point de vue, V administrât ionpour-
voit aux besoins des services publics et à Vexécution générale des
lois*.

Ainsi entendue, Tadministration est à la fois un art et une science ;
elle est un art car elle procède à des créations, à des organisations de
services ; elle est une science, car elle observe dans son action certaines
règles fournies par Texpérience. Elle suppose d'autre part la connais-
sance des hommes et de leurs besoins, par conséquent, elle a besoin
de sciences accessoires. Il faut à l'administrateur beaucoup de psycho-
logie et la connaissance de toutes les sciences sociales, économie poli-
tique, science financière, politique, etc.

A son tour l'administration peut devenir objet de science car il se
crée de véritables règles d'administration. C'est ainsi que le rappor-
teur de la loi du 28 pluviôse an VIII a pu dire au nom de l'expérience
que : administrer dans le sens d'exécuter une mesure est le fait d'un
seul, délibérer est le fait de plusieurs : c'est ainsi qu'on peut affirmer
que les* administrateurs doivent être responsables, qu'ils doivent être
astreints à la résidence dans un certain lieu, etc.. L'organisation ad-
ministrative surtout, la classification et la hiérarchie des agents doi-
vent beaucoup à l'expérience, la façon dont les chefs doivent diriger
leurs subordonnés par des instructions ou circulaires, la façon dont
le zèle des fonctionnaires doit être entretenu par la perspective de
V avancement y etc., etc..

Jusqu'à présent, l'administration a été peu étudiée à ce point de vue.
Il faudrait consulter les traditions des bureaux, compulser les volu-
mineuses collections des circulaires ministérielles; quant aux prin-
cipes les plus élevés, on les trouverait dans les œuvres politiques*.

i. Vivieo, études administratives f 1. p. 2.

2. En fait d'études sur l'administra tion, on ne peut guère citer que les
études administratives de Vivien, 1845; quelques chapitres de Macarel dans
ses tribunaux administratifs et dans son Droit potitiquCy et le rapport sur la

182 L'ABUINIBTR&TtON

66. L'administration envisagée du point de vue Ju-
ridique.—Ace point de vue, l'adminislnttioDdoit être àédmeV exer-
cice des droits des personnes administrative» en vue du fonctionna
menl des servîeei publics, c'est 6>dire que radminietration est use
procédure réglementée en partie par le droit, et c'est uniquement i
ce point de vue qu'elle doit être étudiée ici.

Que radiDiQt.^tration publique soit un exercice de droits il n'y a
rien là qui puisse élonner. En droit privé aussi il 7 a une admi-
uistmtion, et elle conaiete dans l'exercice des droits : an père de
famille qui administre sa fortune est un père de famille qui esei-ce ses
droits ; il n'est pas un acte de l'a d mini si rai ion courante des fortunes
privées qui ne soit l'ex.^rcice de quelque droit ; les baux & ferme, les
empruDts, les actes d'hypothèque, les ventes de récoltes sont l'eser-
cice du droit de propriété ou de quelqu'un des modes d'acquérir.

Que l'administi-ation publique ait donné lieu à des rëgles de droit
et qu'elle constitue une procédure riglementée, cela ne doit point sur-
prendre non plus.

Un particulier qui administre sa propre fortune eierce ou n'exerce
pas ses droits, iï les exerce de telle ou telle façon, c'est affaire de
conscience pour lui, le droit n'a rien A y voir. Il n'en est pas de même
pour les personnes administratives. — D'abord on peut remarquer
qu'en exerçant leurs droits, au fond c'est la fortune d'autrui qu'elles
administrent. C'est la fortune nationale, notre fortune à tous. Cela
déjà les oblige à exercer leurs droits correctement, et justifie l'inter-
vention du Droit, car le droit réjilemente en général l'administration
de la fortune d'autrui. De plus, ce sont des personnes fictives qui
n'agissent que par représentants. Ces repré^ntants ont besoin d'étrt
surveillés, ils ne peuvent l'être par la personne morale qui est fictive,
il faut donc que le droit intervienne, et tes maintienne par des forma-
lités et des règles d'admistration.

Les règles sur l'admiaistration ont une importance capitale en droit
administratif : 1° il faut les connaître pour comprendre l'organisation
administrative, parce que ce qu'il y a d'essentiel dans cette oi^ni*
sation ce sont les représentants qui ont les pouvoirs d'administintion
véritables, c'est-à-dire Vexercice des droits; 2° elles sont imlispen-
sables aussi à l'intelliBence des règles du contentieux ; c'est en exer^
çantleurs droits d'une fafon plus ou moins correcte, que les personnes

loi do 38 plavlOae, an Vm. Toototols, ei on {ail rantrerdans ces Études la
grands question île la canlrnlfeation administrative, bd trouve une IittAratare
plus cooaid^rabla ; V. oot. Cormeotn, Trailé ; Dupont- Wtilte X'Ètat et Cindi-
trfdu. la eentralUadon; encore plu» al on y fait rentrer la quesUon de la lurl-

dicUon admlDlstratlvo.

l'administration 183

administratives sont exposées à léser les droits et les intérêts d'au-
trui et à provoquer des litiges. C'est done l'administration qui pro-
voque le contentieux. Mais il faut bien se garder, comme on la fait
trop souvent, de confondre l'administration avec le contentieux. Exer-
cer ses droits, ce n'est pas toujours provoquer un procès, heureuse-
ment, et, même quand on en provoque un, l'acte qui Toccasionne
ne fait pas partie intégrante du litige,
n y a lieu de se préoccuper à propos de l'administration :
i"* Des opérations administratives et des actes d*administration,
actes par lesquels les droits des personnes administratives sont
exercés;

i^ Des autorités administratives, représentants par lesquels ces
droits sont exercés.

CHAPITRE PREMIER

LES OPÉRATIONS ADMINISTRATIVES ET LES ACTES D'AD-

MINISTRATION

SECTION I. -* LES OPÉRATIONS ADMINISTRATIVES

67. — En vue du fonctionnement des services publics, et en exer-
çant leurs droits, les personnes administratives font, soit des opéra-
lions administratives, soit des actes d'administration.

L'opération administrative est constituée par un ensemble d'actes
accomplis au nom d'une personne administrative par un représentant
légal, et concourant à un même but juridique. Par exemple, une
expropriation pour cause d'utilité publique est une opération admi-
nistrative, elle a un but juridique déterminé, l'acquisition d'un terrain,
et elle se compose d'une quantité d'actes, enquêtes, déclaration d'uti-
lité publique, arrêté de cessibilité du préfet, jugement, etc. De même,
une élection est une opération administrative, elle a un but juridique
déterminé, la nomination d'un représentant, et elle se compose d'une
quantité d'actes, convocation des électeurs, formalités du scrutin, re-
censement des voies, etc..

L'opération administrative a de l'importance pour les raisons sui-
vantes :

1° Parce qu'elle constitue une institution juridique nommée et qu'au
fond elle est l'exercice d'un droit qui appartient à la personne admi-
nistrative; beaucoup constituent des modes d'acquérir; ainsi en est-il
de l'expropriation, des travaux publics, des impôts qui sont la mise
en exercice du droit d'exproprier, du droit de faire des travaux pu-
blics, du droit de lever l'impôt, etc..

2° Parce que les textes législatifs sont en général conçus en vue des
opérations administratives. Il y a des lois sur l'expropriation, sur les
impôts, sur les élections, etc..

3° Parce que, au point de vue du contentieux, les règles de compé-
tence attribuent souvent à la même juridiction toutes les difficultés
qui peuvent être soulevées par une opération administrative déter-
minée. C'est ainsi que le contentieux des travaux publics est attribué
aux conseils de préfecture, de même le contentieux des élections mu-
nicipales, de même le contentieux des impôts directs, etc. II y a

LES ACTES d'administration 185

môme des cas, où il existe contre une opération administrative, prise
dans son ensemble, un véritable recours contentieux, comme contre
l'acte d'administration : exemple, recours contre une élection.

Les opéralions administratives doivent, surtout au point de vue du
contentieux, être classées en opérations de puissance publique et opé^
rations de personne privée y suivant la qualité en laquelle agissent les
personnes administratives. C'est ainsi que les élections, l'expropria-
tion, les travaux publics, les impôts directs, sont des opérations de
puissance publique; que le bail d'une maison est une opération de
personne privée. Pour les premières, la compétence administrative
est de droit, tandis que, pour les secondes, elle est d'exception.

SECTION II. - LES ACTES D'ADMINISTRATION '

§ !•'. — définition, classification, nature des actes

d'administration

Article P'. — Définition.

68. — L'acte d'administration est une décision exécutoire, prise
au nom d'une personne administrative par un représentant légale en
vue de produire un effet de droit et qui, par conséquent^ est rela-
tive à l'exercice d'un droit.

L'acte d'administration se rattache à l'opération administrative
comme la partie se rattache au tout, il en est un des éléments; quel-
quefois aussi, c'est un acte isolé qui se suffit à lui-même.

Tous les éléments de la définition sont importants :

A. Décision, — L'acte d'administration est une décision, c'est-à-
dire une manifestation de volonté positive. Il en résulte que le silence
gardé par un administrateur auquel on demande d'accomplir un acte,
n'est pas un acte d'administration qu'on puisse attaquer, du moins
en principe (V. m/rd, n** 87). Le silence n'est pas assimilé en prin-
cipe à une décision de rejet. Il y a là quelque chose de fâcheux, car
le silence gardé par l'administration est en certains cas un véritable
déni de justice.

B. Décision exécutoire. — Il n'y a acte d'administration que
lorsque la décision est exécutoire. Elle peut l'être dans deux sens
différents :

i° Exécutoire vis-à'vis des tiers, en ce sens qu'elle produira immé-

1. Bibliographie, E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des
recours contentieux, 2 vol. in-So.

4 i6 L'AUMINISTRàTlON

diatement des effets vis-à-vis des tiers. Exemple : arrêté de police
d'un maire;

2*> Exécutoire vis-à'-ôis de la personne administrative elle-même y
en ce sens qu'émanée de l'organe délibérant qui représente la per-
sonne administrative, elle s'impose immédiatement à l'organe exé-
cutif, qui représente la même personne administrative, et qui devra
prendre des mesures d'exécution. Exemple : délibération du conseil
municipal enjoignant au maire de passer un marché. De telle sorte que
les lois d'affaire, les décisions exécutoii'es des conseils généraux, de
la commission départementale, des conseils municipaux, même des
commissions administratives d'établissements pubUcs^ sont des actes
d'administration au même titre que les décrets du chef de l'État, les
arrêtés des préfets et ceux des maires.

Dans la conduite humaine, les décisions que nous prenons à l'avance
nous obligent bien nous«même à exécution, et par conséquent sont
des actes d'autorité vis-à-vis de nous-même; seulement, le droit ne
peut pas les saisir, tandis qu'il les saisit ici.

Le seul point auquel il faille s'attacher, c'est donc que la décision
soit exécutoire j c'est-à-dire tende à l'exécution par sa seule vertu.

A ce point de vue, il faut remarquer que les décisions prises au nom
des personnes administratives dans des cas nombreux^ ne sont pas
exécutoires à raison de la tutelle à laquelle celles-ci sont soumises.
Il peut se faire que ces décisions^ bien qu'^émanant de leurs propres
représentants, et étant par conséquent la manifestation de leur propre
volonté, aient besoin de l'approbation expresse d'une autorité supé-
rieure. La décision dans ce premier cas ne devient exécutoire, et par
conséquent n'est un acte d'administration, qu'après cette approbation.

Mais s'il faut que la décision soit exécutoire, pas n'est besoin qu'elle
soit exécutée ; la question d'exécution est indifférente, elle se fera ou ne
se fera pas. fclle se fera par un acte de force pure ou un acte juridique,
qui constituera peut-être un second acte d'administration, peu importe.

C. Décision prise au nom dune personne administrative par un re-
présentant légal. — Les personnes administratives nous sont connues.
Quant aux représentants légaux de ces personnes au point de vue des
décisions à prendre, et par conséquent des actes d'administration à
accomplir, ils sont déterminés par les règles sur l'organisation admi-
nistrative; ce sont les autorités administratives dont il sera parlé au
chapitre suivant. Pour chaque personne administrative, il y a deux
orgHnes qui, chacun dans une sphère d'action déterminée, peuvent
prendre des décisions exécutoires : Torgane de législation ou de déli-
bération, et l'organe exécutif. Pour les établissements publics il n'y a
souvent qu'un seul organe.

LES ACTES d'administration 1^7

On peut donc facilement dresser la liste approximative des actes
d'administration :

a) Au nom de l*État :

(Organe législatif). Lois c^affaire^,

(Organe exécutif). Décrets du chef de FÉtat, arrêtés ou décisions minU-
térielleSf arrêtés préfectoraux ou sous-pré fectar aux. ~ Il y a aussi des ai^
torités administratives éphémères dont les décisions sont des actes d*ad-
ministration. Les matières électorales en fournissent beaucoup d*exemples :
décisions du bureau électoral^ de la commission de recensement , etc.

b) An nom du département :

(Organe délibérant). Décisions du conseil général et de la commission
départementale.

(Organe exécutif)* Arrêtés dupréfet.
, c) Au nom de la commune :

[Organe délibérant). Décisions du conseil municipal.

(Organe exécutif). Arrêtés du maire,

d) Au nom de la colonie ;

(Organe délibérant) Décisions du conseil général.
(Organe exécutif). Arrêtés du gouverneur,

e) Au nom des établissements publics :

(Organe de délibération et d'exécution confondus). Décisions de la corn-
mission administrative*

D. Décision en vue de produire un effet de droit. — 11 faut, pour
(pi'il y ait acte d'administration, que la décision constitue l'exercice
d'un droit, c'est-à-dire ait en vue la création immédiate d'une nou-
velle situation juridique, soit pour la personne administrative, soit
pour un tiers. Cette règle fait que nombre de décision^ prises par des
administrateurs, ne constituent pas des actes d'administration. Sont
dans cette catégorie :

!• Les instructions données par des supérieurs hiérarchiques â
leurs subordonnés, en vue de leur faire prendre des décisions dans
un certain sens (16 janv. 1880, fabrique d' Astaffort) ;

2° Les mises en demeure qui précèdent et font pressentir des déci-
sions exécutoires, mais qui n'en sont pas encore (10 déc. 1875 —
5 avril 1884)-

Article II. — Classification des actes d^administration.

Les actes d'administration peuvent être classés à trois points de
vue difîérents :
!• Au point de vue de reflTel de droit qu'ils produisent ; à ce point

188 l'administration

de vue, qui est le plus important, ils se divisent en actes d'autorité et
en actes de gestion;

2° Au point vue de la qualité en laquelle les personnes administra-
tives ont agi en les accomplissant, on les dislingue alors en actes de
'puissance publique et en actes de personne privée;

3" Au point de vue du degré de responsabilité juridique avec lequel
les personnes administratives les ont accomplis, on distingue alors,
des actes de gouvernementy des actes d'administration discrétion-
naire, des actes d'adminitration ordinaire,

69. Actes d'autorité, actes de gestion. — Les actes
d'administration se distinguent en actes d'autorité et actes de gestion.

Les actes d*autorité sont ceux qui ne confèrent pas aux tiers de
droits acquis. Ainsi, l'arrêté du préfet autorisant l'ouverture d'un
établissement insalubre est un acte d'autorité parce qu'il ne fait
qu'une concession révocable. Souvent même les actes d'autorité ne
concèdent rien du tout, ils ne font qu'imposer des obligations : un
règlement de police est un acte d'autorité; les décisions des corps
délibérants sont en général des actes d'autorité, parce que leur seul
effet de droit est d'obliger l'organe exécutif à exécuter.

Les actes de gestion sont ceux qui confèrent aux tiers des droits
acquis. Ainsi, la liquidation d'une dette de l'État faite par décision
ministérielle est un acte de gestion, parce qu'elle constitue l'État
débiteur vis-à-vis du fournisseur. De même, les contrats passés pour
assurer le fonctionnement des services publics sont, en principe, des
actes de gestion, parce qu'ils sont commutatifs, marchés de travaux
publics, marchés de fournitures, etc.

Il y a un signe extérieur auquel on reconnaît facilement l'acte de
gestion et l'acte d'autorité, c'est que le premier entraine un déplace-
ment de valeur pécuniaire dans le patrimoine de la personne admi-
nistrative, que le second n'en entraîne pas. En effet, du moment
qu'une valeur pécuniaire a été déplacée dans le patrimoine adminis-
tratif, cela veut dire qu'un acte commutatif a été passé, qu'un tiers a
acquis un des droits qui étaient dans ce patrimoine, et que peut-être
il en a cédé un autre en échange. Il y a corrélation entre les deux
choses.

a) Différences entre Pacte d'autorité et l'acte de gestion. Dans
l'acte d'autorité, la volonté de la personne administrative reste indé-
pendante et entière; n'ayant conféré aucun droit contre soi, elle con-
serve son vrai caractère qui est d'être impérieuse. Dans l'acte de ges-
tion, elle est liévî par le fait même qu'elle a conféré un droit à un
tiers; elle est diminuée et abdique son caractère impérieux. L'acte

LES ACTES d'administration 189

<i'autorité est toujours un acte de puissance publique, tandis que Tacte
de gestion peut être un acte de personne privée.

Il s'ensuit que :

i*^ L'acte d'autorité est révocable, l'acte de gestion ne Test pas.
L'acte d'autorité est révocable à quelque moment que ce soit, vingt,
(rente ans, cinquante ans plus tard, à la condition qu'il n'ait pas servi
d'appui à un acte de gestion qui aurait conféré des droits à des tiers.
L'acte d'autorité doit être rapporté par la même autorité qui l'avait
accompli et dans les mêmes formes;

2*^ L'acte d'autorité est attaquable en soi par le recours pour excès
de pouvoir, voie de nullité fondée sur les vices intimes de la manifes-
tation de volonté. L'acte de gestion n'est pas attaquable par cette voie
mais par un recours contentieux ordinaire fondé sur la violation du
droit qu'il a conféré; il ne faut plus considérer la manifestation de
volonté en elle-même, mais dans le droit qu'elle a conféré;

3<> Les tribunaux administratifs sont naturellement compétents
pour l'appréciation de l'acte d'autorité, tandis que les tribunaux judi-
ciaires sont naturellement compétents pour l'appréciation de Tactede
gestion. Cela tient à ce droit acquis conféré au tiers, qui rapproche
l'acte de gestion des actes de la vie civile. Cependant, il est des actes
de gestion qui, conservant le caractère d'actes de puissance publique,
sont de la compétence des tribunaux administratifs.

b) Hiérarchie entre Vacte (Pautorité et l'acte de gestion, — Il n'y
a pas seulement une différence enire l'acte d'autorité et l'acte de ges-
tion, il y a une sorte de hiérarchie. L'acte d'autorité est l'acte d'admi-
nistration primordial, l'acte de gestion est un acte secondaire qui s'ap-
puie toujours sur quelque acte d'autorité et lui sert de mode d'exécu-
tion. Gela est vrai, non seulement quand l'organe exécutif passe un
contrat déterminé, ou fait quelque autre acte de gestion en vertu
d'une décision spéciale de l'organe délibérant, mais même lorsque
l'acte est passé en vertu de ses attributions propres. Même dans ce
cas, en effet, il y a un acte d'autorité préalable qui est le budjet des
dépenses, et tous les actes de gestion ne sont que l'exécution du budjet.
Étant donnée cette importance de l'acte d'autorité, on conçoit que cer-
tains auteurs rappellent l'acte d'administration par excellence.

Observation, — Dans une même opération administrative on trouve
presque toujours accumulés des actes d'autorité et des actes de ges-
tion. Ainsi dans une opération de travaux publics, l'acte déclaratif
d'utilité publique est un acte d'autorité, le marché de travaux est un
acte de gestion, la liquidation de la dépense est un acte de gestion, etc. . .

70. II. Actes de puissance publique^ actes de per-

190 L'ADMINlSTRATïOiN

Bonne privée. — Les actes de puissance publique sont ceux qoe
les personaes administratives ont accomplis en vertu de leur person-
nalité de puissance publique; les actes de pei^sonne privée y cenx qu'elles
<mt accomplis en vertu de leur personnalité de personne privée.

L'intérêt pratique de la distinction est dans une question de corn»
pétence; les actes de puissance publique en principe ne peuvent être
appréciés que par les tribunaux administratifs, les actes de personne
privée peuvent l'être par les tribunaux ordinaires.

Cette subdivision des actes d'administration se combine avec la pré-
cédente de la façon suivante :

1° Les actes à' autorité sont toujours de puissance publique. Et cela,
alors même qu'ils seraient relatifs à l'exercice d'un droit de personne
privée. Ainsi une décision du conseil municipal relative à un bail d'un
bien privé de la commune est un acte de puissance publique, parce
que c'est un acte d'autorité * ;

2" Pour les actes de gestion^ il en est qui sont considérés comme
actes de puissance publique, d'autres comme actes de personne privée.
Au premier rang des actes de gestion de puissance publique, sont
certaines opérations unilatérales où l'État impose manifestement sa
volonté : les liquidations de dettes par lesquelles le ministre fixe à
lui seul le chiffre de la dette de l'État envers un fournisseur; les or-
rêtés de débet par lesquels le ministre fixe à lui seul le chiffre de la
créance de l'État contre un comptable ou contre un fournisseur.

De plus, certains contrats, malgré leur caractère bilatéral, consti-
tuent des actes de gestion de puissance publique, parce que la per-
sonne administrative s'y réserve des droits exorbitants, on les appelle
contrats administratifs : ce sont ceux qui sont passés pour le fonc-
tionnement des services publics, marchés de travaux publics, mar-
chés de fournitures de l'État; des contrats analogues passés pour le
service du domaine privé conservent le caractère privé

Il faut considérer que le caractère d^acte de puissance publique
eest exceptionnel pour l'acte de gestion, et que celtti-d a une tendance
naturelle à tomber sous la juridiction ordinaire.

71. IIL Actes de gouvernement, actes de pure admi-
nistration, actes d'administration ordinaire *- Cette
division esst tirée du degré de responsabilité juridique ^vec lequel les
actes ont été accomplis. Et la responsabilité juridique elle-même est
en raison de la liberté. Il est des cas où l'État accomplit des actes

1. Ceei n'est vrai que si la décision est examinée en sol et avant d'être
incorporée au contrat qui s'ensoll; ane fuis le cottrat passé, la décision en
f^t partie Intégrante^

LES ACTES d'administration 191

pour lesquels il n'est pas entièrement libre, pour lesquels les admi*
uistrateurs ont la main forcée ; la contrainte provient des nécessités
de la défense extérieure ou de celles de la politique intérieure. U est
clair que si ces actes entraînent des dommages, TÉtat ne peut pas
être déclaré jundiquement responsable, car il y a cas de force majeure.
C'est donc au fond la question de savoir s 11 y aura des recours ou s'il
n'y en aura pas qui s'agite. Il y a trois catégories d*actes :

1° Actes de gouvernement, — Ce sont des actes contre lesquels le
recours contentieux n'est pas recevable, uniquement parce qu'ils ont
été accomplis sous l'empire de la raison d'Ëtat.

Le Conseil d'État saisi d'un recours doit se déclarer incompétent;
s'il se déclarait compétent^ le ministre élèverait le conflit et la ques*
tion serait portée au tribunal des conflits (L. 24 mai 1872, art. 26, 1").

U a déjà été parlé de ces actes à propos de la garantie des droits
publies^ car ils contiennent une menace pour ces droits^ il peuvent
servir de prétexte à l'arbitraire. (V. p. 99.)

La question intéressante est celle de savoir quels sont ces actes et
si on peut les énumérer.

Deux théories sont en présence :

a) La première théorie que l'on peut quoliûer àe politique ^ est que
tons les actes d'administration, quels qu'ils soient, peuvent revêtir ac-
cidentellement, grâce aux circonstances politiques du moment, le
caractère d'acte de gouvernement. C'est une question de mobile.

Pas n'est besoin de faire remarquer tout ce que cette théorie a de
dangereux. Tous les droits individuels seraient à la merci de l'arbi»
traire gouvernemental; on pourrait aller jusqu'à des confiscations de
propriété. La situation des fonctionnaires inamovibles) des officiers
propriétaires de leur grade, etc., serait ébranlée. On ne doit même
pas admettre qu'un acte d'administration, provoqué ou approuvé par
un ordre du jour des Chambres, prenne le caractère d'acte de gou-
vernement (Trib. confl. 5 nov. 1880, décrets contre les congrégations),

b) La seconde théorie, plus juridique en ce sens qu'elle s'efïorce
de protéger davantage les droits des particuliers, et de restreindre le
domaine de la politique, admet qu'il y a une certaine liste d'actes que
Ton peut dresser et (jui par nature sont toujours des actes de gou-
vernement ; mais que les autres actes ne sauraient revêtir cette qua*
lité.

Cela semble être Jusqu'à présent la jurisprudence du Conseil d'Ëtat
(arrêt 2 avril 1886, Fontenaud; 20 mai 1887, princes d'Orléans), C'est
celle de la Cour de cassation (Crim. cass. i*^ janv. 1885, d'Omano)»
Quant au tribunal des conflits, il s'en rapproche, car il a décidé (ariêt|
15 févr. 1890} qu'un fait formellement interdit aux fonctionnaires

192 l'administra^tion

par une disposition de la loi pénale, ne saurait revêtir le caractère
d'un acte de gouvernement.
Mais tout n'est pas dit sur cette théorie, car il s'agit d'établir la

liste.

Faisons observer, d'abord, qu'il ne s'agit que d'actes accomplis au
nom de l'État, non point au nom du département ou des communes,
car il n'y a que pour TÉtat que la raison d'État se pose; en second
lieu, qu'il ne s'agit que d actes accomplis par le pouvoir exécutif, car
les actes législatifs échappent par leur forme même à tout recours.

Gela posé, il faut reconnaître qu'il n'y a point d'autre autorité pour
dresser la liste que le Conseil d'Etat et le tribunal des conflits ; que
ces deux autorités doivent employer tous leurs efforts à raccourcir la
liste, mais que cependant si des circonstances nouvelles révélaient
des actes nouveaux (par exemple en matière de protectorats), elles
auraient le devoir de les inscrire *. La doctrine et la jurisprudence
ne doivent pas oublier que l'idéal du droit serait la suppression com-
plète de la catégorie des actes de gouvernement; qu'on doit perpé-
tuellement y tendre, mais que cet idéal ne sera jamais atteint à cause
de rinfirmité des sociétés humaines*.

Voici la liste généralement admise : 1» décrets relatifs aux rapporls
du pouvoir exécutif avec les Chambres, convocation, ajournement,
dissolution des Chambres, promulgation des lois; 2° décrets établis-
sant l'état de siège; 3° décrets rendus en matière de police sanitaire;
4* Les traités diplomatiques, les actes interprétant ces traités, les actes
d'exécution relatifs à ces traités lorsque l'exécution n'en est pas aban-
donnée aux tribunaux, c'est-à-dire lorsqu'ils sont relatifs à des ques-
tions de droit international public. Les négociations par lesquelles le
gouvernement intervient auprès des puissances étrangères, pour ob-

i.Ace'point de vue, la décision du Conseil d'État du 18 décembre 1891, dans
Taffaire de la cessation du jeu des trente-six bêtes au Cambodge, nous parait
très correcte. La pression exercée par le gouvernement français sur le roi
du Cambodge, souverain protégé, en vue de l'amener à faire cesser le jeu des
trente-six bêtes^ est une variété d'action diplomatique, et il appartenait bien
au Conseil d'État de déclarer qu'il y avait là un acte de gouvernement non
susceptible d'être discuté par voie contentieuse.

2. Des auteurs enseignent, en se plaçant au point de vue du droit idéal,
que la catégorie des actes de gouvernement doit être supprimée, et d'ailleurs,
une savante analyse les conduit à cette constatation que dans la plu-
part des cas elle est inutile, car pour d*autres raisons les recours n'abou-
tiraient pas (Y. intéressant article de M. Michoud, professeur de droit admi-
nistratif à la Faculté de Droit de Grenoble, Annales de Grenoble, t. I). lis ou-
blient qu'il s'agit justement de ne pas laisser s'engager la procédure sur ces
recours et de les écarter par une question préalable et, qu'en politique, la
question préalable a une grosse importance.

LES ACTES d'administration 193

tenir la réparation des dommages causés à dos nationaux, sont des
actes de gouvernement; 5*» les faits de guerre résultant de décision
prises pour la défense nationale. Les faits de guerre ne donnent point
droit à une indemnité, sauf à serrer de près la notion du fait de guerre,
et à distinguer entre celui qui s'impose comme une nécessité immédiate
de la lutte, et celui qui n'est qu'une mesure de préparation lointaine.
2° Actes discrétionnaires, — Ce sont ceux pour lesquels le Conseil
d'État est lui-même juge de la mesure dans laquelle il doit admettre
le recours contentieux, à raison des nécessités d'administration ou de
politique intérieure; on les appelle aussi actes de pure administra-
tion ou de haute administration, La liste n'en est pas très arrêtée,
mais aussi n'échappent*ils pas au recours contentieux aussi complè-
tement que l'acte de gouvernement. La jurisprudence tend à y
étendre le recours pour excès de pouvoir. On peut dire quMls ne ré-
pu^ment vraiment à ce recours que dans les cas où il est fondé sur
le chef de violation de la loi et des droits acquis parce qu'il est dans
la nature des actes discrétionnaires de ne pas conférer de droits
acquis ; mais ils peuvent très bien être attaqués pour incompétence,
ou vice de forme ou même pour détournement de pouvoir. Liste :

1** Règlements administratifs généraux ; 2° mesures de police inté-
ressant la salubrité et la sécurité publiques ; 3<^ actes de tutelle admi-
nistrative, approbation ou annulation de décisions ; 4^ suspension ou
dissolution de corps électifs ; 5° nomination et révocation des fonc-
tionnaires, lorsqu'il n'y a pas de loi fixant les droits de ceux-ci ;
6° retrait de concession de mine, etc.

3° Actes d'administration ordinaires» — Ce sont ceux contre les-
quels le recours contentieux est normalement admis, sans qu'aucune
fin de non-recevoir puisse être tirée des nécessités de l'administra-
tion. Il sont la règle, il n'y a pas lieu de les énumérer.

Article IIL — Nature de l'acte d'administration.

L'acte d'administration est une décision, une manifestation de
volonlé; mais cette volonté, on l'a déjà vu, n'a pas le même caractère
dans l'acte d'autorité et dans l'acte de gestion.

72. Nature de l'acte d'autorité.— Dans l'acte d'autorité, la
personne administrative agissant à titre de puissance publique, sa vo-
lonté est impérieuse, elle ne traite pas d'égal à égal, elle s'impose ; sui-
vant les cas, l'acte d'autorité se rapproche soit d'un acte de législateur,
soit d'un acte de juge, sans être jamais tout à fait ni l'un ni l'autre.
H. 13

104 l'administration

a) Il se rapproche d'un acte de législateur: 1* quand il contient
règlement général de police, obligatoire pour les particuliers ; 2* quand
c'est une décision de l'organe délibérant, obligatoire pour l'organe
exécutif.

b) Il se rapproche d'un acte de juge : 1* quand il contient une déci-
sion applicable à un particulier isolé, comme l'arrêté préfectoral qui
autorise l'ouverture d'un établissement dangereux, l'arrêté de déli-
mitation du domaine public ; 2** quand il contient un acte de tutelle
vis-à-vis d'une personne administialive inférieure, par exemple l'ar-
rêté du préfet annulant la décision d'un conseil municipal.

La ressemblance avec un jugement est tellement grande dans
quelques-unes de ces hypothèses, que quelques auteurs sont allés jus-
qu'à l'identification. Et alors, pour ces auteurs, les décisions des
autorités administratives étant des jugements, les voies de recours
qui sont dirigées contre elles sont des voies d'appel. Il y a là une
confusion regrettable qui, pendant longtemps, a encombré le droit
administratif, mais dont on semble aujourd'hui complètement dé-
gagé. Il n'y a véritable jugement, que lorsqu'il y a litige organisé
suivant des règles dont l'application serait impossible ici. Ainsi, il
est de principe que le juge ne saurait être juge et partie, l'adminis-
trateur ne saurait donc être un juge, car il est toujours partie. Quand
il statue, il exerce toujours les droits de quelque personne adminis-
trative dont il est le représentant. Ainsi encore, le juge ne prononce
pas d'office, l'administrateur agit souvent d'office, etc. (V cepen-
dant au contentieux, ce qui sera dit des décisions sur recours admi-
nistratifs, n" 576. )

73. Nature de l'acte de gestion. — Dans l'acte de gestion,
en principe, la volonté de la personne administrative se met de ni-
veau avec la volonté des particuliers, elle dépouille son aspect impé-
rieux et revêt Tapparence d'un consentement contractuel. Cela tient
à ce que cette volonté est liée par les droits acquis que dans l'acte
de gestion elle confère aux tiers. D'ailleurs, cela ne compromet en
rien le caractère de la personne administrative, puisque l'acte de
gestion suppose au préalable un acte d'autorité dont il n'est qu'un
mode d'exécution.

Il ne faudrait pas croire que ce soit toujours un consentement vrai-
ment contractuel. Il y a là un manque d'harmonie dans le droit ad-
ministratif. Dans nombre d'actes de gestion, ceux qui sont en même
temps actes de puissance publique, la volonté administrative garde
un caractère impérieux. Dans les contrats administratifs, les personnes
administratives ont toujours quelque privilège jsingulier qui empêche

LES ACTES d'administration 195

Tégalité complète des parties; à plus forte raison, dans les actes unila-
téraux. La liquidation de dettes et Varrêté de débet, par exemple, sont
des opérations qui ressemblent à des actes de juge, qui mettent TÉtat
vis-à-vis du fournisseur ou du comptable, dans la même situation
avantageuse que s'il avait obtenu un premier jugement en sa faveur.
L'arrêté de débet, même, autorise le ministre des finances à décerner
une contrainte qui entraîne hypothèque judiciaire.

Il faut voir là des anomalies qui disparaîtront avec le temps. La lo-
gique finira par ramener tous les actes de gestion à la pure notion
contractuelle, et à celle d'actes de personne privée.

Article IV'. — Importance de Vacte d'administration,

74. Si l'on recherche pourquoi le Droit donne de Timportance à
l'acte d'administration, pourquoi il se préoccupe ainsi d'une simple
décision qui n'est peut-être pas encore exécutée, pourquoi il l'isole
de l'opération dont elle fait partie, on s'aperçoit que c'était indispen-
sable pour le contrôle de l'action administrative. Si Ton eût attendu
qu'une opération administrative eût été complètement exécutée pour
en examiner la régularité, on se fût presque toujours trouvé en face
de l'irréparable. On prévient bien des actes fâcheux en saisissant l'ac-
tion administrative dans son germe, dans la décision qu'elle prend. Il
y a là un examen de l.i volonté, qui n'est pas possible chez les parti-
culiers avant que cette volonté n'ait été projetée au dehors dans une
opération juridique, parce que, jusque-là, tout se passe dans la cons-
cience, mais qui est possible chez les êtres fictifs dont les rouages sont
apparents.

Toute l'importance des actes d'administration est donc dans les con-
ditions de validité qui leur sont imposées, dans le contrôle et dans les
recours dont ils sont l'objet ; cela est surtout vrai pour 1 acte d'auto-
rité et apparaîtra par l'étude du recours pour excès de pouvoir.

§ 2. — FORME ET PROCÉDURE DE L'ACTE d' ADMINISTRATION

Article ï. — Forme et procédure de Vacte d'autorité.

L'acte d'administration est assujetti à une forme, et même assez
souvent à une succession de formes, qui constituent une véritable pro-
cédure. Il ne s'agit pas ici des formes intrinsèques suivant lesquelles
la décision en elle-même est prise, — ces formes seront étudiées à
propos de l'organisation des personnes administratives, — mais des
formes extrinsèques qui accompagnent la décision.

496 l'administration

75. A. Formalités antérieures à l'acte. — Ces formalité»
ont toutes le même but, éclairer Tadministration sur l'utilité publique
d'une mesure à prendre. Elles constituent une sorte de procédure
d'instruction préparatoire ; elles consistent dans des enquêtes de com^
modo et incommodo, des délais à observer, des avis à prendre.

a) Enquête de commodo et incommode . — C'est une procédure admi-
nistrative qui a pour but de constater l'opinion des tiers intéressés sur
des projets de Tadmlnistration. Elle consiste essentiellement dans l'envoi
dans chaque commune intéressée, d'un commissaire enquêteur chargé
de rassembler des dépositions.

Cet envoi du commissaire enquêteur est précédé de mesures de publi-
cité et du dépôt à la mairie de toutes les pièces intéressant le projet, de
façon à ce que le public puisse se renseigner. Le type de l'enquête de
commodo et incommodo est celui qui est décrit dans une circulaire du
ministre de l'intérieur du 20 août 1825 {Bull, officiel, V. p. 412); quoique
spécial aux aliénations communales, il doit être considéré comme devaut
être employé toutes les fois qu'il n'y a pas de règles particulières.

L'enquête doit être annoncée huit jours à l'avance à son de trompe ou
de tambour et par voies d'affiches placardées au lieu principal de réunion
publique, afin que les intéressés ne puissent en ignorer, et parce que
cette publicité autorise à compter le silence des absents comme un vote
affirmatif. L'annonce doit être faite le dimanche. Il est bon aussi que
l'enquête se fasse un dimanche.

Le commissaire enquêteur est désigné par le sous-préfet, qui choisit
d'ordinaire le juge de paix du canton ou un maire d'une commune voi-
sine. Au jour fixé, le commissaire enquêteur ouvre un procès-verbal. Le
préambule de ce procès-verbal, dont il est donné communication aux
déclarants, contient un exposé exact de la nature, des motifs et des fins
du projet annoncé.

Les déclarations sont individuelles et se font successivement ; elles sont
signées des déclarants, ou certifiées conformes à la déposition orale
pour ceux qui ne savent pas écrire, par la signature du commissaire en-
quêteur. Lors même que les dépositions sont identiques, chacune d'elles
doit être consignée. Les déclarations sont orales, en principe, mais elles
peuvent être écrites. Tous les habitants sont admis sans distinction à
émettre leur avis, qu'ils soient ou nom domiciliés, qu'ils soient ou non
contribuables.

C'est donc une enquête très large, très libérale; il faut ajouter qu'elle
est sans frais. C'est une première différence avec les enquêtes judiciaires;
une autre différence est qu'on n'exige pas la qualité de témoin, ni le ser-
ment.

Bien qu'en général l'enquête ne dure qu'un jour, l'affiche peut annon-
cer plusieurs jours, et l'enquête n'est même pas nulle si elle se prolonge
au delà du terme fixé, par suite du grand nombre d'habitants qui se sont
présentés.

LES ACTES d'administration 197

Le procès-verbal dressé par le commissaire enquêteur est envoyé au
sous-préfet, qui y joint son avis et l'expédie à qui de droit, suivant la
matière qui en fait l'objet.

II y a des enquêtes de commodo et incommoda spéciales en matière
^['expropriation pour cause d'utilité publique (Ord. 18 février 1834, 15 fé-
vrier et 22 août 1835, Ord. 7 septembre 1842); en matière d'établisse-
ment d'association syndicale autorisée (L. 21 juin 1865, art. 10, et D. 17
novembre 1865) ; en matière d'aliénation des chemins ruraux, règles spé-
ciales de publication (L. 20 août 1881, art. 16). L'enquête est en principe
prescrite par le préfet, exceptionnellement par le ministre ou par le sous-
préfet.

Il y a des cas où l'emploi de l'enquête est obligatoire, d'autres où il est
facultatif. L'enquête est obligatoire notamment en matière d'acquisition
et d'aliénation de biens communaux, en matière d'expropriation pour
cause d'utilité publique, en matière d'autorisation d'établissements insa-
lubres de première et de deuxième classe, en matière de changement aux
circonscriptions territoriales d'une commune, en matière de sectionne-
ment électoral, etc.

Dans les cas où l'enquête est obligatoire, elle l'est à peine de nullité,
«t son absence est un vice de forme qui constitue ouverture à recours
pour excès du pouvoir.

L'emploi de l'enquête facultative est une pratique recommandable, de
plus en plus employée par l'administration.

6) Délais àohserver, — On pourrait dire de l'acte d'administration l'in-
verse de ce que l'on dit pour l'acte de commerce. Ce qui en fait le propre,
c'est la lenteur.

On reproche souvent à l'administration ses lenteurs ; à condition de
n'être pas exagérées, elles sont plutôt bonnes que mauvaises ; elles seules
permettent aux administrateurs de se rendre un compte exact de la si-
tuation. Elles leur donnent le temps d'attendre de bonnes occasions
pour s'informer, car il est toujours plus difflcile de prendre conscience
d'un besoin collectif, c'est-à-dire du besoin d'autrui, que d'un besoin
personnel. Les délais sont donc dans la pratique de l'administration. Il
en est qui sont imposés par la loi. C'est ainsi que depuis l'art. 16 in fine
de la loi du 20 août 1881, dans la vente de partie de l'assiette d'un
x^hemin rural déclassé, l'autorisation de la vente ne peut être donnée
qu'après un délai de trois mois depuis l'enquête, délai pendant lequel un
syndicat peut se former et se charger de l'entretien de l'ancien chemin,
c) Avis à prendre, formalités diverses, — Les cas sont nombreux dans
lesquels les autorités, avant de prendre les décisions, doivent s'entourer
d'avis : 1® avis de conseils administratifs, les plus importants sont ceux
que le chef de l'État doit demander au Conseil d'État avant de signer un
décret, et ceux que les préfets doivent demander aux conseils de préfec-
ture; mais il est d'autres conseils plus techniques dont les avis doivent
•être pris également dans presque toutes les affaires. Les avis du comité
des bâtiments civils pour les bâtiments destinés aux services publics, ceux

198 L admimstrateon

du conseil supérieur des ponts ut chaussées pour les poiila etaulres travaux
d'arts, sont célèbres par les formalités et les lenteurs qu'ils entralaenl';
2" avis d'agents de l'adminiglration, tels que l'ingénieur en chef, l'at^ent
Toyer; 3" avis ou rapports d'experts nommés à cet effet, etc. Dans la
grande majorité des cas, l'avis est obligatoire en ce sens qu'il doit être
pris, mais non pas en ce sens qu'il devrait être suivi. Quelquefois, cepen-
dant, il doit être suivi.

76. B. Formalités concomitantes à l'acte. — Les for-
malités nécessaires ne sont pas nombreuses. On ne peut pas dire que
l'administration soit formaliste. Mais il y a cependant une forme qui

s'impose à la décision, c'est la forme écrite. Si la décision émane de
corps délibéranls, elle est consignée dans des procès-verbaux. Si elle
émane d'adminislrateurs, elle est consignée dans des décrets ou arrêtés,
ou de simples décisions, car très souvent les préfets prennent des dé-
cisions par simple lettre.

L'œuvre personnelle de l'auteur ou des auteurs de la décision dans
l'écriture, se réduit à \asJg»ature; procès- verbaux ou arrêtés peuvent
être écrits par des secrétaires ou être imprimés, mais ils doivent être
signés, soit par les membres du corps délibérant ou les membres du
bureau, soit par l'administrai eur. Le plus souvent, la signature est
accompagnée d'un sceau, c'est-à-dire d'une empreinte oblenue à
l'aide d'une plaque de mêlai sur laquelle sont gravés certains signes
connus. Le sceau est indispensable sur toul«s les décisions qui con-
tiennent des injonctions aux particuliers, pour attester l'authenticité
de la signature.

La date est essentielle au même degré que la signature, afin qu'on
puisse vérifier la compétence de l'autorité qui a signé. Quelquefois la
loi exige que la décision soit motivée.

Timbre et enregistrement — L. 15 mai 1818, art. 80 : « Tous les actes,
arrêtés, décisions des autorités administratives non dénommés dans l'art.
78 sont exempts de timbre sur la minute et de l'enregistrement, tant sur
la minute que sur l'expédition. Toutefois, aucune expédition ne pourra
être délivrée aux parties que sur papier timbré, si ce n'est à des individus
indigents, à la charge d'en faire mention dans l'expédition. » Les actes
dénommés dans lart. 78 sont des actes de gestion translatifs de droits
réels; ils sont soumis au timbre et à l'enregistrement. De même, toutes

1. Les formali'és à remplir devant les conseils administra tifs consliloeot
toute uns iirucé.fure que les particuliers Inléressés a la décision a iQtfrveair
doivent suivre avec gvaud soin. La procédure devant les sections administra-
tives du CouâPil d'Etat a fait l'otijet d'un guide intéreagant de MM. Qecis de
Lagarde et Aadré (iodlernaud, Paris, 189t.

LES ACTES D*ADMINISTRATION 199

les demandes faites à radministration sont assujetties au timbre (L. 19
brumaire an VII), sauf les pétitions au corps législatif, demandes de
secours, lettres de rappel, communications dans l'intérêt de la chose
publique.

77. C. Formalités postérieures, mesures depublicitéy noti-
fication. — Les actes d'administration, qui renferment des décisions
exécutoires vis-à-vis des tiers, doivent être portés à la connaissance de
ceux-ci. Lorsque ce sont des règlements, ils doivent être publiés et
affichés; nous avons vu cette matière (p. 66). Lorsque ce sont des actes
individuels, ils doivent être notifiés. La notification peut être faite
par huissier en la forme ordinaire; mais elle peut aussi être faite
par la voie administrative, c'est-à-dire copie transmise par les soins
du maire, par le garde champêtre ou le commissaire de police^

78. Observation. — L'acte d'autorité, comme toute manifes-
tation de volonté, peut être soumis à des modalités, terme ou condi-
tion.

Il peut très bien être décidé que l'exécution de la décision sera
suspendue jusqu'à Texpiration d'un certain délai.

Il peut très bien être convenu que la décision elle-même est subor-
donnée à l'événement d'une certaine condition.

Les décisions conditionnelles sont fréquentes en administration.
Les opérations administratives nécessitent souvent plusieurs décisions
prises par la même autorité ou par des autorités difîérenles, entre
lesquelles doivent se produire certains faits étrangers. Jusqu'à ce que
ces faits se soient produits, la décision est conditionnelle. Les décla-
rations d'utilité publique de travaux sont généralement ad tempus.
Les arrêtés délivrant des alignements individuels sont valables pour
un an, etc.

Article II. — ^ Forme de Pacte de gestion.

79. Il faut faire attention d'abord à ne pas confondre l'acte de
gestion avec l'opération administrative. Pour peu que l'acte soit
soumis à une procédure décomposée en plusieurs phases, il devient
une opération au cours de laquelle il y aura lieu de distinguer des
actes d'autorité et des actes de gestion. Ainsi en est-il du marché de
travaux publics passé par adjudication. Ce contrat est devenu une
0{»ération, au cours de laquelle se glissent des actes d'autorité : par
exemple, l'arrêté préfectoral approuvant l'adjudication. (V. l'arrêt du
Conseil d'État du 21 mars 1890 admettant le recours pour excès de

200 l' administration

pouvoir contre cet arrêté.) L'adjudication en elle-même est le véritable
acte de gestion.

Il faut distinguer aussi entre les actes de gestion unilatéraux elles
contractuels. La liquidation d'une dette de TÉtat, Tarrêté de débet
revêtent la forme des décisions ou des arrêtés. Quant aux contrats, ils
peuvent être passés par adjudication ou de gré à gré.

On verra les formes de l'adjudication à propos des marchés, marchés
de travaux publics et autres (n° 482).

Forme dite administrative. — Les contrats de gré à gré peuvent
être passés dans la forme notariée ou dans la forme dite administra-
tive. La forme dite administrative confère l'authenticité sans qu'on
ait besoin de recourir au ministère d'un notaire.

Les actes sont simplement dressés sur papier libre ou sur un imprimé,
et signés par l'administrateur compétent et les parties, si elles savent le
faire; si elles ne savent signer, il faut l'attestation de deux témoins, la
question de savoir si ces actes doivent être ensuite timbrés et enregistrés
est réiçlée par les art. 78 à 80, L. 15 mai 1818. Les actes portant trans-
mission de propriété et d'usufruit, les adjudications ou marchés de toute
nature>les cautionnements relatifs à ces actes, sont soumis à l'enregistre-
ment, et au timbre, les autres en sont dispensés. Passés au nom de l'État
et des départements, ces actes entraînent exécution parée; au nom des
communes ils ont tous les caractères des actes authentiques, sauf Texé-
cution parée (Cire. min. du 10 décembre 1840, et jurisprudence); même
chose à fortiori pour les établissements publics*. Ils peuvent contenir
constitution d'hypothèque conventionnelle,

§3. — LES VICES DE l'ACTE d' ADMINISTRATION

80. Les actes d'administration sont des manifestations de volonté
des personnes administratives, mais il ne faut pas oublier que cette
volonté est formulée par représentant.

Si les personnes administratives pouvaient formuler elles-mêmes
leur volonté, celle-ci serait toujours correcte et les actes d'adminis-
tration seraient parfaits. Mais se sont des personnes fictives^ elles ne
vivent que par l'intermédiaire de leurs organes et ces organes peuvent
parfois se montrer représentants infidèles et traduire inexactement la
volonté administrative.

L'acte d'administration peut donc être vicié du fait du représen-
tant. D'une façon générale, on peut dire que Tacte d'administration

i. Un décret du 12 août 1807 recommandait aux hospices l'acte notarié, mais
des instructions récentes le ar recommandent lacté en la forme administrative.

LES ACTES d'administration 201

sera vicié parce que l'autorité administrative qui l'aura fait aura mal
usé de ses pouvoirs.

Le Droit devait intervenir et il est intervenu ; il a classé les vices de
J'acte d'administration et organisé des moyens de les corrig^er. Il y a
pour cela deux voies : !• la voie administrative où les actes vicieux
sont annulés ou réformés par des autorités administratives supérieures,
où par conséquent l'administration se réforme elle-même ; 2° la voie
contentieuse où les actes vicieux sont annulés ou réformés par des tri-
bunaux.

Nous verrons au paragraphe suivant les voies d'annulation ou de
réformation ; pour le moment nous allohs étudier les vices.

On peut distinguer trois vices :

1* \J usurpation de pouvoir qui entraine l'inexistence de Vacte;

^L'excès de pouvoir qui entraîne V annulabilité de Vacte;

3* V inopportunité qui, sans entraîner annulabilité de l'acte au point
de vue contentieux, peut autoriser l'annulation ou la réformation par
voie administrative.

Il est à remarquer que le plus souvent les annulations ou réforma-
tions d'acte fondées sur les vices profitent aux particuliers, parce que le
plus souvent c'est au détriment des particuliers que les administrateurs
commettent des excès de pouvoir. Mais il peut très bien arriver, et avec
les autorités administratives électives cela arrivera de plus en plus fré-
quemment, que l'excès de pouvoirs soit nuisible à la personne adminis-
trative elle-même. La théorie des vices de l'acte d'administration pourra
donc devenir protectrice des intérêts de l'administration elle-même. Il
suffira, pour la pousser dans cette voie, de donner au recours pour excès
de pouvoir une extension que nous indiquerons plus loin : de reconnaître
que tout contribuable est recevable à l'intenter. (V. infrà, n°" 90 et 91 . )

Article I®"". — De l'usurpation de pouvoir,

81 . Un seul vice entraîne l'inexistence, c'est Vusurpation de pou-
voir. Il y a usurpation de pouvoir dans deux cas :

a) Lorsqu'il y a violation du principe de la séparation des pouvoirs;
par exemple, un représentant du pouvoir exécutif usurpe le pouvoir
législatif ou le pouvoir judiciaire : un décret qui édicterait des dispo-
sitions législatives, un arrêté de préfet qui trancherait des questions
de propriété ou d'usage dans un règlement d'eau. La plupart des
attaques dirigées contre les arrêtés des maires, le sont parce qu'on
prétend que ceux-ci ont empiété sur le pouvoir législatif, en impo-
sant aux citoyens des obligations qui ne pouvaient être créées que par
le l^islateur.

202 l'administration

b) Lorsqu'une décision est prise par une personne dépourvue de
toute autorité, soit parce qu'elle est placée en dehors de la hiérarchie
administrative, soit parce qu'elle y remplit des fonctions qui ne lui
confèrent aucun droit de décision, soit parce que, en l'espèce, elle n'a
pas seule le droit de décision (cas d'incapacité). Cest ce qui arrive
lorsque les représentants d'une personne administrative en tutelle
accomplissent seuls un acte pour lequel l'approbation d'une autorité
supérieure est exigée; exemple : droits d'octroi établis par le coQseil
municipal seul et que le maire voudrait (aire percevoir.

Dans tous ces cas où l'acte est inexistant, la nullité est radicale, ne
se couvre par aucun délai. Les tribunaax peuvent refuser d appliquer
l'acte. Les tentatives d'exécution devraient être considérées comme
des voies de fait justiciables de la police correctionnelle.

Article IL — De Vexcès de pouvoir.

82. Les vices portant atteinte à la validité de l'acte d'administra-
tion proviennent tous d'un même fait général reprochable au repré-
sentant, Vexcès de pouvoir.

On a successivement fait sortir de l'excès de pouvoir les quatre vices
suivants : Tincompétence, la violation des formes, le détournement de
pouvoir, la violation de la loi et des droits acquis.

Ces vices entraînent une nullité relative de l'acte mise en œu\Te
au moyen d'un recours spécial, le recours pour excès de pouvoir
(V. infrà^ rH* 90); chacun d'eux constitue une ouverture à recours
pour excès de pouvoir.

A. Incompétence, — L'incompétence résulte de l'empiétement
d'une autorité administrative sur une autre (différence avec l'usurpa-
tion de pouvoir).

a) Il peut y avoir empiétement d'une autorité inférieure sur une auto-
rité supérieure, c'est assez rare; en général, quand un inférieur agira
dans ces conditions, ce sera en vertu d'uue délégation; la question por-
tera alors sur la portée de la délégation.

6) Il peut y avoir empiétement d'une autorité supérieure sur une auto-
rité inférieure : ministre qui voudrait se substituer au préfet dans le cas
où celui-ci a reçu un pouvoir propre de décision; conseil général qui
voudrait se substituer à la commission départementale pour les attribu-
tions propres de celle-ci, par exemple en classant un chemin vicinal
ordinaire. Il faut faire attention que, d'après la loi municipale nouvelle,
le préfet peut, dans des cas nombreux, se substituer au maire (art. 85,
«8, § 4, 99).

c) 11 peut y avoir enQn empiétement entre autorités égales, questions

l'excès de pouvoir 203

de compétence territoriale, très rares à cause de la netteté de nos divi-
sions administratives. Cependant elles peuvent se produire dans les
communes suburbaines de Paris et de Tagglomération lyonnaise, pour
les pouvoirs de police entre le préfet et le maire.

B. Vice de forme. — Il y a vice de forme, lorsqu'il y a omission
complète ou partielle des formalités auxquelles un acte administratif
est assujetti par les lois ou règlements, enquêtes, etc.. V. p. 195.

Il est bon de distinguer entre l'omission complète et l'omission
partielle

a) En cas d'omission complète d'une formalité prescrite, il y a nul-
lité; il ne faut pas appliquer la règle qui est en vigueur dans cer-
taines matières de droit civil et de procédure, d'après laquelle les
nullités ne se suppléent pas et doivent être expressément prononcées
par la loi. Jamais il n'y en aurait, les lois administratives ne se préoc-
cupent pas d'en prononcer.

Il n'y a pas à distinguer entre les formalités substantielles et celles
qui ne le sont pas; toutes les formalités doivent être présumées sub-
tantielles.

L'urgence d'une décision ne Taffranchit même pas de la nécessité
des formes. La loi établit elle-même, lorsqu'elle le croit nécessaire,
une procédure d'urgence. Cependant il faut observer que les magis-
trats publics peuvent trouver dans leur pouvoir de police, dans le cas
où la sécurité est menacée, un biais pour agir.

b) La simple irrégularité ou omission partielle entraîne aussi en
général la nullité. La jurisprudence se montre sévère; cependant on
pourrait peut-être ici faire la distinction entre les formes substan-
tielles ou non, notamment dans les détails d'une enquête.

G. Détournement de pouvoir, — C'est le fait d'un agent de Tad-
nïinistration qui, tout en faisant un acte de sa compétence et en suivant
les formes prescrites, use de son pouvoir discrétionnaire pour des cas
et pour des motifs autres que ceux en vue desquels ce pouvoir lui a
été attribué. C'est-à-dire qui, tout en restant fidèle à la lettre, sort de
Vesprit de sa fonction. L'esprit des fonctions administratives étant la
satisfaction de l'intérêt général, presque toujours le détournement de
pouvoir sera caractérisé par la poursuite d intérêts particuliers.

La théorie du détournement de pouvoir a été surtout appliquée en
matière de police. Ainsi la police du domaine public appartient à
l'administration en vue de la conservation de ce domaine. On ne peut
pas la faire servir aux intérêts financiers de l'État, ni à constituer un
monopole au profit d un particulier. Il en est de même de lai police
de la voirie, de la police de la salubrité^ de la police municipale.

204 l'administration

Ainsi, on ne peut pas faire servir la police de la voirie, en régle-
mentant d une certaine façon la circulation et le stationnement des
voitures, à créer un monopole au profit d'une entreprise déterminée
d'omnibus.

D. Violation de la loi et des droits acquis. — Il y a nullité dans
cette hypothèse, à une double condition :

1® Qu'il y ait eu violation d'une loi ou d'un règlement d'adminis-
tration publique. Un certain nombre de textes récents ont ajouté celte
expression de règlement d'administration publique, par laquelle il
faut entendre toute espèce de règlement général (V. 1. 10 août 1871,
art. 47 et 88; loi municipale, art. 63).

2® Qu'il y ait eu un droit violé.

La jurisprudence se montre très prudente dans l'application de ce
cas de nullité. C'est cependant pour elle un moyen de définir et de
préciser progressivement les droits des particuliers en regard des droits
de l'administration * .

Applications tirées de la jurisprudence :

Atteintes à la propriété et aux droits qui en dérivent par des arrêtés de
délimitation, par des retraits de concession de mines, par rétablissement
de servitudes d'utilité publique en dehors des servitudes légales, par des
arrêtés prescrivant des travaux de salubrité en dehors des obligations
légales.

— Atteintes à la liberté du commerce et de l'industrie.

— Atteintes aux droits résultant de fonctions, grades ou titres, inamo-
vibilité des magistrats, propriété du grade pour les officiers, les droits
acquis aux membres de la Légion d'honneur.

1. La violation de la loi et des droits acquis n'est considérée comme une
variété d'excès de pouvoir et par conséquent comme une ouverture à recours
pour excès de pouvoir, que depuis le décret du 2 dov. 1864. Auparavant, elle
donnait lieu à un recours contentieux en annulation fondé en somme sur ce
principe que toute violation de droit doit donner lieu à une action.

Si le recours contentieux en annulation a été confondu avec le recours
pour excès de pouvoir, c'est pour un motif d'utilité pratique, parce que le D.
2 nov. J864, avait dispensé ce dernier du ministère de l'avocat et l'avait aio&i
rendu moins coûteux.

Cette confusion a eu pour résultat de modifier la notion du recours pour
excès de pouvoir. On pouvait dire autrefois que ce recours était fondé sur
un simple intérêt froissé et il s'opposait ainsi naturellement aux recoups fondés
sur des droits violés, c*éiSL\i là sou originalité. On ne peut plus le définir biosi
aujourd'hui, puisqu'en certains cas il est fondé sur des violations de droit;
on est réduit à le définir par son résultat et à en faire le recours en annulation
par opposition aux recours ordinaires qui donnent au juge la pleine juridic-
tiony c'est à-dire le pouvoir de réformation. (V. infrà, n®» 89 et 90.)

L EXCÈS DE POUVOIR 205

— Retrail de décisions ayant crée des droits ; les décisions adminis-
tratives ne peuvent plus être rapportées, non seulement quand elles ont
par elles-mêmes créé des droits, mais encore lorsqu'elles ont autorisé ou
approuvé des actes d'où ces droits sont résultés. Cela s'applique à l'acte
de tutelle qui devient par là irrévocable. Cela s'applique encore à Tagré-
ment donné à certaines nominations que l'administration ne fait pas
celles des curés, par exemple.

— Les décisions par lesquelles une autorité refuse d'accomplir un fait
obligatoire pour elle; refus de délivrer un alignement; refus de délivrer
un permis de chasse, un brevet d'invention, etc.; refus de communica-
tion de pièces, telles que les listes électorales ; refus de donner récépissé
de certaines déclarations.

Article III. — De l'inopportunité de Vacte,

83. — Il ne suffit pas qu'un acte d'administration renferme toutes
les conditions de validité requises, qu'on ne puisse y relever ni un
vice d'incompétence, ni une violation des formes, ni une violation de
la loi et des droits acquis, ni un manquement à l'esprit général de
l'administration; il est encore à désirer que l'acte d'administration soit
oipportun.

C'est -à-dire que l'administration ne doit pas se borner à être cor-
recte et respectueuse de la légalité, elle doit s'efforcer d'être habile.
La conséquence est que des actes d'administration peuvent être an-
nulés ou réformés pour cause d'inopportunité.

A la vérité, dans l'appréciation de l'opportunité et de l'habileté des
actes il y a un élément discrétionnaire qui constitue un danger.

Aussi : 1" l'appréciation discrétionnaire de l'opportunité des actes
n'est-elle jamais confiée aux tribunaux, ce serait leur donner une trop
grande prise sur l'administration; on ne peut donc jamais faire valoir
ce grief par la voiecontentieuse; 2° même par la voie administrative,
l'annulation ou la réformation des actes, sans cause déterminée, c'est-
à-dire pour simple inopportunité est renfermée dans des bornes assez
étroites. (V. infrà, n»"» 85 et s.)

§ 4. — CONTROLE DE L'ACTE d'aDMINISTRATION PAR LA VOIE

ADMINISTRATIVE

84. — Dans un but de bonne administration, l'État exerce sponta-
nément et par la voie administrative une surveillance constante, soit
sur ses propres actes, soit sur ceux des autres personnes administra-
tives.

206 l'administration

Le contrôle administratif s'exerce par la voie de la tutelle lorsque
Tacte a été accompli au nom d'une personne administrative autre que
l'État, par une autorité autonome, un conseil général, un conseil
municipal, le maire même, en tant qu'il représente la commune; par
la voie hiérarchique^ lorsque l'acte a été accompli par une autorité
inférieure représentant l'État lui-même, le préfet, le sous-préfet, le
maire en tant qu'il représente FÉtat.

La différence la plus sensible entre ces deux espèces de contrôle
administratif, c'est que la tutelle donne seulement le droit d^annuler
un acte, tandis que raction hiérarchique donne le pouvoir de V an-
nuler ou de le réformer, c'est-à-dire de substituer une autre décision
à la place de la première. Mais, sous cette différence, il s'en cache
une autre plus profonde, c'est que Faction hiérarchique est purement
administrative, tandis que la tutelle a une tendance à devenir une
surveillance juridictionnelle.

Article I®»*. — Contrôle exercé par voie de tutelle.

85. Il est des cas où la décision prise au nom d'une personne ad-
ministrative inférieure, ne devient exécutoire qu'après approbation
expresse d'une autorité supérieure. C'est bien une forme énergique
de contrôle, seulement l'acte d'administration n'existe qu après l'ap-
probation et devient l'œuvre de l'autorité supérieure.

Le vrai cas de tutelle est celui où l'acte de l'autorité inférieure est
exécutoire par lui-même, mais peut être annulé par une autorité su-
périeure.

Il faut distinguer trois hypothèses :

1° Vacte peut être annulé d'office sans cause déterminée. — Par
conséquent il peut être annulé, non seulement parce qu'il renferme
un des vices signalés plus haut, mais simplement parce qu'il est jugé
inopportun.

Sont dans ce cas, par exemple :

— Les arrêtés de police des maires (art. 95, L. 5 avril 1884), qui peu-
vent être en tout temps suspendus ou annulés par arrêté du préfet.

— Les décisions du conseil général sur les objets énoncés à Part. 48,
L. 10 août 1871, qui peuvent être suspendues par décret molivé du chef
de l'État, mais à condition que le décret intervienne dans les trois mois
à partir de la clôture de la session (art. 49j.

— Les décisions du conseil général sur les objets où le conseil était
incompétent; elles peuvent être annulées à toute époque par décret rendu
en assemblée générale du Conseil d'État (art. 33),

LE RECOURS HIÉRARCHIQUE 207

^ Uacie peut être annulé d'office pour cause déterminée. '—Sont
dans ce cas, par exemple :

— Les décisions prises par les conseils généraux dans une réunion
illégale ; elles peuvent être à toute époque annulées par le préfet lui-même
(art. 34).

— Les décisions réglementaires des conseils municipaux, qui consti-
tuent le droit commun; elles peuvent être annulées à toute époque par le
préfet en conseil de préfecture dans le cas de réunion illégale, d'incom-
pétence, de violation de la loi ou d'un règlement (art 63,65). Les mêmes
décisions peuvent être annulées de la même manière, mais seulement dans
un certain délai, dans le cas des art. 64 et 66, loi municipale.

3» L'acte peut être annulé sur recours et pour cause déterminée. —
Sont dans ce cas, par exemple :

— Les décisions des conseils généraux sur les objets énoncés dans les
art. 42, 43 et 46, L. du 10 août 1871 qui peuvent être annulées pour excès
de pouvoir par décret en Conseil d'État sur un recours du préfet intenté
en la forme du recours pour excès de pouvoir dans les vingt jours à partir
de la clôture de la session (art. 47).

— Les décisions des conseils municipaux, dans les cas des art, 64 et
66, L. 5 avril 1884, qui peuvent faire l'objet d'un recours formé devant
le préfet statuant en conseil de préfecture dans un délai de quinzaine; la
décision du préfet pouvant ensuite être attaquée par toute partie inté-
ressée devant le Conseil d'État par un recours en la forme du recours pour
excès de pouvoir (art. 67).

Dans ces hypothèses où il y a des recours soumis à des formes qui
aboutissent en définitive au Conseil d'État, bien que ces recours
soient appelés administratifs, il est bien difficile de ne pas avouer
qu'ils sont au fond contentieux ; que c'est si Ton veut du contentieux
à^ justice retenue y mais enfin du contentieux. (V. n**576.)

C'est un point donc où le contrôle administratif cède la place à un
contrôle juridictionnel. Et d'ailleurs logiquement la décentralisation
doit aboutir à ce résultât, que dans certains cas, le contrôle adminis-
tratif (ie l'État sur les actes des personnes administratives inférieures
disparaisse pour ne plus laisser qu'une surveillance du juge; l'auto-
nomie de ces personnes administratives le demande.

Article II. — Contrôle exercé par voie hiérarchique»

86. L'action hiérarchique est celle qu'une autorité supérieure de
rÉtat exerce sur une autorité inférieure de l'État, par exemple l'ac-
tion que le ministre exerce sur le préfet ou sur le maire en tant que
ceux-ci sont agents de l'État. Cette action hiérarchique, au point

208 l'administra.tion

de vue du contrôle des actes d'administration, s'exerce de trois façons :

a) L'acte d'administration n'est exécutoire qu'après approbation
expresse de l'autorité supérieure. Avant l'approbation, il est néces-
sairement examiné à tous les points de vue. Mais l'acte devient alors
plutôt le fait de l'autorité supérieure.

6) L'acte d'administration de l'autorité inférieure, exécutoire par
lui-même, est annulé ou réformé d'office par l'autorité supérieure,
mais seulement s'il est contraire aux lois et règlements. (D. 25 mars
1852; 13 avril 1861.)

L'acte est porté à la connaissance de l'agent supérieur par l'agent
inférieur lui-mêm<e qui est obligé d'envoyer copie.

Dans l'organisation a loniale il y a même quelque chose de mieux.
Un corps d'inspection coloniale a spécialement pour fonction, outre
l'inspection de la gestion financière dans les colonies, de signaler au
ministre les actes d'administration qui paraissent défectueux.

L'annulation d'office peut intervenir à n'importe quel moment, tant
qu'il n'y a pas droit acquis conféré aux tiers par l'exécution.

c) L'acte d'administration de Tautorité infériiure, exécutoire par
lui même, est annulé ou réformé sur le recours gracieux formé par
la partie lésée. Cette hypothèse, plus intéressante que les autres, mé-
rite des développements.

87. Du recours gracieux; ou hiérarchique. — Le re-
cours gracieux ou hiérarchique est un recours purement administra-
tif, que la partie lésée par une décision d'une autorité inférieure de
l'État, peut porter devant une autorité supérieure de l'État, et qui
finalement aboutit au ministre.

Histoire. — Le recours hiérarchique a été organisé par la Consti-
tution de 1791, et à cette époque c'était le seul qui existât, c'est-à-dire
qu'il renfermait en germe tous les autres. Il appartenait aux direc-
toires de département à l'égard des directoires de district; au roi à
l'égard des directoires de département (Const. 3 septembre 1791,
t. III. ch. IV, sect. 2, art. 5 et 6). Les ministres se bornaient à assis-
ter le roi, formant conseil.

Négligeons la Convention où il y a une organisation toute spéciale.
Sous le Directoire, les ministres deviennent les véritables dépositaires
de l'autorité administrative avec la juridiction qui y est inhérente,
et cela, non plus comme conseil, mais individuellement, chacun pour
son déparlement.

La Constitution de l'an VIII a conservé le même principe, et, ac-
tuellement, il s'appuie sur les décrets de déconcentration. (Décret du
25 mars 1852, art. 6; du 13 avril 1861, art. 6.)

LE RECOURS HIÉRARCHIQUE 209

Nature juridique. — Le recours hiérarchique n'a rien de juridic-
tionnel, c'est-à-dire de contentieux; il est purement adrainistr.tif et
le supérieur, notamment le ministre, qui prend une décision sur un
pareil recours, ne prend point une décision contentieuse, mais fait lui-
même un acte d'administration. Le pouvoir hiérarchique qui s'exerce
ainsi sur recours est le même que celui qui s'exerce d'office, la façon
dont il est mis en mouvement ne le fait pas changer de nature.

Et ce recours hiérarchique diffère du recours contentieux, alors
même qu'il porte sur un grief qui pourrait faire l'objet d'un recours
contentieux. De telle sorte qu'après un recours hiérarchique qui sera
allé jusqu'au ministre, et qui aura été rejeté, la partie lésée pourra
former un recours contentieux si elle se trouve dans les délais, et il
ne faudra point considérer ce recours contentieux comme un appel
de la décision du ministre, mais comme une véritable action en pre-
mière instance. Le recours sera peut-être dirigé contre l'acte du
ministre et non pas contre l'acte primitif du subordonné, mais uni-
quement parce que le ministre aura fait Tacte sien comme adminis-
trateur.

Celte manière de voir n'est pas admise par tout le monde. Un cer-
tain nombre d'auteurs pensent, que lorsque le ministre statue sur un
recours hiérarchique formé sur une matière contentieuse, il fait acte
de jiij^e au contentieux en première instance. Mais le Conseil d'Etat
tend lie plus en plus à s'éloigner de toates les doctrines qui confondent
la mission d'administrateur avec celle déjuge. (V. n' 573.)

Régies du recours, — 1° Contre quelles décisions le recours peut-il être
formé ? Il peut être formé contre tous les actes des agents de TÉt it qui
font partie de la hiérarchie. Le Conseil d'État a toujours refusé d'admettre
qu'i 1 pu t y avoir une seule de ces autorités affranchie du contrôle ministériel .

2*» Devant qui? Devant l'autorité immédiatement supérieure, avec fa-
culté de remonter jusqu'au ministre. Ainsi, contre un acte du maire on
recourt au préfet, et du préfet au ministre. Jamais ce recours n'est porté
devant le chef de l'iiltat, à moins que ce ne soit contre un acte du chef de
J'État lui-même.

3° Dans quel délai? 11 n'y a pas de délai; ainsi qu'on l'a dit, un ministre
d'aujourd'hui pourrait aussi bien réformer l'acte d'un préfet de l'an VIII
que l'acte le plus récent. Mais il y a un obstacle résultant des droits aciiuis.

4® Pour quel motif? Pour simple intérêt froissé.

5<» Règles de procédure. — Aucune formalité, simple requête sur pa-
pier timbré; il est délivré aux parties qui le demandent, un récépissé
constatant la date de la réception et l'enregistrement de la réclamation.
Les ministres doivent statuer dans le délai de quatre mois à dater de la
réception; à défaut, les parties peuvent considérer la réclamation comme
rejetée et se pourvoir devant le Conseil d'État (Dec. 2 nov. 1864, art. 5,

il. 14

2t0 l'administration

6> 7.) Lorsque l'affaire est susceptible de former un recours contentieux,
le ministre doit statuer par décision spéciale \ la décision est notifiée
administrât! vement aux parties intéressées.

6« Effets. — Le recours gracieux aboulit à V'annulation ou à la réfor-
mation de l'acte incriminé, ou bien^ au contraire, à sa confirmation. Dans
Fannulation il y a seulement anéantissement de l'acte, dans la réforma-
tion il y a substitution d'une décision nouvelle. La confirmation peut être
expresse; elle peut aussi être tacite, elle résulte alors du silence gardé
indéfiniment par Tautorité devant laquelle on a porté le recours. On a
YU que, dans le cas spécial de recours devant le ministre, le silence
gardé durant quatre mois équivalait à confirmation expresse. (Décr. de
1864.)

Dans le cas d'annulation ou de réformation, il y a une décision de
l'autorité supérieure qui détruit l'acte primitif. On se trouve donc ett
présence d'un nouvel acte d'administration qui peut à son tour être atta-
qué, soit encore par recours gracieux si on n'a pas épuisé la hiérarchier
soit par recours contentieux.

Dans le cas de confirmation expresse ou tacite, Tacte primitif demeure
intact, la décision confirmative, s'il en est survenu une, s'incorpore à
lui, et c'est cet acte primitif qu'il faudra maintenant attaquer par la voie da
recours contentieux, si Ton est encore dans les délais. On verra taut à
Vheare ki conséquence.

Le recours gracieux n'est pas suspensif de Texécutioa de la décision
attaquée^ au moins en principe.

Les décisions sur recours sont à. leur tour exécutoires piar provision,
comme toutes les décisions administratives.

Enfin, tant que la décision sur recours n*a pas créé de droits à la partie,,
elle peut être reprise et refaite.

Rapports du recoures gracieux avec le recours, conlentieva^ — Gamine
le même acte peut donner naissance au recaura gracieux et à Vub
des recours contentieux dont il sera traité au para^apbe suivant, des
questions peuvent se soulever sur l'efiopkii successif ou simultané et
ces recours. Deux règles importantes :

1<* Le recours graeieux n'est pas le préalable obligé du recours con-
tentieux, soit du recours pour excès de pouvoir, soit du recours conten-
tieux ordinaire. De telle sorte que l'on peut immédiatement former un
recours pour excès de pouvoir contre Pacte d^une autorité inférieure,
on n'est pas obligé de commencer par forcer le ministre à se pcenan-
cer ; on peut former dans les mêmes conditions un recaurs^coxytentieux
ordinaire. C'est là le sens de la règle que CoufieuiL recourir mu Conr^
seil d'Etat omisao madÀQ. Ainsi, contre lub arrêté piréfeetovaL fixaai
une pension d'a^nt comufeunal^ aaatière nu le préfet a us pouvoir

1. il y a discoafiioa sur la paini^ de sasrair ai ooto leaiitdiraidiAciflBOftiiiiQOfdéh

LES RECOURS CONTENTIEUX 211

propre, on peut recourir au Conseil d*État sans avoir au préilable
fwmé' recours gracieux devant le ministre. (Arrêt Boug;ard, 24 juin
1881 Arrêt Bfeinsais, 13 avril 188^2.)

2* Si cependant on emploie au préalable le- recours gracieux, il
faut bien faire attention à ne pas perdre le droit au recours conten-
tieux par expiration des délais. Le recours gracieux ne conserve- le
droit de former plus tard un recours contentieux, que s'il' est intenté
dans les trois mois à partir de la notification de Tacte, c*est-à-dire
dans le délai où le recours contentieux lui-même devrait être intenté.
Cette question, qui a été très discutée, est tranchée en jurisprudence
par deux arrêts du Conseil d*État, I arrêt Bansais du 13 avril 1882,
et un arrêt confirmatif du 14 janvier 1887 ^

■s

Il est donc toujours prudent, bien qu'en lui-même le recours gra-
cieux ne soit soumis à aucun délai, de l'intenter dans les trois mois,
surtout pour le cas oii il aboutirait à une confirmation; sans cela^ en
effet, dans ce cas où il ne se produit p is de décision nouvelle que Ton
puisse attaquer, tout recours contentieux serait perdu. On voit par
la combinaison de ces deux rè<^les que le recours gracieux est appelé
â perdre beaucoup de son importance.

§ 5. — CONTROLE DE L'ACTE d' ADMINISTRATION PAR LA VOIE CONTEN-
TIËUSE. — RECOURS CONTENTIEUX CONTRE L'ACTE.

88"% Les actes d'administration tombent sous^ l'appréciation du ju^e
de deux façons ; par voie accessoire et par voie principale. Par voie oc^
cessoire, Torsqulls sont incorporés à une opération- administrative^^
dont tout le contentieux est attribué à un tribunal déterminé. Ce tri^-
bunal a, parla même, le pouvoir d'apprécier la validité de l'acte d'ad'-
miiiist ration, même de Tacte d'autorité. D'une façon principale,
lorsqu'ils sont isolés ou qu'on peut les isoler de Topération admi-
nistrative. Ils sont alors l'objet de recours contentieux spéciaux que
nous allons étudier. Ces recours sont dirigés par la partie lésée contre
Tacte^ non point contre l'autorité qui l'a accompli ou contre la
personne admini%»trative au nom de laquelle il a été accompli. Cepen-
dant, au cours de la procédure, cette personne administrative est mise
en cause.

Il y en a de deux espèces : le recours contentieux ordinaire et le
recours pour excèf de pouvoir; la différence fondamentale est que le

i. Ces aorèts na statuent expreasément: que pour le cas dé- recours pour
OKcèsrde pouvoir, mais il ne sembiet pas qu'il y ait liew dff fàirs' de distinc-
tion.

212 l'administr/ition

recours contentieux ordinaire est une action conférant au juge un
pouvoir de pleine juridiction^ lui permettant de réformer l'acte,
c'est-à-dire de substituer sa décision à celle de l'administrateur, tan-
dis que le recours pour excès de pouvoir est une voie de nullité con-
férant au juge un simple pouvoir d'annulation. On a dit pendant
longtemp? que le recours contentieux s'.^ppuyait sur un droit violé y
tandis (|ue le recours pour excès de pouvoir s'appuyait sur un simple
intérêt froissé. Ce critérium, qui présentait de grands avantages,
doit passer au second plan, depuis que le recours pour excès de pouvoir
a été admis, lui aussi, pour violation de la loi et des droits acquis.
(V. p. 204 et la note).

Article I". — Recours contentieux ordinaire.

89. Le recours contentieux ordinaire est une action conférant au
juge le pouvoir de réformer un acte d'administration, — Il s'appuie
toujours sur un droit violé,

1° Contre quels actes existe ce recoursl Cq recours existe normale-
ment contre les actes de gestion, même contre ceux qui sontdes actes
de puissance publique; c'est même son domaine, car les actes de
gestion accomplis à titre de personne privée tombent sous le coup
des actions judiciaires. Donc les liquidations de dettes, les opérations
d'impôt, les contrats administratifs, donneront lieu à des recours
contentieux ordinaires. 11 existe aussi exceptionnellement contre cer-
tains actes d'autorité, par exemple contre l'arrêté du préfet autori-
sant ou refusant d'autoriser un établissement insaluble. Mais il faut
un texte formel, car, en principe, l'acte d'autorilé renfermant la
volonté indépendante de la personne administrative, on ne peut pas
admettre que le juge ait le pouvoir de réformer, c'est-à dire de subs-
tituer sa volonté à celle de l'administrateur*.

2° Au profit de qui? Ce recours existe au profit de toute partie
dont un droit a été violé par l'acte, à condition que ce droit soit re-
connu par une loi ou par un règlement.

3° Dans quel délail II y a des délais variables, tous très courts.
Quand il n'y a pas de texte spécial, on applique le décret du
22 juillet 1806 : délai de trois mois à compter de l'acte ou de la no-
tification de l'acte.

4° Devant quelle juridiction'} Suivant les cas, devant le Conseil

1. Le recours contentieux ordinaire peut exister aussi, non plus contre un
acte d'administration isolé, mais contre une opération administrative : exemple
le recours contentieux contre une élection.

LE RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR 213

d'État, le conseil de préfecture, le ministre. (Renvoi au contentieux.)
5" Effets du recours, — Le recours donnant pleine juridiction au
juge et pouvant aboutir à la réformation de Tacte, celui-ci est apprécié
à tous les points de vue, non seulement au point de vue des vices qui
ont été signalés au § 3, mais encore au point de vue des erreurs de fait.
L'effet de la décision est limité aux parties en cause^ suivant le
principe de l'autorité de la chose jugée.

Article II. — Recours pour excès de pouvoir,

90. Le recours pour excès de pouvoir est une voie de nullité
spéciale conférant au juge le pouvoir d'annuler un acte d'adminis-
tration; il s'appuie d'ordinaire sur un simple intérêt froissé.

Ce recours est une création très originale de notre droit adminis-
tratif moderne ; il est particulièrement Tœuvre de la jurisprudence du
Conseil d'État. Son grand mérite est d'avoir soumis au droit les actes
d'autorité, c'est-à-dire les véritables actes d'administration. Tous ces
actes étaient discrétionnaires au début, maintenant il y en a une
grande quantité qui sont soumis aux conditions de validité énumérées
au § 3, conditions élaborées justement à l'occasion de la théorie du
recours pour excès de pouvoir. Les actes qui demeurent discrétion-
naires eux-mêmes sont entamés, le recours pour excès de pouvoir
tend à s'y introduire et à les régulariser; il ne s'arrête que devant
l'acte de gouvernement. La juridiction du recours pour excès de pou-
voir est une véritable juridiction prétorienne qui crée le droit en le
faisant pénétrer dans des régions nouvelles.

Historique. — Le recours pour excès de pouvoir est aujourd'hui
fondé sur la loi des '7-14 oct. 1790 ainsi conçue : « Les réclamations
^'incompétence à l'égard des corps administratifs ne sont en aucun
cas du ressort des tribunaux, elles doivent être portées au roi, chef de
l'administration générale », et sur la loi du 24 mai 1872, art. 9; ce sont
les deux textes visés dans les arrêts. La vérité est cependant que
jusqu'en 1830 aucun texte n'était visé, le Conseil d'État s'inspirait
simplement des traditions de Tancien conseil du roi et de 1 esprit
général de la législation de l'an VIII pour régler les difficultés qui
s'élevaient entre les autorités administratives, notamment pour la
compétence. Dès le début, il admit à côté du recours pou j* incompétence,
le recours pour vices de formes, en assimilant l'acte d'administration
à un jugement et le recours pour excès de pouvoir à un recours en
cassation. Depuis le décret du 2 novembre 1864 qui accorda au recours
pour excès de pouvoir la dispense du ministère de l'avocat et le rendit

214 l'administration

ainsi moins coûteux, le Conseil d'État l'a encore développé et toujours
dans le sens du recours en cassation judiciaire; il a admis deux nou-
Telles ouvertures fondées sur rillégalité : la violation de la loi et des
droits acquis, qui est une illégalité directe et pour laquelle d ailleurs
il n'a fait que confondre avec le recours pour excès de pouvoir des
recours contentieux en annulatii.n qui existaient déjà (V. p. 204 et la
note); et le détournement de pouvoir qui est une illégalité indirecte
résultant de ce que l'administrateur méconnaît l'esprit général de
l'administration.

Depuis ce moment-là, aucune ouverture nouvelle à recours n'a été
admise par la jurisprudence du Conseil, bien qu'un fait nouveau se soit
produit qui doit donner encore plus d'autorité à cette jurisprudence.
Ce fait, c'est l'attribution au Conseil d'État par la loi du 24 mai 1872,
art. 9, de la juridiction de l'excès de pouvoir à titre de justice délé-
guée, alors qu'auparavant elle était de justice retenue. (V. n" 576.)

Le Conseil d'État s'est appliqué plutôt depuis 1872 à réduire le
nombre des actes d'administration qui échappaient au recours à rai-
son de leur nature discrétionnaire, et il a réalisé des progrès de ce côté.

Est-ce à dire que la liste des ouvertures à recours soit close? ne
pourrait-on pas y ajouter le chef à'erreur du représentant ? il fau-
drait pour cela s'éloigner du point de vue un peu étroit qui fait du
recours pour excès de pouvoir une imitation du recours en cassation
des jugements, et songer que dans l'acte d'administration il y a avant
tout une manifestation de volonté de la personne administrative tra-
duite par un représentant. Le recours se rapprocherait alors de Y in
integrum restitutio (mais ce serait une grosse réforme).

De plus, le recours, qui actuellement est accordé à un petit nombre
'd'intéressés, pourrait bien devenir en certains cas une sorte d'action
popularis, (V. infj^à, p. 216.)

11 y a lieu d'étudier : 1° les conditions de recevabilité du recours;
2° les ouvertures à recours; 3" la procédure, 4° la nature et les effets
de la décision*

91. Recevabilité du recours. — La recevabilité du re-
cours est l'objet de règles très précihes; il y a un certain nombre de
fins de non-recevoir. Lorsque Tune de ces fins de non-recevoir est
constatée, le recours -est rejeté sans être examiné au fond ; ces pré-
cautions tiennent à ce que, dans une matière où il crée le droit, le
juge est tenu à une extrême prudence.

1° Fin de non-recevoir à raison de la nature de Vacte. — Le re-
cours pour excès de pouvoir n'est recevable que contre un acte d'ad-
ministration accompli par une autonté compHse dans la hiérarchie

LE RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR 215

OU dans la tutelle administrative. Par conséquent, échappent au
recours pour excès de pouvoir :

a) Les actes qui n'ont pas du tout le caractère d'actes d'administra-
tion, même s'ils émanent d'autorités comprises dans la hiérarchie :
actes d'instruction criminelle faits par le préfet en vertu de Tart 10.
C. inst. crim.; actes faits par le maire en qualité d'officier de police
judiciaire ou d'officier de Tétat civil, etc..

b) Les actes émanant d'autorités qui ne sont pas comprises dans la
hiérarchie ou dans la tutelle administrative : actes du Parlement, lois
administratives, déclarations d'utilité publique, autorisations et con-
cessions de travaux publics, etc.,.;

Décisions prises par les assemblées parlementaires, par leurs com-
missions ou par leurs bureaux à l'égard des membres de ces assem-
blées, de leurs auxiliaires ou même des tiers;

Actes d'administration accomplis par les autorités ecclésiastiques
même en vue du temporel des établissements religieux. Ces autorités
ne font, en effet, pas partie de la hiérarchie administrative. (V. appel
€omm« d'abus, n" 577.)

Première observation. — Même pour les actes accomplis par une
autorité comprise dans la hiérarchie, il faut distinguer: les actes de
gouvernement échappent totalement au recours, les actes discrétion-
naires ne l'admettent que difficilement et pour certains griefs seule-
ment. Cependant c'est ici que le Conseil d'État fait œuvre de préteur,
il entreprend constamment sur les actes discrétionnaires. Les actes
de gestion admettraient bien le recours mais presque toujours il y
aura un recours parallèle. (V. infrà, p. 218.)

Deuxième observation, — Il faut que dans l'acte on retrouve la
décision exécutoire qm fait le fond de tous tes actes d'administration.
Les instructions données par un supérieur à ses subordonnés ne
sauraient être attaquées, parce qu'elles ne sont pas exécutoires (V.
p. 487). Le silence gardé par une autorité administrative ne saurait
être, en principe et à moins d'un texte de loi, assimilé à une décision
négative et servir de fondement à un recours. Il est clair cependant
que ce silence peut avoir pour résultat de léser un droit; par exem-
ple, retard dans la liquidation d'une pension. C'est une lacune dans
la loi. (V. p. 185.)

^ Fin de non-recevoir à raison de la qualité de la partie, — a)
Il £BLutque la partie ait qualité. Il faut, d'abord, que le réclamant ail
la capacité de droit commun pour ester en justice. Ont cette capacité
sous certaines conditions : les particuliers, les personnes morales
du droit privé, les personnes administratives. On admet même en
certains cas à former recours pour excès de pouvoir les assemblées

216 l'administration

électives prises en corps : conseils généraux, conseils municipaux.
b) Il faut, en second lieu, que la partie ail un intérêt direct et
personnel à l'annulation.

Il n'est pas nécessaire que Tacte attaqué ait violé un droit, il suf-
fît qu'il ait froissé un intérêt; c'est encore par là que la jurispru-
dence du recours pour excès de pouvoir est prétorienne, puisqu'elle
protège les intérêts qui ne sont pas encore des droits. Cependant,,
lorsque le recours est fondé sur le moyen de violation de la loi et
des droits acquis, il faut qu'il y ait un droit violé.

Il faut que l'intérêt soit direct y c'est-à-dire que le dommage résulte
immédiate ment de l'acte attaqué.

Il faut que Tintérêt ait quelque chose de personnel au réclamant^
c'est-à-dire que celui-ci ne le partage pas avec une trop grande quan-
tité d'autres d'individus. Il y a là une question d'appréciation du juge.
On n'exige pas que l'intérêt soit exclusivement personnel, puisqu'on
admet les membres de la minorité d'un conseil municipal à attaquer
la décision prise par les membres de la majorité, ces membres sont
plusieurs à avoir le même intérêt. De même on admet tous les pro-
priétaires de la commune touchés par un arrêté de police illégal du
maire à former le recours. En revanche, on n'admet pas en général
que la qualité de contribuable d'une commune soit sufOsannment
personnelle pour permettre d'attaquer une décision du conseil muni-
cipal qui engage les finances de la commune.

Et cependant de la combinaison des art. 66 et 67 loi municipale,
il résulte que certaines délibérations du conseil municipal, celles
auxquelles ont participé des conseillers intéressés à l'aiTaii e (art 64),
peuvent être attaquées devant le préfet par tout contribuable de la
commune, et qu'ensuite la décision du préfet peut être attaquée de-
vant le Conseil d'État par tout intéressé, c'est-à-dire par le même
contribuable (Cons. d'Ét. 22 janvier 1886) par un recours en forme
du recours pour excès de pouvoir.

La pente est glissante, sans doute plus tard la qualité de contri-
buable paraîtra suffisante, et notre recours deviendra une aclio po-
pularis. Nous n'y voyons pas d'inconvénient, au contraire, c'est le
moyen de faire servir le recours pour excès de pouvoir à la protec-
tion de la personne administrative elle-même.

3® Fin de non-recevoir à raison des formes et délais, — Le recours
pour excès de pouvoir n'est pas recevable s'il n'est pas introduit dans
les formes et les délais déterminés par la loi.

Formes* — Jusqu'au décret du 2 novembre 1864, il fallait suivre
les formes du recours ordinaire, c'est-à-dire employer le ministère
d'un avocat au Conseil d'État; depuis ce décret, il y a dispense du

LE RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR 217

miaislère de Tavocat, la requête peut être présentée directement
par la partie; elle doit seulement être sur timbre et enregistrée
(coût : 48 ir. 88 c.) Dans certains cas même, il y a dispense du timbre
etde l'enregistrement (art. 88, L. lOaoût i871 ; art. 58, L. 3 mai 1841).

Délai, — Aucun texte spécial n'a déterminé le délai dans lequel
doit être formé le recours. A défaut, on applique la règle générale
posée par l'art. 11 du décret du 22 juillet 1806, trois mois à compter
du jour de la notification de la décision.

Il faut distinguer entre les actes qui sont susceptibles d une noti-
fication individuelle, et ceux qui ne sont susceptibles que d'une publi.
cité plus ou moins étendue, parce qu'ils s'adressent à un ensemble
d'intéressés, comme par exemple les actes réglementaires; c'est donc
soit à partir de la notification, soit à partir de la publication, suivant
les cas. A défaut de publication, la jurisprudence admet que le délai
court de l'exécution de la décision attaquée, à condition que cette exé-
cution ait atteint le requérant.

Les trois mois sont comptés de quantième à quantième. On ne compte
pas le dies a guo ; on ne compte pas non plus celui de l'enregistrement
du pourvoi, de sorte que, pour une décision notifiée le 15, le pourvoi
peut être reçu jusqu'au 16 à minuit.

Lorsque le recours a été précédé d'un recours hiérarchique au mi-
nistre, il y aune difficulté spéciale. (V. plus haut, Recours gracieux,
p. 210.)

Observation, — Il peut se faire que l'acte soit devenu inattaquable
et définitif avant le délai de trois mois. Le cas se présente lorsque
l'acte d'autorité a été suivi d'actes de gestion qui ont créé des droits
acquis, avec lesquels il s'est combiné et uni, de telle sorte qu'on ne
pourrait plus infirmer Tun sans porter atteinte aux autres.

Ainsi une délibération de conseil municipal relative à une vente ou
à un bail de bien communal, si le bail ou la vente sont réalisés ; ainsi
des actes de tutelle qui autorisent à faire tel ou tel contrat, si ce
contrat est passé; les actes déclaratifs d utilité publique, lorsque le
jugement a été prononcé et a créé des droits. A ce point de vue, les
affaires de TÉtat sont moins surveillées que celles du département ou
de la commune. Presque toutes les affaires du département et de la
commune, sont décidées par le conseil général ou le conseil municipal
avant d'être exécutées par le préfet ou le maire, il y a place pour un
recours. Pour le compte de l'État, au contraire, les affaires sont trai-
tées directement par le ministre ou le préfet, et se présentent du pre-
mier coup sous la forme d'actes de gestion, par conséquent ne laissent
pas place au recours pour excès de pouvoir.

4" Fin de non-recevoir résultant de Vexistence d'un recours parai-

2 18 l'administration

lèle. — Le recours pour excès de pouvoir disparaît devant tout re-
cours parallèle qui peut faire annuler ou réformer lacté d'adminis-
tration.

Cela peut se produire en deux hypothèses :

1*^ Dans le cas d'acte de gestion, parce que lacté ùe gestion donne
en général, naissance à un recours contentieux ordinaire.

â'^Dans le cas d'un acte d autorité qui forme partie intégrante d'une
opération administrative dont tout le contentieux est attribué à un
tribunal administratif déterminé. Par exemple, un acte relatif à une
opération de travaux publics dont tout le contentieux est attribué aa
Conseil de préfecture. Dans ces conditions, on ne peut pas porter
la question de la nullité de l'acte d'une façon principale devant le
conseil d'État.

Mais il faut que ce recours parallèle soit une action, non une ex-
ception; il faut que l'individu ne soit pas obligé d'attendre une pour-
suite de l'administration. Ainsi dans l'hypothèse d'un règlement d<:
police illégal, sans doute le particulier pourrait commettre la contra-
vention, attendre d'être poursuivi et opposer l'exception d'illégalité,
mais comme ce ne serait qu'une exception, le Conseil d'État admet
le recours pour excès de pouvoir contre le règlement.

La jurisprudence du Conseil d'État est motivée parie désir d'éviter
des contrariétés de décisions, et aussi par le désir de ne pas se faire
accuser de ressusciter les évocations de l'ancien régime. On traduit
cela d'ordinaire en disant que le recours pour excès de pouvoir est
subsidiaire^ c'est un point de ressemblance avec Vin mtegrum resti"
iutio prétorienne.

92. IL Ouvertures à recours pour excès de pou-
voir. — Les ouvertures à recours sont les moyens que l'on peut faire
valoir pour obtenir l'annulation de l'acte. Ces moyens sont au nombre
de quatre lires des quatre vices qui peuvent affecter la validité de
l'acte d'administration : l'incompétence, la violation des formes, la vio-
lation de la loi et des droits acquis, le détournement de pouvoirs (ren-
voi au § 3, p. 2(»G et s.) La requête introductive du recours peut viser
plusieurs Hïoyens à la fois. Au sujet de l'ouverture à recours qui con-
siste dans la violation de la loi et des droits acquis, Y. Tebserration
faite p. 204 à la note.

93. IIL Procédure du recours pour excès de pou-
voir. — (D. 2 nov. 1864). — On a vu comment s'intiK)duit l'ins-
tance : une requête est déposée au secrétariat du Conseil d'État,
l'instruction est dirigée par la section du contentieux, un rapporteur

LE RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR 219

est DomTïïé et communication est immédiatement donnée de la re-
quête au ministre que la matière concerne. Un délai lui est en même
temps indiqué pour produire sa réponse, ses observations, et toutes
les pièces nécessaires au jug'en>enl de 1 affaire.

Mais on prétend que Tadministration ne tient pas compte du délai
tjui lui a élé assigné, que trop souvent elle oppose la force d'inertie.
Il y aurait là des règles législatives à poser.

Il faut remarquer : i^ que c'est toujours à un ministre que la com-
munication est faite, de quelque autorité que l'acte attaqué émane;
et il n'y a pas à distinguer entre les autorités subordonnées, comme
le préfet, et les autorités simplement soumises à tutelle, conseil gé-
néral ou conseil municipal, parce qu'en effet c'est une affaire de sur-
•weil lance; 2° que le ministre n'est pas véritable partie en cause; c'est
une instslnce dans laquelle il n'y a pas de véritable défendeur. C'est
l'acte lui-même qui est attaqué in rem.

D'autres personnes peuvent être appelées en cause d'ailleurs, si
l'acte les intéresse et si la section du contentieux le juge à propos.

Il peut aussi y avoir intervention spontanée, et même sont rece-
vables à intervenir ceux qui n'auraient pas un intérêt absolument
direct et personnel. On reconnaît plus facilement qualité pour inter-
venir que pour former le pourvoi. Les autorités administratives ne
peuvent pas intervenir, puisqu'elles sont représentées par le mi-
nistre.

L'affaire est ensuite jugée par l'assemblée du Conseil d'État sta-
tuant au contentieux.

94. IV. Nature et effets de la décision. — 1^ La décision
n^ peut que rejeter le recours ou prononcer l'annulation de l'acte
attaqué. Elle ne peut ni réformer cet acte, ni ordonner aucune des
mesures qui pourraient être la conséquence de l'annulation (art. 9,
l. 24 mai 1872).

a) Le Conseil d'État ne peut ni modifier ni amender Pacte, car ce
serait fai e un acte admini^stratif nouveau; mais l'annulaiion peut
n'être que partielle. Ainsi , dans un règlement de police, on peut
n'annuler que certains articles , ou, même certaines prescriptions di-
visibles d un même article. Il faut reconnaître que l'annulation par-
tielle ressemble à une réformation; il subsiste cette différence cepen-
dant, qu'il n'y a pas d'élément nouveau introduit.

h) Il n'appartient pas au Conseil d'État de prescrire les mesures
qui devront être prises par l'administration comme conséquence de
l'annulation prononcée : ordonner, par exemple, la réintégration de
fonctionnaires indûment révoqués (16 janv. 1874) ; ordonner la des-

220 l'administration

truclion de travaux exécutés en verlu d'une décision reconnue illé-
gale (20 avr. 1883). Il ne lui appartient pas non plus de statuer sur
les réclamations pécuniaires que le demandeur joindrait à sou re-
cours, soit qu'il réclame le remboursement de dépenses faites à l'oc-
casion de l'acte annulé (28 juill. 1876 ; 30 avr. 1880); soit qu'il de-
mande des dommages-intérêts à raison de tout autre préjudice
{29 juin 1883). C'est une nouvelle question à débattre au contentieux
ordinaire.

2° La décision est soumise à la règle de l'aulorité de la chose jugée
sous les distinctions suivantes : a] Si le recours est rejeté il n'est pas
dérogé aux règles ordinaires de l'art. 1351. Le rejet ne fera donc ob-
stacle à une nouvelle demande que si celie-ci émane de la même
partie agissant dans la même qualité, si la demande a le même objet
et si elle est fondée sur le même moyen d'annulation.

b] Si l'acle a été annulé, l'annulation produit ses effets erga omrtes,
parce qu'elle fait disparaître l'acte aussi complètement que s'il était
rapporté par son auteur. Si donc l'acte attaqué était un règlementde
police municipale, l'annulation profite à tous les habitants de la com-
mune, et même toutes les poursuites engagées pour contravention
tombent de plein droit. (Cass. 25 mars 1882.)

1 • i.

CHAPITRE II

LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES
ET LES FONCTIONNAIRES

Si Ton étudie le personnel administratif en se plaçant au point de
vue du rôle qu'il joue dans l'administration, c'est-à-dire dans l'exer-
cice des droits des personnes administratives, on s'aperçoit qu'il se
divise en deux grandes catégories : les autorités administratives qui
ont le droit de décision, et les simples fonctionnaires qui ne Tont pas.

95. Les autorités administratives. — Les autorités
ADMINISTRATIVES sont les représentants des personnes administratives
qui ont le droit de décision dans l'exercice des droits, par conséquent
le pouvoir de faire des actes d'administration.

Le principe de la séparation des pouvoirs s'est exercé dans l'organi-
sation des autorités administratives, il a amené la distinction d'un
organe exécutif et d'un organe délibérant. L'organe délibérant prend
des décisions réfléchies séparées de leur exécution ; l'organe exécutif
exécute les décisions de l'organe délibérant et prend lui-même des
décisions soudaines.

Les affaires sont partagées entre ces deux organes, suivant leur
degré d'urgence ou leur degré d'importance et aussi suivant qu'elles
peuvent être tranchées par voie de mesure générale ou par voie de
décision individuelle.

On peut dire qu'il est de la nature de l'organe délibérant de ne
prendre que des décisions générales, tandis qu'il est de la nature de
l'organe exécutif de prendre des décisions individuelles. C'est-à-dire
que le pouvoir délibérant est voisin du pouvoir législatif; les délibé-
rations comme les lois doivent avoir un objet général. Le pouvoir
exécutif au contraire, qui est un pouvoir de magistrature, est qualifié
pour les décisions individuelles.

Ce principe tend à s'affirmer par des décisions positives rendues
en matière d'administration départementale. Là, en effet, le conseil
générale et le préfet n'ayant pas la même origine, il était à prévoir
que des conflits se produiraient qui feraient préciser leurs pouvoirs.
Il résulte, par exemple, de nombreux décrets d'annulation de décisions

222 l'administration

des conseils généraux, que ceux-ci, s'ils peuvent voter des fonds pour
subvention, doivent réserver au prélet la répartition individuelle; qu'en
matière de pension, ils ne peuvent pas prendre de décision spéciale à un
employédéterminé,etc. (V.D.Gons.d'Ét. 15 mars 18/3; 15 avril 1873;
Snovembre 1873; 18mars4874, etc. ; A. Cons. d'Ét. 17 nov. 1891.)

Le même principe pourrait être invoqué en cas de conflit entre le
conseil municipal et le maire.

D'après une axiome dû en grande partie aux expériences faites
sous la Révolution, la délibération est le fait de plusieurs, Vaciion
est le fait d'un seul. Aussi jusqu'ici, les or^^-anes délibérants sont des
assemblées, des ag;ences collectives, tandis que les organes- exécutifs
sont des homme» agissant seuls, lechef de l'État, le préfet, le maire,
etc. Il ne faudrait cependant pas exagérer ce point de vue, il y a
fréquemment en fait des assesseurs; à côté du chef de FËtat, il y a le
conseil des ministres ; à côté du préfet, la commission départementale ;
à côté du mûre, dans les grandes villes, le bureau municipal.

La séparation des pouvoirs n'est pas accomplie dans tous le» éta-
blissements publics; beaucoup ont une organisation plus rudîmentaire,
une seule agence collective qui délibère et exécute elle-même.

9©. Les fonctionnaires. — Les fonctionnaires sont les
représentants des personnes administratives qui participent à V exer-
cice des droits sans avoir le droit i>e DÉcrsiON et par conséquent
sans faire d'actes d^ administration.

Les fonctionnaires constituent l'immense majorité du personnel
administratif; ils sont les auxiliaires des autorités administratives;
ils se divisent en employés de bureau qui préparent les déci^'ions ;
conseil administratifs qui donnent des avis sur les décisions; agents
d^ exécution qui exécutent les décisions. Les agents d'exécution sont ea
rapport avec le public. Tous les agents de perception des impôts sont
des agents d^exécution (ils peuvent avoir sous leurs ordies des
employés de bureau). Uneclasse spéciale d'agents d'exécution est mise
à part par le droit administratif, ce sont les compfaMes, ceux qui
ont le maniement des deniers publics *.

97. Observation. — Cette classification dtes antoritJôs adminis-
tratives et des fbnctiottnaires repose, on le voit, sur la notion même
de l'acte d'administration et par conséquent elfe slmpose. EHte est

i. Un môoui ai^eaA de radoûDistratiom pieut «roii àLl&fais I« qnstiiè dTauib»-
site admlQÎ^tratiYe et celle da fcmclioanaire, parce que: leui en preaauL loir
même des déciaioas exécutoires, il peut être appelée exécuter djâs dèci^ioas
prises par une autorité supérieure; il en est ainsi^ par exemple, du pcèiet qui,
taatdt prend d^s décisions, tantôt exécute le? déeisionsi du minfôtre.

LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES 223

d'ailleurs textuellement indiquée dans la loi du 24 mai 1872, art. 9,
à propos du recours pour excès de pouvoir.

Il a été proposé une autre classification qui a eu une certaine
fortune, celle en agents directs ou agents ayant autorité vis- à vis du
public, et agents auxiliaires ou agents n'ayant pas autorité sur le
public. Cette classification est incomplète, elle ne tient compte que
des agents du pouvoir exécutif, elle ne met pas en ligne les assem-
blées délibérantes, conseils généraux, conseils municipaux, qui sont
cependant des autorités aussi importantes que le préfet ou le maire.
Les actes de ces assemblées n'ont pas en général d'autorité sur le
public, mais ce n'en sont pas moins des actes d'administration, c'est-
à-dire des décisions exécutoires. (V. p. 185 et 1S7.)

Il faut remplacer la notion d'agent ayant autorité sur e public
par celle d'agent faisant des actes d'administration. Il suffit pour
cela de renoncer à d'anciennes habitudes d'esprit. Il n'y a pas long-
temps encore, les assemblées délibérantes telles que les conseils
généraux, les conseils municipaux étaient de simples conseils consul-
tatifs qui n'avaient point de pouvoirs propres en administration. Tout
cela est changé, ils ont reçu, grâce au mouvement de décentralisation,
des pouvoirs propres considérables, mais on est resté pendant quelque
temps sous l'empire de l'ancienne conception d'après laquelle le
pouvoir exécutif était tout.

LIVRE PREMIER

LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

TITRE PREMIER

ÉNUMÉRATION DES PERSONNES ADMINISTRATIVES

Les personnes administratives sont des personnes morales publi-
ques membres de l'État, envisagées en tant qu'elles assurent le fonc-
tionnement des services publics par l'exercice de leurs droits.

Nous avons déjà donné une idée de leur personnalité juridique à
propos de la définition du droit administratif (p. 173), nous y revien-
drons au livre II à propos de la jouissance des droits (n* 294). Ici nous
passons simplement en revue ces personnes pour préparer Tétude de
leur organisation administrative, et aussi pour tracer la ligne de dé-
marcation entre elles et les personnes morales du droit privé (V. infrà^
n» 102).

Ces personnes sont l'État, les départements, les communes, les
colonies et les établissements publics.

98. État. — Dans notre droit public moderne la personnalité ju-
ridique de l'État français apparaît toute formée. Elle remonte sans
interruption à celle de TÉtat romain * .

99. Départements. — Les départements ont été créés comme
circonscriptions administratives et dotés d'organes par la loi du
2t2 décembre 1789-janvier 1790; mais leur personnalité morale n'a
été reconnue que bien plus tard. Le Gode civil ne les nomme pas

1. On pourrait faire l'histoire des modifications de cette personnalité, notam-
ment de la distinction entre l'État et la Ck)uronne, tant sous l'empire romaio
que sons l'ancien régime, de la distinction entre l'État et le fisc, etc.

H. 15

'.i>

226 LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

alors qu'il parle des communes et des établissements publics (art.
2121, 2227). C'est qu'en effet ils n'avaient point encore de biens qui
fussent clairement à eux et que le premier signe de la personnalité,
c'est le patrimoine.

Des biens leur furent enfin donnés par deux décrets du 9 avril et
du 16 décembre 1811. Par le premier, l'État leur fit cadeau de la
pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux occupés par le
service des cours et tribunaux, à la charge de supporter à l'avenir les
grosses et menues réparations. Par le second il leur abandonnait les
routes nationales de dernière classe et constituait ainsi un domaine
public départemental. Malgré cela il y eut encore des controverses et
la personnalité morale des départements ne fut définitivement consa-
crée que par la loi de 1838 sur les attributions des conseils généraux
qui visait formellement la gestion du patrimoine départemental.

Le département est subdivisé en circonscriptions administratives,
les arrondissements et les cantons qui, elles , n'ont pas de personna-
lité.

Pour l'arrondissement, la question a pu paraître douteuse jusqu'à
la loi de 1838. Certains textes lui donnaient un patrimoine, la loi du
22 décembre 1790 lui accordait un procureur syndic ; de plus, il avait
et il a encore une représentation locale, le conseil d'arrondissement.
La loi de 1838 a tranché la question, car deux articles du projet qui
consacraient celte personnalité furent rejelés.

Quant au canton, la question ne saurait faire doute. Il eut un ins-
tant la personnalité sous la Révolution, à titre de grande commune,
mais elle a disparu sans retour. Par intervalles on a proposé de lu
faire revivre. Il est à supposer que la création récente des syndicats
de communes mettra fin à ces tentatives, en permettant d'organiser
très simplement les quelques services que l'on eût pu confier au
canton, notamment les services intercommunaux d'assistance.

100. Communes. — La personnalité morale de la commune
remonte fort loin. Le droit romain reconnaissait la personnalité des
municipes et des civitaies, et au moyen âge, lorsque les communes
se réorganisèrent sous la forme de villes de consulats ou de communes
proprement dites, partout où elles formèrent corps, il fut admis
qu'elles avaient une personnalité. Elles conservèrent cette personna-
lité jusqu'à la Révolution. Mais il faut songer que les communes da-
tant du moyen âge n'étaient que des îlots au milieu du territoire. Les
communes rurales n'existaient pas, elles sont sorties lentement de la
paroisse à partir du xvi« siècle. Sous le nom de communautés rurales,
elles aussi, à la fin de l'ancien régime, avaient conquis la personna-

ÉNUMÉRATION 227

lité. On les admettait à plaider par leurs syndics, on les rendait res-
ponsables de l'impôt en la personne de leurs collecteurs, etc.. La
Révolution ne toucha pas à la personnalité morale des communes,
qui perdirent seulement leur privilège féodaux dans la nuit du 4 août,
comme les autres seigneurs.

101. Colonies. — La personnalité des colonies date desordon*
nances du 26 janvier 1825 et du 17 août 1826 qui leur reconnurent
un domaine. Il y a dans les colonies des communes et des établisse*
ments publics.

L'établissement de V Algérie ne constitue pas en lui-même une per-
sonne administrative, bien qu'il y ait un budget local et un conseil, le
conseil supérieur du gouvernement^ formé en partie par une déléga-
tion des conseils généraux des départements. Le budget de TAlgérie
est rai taché pour ordre au budget général de TÉtat; il n'y a pas de
domaine algérien ; enfm, surtout depuis les décrets de 1881, la ten-
dance est au rattachement, à la fusion de l'Algérie avec la France.

Mais il y a en Algérie :

1** Des provinces : Alger, Oran, Gonstantine, territoire civil et mi-
litaire;

2° Des départements qui sont formés du territoire civil des pro-
vinces ;

3° Des communes ; il y en a de trois espèces qui toutes constituent
des personnes administratives : communes de plein exercice, mixtes,
indigènes ;

i^ Des établissements publics.

102. Établissements piiblics. — L'établissement public est
une personne administrative qui gère un service public spécial. —
Si l'on recherche l'origine historique de la classe des établissements
publics considérés comme personnes morales, il faut remonter à
l'ancien régime, où ils portaient le noms de corps et communautés ou
de gens de mainmorte, au droit canonique et jusqu'au droit romain,
où ils portaient le nom à!universitates, La Révolution avait un ins-
tant supprimé tous les établissements publics (décretdul4déc. 1789,
art. 50). Ils reparurent un à un à partir de Tan V, après avoir toute-
fois perdu leurs biens confisqués comme biens nationaux. Le Code
civil, dans les art. 2121 et 2227, consacre nettement la classe des éta-
blissements publics; le Gode de procédure dans les art. 83, 398, 481.

Mais la classe des établissements publics n'est pas une classe fer-
mée, elle compte déjà plusieurs espèces, hôpitaux, bureaux de bien-
faisance, fabriques, associations syndicales, etc., etc., elle peut

228 LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

s'enrichir et s'enrichit en effet d'espèces nouvelles. Il faut poser cette
règle : une espèce particuHère d'établissement public n'existe que
lorsque l'un des deux faits suivants s'est produit :

I. Lorsqu'un texte de loi lui a conféré directement cette qualité, ce
qiie vient de faire la loi du 22 mars 1890 pourles syndicats de commune;

IL Ou bien lorsque l'ensemble de la législation lui reconnaît directe-
ment ou indirectement la personnalité publique.

En effet, si l'établissement n'a pas la personnalité, bien qu'appar-
tenant à l'administration, ce n'est qu'un service ro((acA^ pour ordre.
S'il a la personnalité, mais que ce ne soit pas une personnalité pu-
blique, ce n'est qu'un établissement d'utilité publique. Il est bon
d'insister :

a) Distinction des établissements publics et des services rattachés
pour ordre. — Il nesuffil pas qu'un service parliculier d'une personne
administrative fonctionne avec une certaine autonomie, qu''il ait un
budget dressé à part et rattaché pour ordre, qu'il soit dirigé par une
commission sous la surveillance de l'autorité, etc., pour que ce ser-
vice constitue un établissement public, il faut que la personnalité
lui ait été formellement conférée ; jusque-là il peut y avoir l'embryon
d'un établissement public, mais l'établissement n'existe pas encore'.

Toutes les personnes administratives ont de ces services qui ten-
dent plus ou moins vers l'établissement public. Signalons parlicu-
lièiement^les institutions d'assistance, et les caisses de retraite dé-
partementales , qui ont été créées en vertu de l'art. 46, n" 20 et 21 ,
1. 10 août 1871. Des établissements publics même peuvent en avoir.
Les syndicats de communes créés par la loi du 22 mars 1890, et qui
sont des établissements publics, peuvent organiser des institutions
variées; ces institutions n'ont pas la personnalité (art. 176, Circul.
Inlér. 10 août 1890); cesont des services rattachés pour ordre. Il se-
rait d'ailleurs inélégant d'admettre qu'elles pussent jamais devenir
des établissements publics ; nous dirions volontiers établissement pu-
blic sur établissement public ne vaut.

b) Distinction des établissements publics et des établissements d'u-
tilité -publique, A l'inverse, il ne suffit pas, pour qu'il y aitétablis-

I , Il faut reconnaître d'ailleurs que la personnalité peut être conférée par
kl'ii indirectement, de sorte que la jurisprudence aun pouvoir d'appréciation.
Ainsi le tribunal des conûila a été bien près tout récemment d'admettre que
l'admiDletration des chemina de ter de l'Étal constitue un établissement public.
(Arrêt 32 juin 1889.)

Le Conseil d'Élat admet un conseil municipal à tormer un recours pour
encèa^de pouvoir, c'est-à-dire à ester en justice, par argument de l'art. 6'',
liil municipale; c'est en faire une sorle d'établissement public et cela pourrait
et -n élËtiJu à toutes les assemblées délibérantes.

ÉNUMÉRATION 229

sèment public que Ton se trouve en présence d'une personne morale,
il faut encore que ce soit une personne morale publique , c'est-à-dire
un membre de l'État. Faute de faire cette précision, on a confondu
pendant assez longtemps l'établissement public avec l'établissement
d'utilité publique. La cause de la confusion, c'est que l'établissement
d'utilité publique rend des services au public tout comme l'établisse-
ment public; ajoutez que l'ancien droit ne distinguait pas.

Aujourd'hui, et grâce en grande partie au Conseil d'État, la dis-
tinction est faite. On reconnaît que les établissements d'utilité publi-
que sont des personnes morales privées. Elles rendent des services
au public, mais ce ne sont pas des services publics, ce sont des ser-
vices privés. L'État n'a pas le monopole de la satisfaction des intérêts
généraux.

A la vérité, l'établissement d'utilité publique est soumis à certaines
règles qui lui sont communes avec l'établissement public, par exem-
ple, il est frappé de l'incapacité de recevoir sans autorisation de
l'État des donations et des legs (art. 910 et 937 C. civ.). Mais cela
veut dire simplement que l'État a un droit de tutelle sur lui, et rien
n'empêche l'État d'avoir un droit de tutelle sur un établissement
privé; il en a bien, quoique d'une autre nature, sur la Banque de
France, le Crédit foncier, le Comptoir d'escompte , qui sont des so-
ciétés commerciales.

A l'heure qu'il est, la distinction entre l'établissement public et
rétablissement d'utilité publique est reconnue comme incontestable
en doctrine et en jurisprudence, elle est aussi acceptée par la loi
(l. 26 févr. 1862 sur le Crédit foncier). Il serait sans intérêt de re-
produire des controverses qui paraissent mortes. Signalons seulement
le langage inexact de certains auteurs qui persistent à appeler les
établissements d'utilité publique, personnes morales publiques.
Dans l'intérêt de la clarté et de la méthode, il faut absolument ré-
server cette expression aux personnes morales qui sont membres de
l'État.

Mais il ne suffit pas d'établir une distinction nette entre les deux
classes d'établissements, il faudrait aussi pouvoir trouver un crité-
rium qui permît de décider à laquelle des deux classes appartient un
établissement déterminé. Il y a un certain nombre de cas douteux et
il y en aura toujours. Il y a des établissements qui ont été créés dès
le début avec un caractère ambigu; il en est d'autres dont le carac-
tère privé au début n'était pas douteux , mais qui graduellement se
modifient. Les établissements d'utilité publique qui rendent au public
des services vraiment utiles ont une tendance à se transformer en
établissements publics. Par une sorte d'attraction, l'État finit par

230 LES PERSONNES AD2iItNISTRATlVES

8*incorporer toute institution qui a un caractère de perpétuité. Il y a
une période de^transition pendant laquelle l'établissement est de plus
en plus asservi à l'État ; à quel moment précis en devient-il membre?

Â notre avis, il n'y a qu'un seul signe : un établissement est dans
la classe desj établissements publics ou bien entre dans cette classe
lorsqu'il se rattache d'une façon intime à r organisation administra-
tiveldella France (Cass., 28 oct. 1885; S. 86. I. 436). Par conséquent :

4® Lorsque l'établissement est fondé par l'État ou par un départe-
ment'ou par une commune * ;

2® Lorsque pour un établissement fondé autrefois par 1 initiative
privée,! la direction du service dans ses trois éléments de moyens
matériels, de personnel, de moyens financiers, passe à l'administration,
lorsque parmi les administrateurs il n'y a plus un seul particulier,
lorsque le budget n'est plus alimenté par des capitaux privés ; question
de fait.

Tant que l'État n'exerce pas ainsi une direction exclusive sur l'éta-
blissement, celui-ci reste établissement d'utilité publique; on ne peut
pas admettre en effet que pour un de ses établissements publics, l'Étal
partage la direction avec des particuliers.

Par conséquent on ne saurait considérer comme suffisants : ni le
fait que rétablissement est soumis à des règles de comptabilité et à
l'inspection des finances; ni le fait que dans son conseil d'adminis-
tration on trouve des membres nommés par le préfet ou par des au-
torités municipales. Il y a là des faits de tutelle, qui constituent
certainement une mainmise grave sur l'établissement, mais qui
n'entraînent pas son absorption complète par l'État. Aussi jusqu'à
nouvel ordre , faut-il se refuser à qualifier d'établissements publics,
les caisses d'épargne. (En ce sens, Gass. Ch. req. 5 mars 1856;
Ch. cîv. 8 juillet 4856.) Même s'il y a à la tète de l'établissement
un directeur nommé par TÉtat; même si l'établissement, au delà

1. On doit considérer comme fondées par l'État les associations syndicales
autorisées dont le but est d'accomplir des travaux publics intéressant tous les
propriétaires d'une région. L'initiative de l'association peut être prise par U
majorité des propriétaires intéressés, mais l'administration intervient ensuite
pour contraindre la minorité à entrer dans Tassociation. L'exercice de ce
droit de contrainte qui ne peut appartenir qu'à l'État fait, qu'en somme,
Fassociation syndicale est fondée par l'État. Il on résulte, bien que la ques-
tion ait été controversée, qae les associations syndicales autorisées sont des
établissements publics. Elles semblent avoir pour but des travaux d'iotérêt
privé, mais, par voie de conséquence, ces travaux prennent le caractère de
travaux publics; leur budget semble alimenté par des cotisations privées,
par voie de conséquence, ces cotisations deviennent des taxes publiques.
(V. infràf Travaux publics^ n» 499.)

ÊNUMÉRATION 231

d'un certain cfaiflfre, doit verser son boni dans les caisses publiques^
cela ne suffît pas, ce sont encore des faits de tutelle. (Monts- de-piété.)

On ne doit pas non plus attacher d'importance au fait que certaitts
privilèges, qui n'ont rien de commun avec la puissance publique, ont
été concédés à certains établissements, comme le privilège de verser
des fonds en compte courant à la caisse des dépôts et consignations.
(Glisses d'épargne, sociétés de secours mutuels.)

Enfin, bien qu'il y ait là quelque chose de plus grave, on ne doit
pas s'arrêter à ce fait, que des privilèges qui procèdent de la puissance
publique ont été concédés à des établissements. C'est ainsi que la
Banque de France a reçu le privilège de l'émission du papier-monnaie,
qui est une sorte de privilège régalien, et cependant n'est pas \m
établissement public. C'est ainsi que de grandes compagnies de colo-
nisation, si elles sont créées, recevront Le privilège de lever des im-
pôts, de faire la guerre, etc., et cependant ne devront pas être consi-
dérées pour cela comme des établissements publics.

Ê numération. — Les établissements publics remplissent des ser-
vices d'Étal, des services départementaux ou des services commu-
naux.

A. Établissements publics d'État, — Les principaux établissements pu-
Mcs qui remplissent des services d'État sont les suivants :

1® Établissements relatifs aux cultes : Fabriques, menses curiales,
menses épîscopales, séminaires diocésains et chapitres (Concordat art. Î5.
— Décr. 30 décembre 1809; Décr. 6 novembre 1813 *); les consistoires
protestants (L. 18 germinal on X, art. 8 et 20; 0.2 avril 1817, art. 9); les
consistoires israélites (0. 25 mai 1844).

2« Établissements hospitaliers relevant de l'État (0. 21 février 1841).

3* Établissements d'instruction publique (L. 10 mai 1806; D. 17 mars
1808; L. 7 août 1850, art. 15). Rentrent dans cette catégorie l'Institut et
les différentes Académies qui le composent (L. 5 fructidor an III; L. 3
brumaire, 15 germinal an IV; L. Il floréal an X, etc.); l'Académie de
médecine (L. 14 janvier 1821); le Collège de France, les Facultés d'ensei-
gnement supérieur (D. 25 juillet 1885); les lycées et collèges d'enseigne-
ment secondaire.

4° Établissements relatifs à l'agriculture, au commerce et à l'industrie :

1. Le diocèse ne constitue pas un établissement public (Avis du G. d*État,
avril 1880, conforme à un avis du 21 décembre 1842 — avis contraire du
13 mhi 1874). Raisons de douter : l'uQ décret du 19thermidor an XIII a constitué
UQ fonds de secours pour les ecclésiastiques âgés et infirmes et a confié à ré-
voque radaiinistration de ce fonds de secours. La seule conséquence c'est que
l'évêque doit être autorisa à accepter des dons et legs avec affectation; 2o un
certain nombre de textes prennent le mot évêché dans le sens de diocèse, et
l'ordonnance du 2 avril 1817 autorise les évoques à accepter des libéralités

232 LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

Chambres consultatives d'agriculture (D. 25 mars 1852, art. 10) ; chambres
de commerce (L. 28 ventôse an IX ; Décr. 2â septembre i806; L. 23 juillet
1820, etc,) ; chambres consultatives des arts et manufactures (Arrêté 10
thermidor an XI; 0. 16 juin 1832).

5° Établissements relatifs aux travaux publics : Associations sydîcales
autorisées. (L. 21 juin 1865; L. 15 décembre 1888; L. 22 décembre 1888.)

6° Établissements relatifs à un service de banque et de gérance.

a) Caisse des dépôts et consignations. (L. 28 avril 1816; 0. 22 mai 1816;
L. 6 avril 1876 '.)

h) Caisses administrées par la caisse des dépôts et consignations :
Caisse des offrandes nationales en faveur des armées de terre et de mer
(L. 27 novembre 1872; D. 9 janvier 1873); caisse des retraites pour la
vieillesse (L. 18 juin <850; L. 12 juin 1861; D. 27 juillet 1861); caisse
d'assurance en cas de décès, et caisse d'assurance en cas d'accidents
résultant des travaux agricoles et industriels (L. 11 juillet 1868.)

c) Caisses qui doivent verser leurs fonds à la caisse des dépôts : Caisse
d'épargne postale (L. 9 avril 1881. L. 29 juillet 1881, art. 34; L. 30 dé-
cembre 1883). Caisse des chemins vicinaux reconstituée par 1.30 décembre
1890.

d) Caisses indépendantes de celle des dépôts et consignations : Éta-
blissement des Invalides de la marine, caisse des prises, caisse des gens
.de mer, caisse des Invalides de la marine. (L. 13 mai 1791 ; Ord. 12 mai
et 17 juillet 1816.)

70 Ordre de la Légion d'honneur. (L. 29 ûoréal an X ; arr. messidor
anX.)
8° Les compagnies, ordres ou chambres d'officiers ministériels • :
Notaires. (L. 25 ventôse an XI; 0. 4 janvier 1843.)

faites à leurs évêchés. — Réponse : le mol évêché peut aussi bien s'entendre
dans rordonnance de 1817 de la mense épiscopale.

1. La caisse des dépôts et consigaatioDS est un établissement d*une impor-
tance considérable. Elle fait valoir un capital de 4 milliards au moins qui lui
est confié à des titres divers : les dépôts et consignations d'abord, la caisse
est le seul dépositaire légal; les cautionnements des Fonctionoaires ; les fonds
des diverses caisses administrées par elle; ceux de la caisse d'épargne pos-
tale; ceux des départements, des communes et des établissements publics;
ceux mêmes de certains établissements d'utilité publique qui ont le privi-
lège de verser, comme les caisses d'épargne privées, les sociétés de secours
mutuel.

Si la caisse des dépôts n'était pas érigée en établissement public, tous ces
fonds seraient versés directement au Trésor, ce qui serait une source dange-
reuse de ta dette flottante. La caisse est bien en compte courant avec le Trésor,
mais le montant de ce compte a été progressivement restreint. Une autre con-
séquence de la personnalité de la caisse, c'est qu'elle peut acheter de la rente
française sans que la dette de l'État scit éteinte par confusion. Elle est le plus
gros acheteur de rente française. •

2. Ces chambres sont des établissements publics, parce que les officiers mi-
nistériels qu'elles représentent sont au fond des fonctionnaires salariés d'une

ÉNUMÉRATION 233

Avoués. (Arrêté 13 frimaire an IX; Décr. 19 juillet 1810.)
Huissiers et commissaires -priseurs. (L. 27 ventôse an IX; arr. 29 ger-
minal an IX; Décr. 14 juin 1813; 0. 26 juin 1816 et 26 juin 1822.)
Agents de change. (Arrêté 29 germinal an IX.)

B. Êtablmements publics départementaux. Le département a peu d'éta-
blissements publics. On ne peut guère lui attribuer que les asiles publics
d'aliénés, là où le département a un asile à lui. L'asile public d'aliénés
est, en effet, un établissement public, cela résulte nettement de Fart. 4,
0. 18 décembre 1839, qui parle de ses biens, des procès à intenter en son
nom, des acquisitions, des acceptations de legs ou donations, etc., toutes
■choses qui supposent un patrimoine, par conséquent la personnalité
(V. cependant av. Cons. d'Ét., 8 avr. 1842). C'est de plus un établissement
public départemental, parce que le service des aliénés est départemental.
La preuve en est que le conseil général règle le budget (art. 46, n? 17, L.
10 août 1871). On sait que c'est là le signe. Il est vrai que le département
a peu de prise sur l'administration de cet établissement; il est administré
par un médecin directeur, sous l'autorité du ministre de l'intérieur. Il
existe une commission de surveillance, mais tous les membres y sont
nommés par le préfet, qui n'est même pas tenu d'en prendre un seul
parmi les conseillers généraux. Cela n'empêche point que l'établissement
ne soit départemental, mais cela crée une iniquité. Le projet de loi sur les
aliénés adopté par le Sénat corrige en partie cette injustice en faisant
entrer dans la commission deux membres élus par le conseil général. •

Il n'y a point d'autre établissement public départemental. Tous les
autres services qui paraissent en partie autonomes sont rattachés pour
ordre; ainsi en est-il du service des enfants assistés, de celui des dépôts
de mendicité, de celui des institutions d'assistance créées par le conseil
général en vertu de l'art. 46, n^'s 20 et 21, L. 10 août 1871. Cependant,
administrativement, on semble considérer comme des établissements pu-
blics, au moins les caisses de retraite.

C. Établissements publics communaux, — Ce sont :

1° Les hôpitaux et hospices. (L. 16 vend, an V; L. 4 vent, an IX; arr.
7 messidor an IX et 14 niv. an XI ; L. 22 janvier, 8 avril, 7 août 1851.)

2° Les bureaux de bienfaisance. (L. 7 frim. an V; 30 vent, an V; D.
17 juin 1852.)

3° La caisse des écoles primaires. (L. 10 avril 1867, art. 15; L. 28 mars
1882, art. 17.)

4«> La section de commune. (L. 10 juin 1793, art. 1; Code forestier, art.
1 et 72; L. 18 juillet 1837, art. 3, 5, 6, 56 à 58.)

5° Les syndicats de commune. (L. 22 mars 1890.)

façon spéciale, ensuite parce qu'elles font vraiment partie de rorganisoiion
administrative.

Leurs décisions peuvent être frappées de recours, soit devant les ministres
soit deyant le Conseil d'État. Pour les chambres des notaires, un recours pour
excès de pouvoir peut être porté devant la Cour de cassation.

234 LES PERSONNES

Le syndicat de eommoftcs est un établisBement public intercommunal
(art. 170), non pas une personne administrât! ce qui s'interposerait entre
la commune el le département. 11 est vrai que, en fait, il pourra être
formé des syndicats de communes à territmres contigua, ayant une cir-
conscription analogue i celle du canton, mais : 1* le syndicat est consti-
tué dans ses organes par les communes (délégués des conseils municipaux
dont les pouvoirs tombent avec ceite de ces eomeils, art. 171); 2" il est
soumis à la tutelle des communes pour son budget (art. i77) ; 3" il peut
être créé à temps, il peut être dissous ; 4° il peut être formé de communes
non conliguës, etc., etc. Seulement c'est un établissement public d'un
caractère nouveau et qui pourrait bien inQuer sur les autres; 11 n'est pas
soumis i. la règle admise jusqu'ici par la jurisprudence de la spécialité
des services, au moins en ce sens qu'il peut cumuler plusieurs s

TITRE II

ORGANISATION DES PERSONNES ADMINISTRATIVES

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

RÈGLES COMMUNES D ORGANISATION

On a vu p. 221 que le personnel administratif se divisait en deux
grandes classes d'agents : les autorités administratives qui ont le
droit de décision dans Texercice des droits, et les fonctionnaires qui
participent à Texercice des droits mais sans avoir le droit de décision,
et par conséquent sans faire d'actes d'administration. Cette division
fondamentale dans le personnel des agents s'applique à toutes les
personnes administratives; toutes ont à la fois des autorités adminis-
tratives et des fonctionnaires, et Ton peut dégager des règles com-
munes dans la constitution de ces divers organes.

1** Les autorités administratives et les fonctionnaires doivent être
considérés comme investis d'un certain pouvoir qu'ils exercent par
délégation et qui n'est autre que la volonté même de la personne ad-
ministrative appliquée à l'administration. Le pouvoir dont sont in-
vesties les autorités administratives mérite le nom de puissance
publique, c'est la volonté administrative dans sa plénitude et se
manifestant par des décisions exécutoires. Le pouvoir dont sont in-
vestis les fonctionnaires mérite le nom de fonction publique^ c'est un
pouvoir beaucoup plus restreint puisqu'il ne va pas jusqu'à prendre
des décisions exécutoires, il est subordonné au précédent, c'est une
volonté administrative limitée, spécialisée et réduite au rôle d'auxi-
liaire.

2» Les pouvoirs de puissance publique et de fonction publique sont
délégués soit aux autorités administratives, soit aux fonctionnaires,
par de véritables mandats qui sont des variétés du mandat public.

En conséquence, ce qu'il convient d'étudier comme règles générales
d'organisation administrative, ce sont les règles du mandat de puis»
sance publique et celles du mandat de fonction publique.

236 REGLES COMMUNES D ORGANISATION

SECTION 1». — DU MANDAT DE PUISSANCE PUBLIQUE PAR LEQUEL
SONT CONSTITUÉES LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES. — DU MANDAT
ÉLECTIF.

104. De la puissance publique. — La puissance publiqui
est le pouvoir d'exercer les droits des personnes administ7-alives en
vue des services publics en prenant des di'cisions exécutoires. — La
puissaDce publique esl au fond une forme de la souveraineté, c'esl la
souveraineté appliquée à l'administra lion, c'est-à-dire au fonction-
nement des services publics.

Il était logique dans un régime démocratique où la souverainelé
est censée résider dans la nation, que la pViissance publique fût aussi
censée y résider.

La puissance publique est (îonc censée résider dans la nation el
étie déléguée psr celle-ci aux autorités administratives.

Mais cette délégation prend une réalité bien plus grande en ce qui
concerne les administrations locales, lorsqu'il y a de la décentralisation
que lorsqu'il n'y en a pas.

Lorsqu'il n'y a pas de décentralisation, les autorités administratives
du département ou de la commune sont conslituées par le pouvoir
central. Sans doute le pouvoir central est lui-même un délégué de la
souveraineté nationale, mais l'action de cette volonté nationale ne
peut se faire sentir dans l'administnition locale que d'une façon
indirecte. Au contraire s'il y a décentralisation, les autorités locales
sont constituées par la population locale qui leur fait sentir directemenl
sa volonté.

105. Caractères généraux du mandat de puissance
publique- — I. La puissance publique doit toujours être considéiée
comme conférée directement ou indireciement par le souverain, c'est
à-dire par la nation, ou par une fraction du souverain, c'est-à-dire
par la populafion d'une circonscription '.

Directement, par la voie des élections. On se trouve alors en
présence du mandat électif. Les organes délibérants des grandes
personnes administratives sont en général constitués de cette façon,
les deux chambres, les conseils généraux de département, les conseils
municipaux, les conseils généraux des colgaies; quelques organes

1. Ily a là, ànolre avi?, une grande différence avec le mandat de (onction pu-
blique. La, ToDclioa publique ne doit pas Stre coaaîdérée coinme coxiiMi
par le souverain, mais par la personue administrative une foie constituée
[V. infrà, n° 138.)

LE MANDAT DE PUISSANCE PUBLIQUE 237

d'établissements publics également, les chambres syndicales des
associations syndicales autorisées, les chambres de commerce, etc.

Indirectement. — Cela se produit de plusieurs façons :

1<> L'organe délibérant d'une personne administrative, une fois
constitué, constitue à son tour l'organe exécutif; par exemple, le
Parlement réuni en Congrès nomme le président de la République,
le consoil municipal nomme le maire.

2<> Une autorité administrative supérieure constitue les autorités
d'une personne administrative inférieure. Par exemple, le chef de
l'État nomme le préfet organe exécutif du département, le gouverneur
organe exécutif de la colonie. Les organes de presque tous les
établissements publics sont constitués par des autorités de TÉtat
agissant seules, ou bien concurremment avec des autorités du dépar-
tement ou de la commune. Ainsi la commission administrative d'un
hospice est constituée partie par le préfet, partie par le conseil muni-
cipal, etc.

IL La puissance publique peut être déléguée en certain cas par les
autorités administratives à des autorités secondaires. En général, les
assemblées délibérantes ne peuvent pas déléguer leurs pouvoirs, il n'y
a d'exception que pour le conseil général, qui peut déléguer des pou-
voirs à sa commission départementale.

Les organes exécutifs peuvent déléguer leurs pouvoirs dans la mesure
fixée par les lois et règlements. Le chef ài\ l'État a des délégués per-
manent qui sont, eux aussi, des autorités administratives, les ministres^
les préfets, les gouverneurs de colonie, etc. Le maire peut déléguer
de ses pouvoirs aux adjoints ^

1. Le mandat qui confère la puissance publique est un mandat sua et aliéna
gratta. Il est donné à la fois en faveur du souverain ou de Torgant^ du sou-
verain qui constitue, et en faveur de la personne administrative dont une au-
torité est constituée.

Les députés, par exemple, représentent à la fois les collèges électoraux qui
les ont nommés et TÉtat. Un maire représente à la fois le conseil municipal
qui Ta nommé et la commune, etc. La conséquence est que la responsabilité
d'une autorité administrative constituée est ou peut être double. Elle existe
vis-à-vis de la personne administrative dont les droits ont été mal exercés.
Elle existe aussi vis-à-vis de l'organe du souverain qui a constitué l'autorité.
Il y a bien des cas où cette responsabilité n'est pas juridiquement sanctionnée,
mais elle n'en existe pas moins au point de vue moral ou au point de vue
politique. On peut citer l'exemple du maire. Un maire, qui a mal géré les in-
térêts de la commune, peut être déclaré responsable juridiquement vis-à-vis
de celle-ci considérée comme personne morale, et il est politiquement res-
ponsable devant le conseil municipal. Le conseil, à la vérité, n'a pas le droit
de le révoquer, ce droit appartient au chef de l'État, mais en fait, il est suffi-
samment armé pour l'amener à donner sa démission.

238 RÈGLES COMMUNES d'ORGANISATION

Du mandat électif, — Nous nous occuperons ici uniquement du
cas où la puissance publique est conférée directement par le souve-
rain, c'est-à-dire du mandat électif.

Il y a lieu d'étudier :1® Téleclion, fait par lequel le mandat électif
est conféré; 2*> l'exercice du mandat par la constitution et le fonction-
nement des assemblées délibérantes; 3" les événements qui mettent
fin au mandat; 4® les caractères généraux du mandat.

§ !«»*. — THÉORIE GÉNÉRALE DES ÉLECTIONS.

106. Observation. — Cette théorie générale des élections est
faite avec les règles communes aux élections à la Chambre des
députés, aux conseils généraux, aux conseils d'arrondissement et aux
conseils municipaux. Les élections aux Sénat sont trop particulières
pour y entrer. (L. 22 juin 1833; D. 0. 2 février 1852; D. R. 2 février
1852; L. 5 mai 1855; L. 10 août 1871; L. 17 juillet 1874; lois cons-
titutionnelles de 1875; L. 2 août 1875; L. 30 novembre 1875; L.
5 avril 1884; L. 14 août 1884; L. 9 décembre 1884; L. 16 juin 1885;
L. 13 février 1889; L. 17 juillet 1889.)

107. Définition. — L'élection est une opération administrative,
par laquelle la majorité des électeurs d'une circonscription formant
collège électoral, nomme un ou plusieurs représentants par la voie
du scrutin.

Les électeurs sont les individus ayant à la fois la jouissance et
l'exercice du droit de vote, par conséquent, inscrits sur une liste élec-
torale. (Renvoi au droit de suffrage, v. p. 106).

La circonscription formant collège électoral est un certain terri-
toire dont tous les électeurs sont appelés à faire un choix simultané.
Le collège électoral est l'assemblée des électeurs; ils sont tous atta-
chés à un certain territoire par le mécanisme de la liste électorale.
La circonscription est toujours une division administrative.

Pour le Sénat, le département; pour la Chambre des députés,
l'arrondissement ou une section d'arrondissement; pour le conseil
général et pour le conseil d'arrondissement, le canton ; pour le conseil
municipal, la commune ou la section électorale de commune.

La circonscription électorale ne se confond pas avec ia circonscrip-
tion de la personne administrative dont il s'agit de représenter les
intérêts, cette confusion n'existe en fait que pour la commune et
encore pas toujours. Ainsi, pour le Sénat et la Chambre des députés,
la circonscription dont il s'agît de représenter les intérêts, c'est la
France entière; les représentants sont choisis parle département on

^THÉORIE DES ÉLECTIONS 239

par rarrondissement. On a émis maintes fois le vœu que les deux
circonscriptions fussent confondues; que, par exemple, pour les
élections législatives, la France formât un collège unique, c'est un
souhait platonique de publiciste.

La majorité qui nomme le représentant est une certaine quote-part
des électeurs de la circonscription, déterminée par les r^les qu*on
verra plus loin; ce n'est pas Tunanimité. La chose était impossible;
dès qu'une association devient un peu considérable, et on s'en aper-
çoit aussi bien pour les grandes sociétés commerciales que pour les
associations politiques, l'unanimité de volonté est irréalisable, et
comme il faut bien vivre, il faut se contenter de la majorité. Sans
doute c'est une imperfection, une apparition de la force là où il serait
désirable de ne trouver que le libre consentement ; sans doute il y
aura une minorité opprimée par la majorité ; c'est une nécessité de la
vie. Au reste, l'injustice est rarement persistante, grâce à cette loi
bienfaisante que toute action amène une réaction. Tout naturellement
la minorité d'hier devient majorité d'aujourd'hui et chaque parti
occupe le pouvoir à son tour. Il est légitime cependant de chercher à
corriger ce qu'il peut y avoir de trop brutal dans le régime des ma-
jorités, et à assurer un minimum de représentation aux minorités.
Des systèmes ingénieux ont été imaginés à cet effet, quelques-uns
sont adoptés par des législations étrangères. Le plus simple est le
système inauguré en Espagne en 1876 pour les élections municipales,
appliqué en 1878 aux élections législatives, et en 1882 aux élections
provinciales ; c'est celui du scrutin de liste diminué. Un même col-
lège ayant à élire à la fois plusieurs représentants, chaque électeur ne
peut voter que pour les deux tiers ou les trois quarts de la liste. Si la
minorité est discif^linée, elle fait fatalement passer ses candidats pour
le tiers ou le quart restant de la liste.

Le scrutin ou vote est une opération qui consiste essentiellement
dans le dépôt entre les mains de l'autorité, par les électeurs, de bul-
letins écrits contenant le nom ou les noms des représentants choisis.
On distingue le scrutin de liste et le scrutin uninominal. Il y a scru-
tin de liste, lorsqu'un même collège électoral ayant à choisir simulta-
nément plusieurs représentants, le bulletin de chaque électeur con-
tient une liste de noms. Il y a scrutin uninominal, lorsque le collège
électoral n'ayant à choisir qu'un seul représentant, le bulletin de
chaque électeur ne porte qu'un seul nom.

Les élections communales se font actuellement au scrutin de liste.
Les élections au conseil général et au conseil d'arrondissement se
font au scrutin uninominal. Les élections à la Chambre des députés
ont eu sur ce point des vicissitudes sans nombre ; elles ont été faites

240 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

tantôt au scrutin de liste avec le département pour circonscription^
tantôt au scrutin uninominal avec Tarrondissement pour circonscrip-
tion. La question de savoir lequel est préférable de ces deux modes
de scrutin, relève du droit constitutionnel. Actuellement la Chambre
est élue au scrutin uninominal.

Il y a des élections générales et des élections partielles ou complé-
mentaires.

Il y a élection générale lorsque tous les membres qui composent
une assemblée sont soumis en même temps à l'élection, soit que
l'assemblée soit arrivée à la fin de son mandat, soit qu'il y ait eu dis-
solution. Si l'assemblée ne se renouvelle pas intégralement, mais
par séries, comme le conseil général par exemple, qui est renouve-
lable par moitié de trois en trois ans, l'élection d'une série mérite
encore le nom d'élection générale.

Il y a élection partielle ou complémentaire , lorsqu'il s'agit unique-
ment de remplacer un ou plusieurs membres de l'assemblée consi-
dérés individuellement.

Article I®**. — Opérations antérieures au scrutin.

Il y a lieu de se préoccuper : 1<> de la détermination de la cir-
conscription électorale ; 2° de la convocation des électeurs ; 3© de la
période électorale et des événements qui peuvent s'y produire.

108. A. Détermination de la circonscription électo-
raie. — Les circonscriptions électorales sont en général déterminées
par la loi d'une manière permanente. Cependant en matière d'élec-
tion législative, l'augmentation ou la diminution de la population d'un
arrondissement peuvent amener des modifications qui sont faites par
une loi spéciale; et en matière d'élection communale, la circonscrip-
tion normale, qui est la commune, peut être modifiée assez subite-
ment au moyen de ce[qu'on appelle le sectionnement électoral. (Ren-
voi à Torganisation communale, n° 246.)

109. B. Convocation des électeurs. — Le scrutin doit
avoir lieu à un jour fixé, et les électeurs doivent en être avertis. A cet
effet, ils sont convoqués par un acte de Tautorité, Cet acte est un dé-
cret pour les élections au Sénat et à la Chambre des députés, au con-
seil général et au conseil d'arrondissement; un arrêté du préfet pour
les élections municipales, et même, en cas de second tour de scrutin,
un arrêté du maire suffit pour les élections municipales (art. 30,
L. 5 avril 1884;.

THÉORIE DES ÉLECTIONS 241

Mais il est clair que l'autorilé qui fait la convocation est elle-même
astreinte par la loi à la faire pour une date fixe, ou tout au inoins
pour une date comprise dans un certain intervalle de temps.

II n*y a qu'un seul cas où la loi désigne une date fixe, c'est celui
des élections municipales. Celles-ci devront avoir lieu à perpétuité le
premier dimanche de mai, de quatre ans en quatre ans, à partir de
l'année 1884, par conséquent toutes les' années bissextiles, en 1888,
1892, 1896, etc. Et, alors même que tous les conseils municipaux de
France seraient dissous, cela ne porterait pas atteinte à la périodicité.
Les conseils élus après dissolution achèveraient simplement la pé-
riode de quatre ans commencée.

Pour toutes les autres élections, la loi se borne à dire que la convo-
cation devra être faite un certain laps de temps avant l'expiration des
pouvoirs de l'assemblée, ou bien, s'il y a eu dissolution, qu'elle devra
être faite dans un certain délai après la dissolution.

Dans le cas où l'assemblée achève son mandat, il faut donc calculer
la durée de ses pouvoirs pour savoir quand la convocation devra être
faite. On verra à propos de chaque assemblée quelles sont les règles
qui lui sont propres.

Dans les limites où le pouvoir exécutif peut se mouvoir, il est en-
tièrement libre^ le décret de convocation est un acte de gouvernement.

Pour les élections partielles, il y a aussi des règles particulières à
chaque assemblée. •

110. C. De la période électorale et des événements

qui peuvent s'y produire. — La période électorale est le temps

qui s'écoule entre le jour de la publication de l'acte qui convoque les

électeurs et le jour du scrutin. La durée minimum est fixée par la loi

ainsi qu'il suit :

Sénat, six semaines (1.2 août 1875, art. 1) ; — Chambre des députés,
vingt jours (décr. 0. 1852, art. 4); — Conseil général, quinze jours
(1. 10 août 1871, art. 12); — Conseil d'arrondissement, quinze jours
(I. 10 août 1871, art. 12); — Conseil municipal, quinze jours (art.
15, 1^ 5 avril 1884). — Les événements qui peuvent se produire au
«ours de la période électorale sont des candidatures, des faits de presse,
des réunions électorales.

1** Des candidatures, — Le candidat est un individu désigné aux
suffrages des électeurs avant le jour du scrutin. La canditature est
le fait d'être candidat. On comprend la nécessité des candidatures.
D'une pari, si les électeurs ne sont pas sollicités à porter leurs
suffrages sur tel ou tel nom, les voix s'égareront sur une infinité de
noms et il n*y aura pas d'élection ; d'autre part, les électeurs nomment

H. 16

242 RÈGLES COMMUNES d'ORGANISATION

un représentant en vue de faire prévaloir telle ou telle volonté, ils
ont besoin de savoir quels représentants sont en communion d'idées
avec eux. La candidature est le seul moyen pratique de provoquer
un échange d'idées entre leur futur représentant et eux. De là, ces
programmes et ces professions de foi par lesquels les candidats af-
firment leur candidature.

Chose curieuse, la candidature, fait si nécessaire dans une élection,
n'est pas réglementée en principe par le droit, excepté pour les élec-
tions à la Chambre des députés (1. 17 juillet 1889 dont il va être
parlé). De sorte que pour toutes les autres élections :

1* Il peut n'y avoir pas de candidature. Les électeurs peuvent voter
spontanément pour tel ou tel nom. Le premier tour de scrutin dans
ces conditions ne donnera probablement pas de résultat, le second
tour en donnera forcément.

2^ La candidature, si elle se produit, n'est soumise à aucune forma-
lité, c'est un pur fait. Elle peut être lancée par le candidat lui-même
ou par un tiers; seulement le tiers doit s'assurer du consentement
du candidat, il n'a pas le droit de disposer de son nom sans cela; le
faire serait s'exposer à l'application de l'art. 1382 C. civ., pour peu
qu'il survint quelque dommage, quelque incident désagréable pour
le candidat. (Rouen, 27 décembre 1878; Nevers, 22 juin 1881 .)

Déclaration de candidature pour les élections législatives^ loi du
17 juillet i 889, — Exceptionnellement, pour les élections à la
Chambre des députés, une déclaration de candidature est nécessaire.

a) C'est un acte écrit, signé ou visé par le candidat et dûment léga-
lisé, déposé à la préfecture du département intéressé. Cependant, on
a admis le télégramme en cas de force majeure. (Affaire Le Myre de
Villers.) Le dépôt doit être fait le cinquième jour au plus tard avant
le jour du scrutin. Il peut être fait dès le premier jour de la période
électorale; il est délivré immédiatement un reçu provisoire et dans
les vingt-quatre heures un récépissé définitif. Dans l'intervalle entre
les deux récépissés^ la Cour de cassation admet qu'il peut être fait
acte de candidat. (Cass. 29 mars 1890.)

b) Nul ne peut être candidat dans plus d'une circonscription. Toute
déclaration de candidature faite en violation de cette règle est nulle
et non avenue. Si plusieurs déclarations ont été faites^ la première
en date est seule valable. Si elles portent la même date, toutes sont
nulles.

c) Nul ne peut se porter candidat, s'il n'est citoyen^ c'est-à-dire s'il
n'a la jouissance du droit de suffrage. Cette solution est contestée,
mais elle parait résulter du texte de Tart. 2, qui dit, tout citoyen^ etc.
Elle résulte aussi, il faut bien le dire, des principes du droit. Du mo-

THÉORIE DES ÉLECTIONS 243

ment que la candidature devient un acte juridique, elle est soumise aux
conditions de validité des actes juridiques. Or, il est conforme au
droit, que celui-là qui ne pourrait pas être élu ne puisse pas vala-
blement faire acte de candidat. Toutefois, on ne peut pas admettre que
le préfet devienne juge de la qualité de citoyen, dans les cas douteux.
Nous admettrions donc que le préfet peut et doit refuser la décla-
ralion de candidature d'une femme ou d'un individu qui a perdu par
suite de condamnation la jouissance du droit de suffrage, mais qu'il
ne peut pas refuser celle d'un candidat qu'il prétend être étranger, parce
que là il y a cas douteux et, qui plus est, question d*état.

d) Le résultat de l'absence de déclaration de candidature, soit que
Ja déclaration n'ait pas été faite, soit qu'elle n'ait pas été reçue, soit
qu'elle soit nulle par suite de la multiplicité, est la non-existence de
l'élection, les bulletins n'entrent pas en compte dans le résultat du
dépouillement (art. 5). De plus, les affiches, placards, professions de
foi, bulletins de vote, doivent être enlevés et saisis *.

e) Enfin, sera puni d'une amende de 10,000 francs le candidat
qui contreviendra aux dispositions de la présente loi, et d'une amende
de 1,000 à 5,000 francs toute personne qui aura signé ou apposé
des affiches, envoyé ou dislritué des bulletins, circulaires ou profes-
sions de foi dans l'intérêt du candidat.

Cette loi est un peu de circonstance et renferme des parties cadu-
ques, notamment la partie pénale, mais il faut s'attendre à en voir
demeurer le fond; il est naturel que la candidature posée, qui est
l'acceptation anticipée du mandat, devienne un acte juridique. En
Angleterre, cela existe, et même, quand il n'y a qu'une seule candi-
dature l'élection devient inutile. Il pourrait môme se produire ce fait,
que la loi du 17 juillet 1889 fût étendue à d'autres élections. Son
texte est général, si on la restreint actuellement aux élections légis-
latives, c'est qu'on n'a vu encore que son caractère politique, non pas
son caractère juridique.

2° Des faits de presse. — Les candidatures sont lancées d'ordinaire
et discutées par des moyens qui constituent des faits de presse. Il y a
quelques règles destinées à faciliter les candidatures. Pour les forma-
lités de l'impression, de l'affichage et du colportage des écrits élec-
toraux, V. la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. —C'est
le droit commun.

1. Les affiches, placards électoraux, placés avant la période électorale, tombent
aussi soas le coup de la loi, de sorte qu'il faut considérer que ces affiches,
placards, sont soustraits par la loi nouvelle au droit commun de la loi sur la
presse. (C. Chambéry, 12 déc. 1889.)

244 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

« Sont affranchies du timbre les affiches électorales d'un candidat
contenant sa profession de foi, une circulaire signée de lui> ou seule-
ment son nom ». (L. il mai '.868, art. 3, § 3.) Il n'en serait pas de
même des affiches émanées d'un tiers qui voudrait soutenir la candi-
dature.

« Il est interdit à tout agent de l'autorité publique ou municipale
de distribuer des bulletins de vote, professions de foi et circulaires de
candidats s. {L. 30 no v. 1875, art. 3, §3.)

3° Des réunions électorales. — Renvoi à la matière des réunions
publiques. (V. p. I53.J

Article 2. -r- Opérations du so'ulm.

111. Premier et second tour de scrutin, majorité
requise. — Dans toute élection il peut y avoir deux tours de scru-
tin, et cela est lié aux règles sur la détermination de la majorité. Il
n'y a élection au premier tour de scrutin, que si un candidat a obtenu
la majorité absolue des sulTrages. It y a majorité absolue aux deux
conditions suivantes : 1" le nombre des suffrages exprimés est égal
au quart des électeurs inscrits ' ; 2° le candidat a obtenu plus de la
moitié des suffrages exprimés, (Loi 30 nov. 1875, art. 18,)

Lorsqu'il n'y a pas eu élection au premier tour de scrutin, il y a
lieu à un second tour. Il y a toujours élection au second tour pourvu
qu'il y ait eu au moins un suffrage exprimé. Il suffit en effet qu'un
candidat ait obtenu la majorité relative, c'est-à-dire plus de vois que
ses concurents, quel que soit le nombre des voix. En cas d'^alité
de suffrages, le plus âgé est élu. [L. 30 novembre 1875, art. 18;
I. 5avr. 1884, art. 30.)

Le second tour de scrutin est une opération distincte du premier
tour. Il peut s'y produire des candidatures nouvelles. On l'appelle
quelquefois scrutin de ballotage, par souvenir d'un temps où au con-
traire il ne pouvait y avoir de candidature nouvelle, et où il s'agissait
de choisir entre les candidats du premier tour. Il y a cependant un
certain l'apport entre les deux scrutins; en cas d'élection législative,
les candidats du premier tour ne sont point astreints à faire une se-
conde déclaration de candidature au second tour.

La raison d'être des deux scrutins est de permettre aux électeurs

1. Pour la question de savoir quand il y a suffrage exprimé, voir infrà, dé-
pouillement du Bcrutîn n* IIG.

THÉORIE x)ES ÉLECTIONS 245

de même opinion de se compter. Aussi sont-ils séparés par un inter-
valle Hxé par la loi. Le second tour a lieu :

Pour la Chambre des députés, le second dimanche qui suit le jour
de proclamation du résultat du premier tour. (Fj. 30 novembre 1875,
art.' 4.)

Pour le conseil général et le conseil d'arrondissement, le dimanche
qui suit le dimanche du premier scrutin. (Art. 12, § 2, 1. 1871.)

Pour le conseil municipal, même chose. (Art. 30, 1. 5 avril 1884.)

Par exception, pour le Sénat, il peut y avoir trois tours de scrutin
le même jour dans le collège réuni au chef-lieu de département, le
premier de huit heures à midi, le second de deux heures à cinq
heures, le troisième de sept heures à dix heures. (Art. 14, 1. 2 août
1875 modifiée par 1. 9 décembre 1884.)

112. Jour du scrutin. — Chaque scrutin ne dure qu'un
jour, ce jour doit être un dimanche. Pour la Chambre des députés
ce n'est pas dit, sauf pour le second tour « second dimanche qui
suit ..» (art. 4, 1. 30 novembre 1875), mais on suit la disposition
du décret réglementaire de 1852 qui conseille de choisir le dimanche.

Pour le conseil général, le conseil d'ari'ondissement, le conseil
municipal, c'est une obligation légale de choisir le dimanche.

Pour la Chambre des députés, le conseil général, le conseil d'ar-
rondissement, le scrutin est clos à six heures du soir. Il ouvre tantôt
à huit heures, tantôt à sept heures du matin.

Pour le conseil municipal^ pas de fixation dans la loi, c'est l'arrêté
du préfet qui fixe, mais le scrutin ne peut être fermé qu'après avoir
été ouvert pendant six heures au moins.

113. Lieu du vote. — Le vote à lieu au chef-lieu de la com-
mune. Néanmoins chaque commune peut être divisée, par un arrêté du
préfet, en sections de vote en vue d'éviter l'encombrement dans le
lieu du scrutin. (L. 30 novembre 1875, art. 4 ; 1. 5 avril 1884,
art. 13)*.

1. II ne faut pas confondre la section de vote avec la section électorale ; la
section de vote est une mesure d'ordre qui n'affecte que le scrutin ; pour tout
le reste, elle n'empêche pas l'opération électorale de garder son unité dans la
commune ; la section électorale, au contraire, qui d'ailleurs ne peut exister
qu'au point de vue des élections municipales, affecte l'opération électorale
tout entière, elle fait qu'il y a plusieurs élections dans la commune, car
chaque section électorale est une circonscription qui élit sa liste de conseillers
municipaux.

246 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

C'est au maire qu'il appartient de désigner des locaux, sauf pour
les élections municipales où l'arrêté de convocation du préfet iixe !e
local où le scrutin sera ouvert. (Art. 15, 1. 5 avril 1884.)

114. Du bureau électoral. — L'autorilé i qui sont remis
les bulletins de vote porte le nom de bureau électoral. C'est une
véritable autorité administrative temporaire. Les décisions qu'il prend
sur les difCcutlés qui s'élèvent touchant les opérations du scrutin,
sur la question de savoir qui doit voter, comment doivent être comptés
les bulletins, etc., sont provisoirement exécutoires, elles doivent
d'ailleurs être motivées; mais, d'autre part, le bureau électoral,
comme les commissions de recensement dont il sera parlé plus loin,
fonctionne uniquement pour assurer l'opération matérielledu scrulio,
il n'est en aucun cas juge de l'élig'ibilité des candidats. (Cons. d'Et,
27 févr. et 23 avr. 1882.) Le président du bureau a la police de l'as-
semblée, et il l'a seul. Nulle force armée ne peut, sans son autorisa-
tion, être placée dans la salle des séances ni aux abords, les autori-
tés militaires sont tenues de déférer à ses réquisitions. (D. R. 1852,
arl. 11; L. 5 avr. 1884, art. 18.)

— Le bureau de chaque section de vote est composé d'un prési-
dent, de quatre assesseurs et d'un secrétaire. (D. R. 1852, arl. 1 2.)

— « Les bureaux de vole sont présidés par le maire, les adjoints,
les conseillers municipaux, dans l'ordre du tableau ; et, en cas d'em-
pêchement, par des électeurs désignés parle maire.» (L. 1884, art. 17;
V. D. R. 1852, art. 13.)

— « Les deux plus âgés et les deux plus jeunes des électeurs
présents à l'ouverture de la séance, sachant lire et écrire, remplis-
sent les fonctions d'assesseurs ».

t Le secrétaire est désigné par le président et par les assesseurs,
dans les délibérations du bureau, il n'a que voix consultatives. »

« Trois membres du bureau au mons doivent être présents pendant
tout le cours des opérations, s [L. 1884, art. 19. V. D. R. 1852, art.
14 et 15.)

115. Du vote. — a} Qui peut voter : « Pendant toute la durée
des opérations, une copie de la liste des électeurs, certifiée par le
maire, contenant les nom, domicile, qualification de chacun des ins-
crits, reste déposée sur la table autour de laquelle siège le bureau. >
(L. 1884, art. 22; V. D. R., art. 17.)

— « Nul ne peut être admis à voler s'il n'est inscrit sur celte
liste. »

THEORIE DES ÉLECTIONS 247

(( Toutefois, seront admis à voter, quoique non inscrits, les électeurs
porteurs d une décision du juge de paix ordonnant leur inscription,
ou d'un arrêt de la cour de cassation annulant un jugement qui au-
rait prononcé leur radiation.» (L. 1884, art. 23; V. D, R. 1852,
art. 19.)

— A l'inverse, tout individu inscrit sur la liste doit être admis au
vote à l'exception des personnes suivantes : les détenus ; les accusés
contumaces; les personnes non interdites, mais retenues en vertu de
la loi du 30 juin 1838, dans un établissement public d'aliénés (D. R.
1 852, art. 18) ; les militaires et assimilés de tous grades des armées
de terre et de mer quand ils sont présents au corps. (V. p. 121.)

Si un individu inscrit sur la liste a subi depuis la clôture de celle-
ci une condamnation entraînant déchéance, et s'il n'a pas été rayé ,
d'office, il peut voter ; mais, d'une part^ en votant, il commet un délit
(D. 0. 1852, art. 32),. d'autre part le juge du contentieux de l'élec^
tion pourra annuler son vote.

b) Opération du vote. — (D. R. 1852, art. 21 et 5. — L. 1884,
art. 25.) Elle consiste en ce que les électeurs viennent un à un ap-
porter leur bulletin de vote au bureau.

Comme le vote est secret ( 1. 30 nov. 1875, art. 5, § 2) le bulletin
doit avoir été préparé en dehors de l'assemblée, le papier doit être
blanc et sans signes extérieurs; il doit être plié. Le bulletin est remis
au président ; « le président le dépose dans la boîte, du scrutin, la-
quelle doit avoir été fermée à deux serrures dont les clefs restent,
uhe clef entre les mains du président, l'autre entre celles du scruta-
teur le plus âgé. »

Au moment de son vote, le nom de chaque électeur est émargé sur
une liste, appelée liste d^ émargement. Ces listes seront ensuite dépo-
sées pendant huitaine à la mairie et communiquées à tout électeur

requérant.
Par un dernier souvenir des assemblées primaires de la Révolution,

le décret de 1852 prescrit un appel des électeurs et un réappel. Ces
formalités, qui supposeraient les électeurs assemblés, ne sont plus usi-
sitées ; les électeurs viennent voter à l'heure qu'il leur plaît. Ils jus-
tifient de leur identité par une carte électorale délivrée par la mairie
ou par tout autre moyen.

Nul électeur ne peut entrer dans le lieu du scrutin s'il est porteur
d'armes quelconques.

116. Dépouillement du scrutin. — (D. 1852, art. 27 ; 1.
municipale, art. 27.) En principe, le dépouillement du scrutin doit
avoir lieu immédiatement; cependant, s'il y a impossibilité, on doit

248 RÈGLES COMMUNES d'oRGANISATION

suivre les formalités de Fart. 41 de la loi du 5 mai 1855. Dans le s
sections où il s'est présenté moins de trois cents votants, les membres
du bureau procèdent eux-mêmes au dépouillement. Dans celles où il
s'en est présenté davantage, le bureau désigne parmi les électeurs pré-
sents un certain nombre dé scrutateurs sachant lire et écrire qui se
divisent par tables de quatre au moins. Les membres du bureau les
surveillent et les tables sont disposées de telle sorte que les électeurs
puissent circuler à l'entour.

La boîte du scrutin est ouverte et le nombre des bulletins vérifié.
Si ce nombre est plus grand ou moindre que celui des votants, il en
est fait mention au procès- verbal.

Le président répartit entre les diverses tables les bulletins à vérifier;
à chaque table, l'un des scrutateurs lit chaque bulletin à haute voix^
un autre recueille les bulletins, les deux autres inscrivent les noms
portés sur les bulletins sur des listes préparées à cet effet.

Les scrutateurs n'ont pas le droit de statuer sur les bulletins dou-
teux, ce droit appartient au bureau et les scrutateurs n'ont que voix
consuhative; ils doivent donc provisoirement réserver ces bulletins^
il sera statué après le dépouillement.

Bulletins irrégulievs^ deux catégories :

i^ Ceux qui rC entrent pas en compte pour le calcul des suffrages
exprimés; sont dans cette catégorie : les bulletins blancs ou illisibles;
ceux ne contenant pas une désignation suffisante ou dans lesquels
les votants se font connaître ; pour les élections législatives, les bul-
letins portant le nom des candidats qui ne se sont pas conformés à la
loi sur les candidatures multiples (D. R. 1852, art. 30; L. 5 avril
1884, art. 28; L. 17 juillet 1889) ;

2<> Ceux qui entrent en compte y mais ne sont pas attHbués au can-
didat ^ sont dans cette catégorie, les bulletins sur papier de couleur ou
portant des signes extérieurs. Tous ces bulletins doivent être annexés
au procès-verbal.

Si un bulletin comprend plus de noms qu'il ne faut; les premiers
seuls doivent être comptés. (L. municipale, art 28.)

117. Proclamation. — Immédiatement après le dépouille-
ment, le résultat du scrutin est rendu public et les bulletins, autres
que ceux qui doivent être annexés au procès-verbal, sont brûlés en
présence des électeurs. (D. R. 1852, art. 31; 1. 1884, art. 29.)

Pour les collèges divisés en plusieurs sections de vote, le dépouil-
lement du scrutin se fait dans chaque section. Le résultat est iniraé-
diatement arrêté et signé par le bureau ; il est ensuite porté par le
président au bureau de la première section, qui, en présence des pré-

THÉORIE DES ÉLECTIONS 249

sidents des autres sections, opère le recensement général des votes et
en proclame le résultat. (D. R. art. 32.)

Pour les élections municipales, cette proclamation du résultat est
une décision qui produit immédiatement son efTet. Cet effet ne peut
être anéanti que si l'opération est annulée par la juridiction chargée
du contentieux de Télection. Pour toutes les autres élections, le
résultat de chaque commune n'est qu'un élément de décision pour la
commission de recensement, qui proclamera le résultat de toute la
circonscription.

118. Procès-verbaux des opérations électorales. —

Les procès-verbaux des opérations électorales de chaque commune
sont rédigés en double. L'un de ces doubles reste déposé au secréta-
riat de la mairie, l'antre double est transmis au sous-préfet de l'arron-
dissement qui le fait parvenir au préfet du département. (D. R.
art. 33.) L'administration se charge de faire prendre rapidement ces
.procès- verbaux pour les élections législatives et communales; par une
anomalie, pour le conseil général et le conseil d'arrondissement, le
procès-verbal doit être porté au chef-lieu du canton par deux membres
du bureau (art. 13, 1. 1871). Les procès-verbaux font foi jusqu'à
preuve contraire.

119. Recensement général des votes. — Le recense-
ment général des votes est une opération qui s'impose dans toutes
les élections autres que les élections communales. En effet, le
scrutin étant une opération communale, toutes les fois que la cir-
conscription électorale comprend plusieurs communes, il faut bien
centraliser les résultats de toutes les communes de la circonscrip-
tion.

Pour les élections législatives ; « le recensement général des votes
pour chaque circonscription électorale se fait au chef-lieu du départe-
ment en séance publ.que ; il est opéré par une commission composée
de trois membres du conseil général. A Paris le recensement est fait
par une commission composée de trois membres du conseil général
désignés par le préfet de la Seine », art. 34. Le président de la com-
mission proclame le député élu. (D, R. 1852, art. 35.)

Pour le conseil général et le conseil d'arrondissement, le recense-
ment se fait immédiatement au chef lieu de canton par le bureau de
ce chef-lieu ; le résultat est proclamé par le président de ce bu-
reau.

La commission de recensement qui fonctionné pour les élections

250 RÈGLES COMMUNES d'oRGANISATION

législatives, le bureau électoral du chef-lieu de canton qui fait fonction
de commission de recensement pour les élections au conseil général
et au conseil d'arrondissement, sont des autorités administratives tem-
poraires. La proclamation du résultat faite par eux est une décision
qui s'exécute provisoirement jusqu'à ce que la juridiction compétente
se soit prononcée sur les réclamations formées contre l'élection. Si
d'après cette proclamation le premier tour de scrutin n'a pas donné
de résultat, il y a lieu de procéder à un second tour, et on y procédera
alors même que, en fait, la commission se fût trompée dans ses calculs.
A l'inverse, si la commission de recensement proclame élu un candi-
dat, provisoirement ce candidat bénéficiera de la situation, alors même
que, en fait, la commission se fût trompée dans ses calculs.

Les pouvoirs de la commission de recensement en matière d'élection
législative ne se bornent pas à un calcul numérique des voix, ils vont
jusqu'à lui permettre de reviser l'attribution des bulletins irréguliers,
qui ont dû lui être transmis annexés aux procès-verbaux de chaque
commune. (Avis G. d'Ét. 8 avril 1886.) Mais ils ne vont pas jusqu'à
la rendre juge de l'éligibilité du candidat, car il s'agit uniquement
d'accomplir l'opération du calcul des voix. Le bureau du chef-lieu de
canton, faisant fonction de commission de recensement pour les élec-
tions au conseil général et au conseil d'arrondissement, doit logique-
ment avoir les mêmes pouvoirs^ bien qu'une circulaire ministérielle
ne lui reconnaisse que le droit* de vérification numérique. (Cire. Int.
10 juillet 4886.)

Article IIL — Contentieux électoral.

120. Contentieux électoral et vérification des pou-
voirs. — L'élection est une opération administrative dont la vali-
dité peut être contestée. Seulement, selon les cas, cette validité sera
appréciée par deux voies différentes, par la voie contentieuse ou par
celle de la vérification des pouvoirs.

La voie contentieuse est le mode ordinaire de contestation des opé-
rations administratives. Il est formé des réclamations ou recours devant
un juge; d'une part, le juge n'examine que les élections qui ont été
l'objet de réclamations ; d'autre part, l'afTaire se déroule devant lui
comme un véritable procès. Les élections d'assemblées délibérantes,
qui donnent ainsi lieu à un véritable contentieux, sont celles des con-
seils généraux de département, des conseils d'arrondissement, des
conseils municipaux, des conseils généraux des colonies.

THÉORIE DES ÉLECTIONS 251

La voie de la vérification des pouvoirs est réservée aux élections à
la Chambre des députés et au Sénat. Le droit de vérificalion des pou-
voirs constitue une prérogative conslitutionnelle des deux Chambres.
II consiste essentiellement en ceci, qu'à Tintérieur de chaque Chambre
les membres vérifient réciproquement leurs pouvoirs, c'est-à-dire ap-
précient réciproquement la validité de leurs élections. D'une part,
toutes les élections doivent être vérifiées, même celles qui n'ont été
l'objet d'aucune protestation ; la vérification est, en eflet, une précau-
tion que prennent des mandataires qui vont traiter ensemble et qui
examinent la valeur de leurs procurations ; cela remonte historique-
ment aux réunions des États-Généraux où les députés arrivaient
porteurs de véritables procurations. D'autre part, la vérification se
fait non point en la forme d'un procès, mais suivant une procédure
parlementaire établie par le règlement intérieur de chaque Cham-
bre.

En fait, le système de la vérification des pouvoirs tend à se rap-
procher de celui du contentieux, parce que les élections contestées
sont seules examinées. Pour celles qui n'opt été l'objet d'aucune con-
testation, la vérification est devenue une simple formalité. C'est un
contentieux porté devant un tribunal politique.

Il est possible qu'au point de vue constitutionnel, le système de la
vérification des pouvoirs soit actuellement une nécessité. Nous ne
possédons pas d'ailleurs, dans notre organisation judiciaire, de cour
suprême assez haute pour qu'on lui confie le contentieux de l'élection
des Chambres. Mais un moment viendra peut-être où Ton organisera
des juridictions plus indépendantes et ayant une portée constitution-
nelle. Ce jour-là, le système de la vérification des pouvoirs aura vécu,
car, au point de vue du droit, il est inférieur à celui du contentieux ;
il permet à la majorité d'abuser de sa force au détriment de la mino-
rité. (L'Angleterre, certains états d'Amérique ont déjà renoncé au
système de la vérification des pouvoirs.)

En attendant : 1° il faut bien se garder d'étendre le système de la
vérification des pouvoirs aux assemblées délibérantes inférieures ; la
loi du 10 août 1871 avait commis cette faute en accordant la vérifi-
calion des pouvoirs aux conseils généraux des départements; c'était
un recul au lieu d'un progrès, on s'en aperçut bien vite ; la loi du
3i juillet 1875 réorganisa un contentieux qui fut confié au Conseil
d'État; 2® les Chambres ont le devoir de se considérer comme un vé-
ritable tribunal, d'assimiler autant que possible leur vérification des
pouvoirs à un contentieux, et, bien qu'elles soient souveraines, de se
conformer aux règles du droit.

La théorie générale du contentieux électoral que nous allons faire,

252 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

s'appliquera dès lors aussi bien aux élections à la Chambre des députés
et au Sénat qu'aux autres élecl ions.

121. Théorie générale du contentieux électoral. -

Il y a lieu de se préoccuper des vices qui peuvent entacher l'élection,
des pouvoirs du juge, de la procédure.

A. Des vices de l'élection. — Il faut distinguer l'opération
de l'élection et celle du calcul des voix. L'opération de l'élection com-
prend tout ce qui est relatif à la manifestation de volonté des électeurs;
l'opération du calcul des voix, étant postérieure à Téleftion, ne peut
avoir aucune influence sur la volonté des électeurs.

a) Election. — L'opération de l'élection est un véritable contrat
solennel, on y retrouve tous les éléments des contrats de ce genre, la
capacité des parties, le consentement, les formes.

Dans l'appréciation des vices qui peuvent entacher l'un ou Taulre
de ces éléments du contrat, le juge a le devoir de tenir compte de
tous les faits, même des ^lus lointains, de telle sorte que le conten-
tieux des élections est des plus compréhensifs. Ainsi à propos délec-
tions municipales contestées, le juge a le devoir de tenir compte de
ce fait qu'un sectionnement électoral opéré au préalable par le conseil
général est dénoncé comme illégal; cela peut entraîner la nullité de
l'élection. De mAme, le juge a le devoir de tenir compte de la capacité
des électeurs inscrits sur la liste électorale ; il peut constater qu'un
individu régulièrement inscrit sur la liste n'avait cependant pas le
droit de voter, par exemple, parce que depuis il avait subi une con-
damnation. La jurisprudence parlementaire admet même que la liste
peut être revisée au point de vue des indûment inscrits.

1® L'élément de capacité doit s'apprécier dans Télu et dans le<
électeurs. Dans l'élu, l'incapacité résulte soit de l'inéligibilité, soit de
l'absence des conditions d'exercice du droit, telles que l'attache à la
circonscription par le domicile, ou par le paiement d'une contribution.
(V. p. 131.)

Dans les électeurs, l'incapacilé résulte soit de la perte de la jouis-
sance du droit de vote, soit du fait qu'on n'est pas inscrit sur la liste,
soit du fait que, tout en étant inscrit, on ne peut pas voter (militaires
présents au corps). Bien entendu, l'incapacité de tel ou tel votant n'a
d'intérêt que si l'annulation du vote peut modifier la majorité, car il
s'agit de savoir s'il y a une majorité de capables.

2o L'élément de consentement doit être apprécié au point de vue
de la liberté et de la sincérité du vote, de sorte que le juge doit tenir

THÉORIE DES ÉLECTIONS 253

compte des faits de pression (violence), de manœuvres électorales (dol,
erreur), de corruption. Il n*est pas nécessaire d'établir que ces faits
ont en réalité déterminé des votes, la preuve serait difficile à admi-
nistrer, il suffit qu'ils aient été de nature à en déterminer. D'autre
part, il faut qu'ils aient été assez graves pour modifier la majo-
rité.

S** L'élément de formes comprend une grande quantité d'actes,
l'acte de convocation des électeurs, la durée de la période électorale,
la formation du bureau électoral, Touverture et la fermeture du
scrutin, etc., tous les actes qui, de près ou de loin, servent à pi éparer
ou à réaliser la manifestation de volonté des électeurs. Ces for.nes
ne sont essentielles, qu'en tant qu'elles importent à la liberté et à la
sincérité du vote. Si l'on se montrait trop sévère, peu d'élections
échapperaient à l'annulation.

h) Calcul des voix, — Tous les actes qui sont uniquement relatifs
au calcul des voix, proclamation du bureau électoral, proclamation
de la commission de recensement, ne font plus à proprement parler
partie de l'élection; ils ne peuvent avoir, une influence sur le vote
puisque le vote est terminé. Ils pourront être annulés ou réformés,
mais pour une toute autre raison, parce qu'ils sont matériellement
inexacts. Gela a son importance au point de vue des pouvoirs du
juge.

122. Des pouvoirs du juge. — Il faut distinguer, suivant
que les vices entachent l'opération de l'élection considérée comme
manifestation de la volonté des électeurs, ou seulement l'opération
matérielle du calcul des voix.

1- Dans le premier cas, le juge n'a qu'un pouvoir d'annulation.
Ainsi, s'il y a incapacité de l'élu ou bien faits de pression, le juge
ne peut que casser l'élection, il ne pourrait point proclamer élu un
autre candidat.

^° En ce qui concerne l'opération du calcul des voix, le juge a un
pouvoir de réformation, en ce sens qu'il peut réformer les décisions
des autorités administratives qui ont proclamé les résultats du scrutin,
si ces décisions sont erronées. Il faut cependant distiijguer les hypo-
thèses : — a) La commission du recensement avait proclamé élu X ,
alors que, vérification faite, c'est Y qui a la majorité ; le juge réfor-
mera la décision et proclamera élu Y. — b) La commission de recen-
sement avait déclaré qu'il n'y avait pas élection au premier tour et
fait procéder à un second tour, alors qu'en réalité il y avait élection
au premier tour ; le juge annulera le second tour de scrutin et pro-

254 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

clamera élu le candidat qui avait obtenu la majorité au premier tour.
— c) La commission de recensement avait déclaré à tort qu'il y avait
élection au premier tour; le juge annulera complètement l'élection,
il ne se bornera pas à prescrire un second tour ; en effet, le second
tour de scrutin n'a de sens que s'il suit à une courte distance le
premier tour, or ici, à raison des lenteurs de la procédure, il s'est
forcément écoulé un long intervalle. (Gons. d'État, 25 octobre 1878 ;
9 novembre 1883.)

Cette différence de pouvoirs, tantôt d'annulation, tantôt de réforma-
tion, s'explique facilement. Dans l'hypothèse où l'opération du calcul
des voix seule et viciée, la volonté des électeurs reste certaine, ce
sont de pures opérations administratives qui avaient été mal faites,
il est naturel qu'elles soient refaites.

Au contraire, toutes les fois que le vice touche à la manifestation
même du consentement des électeurs, le juge ne peut substituer sa
décision à celle du corps électoral, il ne peut que provoquer une
nouvelle consultation. On sait bien que la volonté des électeurs a été
viciée, mais on ne sait pas ce qu'elle eût été si elle n'eût pas été
viciée.

123. G. De la procédure. — Des réclamations doivent être
formées, elles sont portées devant certaines juridictions et jugées
suivant certaines formes.

a) Des réclamations électorales, — Le droit de former une récla-
mation appartient : 1° A tous les électeurs de la circonscription; 2* aux
candidats ; 3° aux membres de l'assemblée élue, sauf pour les élections
au conseil d'arrondissement; 4** au gouvernement représenté parle
préfet pour les élections des assemblées délibérantes inférieures, par
un ministre ou un délégué spécial pour les élections législatives. La
réclamation gouvernementale ne peut s'appuyer que sur Tinobserva-
tion des formes et conditions légales. Les réclamations ou protesta*
tions peuvent être formées au moment même du vote, et alors elles
sont inscrites au procès- verbal du scrutin. Elles peuvent aussi être
formées après coup. Pour les élections législatives, il n'y a point de
délai, elles peuvent être formées tant qu'il n*a pas été statué. Pour
les élections au conseil général, délai de dix jours; le préfet a un dé-
lai de vingt jours depuis le moment où il a reçu les procès-verbaux.
Pour les élections au conseil d'arrondissement, délai de cinq jours ;
le préfet a quinze jours depuis la réception des procès-verbaux- Pour
les élections au conseil municipal, mêmes délais.

Les réclamations sont affranchies du timbre de Tenregistrement,

THÉORIE DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES 255

il n*y a aucune forme imposée, elles doivent être seulement signées,
il n'est pas nécessaire que la signature soit légalisée.

b) Des juridictions compétentes. — Pour les élections au conseil
général des départements, la juridiction compétente est le Conseil
d'État en premier et en dernier ressort (l. 31 juillet 1875). Pour les
élections au conseil d'arrondissement, c'est le conseil de préfecture
avec appel au Conseil d'État dans le délai de deux mois (1. 22 juin
1833, art. 50-54; 1. 22 juillet 1889, art. 57). Pour les élections au
conseil municipal, c'est également le conseil de préfecture avec appel
au Conseil d'État dans le délai d'un mois (l. 5 avril 1884, art. 37 et
suiv.). Pour les élections aux conseils généraux des colonies et aux
conseils municipaux des communes coloniales, c'est le conseil du con-
tentieux de la colonie avec appel au Conseil d'État.

Formes de procédure, — Pour les conseils généraux, voir 1. 31 juil-
let 1875. — Pour les conseils d'arrondissement, voir 1. 22 juin 1833,
art. 50-54. — Pour les élections municipales, voir 1. 5 avril 1884,
art. 37 et suiv.

Le caractère général de ces procédures est que TafTaire se juge
d'urgence et sans frais.

124. Observation. — C'est un principe universellement admis
que V exercice provisoire demeure à ceux dont t élection est attaquée
(1. 15-27 mars 1792, art. 9). En conséquence, les membres des assem-
blées, dont l'élection est contestée, doivent être convoqués aux sessions,
prendre part aux délibérations, toucher l'indemnité s'il y en a une.
Cependant, à la Chambre des députés et au Sénat, on suspend l'exer-
cice du mandat pour les membres soumis à une.enquête, parce qu'il
y a présomption grave d'invalidation. (V. aussi Cassât. 10 avril
1847.)

§2. EXERCICE DU MANDAT ÉLECTIF. — THÉOmE GÉNÉRALE DES

ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES ^

Les représentants investis d'un mandat électif sont des membres
d'assemblées délibérantes. L'exercice de leur mandat les a conduit à
constituer ces assemblées et à prendre part à leurs travaux, c'est donc
la théorie générale des assemblées délibérantes qui doit être faite
ici. Elle sera faite avec les règles communes au Sénat, à la Chambre
des députés, aux conseils généraux des départements, aux conseils

256 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

d'arrondissement, aux conseils municipaux, aux conseils généraux
des colonies *.

125. Définition. — Caractères. — Les assemblées délibé-
rantes sont des autorités administratives composées de plusieurs
membres élus dont la fonction est de prendre des délibérations à la
majorité des voix.

Les asemblées délibérantes ont une sorte de personnalité morale.
Les Chambres législatives ont leur budget, leur caisse, leurs comp-
tables. Les conseils généraux et les conseils municipaux sont admis
à ester en justice devant le Conseil d*État. (Cons. d*Ét. 8 août 1872;
art. 67, 1. 5 avril 1884.) Celte personnalité fait que les assemblées
délibérantes sont considérées comme étant en permanence; elles ne
siègent point d'une façon permanente, mais, même quand elles ne sont
pas en session, radministration quotidienne est faite sous leur in-
fluence. (Instr. de TAss. nat. 8 janv. 1790.)

Cette personnalité est la consé<iuenc.e naturelle de ce fait, que les
as semblées délibérantes ont une volonté déterminée par la majorité
des voix. Lorsque la majorité est forte et disciplinée, cette volonté
a pparaît avec des caractères particuliers très marqués.

126. L — Organisation des assemblées délibé-
rantes. — Le nombre des membres dont une assemblée délibé-
rante doit être composée est fixé parla loi. En général, il est en rap-
port avec la population de la circonscription représentée. Selon (Jue
les communes sont plus ou moins peuplées, elles ont plus ou moins
de conseillers municipaux. Il n'en est pas de même pour les conseil-
lers généraux, leur nombre n'est pas directement en rapport avec le
chiffre de la population du département, il dépend du nombre des
cantons ; chaque canton n'élit qu'un seul conseiller, quelle que soit sa
population.

Les assemblées délibérantes sont nommées pour un certain inter-
valle de temps, enrgénéral assez court, après lequel elles doivent être
renouvelées. Les unes sont renouvelées intégralement, comme la
Chambre des députés et les conseils municipaux; les autres par séries,
comme le Sénat, où il y a trois séries renouvelables de trois en trois
ans ; comme les conseils généraux et les conseils d'arrondissement,
où il y a deux séries renouvelables également de trois en trois ans.

1. Bien entendu, chaque assemblée délibérante sera étudiée de nouveau
cl sa place.

THÉORIE DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES 257

Le renouvellement par série assure davantage la permanence de
rassemblée. On peut dire que le Sénat est toujours le même ou du
moins se modifie très lentement, tandis qu'une Chambre nouvellement
élue peut ne pas ressembler à sa devancière. Une règle de procédure
parlementaire traduit bien ce fait, c'est celle qui veut que, à la Cham-
bre, tous les projets de lois non votés tombent à la fin de la législa-
ture; leur discussion n'est pas continuée sous la législature nouvelle,
à moins qu'ils ne soient déposés à nouveau.

Les membres d'une assemblée peuvent être indéfiniment réélus à
cette même assemblée.

En principe, une assemblée délibérante doit toujours être au com-
plet. Si donc, il .se produit quelque vide par suite du décès ou de la
démission de quelque membre ou de quelque autre cause, il doit être
procédé dans la circonscription dont le représentant a disparu, à une
élection complémentaire, à moins que l'on ne soit à la veille d'unre-
nonvelleraent intégral ou du renouvellement d'une série ( V. Règles
partie, à chaque assemblée). Par exception au principe, on ne procède
à des élections complémentaires pour le conseil municipal, que lors-
qu'il manque le quart des conseillers, ou même, si l'on se trouve dans
les six mois qui précèdent le renouvellement intégral, lorsqu'il en
manque plus de la moitié (art. 42, l. 1884), à moins qu'il n'y ait à
élire un maire ou un-adjoint, etc. (V. n* 245.)

Toutes les assemblées délibérantes autres que le Sénat peuvent être
dissoutes par le pouvoir exécutif : la Chambre par un décret appuyé
d'un vote du Sénat; les conseils généraux, les conseils d'arrondisse-
ment, les conseils municipaux par des décrets rendus avec des forma-
lités diverses. jLa loi prescrit des délais pour les élections nouvelles.

127. II. — Fonctionnement des assemblées délibé-
rantes. — A. Des sessions. — Les assemblées délibérantes ont des
sessions y pendant lesquelles elles tiennent des séances^ consacrées à la
préparation et au vote de délibérations,

La session est un certain intervalle de temps pendant lequel une
assemblée peut légalement tenir des séances. Toutes les assemblées
ont ainsi des sessions, attendu qu'aucune ne siège en permanence.
(V. cep. n° 214 pour la commission départementale.)

On distingue des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires.
Les sessions ordinaires se reproduisent tous les ans à des époques
déterminées par la loi. La session ordinaire des Chambres com-
mence le second mardi de janvier. Les conseils généraux ont deux
sessions ordinaires, l'une qui s'ouvre le premier lundi qui suit le
15 août, l 'autre le second lundi qui suit le jour de Pâques ; les conseils
H. n

258 RÈGLES COMMUNES d'oRGANISATION

d'arrondissement ont une session unique en août. Les conseils muni-
cipauxont quatre sessions ordinaires, en février, mai, août, novembre.
La durée de ces sessions ordinaires est en général fixée. Pour celle de
la Chambre, il y a un minimum, cinq mois au moins; pour les autres
assemblées délibérantes, un maximum ; pour le conseil général, la
session d'août ne doit pas excéder un mois, la session d'avril quinze
jours. Les sessions des conseils municipaux ne doivent pas non plus,
en principe, excéder quinze jours; exceptionnellement, la session où
est discuté le budget peut durer six semaines. Les objets qui doivent
être discutés dans ces sessions sont quelquefois fixés. Ainsi les con-
seils généraux doivent discuter le budget et les comptes à la session
d'août, les conseils municipaux à la session de mai.

Il peut y avoir autant de sessions extraordinaires que les besoins
l'exigent. Ces sessions sont provoquées par le gouvernement, ou bien
dues à l'initiative de l'assemblée elle-même. Les Chambres, les conseils
généraux et les conseils municipaux peuvent en effet se réunir spon-
tanément, sous certaines conditions fixées par la loi et avec obligation
d'avertir le gouvernement. Par exception, les conseils d'arrondis-
sement ne peuvent pas se réunir spontanément. (L. 22 juin 1833,
art. 27.)

Lorsque l'ouverture de la session est fixée à une date déterminée
par la loi, il n'y a point d'acte de convocation. Il en est besoin lorsque
la date n'est pas fixée, notamment pour les sessions extraordinaires.
Les Chambres sont convoquées par décret, les conseils généraux
également lorsque la convocation émane de l'initiative gouverne-
mentale; les conseils d'arrondissement par arrêté du préfet. Les
conseils municipaux sont convoqués par le maire, mais non pas par
arrêté, par lettres individuelles adressées à chaque conseiller, trois
jours francs au moins avant celui de la réunion. (Art. 48, loi muni-
cipale.)

La clôture de la session des Chambres est prononcée par décret.
Pour toutes les autres assemblées, c'est le président de l'assemblée
qui la prononce.

Le chef de l'État peut ajourner les Chambres par décret en cas de
conflit; l'ajournement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir
lieu plus de deux fois dans la même session. (L. const. 16 juillet
1875, art. 2.) Cet ajournement interrompt la session et le temps de
l'ajournement ne peut être compté dans le minimum de cinq mois
exigé par la Constitution.

Il ne faut pas confondre cet ajournement avec celui que les Chambres
peuvent décider elles-mêmes, et qui ne consiste qu'en une interrup-
tion des séances. Un ajournement semblable est de tradition à Pâques,

THÉORIE DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES 259

pendant la session des conseils généraux « Comme la Chambre reste
Jibre de se réunir^ la session n'est pas interrompue.

Les autres assemblées électives ne sont pas ajournées par le
gouvernement; celui-ci a un droit plus fort, il peut suspendre le
corps lui-même, ce qui entraîne évidemment ajournement de la
session. Elles ont le droit d'ajourner leur séances à Tintérieur de la
session.

128. B. Des séances. — Les séances sont les réunions des
membres de t assemblée tenues en vue de délibérer. Elles doivent être
tenues en un certain lieu, il y faut la présence d'un certain nombre
de membres, un bureau qui dirige, l'observation d'une certaine
procédure.

i^ Lieu de la séance* — Toutes les assemblées délibérantes ont un
siège légal. Depuis la loi du 22 juillet 1879, le siège des deux Chambres
est à Paris. Le Palais-Bourbon est affecté à la Chambre des députés^
le Palais du Luxembourg au Sénat; néanmoins chacune des deux
Chambres demeure maîtresse de fixer, dans la ville de Paris, le palais
qu'elle veut occuper.

Le siège du conseil général est une des salles de l'hôtel de la pré-
fecture.

Le siège du conseil d'arrondissement, une des salles de l'hôtel de
la sous-préfecture.

Le siège du conseil municipal, une des salles de la maison commune,
ou tout au moins une chambre commune bâtie ou louée à cet effet.
Cependant la loi gardant le silence, la réunion peut avoir lieu dans
une maison particulière, s'il n'y a point de chambre commune. Mais
il paraît indispensable que ce soit au chef-lieu de la commune.

2** Du nombre démembres présents, nécessaire pour qu'une assem-
blée puisse valablement délibérei\ — La règle est à peu près la
même pour toutes les assemblées ; il doit y avoir en séance plus de la
moitié des membres. C'est ce qu'on appelle le quorum.

Mais sur quel nombre total calcule-t-on cette majorité? Dans les
deux Chambres, et pour les conseils généraux et d'arrondissement,
on prend pour point de départ le nombre légal des sièges ; peu im-
porte que dans le moment il y ait des sièges non pourvus.

Pour les conseils municipaux, la règle est différente; on calcule sur
les membres en exercice (art. 50, 1. 1884). Cette modification était néces-
saire ; les conseils municipaux ne sont pas complétés à chaque vacan ce,
il n'y a lieu à élection complémentaire que lorsqu'il manque le quart
des conseillers; dans ces conditions, un conseil réduit n'aurait pu que
très difficilement satisfaire à la règle telle qu'elle est posée pour les

260 RÈGLES COMMUNES d'0R6ANISA.TI0N

autres assemblées. Il faut même admettre qu'un conseil municipal
peut valablement délibérer, lorsqu'il y a en séance plus de la moitié
des membres, alors même que le conseil est réduit au-dessous des
trois quarts ou de la moitié, suivant la distinction de l'art. 42, loi
municipale. (Cons. d'Étal, 31 décembre 1878.)

Il fallait prévoir le cas où, par négligence ou par calcul de certains
membres, les assemblées ne se réuniraient pas en nombre ; leur travail
devait -il être indéfiniment empêcbé?

Des dispositions ont été prises pour la plupart des assemblées :

Pour la Chambre des députés et pour le Sénat, l'absence des membres
en séance n'a pas souvent d'inconvénient, par suite de l'habitude qui
s'est établie et qui est considérée comme un droit, de voter par manda-
taire. On ne s'aperçoit que le quorum n'est pas atteint, que lorsqu'il y a
demande de scrutin public à la tribune par appel nominal. Alors, le
lendemain, le vote est valable quel que soit le nombre des présents.
(R. ch. dép. art. 95.)

Pour les conseils généraux, une loi a été votée le 31 mars 1886 :
1° si, au jour fixé par la loi ou le décret de convocation, le conseil n'est
pas en nombre, la session sera, renvoyée de plein droit au lundi suivant;
iftie convocation spéciale sera faite d'urgence par le préfet ; la durée lé-
gale de la session courra à partir du jour fixé pour la seconde réunion.
Les délibérations alors seront valables, quel que soit le nombre des
membres présents; 2^ Lorsqu'en cours de session à une séance, il n'y
aura pas le quorum, la délibération sera renvoyée, quel que soit le
nombre des votants. Dans les deux cas, les noms des absents seront ins-
crits au procès-verbal.

Pour les conseils municipaux, l'art. 50 de la loi municipale dispose
ainsi : quand, après deux convocations successives à trois jours au moins
d'intervalle et dûment constatées, le conseil municipal ne s'est pas réuni
en nombre suffisant, la délibération prise après la troisième délibération
sera valable, quel que soit le nombre des membres présents.

Ces dispositions, prises pour assurer le quorum ou remédier à son
absence, sont de droit étroit et ne sauraient être étendues aux autres
assemblées.

3^ Du bureau. — Les assemblées délibérantes ont besoin d'un or-
gane de direction. En principe, c'est un bureau composé d'un président,
d'un ou plusieurs vices-présidents, d'un ou plusieurs secrétaires,
quelquefois de questeurs^ comme à la Chambre et au Sénat. Ce bureau
est élu par les assemblées elles-mêmes. Il est élu annuellenneiit à la
première séance de l'année.

A la Chambre des députés et au Sénat, le bureau est élu dès le
début de la session ordinaire en janvier. Et même, quand à la suite

THÉORIE DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES 261

de leleclion d'une Chambre nouvelle il y a eu élection d'un bureau,
celui-ci n'est que provisoire.

Pour les conseils généraux, c'est à l'ouverture de la session d'août,
qui est considérée comme la première session de Tannée. (Art. 25
1. 1871.)

Pour les conseils d'arrondissement, au début de la session annuelle
unique. (L. 27 juillet 1870.)

Les conseils municipaux sont encore ici un peu à part; ils ont un
bureau composé d'un président et d'un ou plusieurs secrétaires, mais
le président n'est pas élu, si ce n'est dans une hypothèse très excep-
tionnelle, dans les séances où les comptes d'administration du maire
sont discutés (art. 52); à l'ordinaire, le conseil municipal est présidé
par le maire ou, à son défaut, par les adjoints dans Tordre des nomi-
nations, et, à défaut d'adjoints, par les conseillers municipaux dans
Tordre du tableau (art. 52 et 84). La séance dans laquelle il est pro-
cédé à l'élection du maire est présidée par le plus âgé. Au début de
chaque session et pour sa durée, le conseil municipal nomme un ou
plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire.
Il peut leur adjoindre des auxiliaires pris en dehors de ses membres,
qui assisteront aux séances, mais sans participer aux délibérations
(art. 53).

Le président de l'assemblée dirige les débats, veille à la police de
Ja séance, à la sûreté intérieure et extérieure de l'assemblée.

Les présidents de la Chambre des députés et du Sénat ont le droit
de réquisition directe de la force armée. (L. 22 juillet 1879, art, 5.)
Le président du conseil général ne Ta pas, il doit s'adresser au préfet,
(Av. Cons. d'Ét. 3 décembre 1874.) Le maire Ta comme maire, mais
non comme président du conseil municipal.

4**, Ordre du tableau. — Il n'y a pas d'ordre particulier établi entre
les membres d'une assemblée en principe ; ils se classent d après les
partis politiques. Mais, pour le conseil municipal, il y a un ordre spé-
cial, Tordre du tableau, qui sert dans diverses circonstances. L'ordre
du tableau est déterminé : \^ par la date la plus ancienne des nomi-
nations; 2** entre conseillers élus le même jour, par le plus grand
nombre de suffrages obtenus; 3° à égalité de voix, par la priorité
d'âge.

5^ Procédure des séances. Règlement. — La procédure des séances
est en partie réglée par la loi, en partie par le règlement intérieur de
chaque assemblée. Toute assemblée délibérante a le droit de se faire
un règlement intérieur. La Chambre des députés et le Sénat ont le
eur (16 juin 1876 et 10 juin 1876). Les conseils généraux doivent
en avoir un (1.10 août 1871, art. 26). Il est facultatif pour les con-

26:2 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

seils d'arrondissement (1. 22 juillet 1870), et aussi certainement pour
les conseils municipaux.

6® Publicité des séances, — A l'exception des conseils d'arrondis-
sement, les séances de toutes les assemblées délibérantes sont pu-
bliques. En certain cas le huis-clos peut être prononcé. Pour les
chambres législatives, la publicité remonte à la Révolution. Pour les
conseils généraux, elle avait été établie une première fois par le décret
du 3 juillet 1848, puis supprimée, elle a été rétablie par la loi de
1871, art. 28. Pour les conseils municipaux, elle a été établie seule-
ment par la loi de 1884.

7° Ordj'e du jour, — L'ordre du jour est de tradition dans toutes
les assemblées délibérantes. C'est la liste arrêtée à Tavance des ques-
tions qui doivent être traitées dans une séance. L'ordre du jour est
en général fixé par l'assemblée elle-même.

S^ Procès-verbal. — Il doit être dressé procès-verbal de toute
séance d'une assemblée délibérante. Ce procès-verbal est dressé par
les soins du bureau, il est adopté par l'assemblée dans la séance
suivante, avec des rectifications s'il y a lieu; il est signé du président
et des secrétaires. Par exception, ceux du conseil municipal sont
signés de tous les membres présents à la séance. Le procès-verbal est
à la disposition des électeurs et contribuables qui peuvent en prendre
connaissance sur place, en prendre copie et la publier. Les procès-
verbaux du conseil général sont publiés envolâmes. Ceux des conseils
municipaux sont transcrits sur un registre de la mairie.

De plus, des comptes rendus sont publiés. Les comptes rendus in-
extenso des séances des Chambres sont publiés au Joujmal officiel.
Un compte rendu sommaire et officiel de chaque séance du conseil
général est tenu à la disposition des journaux du département dans
les quarante-huit-heures fart. 34, § 1, 1. 1871). Un compte rendu
de chaque séance du conseil municipal est dans la huitaine affiché
par extraits à la porte de la mairie (art. 56, 1. 1884), Les conseils
d'arrondissement ne publient pas de compte rendu.

129. C. Des délibérations. — Une délibération est une
MANIFESTATION DE VOLONTÉ OU d'opinion votéc par unc assemblée
délibérante. Il y a lieu de se préoccuper de la préparation des délibé-
rations, du vote des délibérations, de leur caractère juridique.

lo J)e lapréparation des délibérations, — Les affaires sur lesquelles
il doit être pris des délibérations arrivent en général préparées aux
assemblées délibérantes. L'instruction préparatoire appartient à l'or-
gane exécutif. Mais il faut songer :

1° Qu'il y a des affaires qui sont soumises directement à l'assemblée

THÉORIE DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES 263

par Tinitiative de ses membres, et qui ne passent point par le préli-
minaire de l'instruction par l'organe exécutif, à moins que rassemblée
ne les y renvoie par une décision formelle. Les conseils généraux
seuls sont tenus de renvoyer au préfet pour Tinstruction préparatoire
de toutes les affaires ;

2° Que, même pour les affaires instruites, il faut une étude prépa-
ratoire au sein de l'assemblée, ne fut-ce que pour prendre connais-
sance du dossier.

Commissions d'étude* — On s'est aperçu depuis longtemps que
l'étude préparatoire d'une affaire ne peut pas être faite avec fruit par
une assemblée nombreuse. On ne peut pas commodément mettre les
documents à la disposition de tous les membres, la discussion devient
confuse, etc. De là, l'idée très ancienne dans le régime parlementaire
des commissions. Une commission est une petite assemblée délibé-
rante, constituée au sein de la grande assemblée, de membres élus
par celle-ci.

Le système des commissions est aujourd'hui commun à toutes les
assemblées délibérantes, même aux conseils municipaux (art. 59,
1. 5 avril 1884). On conçoit deux espèces de commissions :

i^ Des commissions temporaires nommées pour une affaire déter-
minée ;

2" Des commissions permanentes nommées avec compétence pour
toute une catégorie d'affaires, commissions des travaux publics, des
douanes, etc.

Les assemblées ont le choix. Aux chambres législatives, le système
adopté est celui des commissions temporaires, ce qui, au point de vue
consfilulionnel, semble prudent. Les assemblées risqueraient en effet
d'être tyrannisées par quelques-unes de leurs commissions, si celles-ci
étaient permanentes ; l'exemple de la Convention est bon à méditer.
En principe, les commissions peuvent siéger dans l'intervalle des
sessions ; il en est ainsi pour les Chambres législatives et pour les
conseils municipaux (art. 59). On s'accorde généralement à reconnaître
qu'il n'en est pas de même pour les commissions du conseil général,
lequel est déjà représenté dans l'intersession par sa commission
départementale.

Division des Chambres en bureaux. — Les commissions sont en
général nommées directement par un vote de tous les membres de
l'assemblée délibérante, mais à la Chambre des députés et au Sénat
il y a une organisation spéciale. Les Chambres sont d'une façon
permanente divisées en bureaux, et ce sont ces bureaux qui nomment
les commissions à raison d'un, deux, trois, quatre ou cinq membres
par bureau.

264 RÈGLES COMMUNES d'ORGANISATION

La Chambre compte onze bureaux, le Sénat neuf; ces bureaux sont
tirés au sort par le président de chaque Chambre en séance publique,
au commencement de la séance d'ouverture, et renouvelés de la
même manière chaque mois. Les bureaux une fois constitués, nom-
ment chacun leur président et leur secrétaire.

L'existence des bureaux a une conséquence très importante, elle
assure la participation de la minorité au travail d'examen préalable.
Les bureaux étant composés au hasard du tirage, certains peuvent
contenir en majorité des représentants de la minorité de rassemblée.

L'organisation des bureaux pourrait certainement être introduite
dans les règlements des conseils généraux et des conseils municipaux
qui le jugeraient utile.

2° Du vote des délibérations. — Le vote est précédé d'une discus-
sion orale. On passe au vote lorsque la discussion est close. Il se fait
sur des propositions de résolution qui sont mises aux voix par le
président. Les propositions de résolution émanent soit de l'organe
exécutif, soit de la commission qui a été chargée d'étudier l'afTaire,
soit d'un membre de l'assemblée.

Les propositions mises aux voix doivent être éminemment simples,
toutes les fois qu'une proposition est divisible la division est de droit.

Les modifications à la proposition se présentent sous forme d'amen-
dements écrits déposés au bureau ; tous les membres ont actuellement
dans toutes les assemblées le droit d'amendement. Les amendements
sont mis aux voix avant la proposition principale.

Le vote a lieu de trois façons : par assis et levés, au scrutin public, au
scrutin secret, sauf à la Chambre des députés oti le scrutin secret a été
supprimé par une résolution du 2 février 1885, et n'est plus employé que
pour les nominations.

Aux Chambres, le scrutin public se fait, en principe, par bulletin pris
sur place ; par bulletin à la tribune avec appel nominal, lorsqu'un certain
nombre de membres le demandent.

Au conseil général, les votes sont recueillis au scrutin public, toutes
les fois que le sixième des membres présents le ddmande. Néanmoins,
les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret. (L. 1871,
art. 80, §§ 2 et 3.)

Au conseil municipal, le vote a lieu au scrutin public sur la demande
du quart des membres présents; les noms des votants, avec la désigna-
tion de leurs votes, sont insérés au procès-verbal. Il est voté au scrutin
secret toutes les fois que le tiers des membres présents le réclame, ou
qu'il s'agit de procéder à une nomination ou présentation. Dans ces
derniers cas, après deux tours de scrutin secret, si aucun des candidats
n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de

THÉORIE DES ASSEMBLÉES DÉLIBÉRANTES 265

scrutin, et Télection a lieu à la majorité relative; à égalité de voix,
l'élection est acquise au plus âgé (art. 51).

Les décisions sont prises dans toutes les assemblées à la majorité
absolue des suffrages exprimés, c'est-à-dire lorsqu'il y a dans un
sens plus de la moitié des voix. Lorsqu'il y a pointage, et toutes les
fois que le scrutin n'est pas secret, la voix du président est prépon-
dérante. Les abstentions ne comptent pas comme suffrages exprimés,
de sorte qu'un vote peut être décidé par un très petit nombre de
suffrages. Dans un conseil municipal, par exemple, il suffit de trois
suffrages exprimés, deux d'un côté, un de l'autre, à la condition,
bien entendu, que l'assemblée soit malgré cela en nombre pour
délibérera

3<> Du caractère juridique des délibérations. — Toute délibération
est un acte juridique.

Ce n'est pas toujours un acte d'administration au sens précis où
nous avons pris ce mot, parce que la délibération ne contient pas tou-
jours une manifestation de volonté, c'est-à-dire une décision exécu-
toire; elle peut contenir une simple manifestation d'opinion, un vœu,
une réclamation, un blâme à l'administration, etc.

Quand la délibération renferme une décision exécutoire, c'est-à-dire
un acte d'administration, c'est en général un acte d'autorité; les as-
semblées délibérantes ne font pas à l'ordinaire d'actes de gestion*.
Les règles des actes d'autorité s'appliquent , notamment le recours
pour excès de pouvoir est admissible aux termes du droit commun.
Mais même dans les cas où elle ne contient pas de décision exécutoire,
la délibération étant un acte j uridique, est soumise à des conditions
de fond et de forme. Il y aurait toute une théorie à faire sur la vali-
dité des délibérations et sur les voies de nullité qui peuvent être diri-
gées contre elles. Comment et jusqu'à quel point sont sanctionnées
les règles sur les sessions, les séances, le quorum^ les modes de scru-
tin? Jusqu'à quel point est assuré le respect des lois dans les délibé-

1; Il n'est pas nécessaire que le nombre des suffrages exprimés soit égal au
quart des membres. La notion de la majorité absolue est différente ici de ce
qu'elle est pour les élections.

2. Certains conseils généraux, s'appuyant sur l'art. 46, § 21, 1. 1871, ont fait
des règlements en vertu desquels ils liquident eux-mêmes les pensions des
employés départementaux; la liquidation d'une pension est bien d'ordinaire
un acte de gestion. Cependant le Conseil d'État s'est toujours refusé à
admettre contre la décision du conseil général dans ce cas un recours conten
tieux ordinaire ; il n'admet que le recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire
qu'il refuse à la décision le caractère d'acte de gestion. (C. d'Ét., 8 août 1873;
16 juillet 1875.)

266 RÈGLES COMMUNES d'oRGANISATION

râlions ? Cette théorie n'est encore qu'imparfaitement ébauchée dans
la loi.

La règle est posée pour les délibérations des conseils municipaux
(1. 1884, art. 63-65). Toute délibération prise en violation d'une loi
ou d'un règlement d'administration publique est nulle, d'une nullité
absolue, invocable et opposable par tout intéressé à toute époque et
une voie de nullité est organisée. Mais cette règle, très rationnelle, ne
paraît pas pouvoir encore être étendue aux délibérations de toutes les
assemblées délibérantes. Elle ne peut pas Têlre aux délibérations des
Chambres, parce que les Chambres sont souveraines. Elle ne peut
pas l'être non plus complètement aux délibérations des conseils gé-
néraux^ à notre avis. (V. infrà^ n** 211.)

130. APPENDICE : Attributions personnelles des membres
des assemblées délibérantes. — En dehors des fonctions qu'ils rem-
plissent comme prenant part aux sessions des assemblées électorales
dont ils sont membres, les représentants ont quelques attributions per-
sonnelles.

Les députés et sénateurs ont le droit de prendre part aux élections
sénatoriales dans leur département; ils ont l'aptitude à être nommés
ministres ; ils peuvent faire partie de certaines commissions ou de cer-
tains comités de surveillance où leur présence est exigée par la loi : par
exemple, la commission du contrôle des ordonnateurs, la commission
de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, qui comprend
deux sénateurs et deux députés élus par leurs collègues (L. 6 août
1876), etc.

Les conseillers généraux ont le droit de prendre part aux élections
sénatoriales dans leur département; ils peuvent être appelés à suppléer
des conseillers de préfecture (Arr. 19 fructidor an IV), ou le sous-préfet
Ord. 29 mars 1821) ; deux membres du conseil général doivent faire
partie du conseil académique (L. 17 février 1880, art. 9); quatre mem-
bres doivent faire partie du conseil départemental de l'instruction pri-
maire (L. 30 octobre 1886, art. 44); un membre doit faire partie du
conseil de revision dans chaque canton; deux membres font partie des
comités départementaux relatifs à la protection des enfants en bas âge
(L. 23 décembre 1874), etc., etc.

Les conseillers d'arrondissement ont le droit de prendre part aux
élections sénatoriales; ils peuvent remplacer le sous-préfet (Ord. 29 mars
1821) ; un membre fait partie du conseil de révision.

Les conseillers municipaux peuvent faire partie des commissions admi-
nistratives de certains établissements publics, tels qu'hôpitaux, hospices,
bureaux de bienfaisance et des commissions de surveillance de certains
établissements d'utilité publique tels que les monts-de-piété ; ils font
partie des commissions administratives chargées de reviser les listes
électorales; ils peuvent être chargés de présider un bureau de vote, etc.

CARACTÈRES GÉNÉRAUX DU MANDAT ÉLECTIF 207
§ 3. — ÉVÉNEMENTS QUI METTENT FIN AU MANDAT ÉLECTIF

131. Ces événements sont : la mort du représentant, l'expiration
de la durée normale du mandat, la dissolution de l'assemblée, l'ac-
ceptation de fonctions incompatibles avec le mandat, la déchéance,
enûn la démission volontaire ou forcée.

Démission volontaire, — Tout représentant élu peut toujours donner
sa démission. A la Chambre des députés et au Sénat, les démissions
sont adressées au président. Au conseil général^ elles sont adressées
au président du conseil ou à celui de la commission départementale,
qui doit immédiatement avertir le préfet (art. 20, 1. 10 août 1871).
Au conseil municipal, elles sont adressées au sous-préfet. La démis-
sion doit être acceptée par l'autorité à qui elle est adressée; il peut
se faire en effet qu'il y ait lieu de la refuser, et de prononcer à la
place une déchéance ou une invalidation. Les démissions des conseil-
lers municipaux sont censé acceptées lorsque le préfet a envoyé un
accusé de réception, ou bien, à défaut, un mois après un nouvel
envoi de la démission constaté par lettre recommandée (art. 10,
1. 1884).

Démission forcée, — La démission forcée ne s'applique pas aux
Chambres législatives (remplacée par la déchéance). Au conseil géné-
ral, elle est tantôt un moyen de faire respecter les règles sur l'inéli-
gibilité et sur les incompatibilités, alors elle est prononcée par le
conseil général lui-même (art. 18, 1. 1871); tantôt une sanction de
l'obligation d'assister aux séances soit du conseil général, soit de la
commission départementale, alors elle est déclarée parle conseil ou la
commission (art. 19 et 74) ; tantôt une sanction du refus d'accomplir
une fonction dévolue par la loi, alors elle est prononcée parle Conseil
d'État (1. 7 juin 1873). Au conseil d'arrondissement elle est une sanc-
tion de l'obligation d'assister aux séances (art. 7, 1. 22 juin 1833, et
une sanction du refus d'accomplir une fonction dévolue par la loi,
dans ce cas elle est prononcée par le Conseil d'État (1. 7 juin 1873).
Au conseil municipal, elle est une sanction des règles sur l'exclusion
et l'incompatibilité (art. 36), de l'obligation d'assister aux séances
(art. 60), dans ces cas, elle est prononcée par le préfet; et une sanc-
tion du refus d'accomplir une fonction dévolue par la loi, dans ce cas
elle est prononcée parle Conseil d'État. (L. 7 juin 1873).

§ 4. — CARACTÈRES GÉNÉRAUX DU MANDAT ÉLECTIF.

132. Prohibition du mandat impératif. — Le mandat

268 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

électif doit être considéré comme un mandat cum libéra administra-
tione qui ne comporte pas de programme impératif. Tout le système
représentatif est fondé sur. cette présomption, que le corps électoral
n'est ni suffisamment informé ni suffisamment préparé pour trancher
par lui-même les questions législatives. D'ailleurs le programme ne
pourrait être que celui imposé par la majorité; or, la majorité est
une nécessité de l'élection, mais il n'est pas dit que son influence
doive s'étendre au delà, 1 élu doit s'inspirer des intérêts de la circon-
scription tout entière. Aux termes de l'art. 13, 1. 30 novembre 1875,
« tout mandat impératif est nul et de nul effet. » Cette règle est dé-
pourvue de sanction juridique *. Il faut cependant admettre comme
conséquence que la démission en blanc déposée par l'élu entre les
mains des électeurs au moment de l'élection, et envoyée par ceux-ci
au président de l'assemblée sans le consentement de l'élu, ne doit
pas être acceptée.

133. Impossibilité de déléguer. — En principe, la puis-
sance publique conférée par le mandat électif ne se délègue pas. Indi-
viduellement le représentant élu ne délègue pas l'exercice de son
mandat ; à ce point de vue, l'habitude prise par les membres du Par-
lement de voter par mandataire doit être blâmée. L'assemblée déli-
bérante prise en corps, ne peut pas non plus déléguer son droit de
décision. La Chambre ne pourrait pas déléguer ses pouvoirs à une
commission parlementaire. Une seule exception existe à ce point de
Yue au profit du conseil général qui peut, au contraire, déléguer des
pouvoirs à sa commission départementale.

134. Gratuité du mandat. — Indemnité parlementaire. —
Le mandat électif est naturellement gratuit. Pour les conseils géné-
raux, il n'a jamais été question, même en 1871, de salarier les con-
seillers ; il n'en a pas été de même pour la commission départemen-
tale, le projet de la commission comportait une indemnité, en faisant
observer qu'il y avait des déplacements fréquents; malgré cela
(art. 75), le principe de la gratuité l'emporta.

Pour les conseils municipaux, ce fut assez vivement discuté; mais
ici encore le principe de la gratuité l'emporta , sauf l'exception de
l'art. 74, loi 1884, pour les frais de missions spéciales.

1. L'acceptation d'un mandat impératif par le candidat ne vicie pas Télec-
tion. (V. cepend. Cons. d'Ét., 26 dec. 1891; mais il s'agit d'élections au
conseil des prud'hommes, autorité juridictionnelle, l'acceptation par des
juges d'un mandat impératif équivaut k déni de justice.)

CARACTÈRES GÉNÉRAUX DU MANDAT ÉLECTIF 269

A l'inverse, les membres de la Chambre des députés et du Sénat
touchent une indemnité (loi 30 nov. 1875, art. 17; 1. 2 août 1875,
art. 26). Cette indemnité est réglée par les art. 96 et 97 de la loi du
15 mars 1849 eL par les dispositions de la loi du 16 février 1872 :
« L'indemnité est fixée à 9,000 francs par an. Les représentants
envoyés des colonies reçoivent, en outre, l'indemnité de passage pour
l'aller et le retour. L'indemnité fixée pour les représentants pourra
être saisie même en totalité. »

La loi du 16 février 1872 règle, au point de vue de l'indemnité, la
situation des fonctionnaires nommés députés, et vice versa. Il y a
interdiction du cumul du traitement et de 1 indemnité ; cette règle ne
s'applique pasau Sénat. (C. d'État, 26 janv. 1877.)

135. Protection des tiers. — Immunité parlementaire. —
Les membres des assemblées délibérantes, en traitant les questions
d'intérêt général, sont appelés à formuler au sein même de l'assem-
blée, sur des tiers, des opinions qui peuvent être jugées injurieuses
ou diffamatoires. La séance d'une assemblée délibérante, au moins
quand elle est publique, ou bien quand le compte rendu est publié
par les journaux, donne à ces opinions exprimées, le caractère de pu-
blicité qui les fait tomber sous le coup de la loi sur la presse. Faut-il
admettre que, dans l'intérêt de la liberté des discussions, et de la
bonne gestion des intérêts généraux, il n'y aura pas délit?

Pour les assemblées législatives, le principe est posé, il n'y a point
délit et cela constitue Vimmunité parlementaire : « Aucun membre
des deux Chambres ne peut être poursuivi et recherché à l'occasion des
opinions ou des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions. ^
(L. const. 16 juill. 1875, art. 13.) Cette disposition est complétée par
l'art. 41 de la loi du 29 juillet 1881^ qui déclare non susceptibles
d'ouvrir une action en justice « les discours tenus dans le sein des
deux Chambres, ainsi que les rapports et toutes autres pièces impri-
mées par l'ordre de l'une des deux Chambres. »

Mais ce principe ne s'étend pas aux autres assemblées délibérantes,
Les membres des conseils généraux , des conseils d'arrondissement,
des conseils municipaux * sont responsables de leurs propos et de
leurs votes injurieux ou diffamatoires. Cette responsabilité est pour-
suivie devant les tribunaux judiciaires suivant le droit commun, et
le conflit ne pourra même pas être élevé par le , préfet, parce que

1., Pour les membres des conseils muDicipaux, la question avait fait doute
à cause da recours spécial qui existe devant le préfet; elle est tranchée au-
jourd'hui. (Cens. d'État, 7 mai 1872; Trib. conaits, 28 décembre 1878.)

270 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

les membres des assemblées délibérantes ne sont pas des « agents
du gouvernement ». (V. p. 90.)

Pour les actes des conseillers municipaux, il existe en outre un
recours devant le préfet aux termes de l'art. 60 de la loi du 14 dé-
cembre 1789, Le préfet peut censurer la délibération diffamatoire,
prescrire une réunion du conseil municipal où la censure sera lue, la
faire inscrire en marge de la délibération censurée.

136. Protection des représentants. — Inviolabilité par-
lementaire — Les membres des assemblées délibérantes sont protégés
dans l'exercice de leurs fonctions contre les outrages et les actes de
violence, par les art. 224 à 230 du Code pénal ; contre la diffamation
et l'injure par les art. 31 et 33 de la loi du 19 juillet 1881.

Les membres des assemblées législatives sont protégés en outre
par le principe qui porte le nom d'inviolabilité parlementaire.

1° Aucun membre de l'une ou l'autre des deux Chambres ne peut
être poursuivi ou arrêté, qu'avec l'autorisation de la Chambre dont il
fait partie^ lorsque les conditions suivantes sont réunies : a) on se
trouve pendant la durée d'une session ; b) il s'agit d'une poursuite
criminelle ou correctionnelle; c) il n'y a pas eu flagrant délit.
(L. c. 16 juillet 1875, art. 14, § 1«.)

2^ Si la poursuite a été commencée avant la session, si même le
représentant est déjà incarcéré préventivement, la détention ou la
poursuite est suspendue pendant la session si la Chambre le requiert.
(L. 16 juillet 1875, art. 14, §2.)

SECTION U. — DU MANDÂT DE FONCTION PUBLIQUE

136 De la fonction publique. — La fonction publique est
le pouvoir de participer à V administration, c'est-à-dire à V exercice
des droits des personnes administratives^ sans droit de décision.

La fonction publique a pour objet la préparation ou l'exécution des
décisions, elle contient un pouvoir très limité conûé aux agents auxi-
liaires ou fonctionnaires. (V. plus haut, p. 221 et 235.)

La fonction publique doit être étudiée au point de vue du pouvoir
qu'elle renferme et au point de vue des avantages personnels qu'elle
confère au fonctionnaire.

a) De la fonction publique comme pouvoir. — Il faut s'attacher à
celte idée qu'au point de vue du droit, tout le pouvoir contenu dans
une fonction publique est censé venir de l'État, et que le fonctionnaire
n'exerce ce pouvoir qu'en vertu d'un mandat.

Au point de vue des sciences sociales, la conception est différente :
il y a dans la fonction publique l'apparition d'une force naturelle, une

THÉORIE DE LA FONCTION PUBLIQUE 271

manifestation de la vie; une fonction publique déterminée est un
organe particulier du grand organisme social.

Mais nous avons dit une fois pour toutes dans notre théorie de TÉtat,
que, placé en présence de la conception juridique et de la conception
naturaliste des choses, vraies toutes les deux et cependant inconcilia-
bles, nous choisissions la conception juridique (V. p. 1-4). Or, au point
de vue du droit, tout le pouvoir politique exercé dans TÉtat est censé
exercé au nom de TÉtat, et c'est une des erreurs de Rousseau d'avoir
cru que les actes de magistrature , c'est-à-dire justement les actes
accomplis par les autorités administratives ou par les fonctionnaires,
ne pouvaient pas être considérés comme accomplis au nom de l'État.
(V.p. 11.)

Certes, dans Taclion régulatrice que la Banque de France exerce
sur le crédit, il y a un pouvoir naturel et qui n'est point créé par
l'État ; mais si la Banque de France devenait banque d'État, le droit
serait obligé de conclure que le pouvoir contenu dans sa fonction
régulatrice lui est délégué par l'Éiat.

b) De la fonction publique au 'point de vue des avantages per-
sonnels qu'elle confère au fonctionnaire. — La division du travail
amène avec le temps une grande distinction des fonctions, de même
qu'elle amène une distinction des services. L'un est la conséquence
de Tautre, car les services publics sont accomplis grâce aux fonctions
publiques. Il résulte de là, qu'une fonction déterminée devient une
sorte de chose ayant une existence en soi, indépendante du fonction-
naire. Le fonctionnaire passe, la fonction demeure.

Il faut, pour cela qu'elle présente un certain caractère de perma-
nence. Les fonctions transitoires, éphémères, prennent le nom de
missions temporaires, d'emplois auxiliaires, et généralement les
règles des véritables fonctions publiques ne s'y appliquent pas. Par
exemple, le mandat de député est incompatible avec une fonction pu-
blique rétribuée sur les fonds de l'État, mais il n'est pas incompatible
avec une mission temporaire.

Dès qu'une fonction est distincte et permanente, peu importe le
nom qu'on lui donne, qu'on l'appelle fonction ou emploi ; peu im-
porte qu'elle absorbe complètement l'activité du fonctionnaire, ou
qu'elle puisse être cumulée avec l'exercice d'une profession libre; peu
importe qu'elle soit gratuite ou rétribuée; qu'elle soit rétribuée par
un traitement ou par des remises sur le produit de certaines opéra-
tions; c'est une fonction publique. Un débitant de tabacs, par exemple,
rétribué par une remise sur la vente, et qui peut en même temps exercer
une profession libre, est un fonctionnaire ; un oficier ministériel, qui
perçoit directement du client deshonoraires, est un fonctionnaire, etc.

272 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

La tendance constante du fonctionnaire est de chercher à faire de
sa fonction un objet de propriété privée, transmissible héréditaire-
ment. Le droit combat cette tendance en considérant la fonction pu-
blique distincte et permanente, qui est devenue une chose en soi,
comme une dépendance du domaine public, inaliénable et imprescrip-
tible. Le fonctionnaire est vis-à-vis d'elle dans la situation d'un con-
cessionnaire qui n'a qu'une possession précaire. Dans certains cas
seulement, quelques-uns des avantages personnels que la fonction
entraîne pour lui sont détachés de l'emploi proprement dit et
deviennent l'objet soit d'une possession plus forte, soit d'un vérifable
droit de propriété. C'est ainsi que l'ofûcier ministériel, le notaire ou
l'avoué, a un droit de propriété sur la finance de son office; c'est ainsi
que l'officier a la propriété de son grade, le magistrat inamovible la
propriété de son siège, le professeur de l'enseignement supérieur la
propriété de sa chaire. (V. infrà, n° 302.)

138. De la collation de la fonction publique. — La

fonction publique est conférée, non pas au nom du souverain, comme
la puissance publique, mais au nom d'une personne administrative.
On est fonctionnaire de l'État, de la commune, etc., et le fonction-
naire de l'État représente uniquement l'État, le fonctionnaire de la
commune représente uniquement la commune*.

Le mandat est donc donné au nom d'une personne administrative,
mais il peut Tèlre de plusieurs façons : l® c'est une autorité de la
personne administrative que doit représenter le fonctionnaire qui
nomme le fonctionnaire, par exemple le chef de l'État nomme un
fonctionnaire de l'État, le maire nomme un fonctionnaire de la com-
mune; 2<> c'est une autorité d'une personne administrative supérieure
qui nomme le fonctionnaire d'une personne administrative inférieure ;
par exemple, le préfet, autorité représentant l'État, nomme certains
fonctionnaires de la commune et des établissements publics. Le man-
ilat est révoqué par des procédés analogues.

139. De l'aptitude aux fonctions publiques. — cTous

1. Oq doit voir là la différence essentielle entre la fonction publique et le
mandat de puissance publique, entre le fonctionnaire et rautorité adminis-
trative.

Il s'ensuit que toutes les autorités administratives, si la déeentralisation était
poussée dans ses dernières conséquences, pourraient être nommées à rélecUon,
mais que jamais les véritables fonctionnaires ne pourontètre nommés àrélection.

Par suite, il faut refuser la qualité de fonctionnaire à certains personnages
élus, tels que les juges consulaires, les membres des conseils de prud'hommes
qui sont des autorités judiciaires, les délégués mineurs insiitQés par la loi du
8 juillet 1890, qui sont sioQplement des représentants des ouTriers mineurs.

THÉORIE DE LA FONCTION PUBLIQUE 273

les citoyens sont admissibles aux places et aux emplois. J& (C. 3-14 sept.
1791.) C'est un véritable droit individuel. En principe, ce droit est
réservé aux citoyens, c'est-à-dire aux Français mâles, par conséquent,
les femmes et les étrangers sont exclus; mais on tend à se départir
de cette règle pour les femmes. Il y a déjà beaucoup d'emplois et de
fonctions qu'elles peuvent remplir; il existe, par exemple, des ins-
pectrices des prisons, des inspectrices de l'enseignement primaire,
des directrices de bureaux de poste, des télégraphistes et téléphonistes,
etc. Des textes prévoient ces dérogations.

Il y a pour tous les citoyens droit égal à l'admission sans égard à
la naissance ni au rang social ou à la confession religieuse. Seulement
ce principe ne peut recevoir que très difficilement une sanction juri-
dique, car un refus de nomination n'est pas un acte juridique que
l'on puisse attaquer.

Il peut être imposé des conditions aux candidats aux fonctions,
pourvu qu*elles ne soient pas fondées justement sur des distinc-
tions sociales. Il y a des limites d'âge*, des grades et des diplômes
exigés, etc.

140. De l'exercice du mandat de fonction publique.

— Responsabilité des fonctionnaires. — Le mandat de fonction pu-
blique est impératif. Il y a pour chaque fonction ou catégorie de
fonctions des règles administratives établies par la loi, par des circu-
laires ministérielles ou par des traditions, qui constituent pour le
fonctionnaire des instructions et dont il ne doit pas s'écarter. S'il s'en
écarte, il peut encourir des punitions disciplinaires. De plus, il y a
des crimes et délits spéciaux dont le fonctionnaire peut se rendre cou-
pable dans l'exercice de se»? fonctions. (Soustraction commise par les
dépositaires publics, art. 169 et suiv. O.P.; concussion, art. 174 et
suiv. C. P. ; fait de s'ingérer dans des afffaires ou commerces incom-
patibles avec sa fonction, art. 175 et suiv. C. P., etc.» etc.)

La question intéressante est celle de savoir si, dans le cas où la faute
commise par le fonctionnaire a entraîné un dommage pour la personne
administrative, ce fonctionnaire peut être poursuivi par elle en répa-
ration pécuniaire. Il faut distinguer entre les comptables et les ordon-
nateurs. Les comptables peuvent certainement être poursuivis, soit
sur leur cautionnement, soit sur leurs biens, et les personnes admi-
nistratives ont même une hypothèque légale sur leurs immeubles.
Pour les ordonnateurs, au point de vue théorique, la responsabilité

1 La majorité de vingt-un ans n'est pas toujours nécessaire; par exemple,
pour les fonctions d'employé des contributions indirectes.

H. 18

274 RÈGLES COMMUNES D'ORGANISATION

n'est pas douletise, mais en pratique elle n'est guère poursuivie.

La question s'est posée surtout à l'égard des ministres, qui sont les

supérieiirs hiérarchiques des fonctionnaires de TÉtal, et à qui

remonte la lesponsabilité de la plupart des actes. (V. infrà^ n® 174.)

141. Caractères généraux du mandat de fonction
publique. — I. Ce mandat est essentiellement révocable; on ne
peut pas admettre que l'État n'ait pas le droit de retirer son emploi
à un mauvais serviteur. Lorsqu'il arrive, comme au début de l'époque
féodale, que la fonction cesse d'être révocable ad nuturriy c'est qu'il
y a un commencement de démembrement de l'État. Même les fonc-
tionnaires qui ont un droit sur leur grade, comme les officiers,
peuvent se voir retirer leur emploi; ce que l'on ne peut pas leur re-
tirer, ce sont les avantages pécuniaires ou autres attachés à leur
grade; même les fonctionnaires inamovibles peuvent être révoqués
avec certaines garanties, même les officiers ministériels peuvent être
destitués, etc. (V. infrà, n« 302.)

IL Ce mandat entraine certaines immunités :

1* Les fonctionnaires sont protégés contre les poursuites intentées par
les particuliers à raison d'actes accomplis dans leur. fonction, toutes les
fois qu'ils n'ont pas commis de faute lourde. En effet, si le fonctionnaire
est poursuivi devant un tribunal judiciaire, le préfet élèvera le conflit,
le conflit sera maintenu^ le tribunal judiciaire sera dessaisi, et aucun
tribunal administratif ne pourra être utilement saisi. (V. p. 89 )

2° Les fonctionnaires sont protége's dans Texercica de leur fonction
contre Toulrage, la violence et la diffamation, par les art. 222 et suiv.
G. P., et par l'art. 31, L 29 juillet 1881.

3® Ils sont dispensés de certaines charges, par exemple de la tutelle,
art. 427 et 428 G. civ. ;^du service militaire en certains cas. (V. L. 15
juillet 1889.)

4° Quelques-uns d'entre eux jouissent de privilèges de juridiction.
(Art. 479 et suiv. G. Instr. cr.; L. 20 avril 1810, art. 10.)

5<* Leurs traitements sont insaisissables en tout ou en partie. (Arr.
18 niv. an XI ; 15 germinal an XII ; 1. 21 ventôse an IX.)

ni. Ce mandat est gratuit ou salarié.

Observation, — Pour tout ce qui a rapport à la situation personnelle
des fonctionnaires, les garanties contre la révocalion, les traitements,
les pensions. (V. infrà, police des fonclionnaires, n* £01 et s.)

CHAPITRE PREMIER

ORGANISATION DE L'ÉTAT

SECTION l'e. - ORGANE EXÉCUTIF

Il y a lieu de distinguer, dans l'organe exécutif de l'État, une orga-
nisation centrale et une organisation régionale, que Ton appelle
plutôt pouvoir central et pouvoir régional. Dans chacune de ces
organisations, nous trouverons des autorités administratives et des
fonctionnaires.

§ 1er — POUVOIR CENTRAL

Article I*»'. — Autorités administratives *.
7V° 1 . Le président de la République,

142. I. Organisation de la présidence. — Il y a un pré-
sident delà République. Il n'y a pas de vice-président. On a considéré
que les intrigues possibles d'un vice- président constitueraient un
danger. D'un autre côté, le congrès qui nomme le président étant
facile à réunir, une vacance subite par suite de décès n'aurait pas de
graves inconvénients. D'ailleurs, en cas de vacance de la présidence,
dans l'intervalle, le conseil des ministres est provisoirement investi
du pouvoir exécutif. (L. const. 25 févr. 1875, art. 7.)

Election du président de la République. — Le président de la
République est élu par les deux Chambres réunies en Assemblée na-
tionale. (L. const. 25 févr. 4875, art. 2, § 1.) L'Assemblée se tient à
Versailles. (L. 22 juill. 4879, art. 3.)

Quant au moment oii l'élection doit avoir lieu, l'art. 3, 1. const.
46 juill. 4875, la fixe en distinguant deux hypothèses, le cas de
terme légal de pouvoirs et le cas de décès ou de démission :

1 . Ces autorités administratives méritent aussi le nom d'autorités gouverne-
mentales, parce que, à côté des actes d'administration, elles font des^actes de
gouvernement.

276 ORGANISATION DE L'ÉTAT

1" « Un mois au moins avant le terme légal des pouvoirs du prési-
dent de la République, les Chambres devront être réunies en Assem-
blée nationale pour procéder à l'élection du nouveau président. A dé-
faut de convocation, cette réunion aura lieu de plein droit le quinzième
jour avant Texpiration de ses pouvoirs. »

2* « En cas de décès ou de démission du président de la République,
les deux Chambres se réunissent immédiatement et de plein droit. »

« Dans le cas où, pour application de Tart. 5 de la loi du 25 févr. 1875^
la Chambre des députés se trouverait dissoute au moment où la prési-
dence de la République deviendrait vacante, les collèges électoraux
seraient aussitôt convoqués et le Sénat se réunirait de plein droit. »

Tout citoyen est éligible à Texception des membres des familles
ayant régné sur la France. (L. 14 août 1884.)

Durée du mandat du président de la République, — Le président
de la République est nommé pour sept ans. Il est rééligible. (L. c.
25 févr. 1875, art. 2, § 2.)

Cette période est personnelle à chaque président, c'est-à-dire qu'il
l'accomplit, alors même que son prédécesseur ne serait pas allé jus-
qu'au bout de la sienne par suite de décès ou de démission.

Indemnité du président de la République. — Le président de la
République ireçoit une indemnité de six cent mille francs par an.
L'Elysée national est affecté à son logement.

Responsabilité du président. — Il y a une responsabilité pénale du
président limitée au cas de haute trahison. Dans ce cas unique, la
Chambre des députés accuse, le Sénat juge. Il n'y a ni responsabilité
civile, ni responsabilité politique. L'irresponsabilité politique du
président sera étudiée à propos de la responsabilité ministérielle.

143. II. Attributions du président de la République.

— A. Attributions d ordre législatif et judiciaire, — Les attribu-
tions du chef de l'État ne sont pas toutes d'ordre exécutif, il en est
qui le font participer au pouvoir législatif et au pouvoir judiciaire.

a] Dans la législation, le chef de TEtat intervient : 1** par le droit
d'initiative qu'il a concurremment avec les deux Chambres (1. const.
25 févr. 1875, art. 3, §1); 2° par le droit de prendre part à la dis-
cussion de la loi ; le chef de l'État n'intervient pas en personne dans
les débats, mais il intervient par l'intermédiaire d'un ministre ou
d'un commissaire du gouvernement nommé à cet effet, ou par un mes-
sage lu à la tribune (1. c. 16 juill. 1875, art. 6); 3^ par le droit de
demander une nouvelle délibération en vue de retarder le vote d'une
loi et de provoquer les Chambres à réfléchir; la demande doit être
faite dans le délai fixé pour la promulgation par message motivé

LE CHEF DE L'ÉTAT 277

(1. const. 16 juin. 1875, art. 7, § 2) ; 4® par la promulgation des lois
(V. plus haut, p. 66) ; 5** par les règlements d'administration p,ubli-r
que qu'il fait par délégation du pouvoir législatif.

b) Dans l'ordre de la justice, le chef de TÉtat intervient de deux
façons : 1° pour rendre lui-même avec un pouvoir propre certaines
décisions qui sont en forme contentieuse. On verra, en étudiant le
contentieux (n** 576), cette catégorie de décisions qui rappellent la fic-
tion de la justice retenue, par exemple : décrets comme d'abus, décisions
sur les prises maritimes, certains décrets d'annulation, etc. On peut
rattacher à cela des attributions qui soni de juridiction gracieuse, par
exemple : le décret accordant des lettres de naturalisation, le décret
accordant un changemeut de nom.

On peut aussi y rattacher le droit de grâce, (L. const. 25 février
1875, art 3, § 2.)

2" Pour participer à l'exercice de la justice déléguée. En effet il
nomme les juges, il fait exécuter leurs jugements, il entretient auprès
de toutes les juridictions un ministère public.

144. B. Attributions d'ordre exécutif. — Il y a lieu de
mettre à part quelques-unes de ces attributions qui ont une impor-
tance constitutionnelle.

a) Attributions constitutionnelles, — Deux principales :

1" Nomination des ministres, — Le' chef de l'État nomme les mi-
nistres (1. 31 août, 3 septembre 1791) et il peut de même les révo-
quer. Théoriquement il les choisit où il veut, même en dehors du
Parlement. Mais les traditions du régime parlementaire, les règles
sur l'entrée des ministres dans la salle des délibérations des Chambres,
le fait que les ministres sont responsables devant la majorité des
Chambres et doivent se retirer devant un vote de blâme, le forcent
dans la pratique à les prendre dans la majorité parlementaire.

En fait, le chef de l'État ne choisit personnellement que le président
du Conseil, celui-ci choisit les autres ministres sauf agrément du
chef de TÉtat.

2° Droits du président de la République vis-à-vis des Chambres.
— Le président de la République convoque les Chambres et prononce
la clôture de leurs sesssions ; il peut les ajourner ; toutefois l'ajournement
ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois
dans la même session (1. c. 16 juill. art. 2, § 2) ; il peut, sur l'avis
conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés avant Texpira-
tion légale de son mandat ; en ce cas, les collèges électoraux sont réunis
pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois et la Cham-

278 ORGANISATION DE L'ÉTAT

bre dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électo>
raies. (Art. 5, § 2, l. c. 25 févr. 1875 modifiée 1. c. 14 août 1884.)

b) Attributions gouvernementales et administratives. — Le chef
de rÉtat, en sa qualité de chef du pouvoir exécutif, est chargé :

L De représenter l* Etat dams les cérémonies et solennités publiques,
tant au point de vue international qu'au point de vue national. Cette
représentation est surtout importante au point de vue international,
dans les relations entretenues au moyen des agents diplomatiques.
C'est auprès de lui que sont accrédités les agents diplomatiques
étrangers et c'est en son nom que les agents diplomatiques français
sont envoyés auprès des puissances étrangères.

II. Jy exercer certains droits de l'Etat par ses actes. — Au point
de vue international, le chef Jde TÉtat n'exerce pas le droit de
déclarer la guerre, cela est réservé aux Chambres (1. const. 16 juil-
let 1875, art. 9), mais il a la direction de la guerre si elle est déclarée.
Il a en principe le droit de conclure les traités, sauf à en donner con-
naissance aux Chambres. Il est vrai qu'à ce droit de conclure seul
les traités, il y a des exceptions considérables : les traités de paix,
de commerce, les traités qui engagent les jQnances deTÉlat, ceux qui
sont relatifs à l'état des personnes et aux droits de propriété des
Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par
les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de
territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. (L. const. 16 juil-
let 1875, art. 8.)

— Au point de vue de l'administration intérieure, le chef
de l'État exerce les droits suivants :

\^ Des droits de puissance publique, — Il dispose de la force armée
ou force publique (1. 25 février 1875, art. 3, § 3) pour assurer le
maintien de l'ordre et l'exécution des lois.

Il exerce la police sur les autorités administratives inférieures de
l'Etat et sur les hauts fonctionnaires de l'État, ce qui entraîne la no-
mination et la révocation. Il exerce certains droits de tutelle sur les
personnes administratives autres que TÉtat, ce qui entraine la nomi-
nation de certaines autorités, comme celle du préfet, autorité admi-
nistrative du département ; le droit de révocation ou de dissolution
de certaines autres autorités, révocation du maire, dissolution du
conseil général, du conseil municipal ; le droit d'annuler certains
actes d'administration, suspension par décret de certaines décisions
du conseil général; le droit d'en approuver d'autres, etc., etc., il
exerce certains droits de police sur les individus. Celte police s'exerce
par des mesures générales en vertu du pou voir réglementaire dans des
r^lements (v. plus haut p. 61) ou bien par des mesures individuelles.

LE CHEF DE L'ÉTAT ^279

Le chef deTÉtat fait certains actes d'autorité intéressant le domaine
public de l'Etat : décrets de délimitation du rivage de la msr, décrets
déclarant l'utilité publique d'un travail, elc...

2*^ Droits de personne pnvée. Certaines ventes des biens de l'Etat,
certaines concessions sur le domaine privé, sont faites par décret.

145. III. Nature etforme des actes, les décrets, voies
de recours. — Les actes du chef de l'État sont en principe des
actes d'autorité, il fait peu d'actes de gestion, les actes de gestion
intéressant l'État sont accomplis en général par les ministres ou les
préfets. Cependant, il faut signaler les décrets autorisant des ventes
ou des concessions sur le domaine privé; les décrets concédant des
pensions à des fonctionnaires, etc.

A l'exception des messages, ils portent tous le nom de décrets. Le
décret est un acte écrit, qui comporte des considérants avec visa des
textes, un dispositif généralement par articles, la date et la signature
du chef de l'État toujours accompagnée du contreseing d'un minis-
tre. Le chef de l'État, ne peut pas déléguer sa signature. Le décret
est inséré au Journal officiel ou au Bulletin des Lois.

Les décrets se divisent en : décrets réglementaires, qui contiennent
des règlements, et en décrets individuels, (Pour les décrets réglemen-
taires, voir plus haut, p. 61.) Les décrets individuels sont rendus dans
l'une des formes suivantes : l'* sur le rapport d'un ministre; 2° en con-
seil des ministres; 3° en Conseil d'État, alors ils s'appelhnt décrets
en forme de règlements d^ administration publique.
Voies de recours, — On recourt contre les décrets du chef de l'État :
lo Pi^r voie gracieuse au chef de l'Étal lui-même ;
2® Par voie contentieuse : a) par recours pour excès de pouvoir
contre tous décrets, exceptés ceux qui sont gouvernementaux, s'il
y a une ouverture; h) par recours contentieux ordinaire devant le
Conseil d'État contre tous les décrets dont il résulte des droits acquis ;
c) par un recours spécial en vertu de l'art. 40, D. 22 juillet 4806,
contre les décrets rendus en Conseil d'État. Ces décrets peuvent déjà
être attaqués par le recours pour excès de pouvoir, mais le recours
spécial a ceci de plus avantageux qu'il permet la réformation de l'acte.
Ce recours n'est pas considéré par tout le monde comme contentieux.
(V. m/rd, contentieux, n®576.)

iV" 2, Les ministres, les sous -secrétaires d'État, le conseil des

ministres.

146. Les ministres ont plusieurs attributions juridiques, ainsi

280 ORGANISATION DE L'ÉTAT

qu'on le verra plus loin. Au point de vue politique, ce sont les maires
du Palais, c'est-à-dire que, adjoints au chef de l'État, et théorique-
ment subordonnés, en fait ils ont le pouvoir effectif. Le pouvoir effectif
des ministres, combiné avec leur responsabilité devant le Parlement
et avec l'irresponsabilité du chef de l'État, constitue le régime par-
lementaire.

Historiquement, les ministres procèdent des conseillers du roi. Ce
sont des conseillers imposés au chef de l'État par la nation, et qui,
par suite de cette origine, sont devenus les maîtres. Lorsque sous les
régimes de pouvoir personnel, les ministres sont choisis librement
par le chef de l'État, ils ne sont plus que des commis et méritent le
nom de sous- secrétaires d'Etat, Sous l'ancien régime, il n'y avait
que des sous-secrétaires d'État.

147. L Règles d'organisation. — Ministres. — On admet que
le nombre des ministres est réglé par décret du chef de l'État, sauf le
contrôle du Parlement qui peut s'exercer par voie budgétaire. En fait,
le nombre en a souvent varié.

Il n'avait été créé que six ministères par la Constituante : justice^
intérieur^ finances^ guerre^ marine, affaires étrangères ^ il y en a
maintenant dix, parceque du ministère de l'intérieur se sont déta-
chés le commerce^ Vagriculture^ les travaux publics^ Vinstruction
publique.

De plus, il peut y avoir des ministres sans portefeuille.

Les ministres sont nommés par le chef de l'État ; ils peuvent être
révoqués par lui, quoique, dans la pratique, il n'use pas de ce droit;
ils donnent leur démission, laquelle a besoin d'être acceptée; cette
démission peut être individuelle ou coUeclive. Ils touchent un traite-
ment fixe de 60,000 francs, sans retenues (1. 16juinl871, art. 26); ils
sont logés et meublés aux frais de l'État. (L. 10 vendémiaire an IV,
art. 17.)

Sous-secrétaires dEtat, — Les sous-secrétaires d'Etat sont adjoints
aux ministres. Leur nombre n'est pas fixé. Leur traitement n'est pas
établi par la loi; les lois de finances leur accordent 25,000 francs.

Conseil des ministres, — Les ministres forment un conseil où se
font régulièrement des échanges de vues sur les affaires politiques et
les affaires administratives. Le conseil des ministres est, avant tout,
un corps politique ; ce n'est pas une véritable assemblée délibérante,
ni une autorité administrative, en ce sens qu'il ne prend pas en son
propre nom des décisions exécutoires; mais certains décrets du chef
de l'État doivent être, de par la loi, délibérés en Conseil des ministres

LES MIKISTRES 281

et en porter la menlion. Exceptionnellement, en cas de vacance de la
présidence, le conseil des ministres devienJrait une autorité admi-
nistrative et rendrait de véritables décrets {1. const, 25 février 1875,
art. 7). L'existence otticielle du conseil des ministres a toujours été
reconnue depuis la loi du 25 mai 179J qui l'avait substitué à l'ancien
Conseil dËlat. s^iufàcertainesépoques de pou voir personnel. Cent ainsi
que depuis la Constitution de l'an III jusqu'en 1814, les ministres ont
cessé de former un conseil pour être considérés comme des agents
d'exécution cliacun dans son département; il en a été de même sous
la Constitution de 1852 et jusqu'au sénat us -consul te de 1869. £n
d'autres termes, sous les régimes où les ministres ne sont considérés
que comme des commis, il n'y a pas de conseil des ministres.

Le conseil des ministres peut être présidé soit par le chef de l'État
soit par le président du conseil qui est le ministre auquel le chef de
l'État a confié le soin de former le cabinet. Dans le premier cas on
dit qu'il y a réunion du conseil des minisires, dans le second qu'il y
a conseil de cabinet. En principe, les sous -secrétaires d'État n'ont
pas enirée au conseil.

Responsabilité ministérielle. — On appelle de ce nom la respon-
sabilité politique que les ministres encourent à raison de leurs actes.
Celte responsabilité consiste en ce que un vote de blâme de l'une des
deux Chambres, surtout de la Chambre des députés, peut les con-
traindre à donner leur démission. Lorsque l'acte est l'œuvre d'un
ministre isolé, la responsabilité es! individuelle; elle esl collective,
lorsque l'acte est l'œuvre du cabinet tout entier. Cette responsabilité
des ministres, jointe à l'irresponsabilité du chef de l'État, est l'insti-
tution essentielle du régime parlementaire. 11 s'agissait de donner la
haute main au Parlement dans la direction des afTaires, d'établir sa
suprématie sur le pouvoir exécutif, sans toutefois affaiblir par trop ni
déconsidérer celui-ci. Le résultai esl obtenu. En effet, le chef de
l'État, en qui est incarnée la majesté du pouvoir exëculif, en lui-
même esl inattaquable. Mais les ministres, en qui réside le pouvoir
effectif, sont sous la dépendance du Parlement. Or, la responsabilité
des ministres est ent^agée pour le moindre acte du pouvoir e.xôculif,
grâce à la règle qui veut que chacun des actes du président de la
République soit contresigné par un ministre. (L. '24 février, art, 3, g 6.)
Responsabilité criminelle. — Les ministres peuvent èlre mis en
accusation par la Chambre et jugés par le Sénat en cas de crimr.<
commis dans l'exercice de leurs fonctions. (L. const, 16 juillet lâ7ô.
art. 12, § 2.)

Responsabilité civile. — En dehors de la responsabilité criminelle,
les ministres n'ont-ils pas une responsabilité civile vis-à-vis de l'État

282 ORGANISATION DE L'ÉTAT

lorsque, par leurs actes, ils ont causé à celui ci un préjudice pécu-
niaire?

Le priocipe de la responsabilité civile est posé, au moins daas le
cas où le ministre a engagé des dépenses en dehors des crédits ouverts
par le budget, et s'il n'a pas été appliqué cela tient à des difûcultés
de procédure.

Les lois de la Révolution avaient déjà vaguement parlé de la res-
ponsabilité civile des ministres. La charte de 1814 avait été plus
explicite (art. 55 et 56). Elle avait rendu les ministres responsables
des faits de concussion; la loi de finances de 1817, art. 91, en tira
cette conclusion, que le minisire ne pduvait dépasser les crédits;
la loi du 18 mai 1850, le décret du 31 mai 1862, ont insisté sur
cette idée, mais la difQculté est de trouver une juridiction. Les as-
semblées politiques ne semblent compétentes que dans le cas de
crimes; les tribunaix civils, à cause du principe de la séparation
des pouvoirs, ne peuvent pas connaître des actes administratifs et il y
en aurait forcément à apprécier. Restent seulement le Conseil d'Etat
et la Cour des comptes.

La Cour des comptes a juridiction sur les comptables et non pas sur
les ordonnateurs. Quant au Conseil d'État, il ne juge que les actes
d*administration, *non pas les administrateurs. En présence de cette
difficulté, FAssemblée constituante de 18 43 avait inséré dans la
Constitution un article 98 ainsi conçu : « Dans tous les cas de res-
ponsabilité des ministres, l'Assemblée nationale peut, selon les cir-
constances, renvoyer le ministre inculpé, soit devant la haute-cour de
justice, soit devant les tribunaux ordinaires, pour la réparation civile. »

Dans la pensée des rédacteurs de cet article, l'intervention préalable
delà Chambre répondait à l'objection tirée de la séparation des pouvoirs,
puisque c'était la Chambre elle-même, corps administratif, qui char-
geait le tribunal civil d'aprécier le dommage.

On pourrait peut-être soutenir que cette disposition delà Constitu-
tion de 1848 n'est pas abrogée.

148. III. Attributions. — Les ministres ont une triple qualité,
ils sont à la fois : 1* autorités administratives en tant qu'ils ont un
pouvoir de décision ; S^ fonctionnaires en tant qu'ils exécutent des
décisions prises par le chef de l'État, avec le contreseing d'un de leurs
collègues; 3° juges dans des cas exceptionnels.

En tant que fonctionnaires , leurs attributions ne méritent pas
qu'on s'y arrête ici, la seule chose intéressante est la qualité même
que cela leur donne. Les ministres sont les premiers des fonction-
naireS; ils font partie de la hiérarchie, ils en forment le sommet.

LES MINISTRES 283

En tant que juges, nous les étudierons au contentieux (n*"* 573, 590) .
£n tant qu^autorités administratives, les ministres ont des attri-
butions considérables, le contreseing et des pouvoirs propres.

A. Le contreseing. — Le contreseing, que les ministres apposent
sur les actes du chef de l'État, les fait participer à ces actes. Il a une
double utilité : 1^ il engage la responsabilité du ministre qui les
signe ; 2° il certifie la signature du chef de TÉtat et, en même temps,
il certifie que l'acte est conforme aux règles d'administration du ser-
vice afférent. A raison de cette seconde utilité, le contreseing a été
maintenu sous des régimes qui n'avaient rien de parlementaire, par
exemple, sous le régime de 1852.

B. Les pouvoirs propres, — Les ministres exercent les droits de
l'État avec un pouvoir propre de décision dans les cas suivants :

a) Droits de puissance publique, — 4° Police des autorités admi-
nistratives et des fonctionnaires de l'État. — Les ministres ont un
droit de contrôle sur les actes des préfets considérés comme autorités
administratives régionales de l'État. En vertu de ce droit, tantôt ils
ont à approuver formellement certains actes, tantôt ils sont appelés à
les annuler ou à les réformer après coup. (V. décrets de déconcentra-
tion, 25 mars 1852 et 13 avril 1861, art. 6.) Ils ont un droit analogue
sur les actes des gouverneurs des colonies. Les ministres ont la nomi-
mation et la révocation de beaucoup de fonctionnaires; quelquefois
ils ont la révocation sans avoir la nomination . Ils ont la présentation
des fonctionnaires de leur département nommés par le chef de TÉtat.
Dans l'armée, cette opération très importante et très réglementée
prend le nom de classement. Ils ont un pouvoir disciplinaire.

Ils sont les supérieurs hiérarchiques de tous les fonctionnaires de
leur département ; à ce titre, ils reçoivent leurs rapports et stimulent
leur activité, leur donnent l'impulsion, le tout au moyen de ce qu'on
appelle la correspondance.

Les ministres envoient à leurs subordonnés des instructions qui
prennent le nom de circulaires quand elles sont adressées à toute une
classe de fonctionnaires. Ces instructions, obligatoires pour les fonc-
tionnaires, nont qu'une autorité doctrinale vis à- vis des citoyens et
des tribunaux.

2*» Tutelle des personnes administratives inférieures. — Le ministre
étant le supérieur hiérarchique du préfet, et le préfet ayant des droits
de tutelle importants, soit sur le conseil général du département, soit
sur les autorités communales, il se trouve qu'indirectement et part
ses instructions, le ministre a une part d'action très grande dans la
tutelle départementale ou commune. Aussi y a-t il au ministère de
Tintérieur une direction des affaires départementales et communales.

2S4 ORGANISATION DE l'ÉTAT

Le ministre de Tintérieur peut porter à trois mois le temps de
suspension des maires et adjoints, lorsqu'ils ont été suspoQdus par
arrêté du préfet (art. 86, 1. 5 av. 1884). Le ministre a aussi la nomi-
nation et la révocation de quelques fonctionnaires départementaux ou
communaux.

3* Police des individus. — Les ministres n'ont pas, en principe, le
pouvoir réglementaire (V. Sources du Droit, p. 62), ils n'ont pas non
plus la réquisition de la force armée, -mais ils prennent quelques dé-
cisions particulières opposables aux individus, exemple : autorisation
d'agences d'émigration. (L. 48 juill. 1860.)

En somme, au point de vue des droits de police, les ministres
prennent par eux-mêmes peu de décisions. Leur rôle est surtout de
préparer les décisions du chef de l'État et de contrôler celles des préfets.

4^' Droits domaniaux de puissance publique. — Au contraire, dans
r exercice des droits domaniaux de puissance publique, les ministres
ont des attributions importantes. Ils sont, à ce point de vue, les prin-
cipaux représentants de l'État, sauf en ce qui concerne le domaine
public, auquel cas ce sont surtout les préfets.

Les ministres sont les représentants légaux de TÉtat dans les con-
trats administratifs. Ils passent les marchés ou les traités avec les
particuliers pour assurer les divers services compris dans leur dé-
partement.

Ils font les liquidations et les règlements de compte qui terminent
ces marchés.

Ils ordonnancent les dépenses que l'État doit faire pour la marche
des services.

Ils plaident au nom de l'État, devant le Conseil d'État seulement,
chacun pour les affaires de son département.

b) Droits de personne privée, — Les actes intéressant le domaine
privé de l'Etat sont passés par les préfets, mais l'administration de ce do-
maine est dirigée par une direction du ministère des ûnances, celle
de V enregistrement et des domaines.

Observation, — Les attributions des sous-secrétaires d'Etat sont
fixées par le décret qui les institue. Il ne semble pas, cependant, que
l'on puisse leur conférer le contreseing sans en faire de véritables
ministres. Et, d'autre part, s'ils n'ont pas le contreseing, il n'y a pas
pour eux de véritable responsabilité. Mais on leur délègue la corres-
pondance, et le droit de décision dans les cas où le ministre peut dé-
cider seul ; par conséquent ce sont des autorités administratives.

149. III. Nature, forme des actes, voies de recours.

— Les ministres, considérés comme autorités administratives, font

LE CONSEIL D ÉTAT 285

des actes d'adminisiralion, tantôt des actes d autorité, tantôt des actes
de gestion.

Ces actes affectent tantôt la forme d'an^étés, tantôt celle de déci-
sions. Les décisions sont de simples lettres missives. Les arrêtés com-
portent le visa des textes, des considérants, un dispositif par articles,
la date et la signature. Les cas dans lesquels le ministre doit statuer
par arrêté ne semblent pas bien définis. Quelques auteurs disent que
l'arrêté seul est opposable à un particulier. Ce n'est pas le sentiment
de la jurisprudence, qui admet le recours contentieux aussi bien
contre les simples décisions que contre les arrêtés.

Les recours contre les actes des ministres sont les suivants : 1® le
recours gracieux au ministre lui-même ; 2° par la voie contentieuse,
le recours contentieux ordinaire contre les actes ayant conféré des
droits acquis, le recours pour excès de pouvoir contre les actes n'en
ayant point conféré.

Article IL — Fonctionnaires du pouvoir central.

N° i . Conseils administratifs, — Le Conseil d'Etat.

150. Le Conseil d'État estleconseil administratif du chef deTÉtat.
Il se distingue par là d'une foule d'autres conseils administratifs qui
sont uniquement les conseils des ministres. (Conseil supérieur de la
guerre, de la marine, des colonies, du travail, etc., etc.)

Le Conseil d'État est une institution nécessaire et d'ordre univer-
sel. Partout où il existe un État et un chef de l'État, il y a, sous une
forme ou sous une autre, un Conseil d'État, parce que partout le chef
de l'État a besoin de s'entourer d'avis. Notre Conseil d'Ztat actuel
remonte visiblement à celui des dernières années de l'ancien régime,
et de là, sous des noms divers, au Conseil d'État de l'empire romain.
A toutes les époques, le Conseil d'État présente un caractère singulier,
toujours le même, qui est d'être d'une très grande plasticité : 1® le
Conseil d'£tat a eu toujours des attributions multiples; actuellement
il est à la fois conseil administratif et tribunal administratif. A la fin
de l'ancien régime, il était tout cela et en plus il jouait le rôle de
conseil des ministres. Au xiii» siècle, il était toute l'administration, et
aussi toute la juridiction, puisque de son sein sont sortis la Cour des
comptes et le Parlement de Paris, etc.. ; 2«le Conseil d'État a toujours
eu un personnel un peu flottant. Sous l'ancien régime, il y a eu pendant
longtemps un Conseil d'État sans qu'il y eût de conseillers attitrés ;

286 ORGANISATION DE l'ÉTAT

et plus lard, outre les conseillers réguliers, il y a eu des personnages
qui venaient siéger extraordinairement. A l'inverse, les membres du
Conseil d'État étaient délégués dans des fonctions d'administration
active. Les maîtres des requêtes étaient fréquemment commissaires
départis ou intendants. A l'heure actuelle la fixité dans le personnel
tend à s'établir. Cependant il y a encore des conseillers en service
extraordinaire, des personnages qui ont entrée sans être conseillers,
et, en sens inverse, des conseillers en service ordinaire sont détachés
en mission ; 3° le Conseil d'État fonctionne sous ce que nous appel-
lerons les formations les plus diverses, tantôt en sections, tantôt en
assemblée générale, tantôt en assemblée délibérant au contentieux,
etc., etc.... Cette plasticité du Conseil d'État est une nécessité de
gouvernement, elle répond à ce qu'il y a de varié, d'imprévu, de com-
plexe dans ladministration quotidienne.

LeConseil d'État, envisagé comme conseil administratif, est un ins-
trument indispensable au pouvoir exécutif et il doit être absolument
dans sa main. Aussi faut-il considérer comme un véritable contresens
constitutionnel les tentatives faites en 1848 et en 1872 pour donner
au Parlement la nomination des conseillers d'État.

Le Conseil d'État de l'ancien régime avait été supprimé pendant la
Révolution. Le Conseil d'État moderne date de la Constitution du
12 frimaire an VIII, art. 52. Nous verrons dans la partie du conten-
tieux quel fut son rôle comme juridiction. Gomme conseil adminis-
tratif, son importance a varié avec les régimes, elle a toujours été plus
grande sous les régimes de pouvoir personnel que sous les régimes
parlementaires. D'abord, les régimes de pouvoir personnel donnent
tous leurs soins à l'administration. De plus, le gouvernement ayant
seul l'initiative des lois, fait préparer celles-ci par le Conseil d*État.
Il serait à souhaiter que sous le régime parlementaire, on suivît sur
ce point les mêmes errements.

151. 1. Organisation du Conseil d'État (1. 24 mai 1872;

1. 13 juillet 1879: D.R. 2 août J879; 1. 1*' juillet 1887). — A. Or-
ganisation générale du personnel. — Il faut distinguer l'organisation
générale du personnel, et l'organisation en vue du travail, ce que nous
appellerons les formations du conseil.

Il y a un personnel flottant et un personnel fixe.

a) Font partie du personnel flottant: 1* les ministres qui ont rang
et séance au conseil à des titres divers, notamment le ministre de la
justice, garde des sceaux, qui a le titre de président du Conseil d'Ëiat,
et qui peut présider effectivement en matière administrative; 2^ des
personnes ayant des connaissances spéciales que le gouvernement peut

LE CONSEIL DÉTAT 287

appeler à prendre part aux séances avec voix consultative (1. 1872,
art. 14) ; 3° les conseillers, maîtres des requêtes^ et auditeurs de
1'® classe, actuellement délégués dans des fonctions publiques aux
termes de Tart. î^, 1. 13 juillet 1879, et qui ont cependant entrée au
conceil. (R. 2 août 1879, art. 3.)

b) Le personnel fixe comprend : 1° un vice-président nommé par
décret et choisi parmi les conseillers en service ordinaire; 2^ un se-
crétaire général placé à la tète des bureaux du conseil, ayant rang et
titre de maître des requêtes; un secrétaire spécial attaché au conten-
tieux ; 3» trois espèces de membres du conseil : des conseillers d'Etat^
des maî&es des requêtes, des auditeurs, 11 faut observer que cette
division des membres du conseil en classes, qui est d'ailleurs très an-
cienne, correspond à une division du travail. On peut dire sommai- i
rement que les conseillers d'État formulent les délibérations, tandis i
que les maîtres des requêtes et les auditeurs préparent les affaires. Il /
faut observer en outre qu'il n'y a pas dans ces trois classes un avan-
cement hiérarchique régulier. Le chef de l'État n'est pas tenu de
prendre les conseillers d'État parmi les maîtres des requêtes ; il n'est
tenu de prendre les maîtres des requêtes parmi les auditeurs de pre-
mière classe que jusqu'à concurrence d'un tiers des places. On saisit
là la préoccupation de conserver une certaine mobilité, même au per-
sonnel fixe du conseil.

Il y a : 4<» trente-deux conseillers en service ordinaire; dix- huit con-
seillers en service extraordinaire; 2» trente maîtres des requêtes;
3° douze auditeurs de première classe et vingt quatre de seconde
classe * .

Conseillers d'Etat, — On distingue les conseillers d'État en ser^
vice ordinaire et les conseillers en service extraordinaire. Les pre-
miers n'ont pas d'autre fonction que celle de conseillers d'État. Les
seconds au contraire sont de hauts fonctionnaires de l'administration
active détachés temporairement au Cionseil d'État.

Les conseillers d'État en service ordinaire sont nommés et révoqués
par décret rendu en conseil des ministres. Ils doivent avoir trente ans
accomplis. Aucune autre condition de capacité.

Les conseillers d'État en eervice extraordinaire sont nommés par
décret simple ; ils perdent leur titre de plein droit, dès qu'ils cessent
d'appartenir à l'administration active. (L. 1872, art. 5, § 1.)

Maîtres des requêtes, — Les maîtres des requêtes, le secrétaire

1. Un projet de loi, qui sera probablement adopté, porte le nombre des
maîtres des requêtes à trente-deux ; celui des auditeurs d« première classe, à
quinze ; celai des auditeurs de seconde clause, à Tiugt-cinq.

288 ORGANISATION DE L'ÉTAT

général et le secrétaire spécial du contentieux, sont nommés par
décret du président de la République sur présentation du vice-prési-
dent et des présidents de section, ils ne peuvent être révoqués que
par un décret individuel aprèsavis des présidents (Art. 5, §§ 2, 3 et 4.)
Age minimum, vingt-sept ans.

Auditeurs. — Les auditeurs de première classe seront choisis parmi
les auditeurs de seconde classe, ou parmi les anciens auditeurs sortis
du conseil qui comptent quatre années d'exercice, soit de leurs fonc-
tions, soit des fonctions publiques auxquelles ils auraient été appelés.
Ils seront nommés par décret du président de la République. Le vice-
président et les présidents de section seront appelés à faire des pré-
sentations (I. 13 juillet 1879, art. 2). Ils ne doivent avoir ni moins
de vingt-cinq ans, ni plus de trente-trois ans au 1*' janvier de Tannée
de leur nomination. (L. 1" juillet 1887.)

La durée de leurs fonctions n'est pas limitée. Le tiers au moins
des places de maîtres des requêtes sera réservée aux auditeurs de pre-
mière classe. (L. 1872, art. 5, §§ 10 et il.)

Les auditeurs de deuxième classe seront nommés au concours dans
les formes et aux conditions qui seront déterminées dans un règle-
ment que le Conseil d'État sera chargé de faire. Nul ne peut être
nommé s'il a moins de vingt-un ans et plus de vingt-cinq. Ils ne res-
tent en fonctions que pendant huit ans (I. l®** juillet 1887).

Chaque année, le gouvernement fera connaître par une décision
prise en conseil des ministres et insérée au Journal officiel, les fonc-
tions qui seront mises à la disposition des auditeurs de deuxième classe
qui auront au moins quatre ans de service. Ces fonctions seraient les
suivantes : commissaire du gouvernement près le conseil de préfec-
ture de la Seine; secrétaire général d'une préfecture de première ou
de deuxième classe; sous-préfet de première ou de deuxième classe ;
substitut dans un tribunal de deuxième classe.

Les auditeurs, tant de seconde que de première classe, ne peuvent
être révoqués que pardesdécrets individuels et après avoir pris l'avis du
vice-président du Conseil d'État délibérant avec les présidents de sec-
lion. (L. 1872, art. 5, § 12.)

Incompatibilités, — Les fonctions de conseiller en sei*vice ordi-
naire et de maîtres des requêtes sont incompatibles avec toute fonction
publique salariée *.

Mais il y a deux séries d'exceptions en sens inverse. Les of Gciers
généraux ou supérieurs de l'armée de terre ou de mer, les inspecteurs

1. Et mêineavec certaines fonctions privées, telle que celles d'admiaistateur
de toute compagnie privilégiée ou subventionnée. (L. 1872, art. 7, § 3.)

LE CONSEIL d'état . 289

et iagénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, les
professeurs de renseignement supérieur, peuvent être détachés au
Conseil d'Ëfat. lis conservent, pendant la durée de leurs fonctions,
les droits attribués à leur position, sans pouvoir toutefois cumuler
leur traitement avec celui de conseiller d*État. (L. 4872, art. 7,
§§lel2.)

En sens inverse, les conseillers d'État en service ordinaire, maîtres
des requêtes et auditeurs de première classe, après trois années
depuis leur entrée au Conseil d'État, pourront, sans perdre leur rang
au Conseil, être nommés à des fonctions publiques pour une durée
qui n'excédera pas trois ans. Le nombre des membres du Conseil*,
ainsi nommés à des fonctions publiques, ne pourra excéder le cin-
quième du nombre des conseillers, maîtres des requêtes et auditeurs^.
Pendant ces trois années ils ne seront pas remplacés. Les traitements
ne pourront être cumulés. (L. 13 juillet 1879, art. 3.)

Traitements. — Vice-président du Conseil d'État, 25,000 francs — pré-
sidents de section, 18,000 francs — conseillers d'État, 16,000 francs
maître des- requêtes 8,000 francs. (Lois de finances annuelles.)

Auditeur de première classe, traitement égal à la moitié de celui des
maîtres des requêtes. (L. 24 mai 1872, art. 5, § 10 — auditeurs de deu-
xième classe, 2,000 francs. (L. 23 mars 1880, art. 4.)

'é- V

152. B. Les différentes formations du Conseil d'É-
tat. — (L. 13 juillet 1879; D. R. 2 août 1879.) Le Conseil d'État
est divisé d'une façon permanente &n sections; il peut en outre se
former en sections réuniesy en assemblée générale du Conseil d'Êtaty
en assemblée du Conseil d'Etat statuant au contentieux. Le dernier
mode de formation étant spécial à la matière du contentieux, il ne sera
traité ici que des trois premiers.

a) Formation du Conseil en sections. Depuis la loi du 13 juillet
1879, le conseil d'État est divisé en cinq sections ; une section du
contentieux et quatre sections administratives, où les affaires sont
réparties par ministères, avec cette observation qu'il y a une section
de législation, tandis qu'il n'y a pas de ministère de législation :
i° législation, justice et affaires étrangères; 2° intérieur, cultes, ins-
truction publique et beaux-arts; 3° finances, postes et télégraphes,
guerre, marine, colonies; 4° travaux publics, agriculture et com-
merce ^

1. Le projet de loi indiqué plus haut aurait pour résultat, sans modifier
|ê nombre total des sections, de créer une seconde section du contentieux ;
t'est la section de législation qui disparaîtrait.

1 H. 19

290

ORGANISATION DE L ETAT

Les sections sont composées de cinq conseillers d'État en service
ordinaire et d'un président, à l'exception de la section du contentieux
qui est composée de six conseillers en service ordinaire et d'un prési-
dent. (L. 13 juillet 1879, art. 4, § 2.)

Les conseillers en service extraordinaire ne. peuvent pas être atta-
chés « à la section du contentieux » ; ils peuvent être attachés à toutes
les autres sections. Le ministre de la justice a le droit de présider
toutes les sections à l'exception de celle du contentieux. Les autres
ministres n'ont pasentréedans les sections. (L. 24mai 1872, art. 10, § 4.)

Les maîtres des requêtes et les auditeurs sont en outre répartis
entre les diverses sections.

Tous les trois ans, il peut être procédé à une nouvelle répartition
des conseillers d État et des maîtres des requêtes entre les diverses
sections ; tous les ans pour les auditeurs. Cette répartition est faite
par décret en ce qui concerne les conseillers d'État, et par arrêté du
ministre de la justice, en ce qui concerne les maîtres des requêtes el
les auditeurs.

Les sections administratives ne peuvent délibérer valabliement que
si trois conseillers en service ordinaire sont présents. En cas de
partage la voix du président est prépondérante. (L. 24 mai 1872,
art. 12, § 2.)

Quelquefois les sections délibèrent définitivement, mais le plus
souvent elles ne font qu'arrêter un projet d'avis qui sera porté à
rassemblée générale du Conseil d'Etat.

b) Formation en réunion de sections, — Certaines affaires peuvent
concerner plusieurs sections, et il peut être utile de les réunir. Cela
peut être fait par le ministre de la justice ou le vice-président du
Conseil d'État. (R. 2 août, 1879, art. 2.)

Lorsque plusieurs sections sont réunies, la présidence appartient,
en l'absence du ministre de la justice, au vice-président, ou à celui
des présidents de ces sections qui est le premier dans l'ordre du
tableau.

Dans certains cas, les réunions de sections délibèrent définitive-
ment sur les affaires qui leur sont soumises, mais le plus souvent
elles ne font qu'arrêter un projet d'avis, et préparer un rapport qui
sera porté à l'assemblée générale du Conseil d'État.

Les décrets rendus après délibération d'une ou plusieurs sections
mentionnent que cessectionè ont été entendues. (L. 1872, art. 13, § 2.

c) Formation en assemblée générale du Conseil d'Etat. — L'as-
semblée générale du Conseil d'État se compose : du garde des sceaux,
ministre de la justice, du vice-président, des ministres, des conseil-
lers d'État en service ordinaire, des conseillers d'État en service

LE CONSEIL d'État 291

extraordinaire, des maîtres des requêtes, des auditeurs et du secré-
taire général.

Elle est présidée par le ministre de la justice, et, en son absence,
par le vice-président du Conseil d'État; en l'absence de l'un et de
l'autre, par le plus ancien des présidents de sectioh en suivant l'ordre
du tableau. (L. 24 mai 1872, art. 4.)

Le Conseil d'État en assemblée générale ne peut délibérer si seize
au moins des conseillers en service ordinaire ne sont présents. En
cas de partage, la voix du président est prépondérante. (L. 1879, art. 6.)

Les décrets rendus après délibération de l'assemblée générale
mentionnent que le Conseil d'Étal a été entendu et constituent
toujours, soit des règlements d'administration publique^ soit des
décrets en forme de règlements d^ administration publique, (L. 1872.
art. d3, § l«^)

Des affaires portées à rassemblée générale du Conseil d^Etat, —
Certaines affaires sont nécessairement portées à l'assemblée générale,
les autres n'y sont portées qu'autant que le renvoi à cette assemblée
a été ordonné par les ministres ou par les présidents de section. Il
faut voir à ce sujet le règlement du 2 août 1879, modifié par celui du
3 avril 1886. ï^armi les affaires nécessairement portées figurent au
premier rang les règlements d'administration publique*.

1. Nomenclature complète d'après le décret 3 avril 1886: 1° les projets et les
propositions de loi renvoyés au Conseil d'État; 2° les projets de règlement
d'administration publique ; 3° l'enregistrement des bulles et autres actes du
Saint-Siège ; 4° les recours pour abus ; 5' les autorisations des congréga-
tions religieuses et la vérification de leurs statuts ; 6° la création des éta-
blissements ecclésiastiques ou religieux ; 7* l'autorisation d'accepter des dons
et legs excédant 50,000 francs lorsqu'il y a opposition des héritiers ; 8° l'annulation
des délibérations prises par les conseils généraux du département dans les
cas prévus par les art. 33 et 47^ L. 10 août 1871 ; 9° les iûipositions d'office
établies sur les départements dans les cas prévus par l'art. 61, L. 10 août 1871 ;
10» les traités passés par la ville de Paris pour les objets énumérés dans
l'art. 16, L. 24 juillet 1867; 11° les changements apportés à la circonscrip-
tion territoriale des communes; 12'» la création des octrois; 13° la création
des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes ; la création ou
la prorogation des Chambres temporaires dans les cours ou tribunaux; 14° la
création des chambres de commerce ; 13° la naturalisation des étrangers accor-
dée à titre exceptionnel; 16» les prises maritimes; 17° la délimitation des
rivages de la mer; 18° les demandes en concession de mines en France ou en
Algérie; 19° l'exécution des travaux publics à la charge de l'État qui peuvent
être autorisés par décret; 20° l'exécution des tramvays; 21" la concession de
dessèchement de marais, les travaux d'endiguement et ceux de redressement
des cours d'eau non navigables; 22° l'approbation des tarifs des ponts à
péage; 23° l'établissement des droits de tonnage dans les ports maritimes;
240 l'autorisation des sociétés d'assurance sur la vie, des tontines... ; 25" la

292 ORGANISATION BE L'ÉTAT

163. C. Râle des dÎTers membres du Conseil d'État. — Garde
des sceaux, minisire de la justice, présidence facultative de l'assemblée
générale et des sections administratives, avec voii délibérative.

Ministres, autres que le garde des sceaux, vois: délibérative à l'assemblée
générale, chacun pour les affaires de sou département ; peuvent toujours
faire venir une affaire en assemblée générale.

Conseillei'S en sei-vice ordinaire, voiï délibérative quelle que soit la for-
mation du Conseil d'État.

Conseillers en service extraordimire, n'ont entrée qu'à l'assemblée gé-
nérale et aux sections administratives ; voix délibérative dans les affaires
qui ressortent à leur déparlement ministériel, vois consultative dans les
aulres.

Maîtres des requ/tes, voix délibérative dans les affaires dont ils ont fait
le rapport, voix consultative dans les autres aussi bien à l'assemblée gé-
nérale que daDS les sections.

Auditeurs, n'ont d'opinion à émettre que sur les affaires dont ils ont
fait le rapport, voix délibérative dans leur section, consultative à l'as-
semblée générale.

154. II. Attributions du Conseil d'État. — Le Conseil
d'État a des altributionF administratives et des attributions contea-
tîeuses. On dit quelquefois qu'il a ans» des attributions lét^islatives.
Il en a eu sous certains régimes, mais il n'en a plus; son intenen-
lion dans la confection de la loi n'est plus nécessaire; quand il Inler-
vienf en fait, c'est qu'il est consulté à titre administratif.

Pour les attributions contenlieuses , renvoi au contentieux. Quant
aux allributions administratives, elles consistent uniquement à
émettre des avis dont le gouvernement reste libre de s'écarter.

L'intervention du Conseil d'Ëtat est tanlât facultative, tantôt né-
cessaire. Elle est nécessaii'e quand la loi dit qu'il sera statué pai'
règlement d'administration publique ou par décret en forme d'
règlement d'administration publigite. Dans ces cas, l'absence de
l'avis du Conseil d'Élat constituerait un vice de formes du décret.

155. APPENDICE. — Conseils administratifs pla-
cés auprès des ministres. — Dans tous les ministères il y s
des conseils ou comités dont les ministres prennent les avis; qiiel-

Buppression des établisse m enis dangereux, incommodes et insalubres àaof
les cfts prévus par le D. 15 oct. 1810( S0° toutes les affaires non compriMs
dans cette nomenclature sur lesquelles il doit être statué en vertu d'uDc
disposition spéciale par décrets rendus en la forme des règlements d'ad-
ministration publique ; 27" enfin les alTairea qui, à raison de leur importance.
sont renvoyées à l'exameu de l'aBBemblèe générale, soit par les ministre?, ^i>i'
par le président de la section, d'orSce on sur la demande de la section.

LES BUREAUX 293

quefois ils sont tenus de prendre ces avis, quelquefois même ils sont
tenus, de les suivre. Quelques-uns de ces conseils sont en même
temps des juridictions disciplinaires, par exemple le conseil supérieur
de Finstruction publique.

La liste de ces conseils ou comités est considérable, il y en a plu«
sieurs par ministère, on la trouvera à VAlmanach national.

Un fait intéressant à signaler, c'est qu'il y a tendance à changer le
mode de recrutement de ces conseils. Autrefois ils avaient quelque
chose d'immobile, ils étaient composés uniquement de fonctionnaires
de l'administration centrale qui y deineuraient longtemps. Actuelle-
ment, il y a tendance à y introduire des fonctionnaires régionaux
assez fréquemment renouvelés, comme des personnes étrangères à
l'administra tion. Ils ont des sessions périodiques qui deviennent ainsi
plus vivantes (conseil supérieur du commerce, conseil supérieur de
l'assistance publique, conseil supérieur du travail, etc., etc. Les con-
seils ou comités de la guerre ont été aussi très renouvelés). La plu-
part des membres de ces conseils sont nommés par les ministres ; il
est cependant des conseils où des membres sont élus par les inté-
ressés, par exemple le conseil supérieur de l'instruction publique
(l. 27 févr. 1880). Si ce mode de nomination se générahsait, ces con-
seils deviendraient une sorte de représentation des intérêts.

N^ 2, Les bureaux.

156. Il y a des bureaux à la présidence, il y en a surtout dans
chaque ministère. Ce sont des agglomérations d'employés , qui ont
pour mission de préparer au ministre les éléments de ses décisions,
et de dresser les actes pour la signature. Les bureaux sont l'appareil
i'43gulateur de la machine administrative ; ils possèdent la tradition,
ils fonctionnent toujours à la même allure; aux époques où la direc-
tion politique manque, ils y suppléent ; aux époques où elle se mani-
feste avec excès, ils la modèrent.

Depuis la loi du 29 décembre 1882, art. 16, l'organisation centrale
de chaque ministère est réglée par un décret rendu dans la forme des
règlements d'administration publique , inséré au Journal officiel , et
aucune modification ne pourrait y être apportée que dans la même
forme et avec la même publicité.

Chaque administration centrale de ministère comprend la hiérarchie
suivante : directeurs généraux , directeurs, chefs de division, chefs
de bureau, sous-chefs, commis, expéditionnaires.

Les divisions et les bureaux donnent un dessin fidèle des différents
services publics groupés dans un même ministère.

il
I»

294 ORGANISATION DE L'ÉTAT

N^ 5. Les agents d'exécution du pouvoir central.

157. Classification. — Les agents d'exécution qui dépendent
du pouvoir central sont rattachés aux différents ministères. Ils sont
extrêmement nombreux et peuvent être l'objet de classifications di-
verses. La classification la plus importante est celle en agents pro-
prement dits et en inspecteurs. Les agents proprement dits font
marcher les différents services. Les inspecteurs vont surveiller le
fonctionnement de 6es services, et par la seule éventualité de leur
tournée d'inspection, tiennent constamment en haleine le personnel
des agents. Il y a dans tous les ministères des inspecteurs, inspec-
teurs des services administratifs au ministère de l'intérieur, inspec-
teurs des finances au ministère des finances, inspecteurs de l'instruc-
tion publique, etc. ^ etc.

Dans la classe des agents proprement dits, il y a une catégorie qu'il
faut mettre à part à raison des règles spéciales auxquelles elle est
astreinte, c'est celle des agents comptables qui ont le maniement
des deniers publics ou des matières soumises à comptabilité.

158. Hiérarchie et cadres régionaux. — Les agents
proprement dits, bien que rattachés au pouvoir central, en ce sens
qu'ils reçoivent directement de lui l'impulsioUj sont répartis au point
de vue de leur résidence sur tout le territoire du pays. Il y a, en
effet, des services d'État qui doivent pénétrer dans toutes les com-
munes, par exemple le service de l'instruction primaire, la perception
des impôts directs, etc. Il faut bien que l'instituteur réside dans la
commune, que le percepteur réside à proximité de la commune.
Beaucoup d'autres services doivent être tout au moins à portée des
habitants de chaque commune, par conséquent les agents doivent être
placés dans des centres bien choisis avec une circonscription dans la-
quelle ils auront compétence. C'est ainsi qu'il y a un tribunal de
première instance dans chaque arrondissement, etc.

Ce n'est pas tout. Les agents qui sont répartis sur le territoire et
qui doivent recevoir l'impulsion du pouvoir central, ont besoin d'in-
termédiaires entre le ministre et eux. Le ministre ne peut pas corres-
pondre directement avec les agents tout à fait subalternes : 1* parce
que ces agents sont trop nombreux , que le ministre ne pourrait pas
arriver à les connaître individuellement et qu'il faut cependant qu'un
subalterne soit connu individuellement de ses chefs ; 2° parce qu'il
faudrait leur donner des instructions très détaillées et que le ministre
n'en aurait pas le loisir. De là la nécessité de la hiérarchie et des
cadres régionaux. Entre les agents subalternes et le ministre s'éta-

LA HIÉRARCHIE 295

gentun certain nombre de fonctionnaires, qui encadrent les agents
subalternes. Un premier fonctionnaire dirige tous les agents subal-
ternes d'un même service dans une même région. Ce fonctionnaire,
avec ses collègues du même rang , est dirigé à son tour par un fonc-
tionnaire supérieur, qui a compétence dans une région plus étendue.
Et ainsi de suite, jusqu'à ce qu'on arrive à un fonctionnaire régional,
qui soit directement en rapport avec le ministre. C'est ainsi , par
exemple, que dans l'instruction primaire, les instituteurs de tout un
département sont dirigés par l'inspecteur d'académie , que tous les
inspecteurs de l'académie sont à leur tour dirigés par le recteur, le-
quel est directement en rapport avec le ministre. Chacun des fonc-
tionnaires interposés dans la hiérarchie connaît personnellement ses
subordonnés immédiats et leur détaille les instructions; c'est un ré-
servoir d'énergie qui permet à l'impulsion gouvernementale d'arriver
entière jusqu'en bas.

Les fonctionnaires les plus intéressants à ce point de vue sont ceux
qui, placés à la tête des grands cadres régionaux, sont directement
en rapport avec le ministre; on les appelle les chefs de service. Quel-
ques uns de ces cadres régionaux se confondent avec la circonscrip-
tion du département; par exemple, il y a dans chaque département
un directeur des contributions directes, un des contributions indi-
rectes, et ces directeurs sont des chefs de service. Mais un certain
nombre de ces cadres régionaux sont bien plus vastes que le départe-
ment, et au contraire en contiennent plusieurs dans leur sein. Tels
sont les ressorts des corps d'armée, des cours d'appel, des académies,
des archevêchés. Les commandants de corps d'armée, les présidents
de cours d'appel et les procureurs généraux, les recteurs, les arche-
vêques sont de grands chefs de service.

Si tous les grands cadres ou ressorts régionaux concordaient en-
tre eux, si le même groupe de départements faisait partie à la fois
d'un même corps d'armée, d'une même cour d'appel, d'une même
académie, d'un même archevêché, tous les grands chefs de service,
étant réunis au même chef-lieu, on arriverait bien vite à la reconsti-
tution des provinces; ce grand cadre commun pour les grands ser-
vices publics créerait une vie commune. En fait, les grands ressorts
régionaux ne concordent pas; c'est en partie voulu, en partie dû au
hasard. Ils ne peuvent pas concorder, ils sont en nombre inégal. Il y
a, dans la métropole, dix-huit corps d'armée, vingt-cinq cours d'appel,
seize académies, dix-sept archevêchés. Un département dépend, en
général, d'une grande ville pour le corps d'armée^ d'une autre pour
la cour d'appel, d'une autre pour l'académie.
Les grand chefs de service ont sur leurs subordonnés des pouvoirs

^6 ORGANISATION DE LÉTAT

<ie direction considérables en fait, bien qu'en théorie, les décisions
soient prises par le ministre. Exceptionnellement, la décision directe
peut leur être déléguée.

§ 2. — LE POUVOIR RÉGIONAL

159. Nécessité du pouvoir régional. — L*organe exé-
«cutif de rÉtat fait sentir au centre du pays son action directrice, grâce
aux autorités qui constituent le pouvoir central, chef de TÉtat et mi-
nistres. Mais cette action s'affaiblit à une certaine distance, et dans
les régions éloignées, il est nécessaire que l'organe exécutif soit re-
présenté avec son aspect -de puissance publique par des autorités
régionales. L'ensemble de ces autorités régionales, réparties sur le
territoire, constitue ce qu'on peut appeler le jiouvoir régional. L'uti-
lité du pouvoir régional est doubla, elle existe : 1» vis-à-vis des per-
sonnes administratives inférieures et des citoyens ; il est bon qu'une
partie de l'autorité que le pouvoir exécutif exerce sur eux^ soit confié
à un organe très rapproché ; 2" vis-à-vis des fonctionnaires de TElat
lui-même. On vient de voir que ces fonctionnaires sont divisés par
ministères et par services, et qu'ils obéissent à des chefs régionaux.
La discorde et les compétitions sont à craindre entre les différents
• chefs de service. Au centre, les désordres de ce genre sont arrèlés
par la présence du chef de l'État; au loin, il fallait qu'ils pussent
l'être par un représentant du chef de l'État. Aussi le pouvoir régional
•a-t-il comme mission très importante, de surveiller tous les services
régionaux de l'État pour y maintenir l'harmonie.

Différence entre le pouvoir régional de l'Etat et les pouvoirs dé-
centralisés, — Il ne faut pas confondre le pouvoir régional exercé au
nom de l'État avec les pouvoirs décentralisés. Les pouvoirs décentra-
lisés ne sont pas exercés au nom de l'État, mais au nom de personnes
administratives, produit de la décentralisation, telles qu'un dépar-
tement ou une commune. La cause de confusion est que ces différents
pouvoirs s'exercent concurremment sur le même territoire; c'est aussi
que les mêmes autorités représenten.t à la fois le pouvoir régional de
l'État et le pouvoir départemental ou communal ; en effet, le préfet,
par exemple, est une autorité régionale de l'État et en même temps
une autorité départementale; le maire, qui est avant tout une auto-
rilé communale, est, à certains égards, une autorité régionale de
l'État. Ces causes de confusion sont faciles à éviter.

Organisation du pouvoir régional. — De même que le pouvoir
central, le pouvoir régional est composé d'autorités et de fonction-
naires.

LE PRÉFET 297

Article I®^. — Autorités du pouvoir régional.

N° 1. Le préfet.

L'élément fondamental du pouvoir régional est le préfet, qui a
remplacé les administrations départementales révolutionnaires, et
qui représente le chef de TÉtat dans le département. Sous son auto-
rité sont les sous-préfets et les maires.

160. Règles d'organisation. — 11 y a un préfet dans chaque
département (1. 28 pluviôse an VIII, art. 2). Par exception, dans le
département de la Seine, il y en a deux qui se partagent les attribu-
tions, et qui cumulent d'ailleurs la qualité de maire de Paris avec celle
de préfet : le préfet de police et le préfet de la Seine. Toutes les règles
d'organisation que nous allons étudier sont inspirées par une même
pensée, faire que les préfets soient absolument dans la main du gou-
vernement et que, cependant, les avantages de leur situation soient
assez grands pour attirer dans la carrière des hommes de valeur.

I. Nomination. — Les préfets sont nommés et révoqués par dé-
crets du chef de l'État, proposés et contresignés par le ministre de
l'intérieur. La qualité de citoyen français suffit, c'est-à-dire l'âge
de vingt et un ans, et la jouissance des droits civils et politiques.

II. Traitement, Combinaison des classes territoriales et person-
nelles. — Il a été organisé pour le traitement des préfets un système
que nous retrouverons pour les secrétaires généraux, les conseillers
de préfecture et les sous-préfets. Les préfectures sont divisées en
trois classes territoriales à raison de l'importance du département :
dans une préfecture de première classe le traitement du préfet est de
35^000 francs, il est de 24,000 dans une préfecture de seconde classe, et
del8500O dans une préfecture de troisième classe. (D. 28 octobre 1872)
Mais ce système de classes territoriales a un inconvénient, c'est qu'il
faut déplacer un préfet pour lui donner de l'avancement et il peut
être très utile de le laisser dans un département où il a réussi. On a
donc eu l'idée de combiner, avec les classes territoriales, des classes
dites personnelles y c'est-à-dire que les préfets peuvent avancer sur
place. Ainsi, les préfets de deuxième et de troisième classe, après cinq
ans de service dans le même département, peuvent obtenir une aug-
mentation de traitement à peu près égale à une demi-promotion de
classe, etc.. De plus, et afin de donner plus de latitude encore au
gouvernement, les préfets qui ont un poste de première ou de

298 ORGANISATION DE l'ÉTAT.

deuxième classe peuvent être appelés à des préfectures d'une classe
inférieure en conservant leur traitement. (D. 27 mars 1852; V. D.
7 octobre 1883.)

III. Pension et traitement de non-activité. — Les préfets ont droit
à une pension au bout de trente ans de services et à soixante ans
d'âge, mais comme ils peuvent être révoqués ad nutum, on ne leur fait
pas subir de rétenue sur le traitement (1. 22 août 1790). De plus,
toujours afin que le gouvernement puisse les révoquer librement
sans être arrêté par des considérations d'humanité, dans le cas où ils
n'ont pas encore droit à la retraite, ils peuvent recevoir un traitement
de non-activité. Ce traitement (8,000 francs pour la première classe,
6,000 pour la deuxième) ne constitue pas un droit, il ne peut être accordé
qu'à ceux qui avaient déjà six ans de services rétribués par l'État, ii
ne peut durer plus de six ans, et ne peut être cumulé avec aucun
traitement ni aucune pension payés sur les fonds du Trésor, à l'excep-
tion des pensions militaires. (D. 27 mars 1852; D. 15 avril 1877.)

IV. Résidence, remplacement temporaire, — Le préfet doit résider
au chef-lieu de son département, il ne peut s'absenter du département
sans la permission du ministre de l'intérieur (arrêté 27 ventôse an VIII).
Le préfet peut déléguer ses fonctions à un conseiller de préfecture ou
au secrétaire général de la préfecture. La délégation n'a pas besoin
d'être approuvée par le ministre de l'intérieur, si le préfet ne sort pas
du département. (Ord. 29 mars 1821, art. 1.) En cas de vacance de
la préfecture ou d'absence sans délégation, le premier conseiller de
préfecture dans l'ordre du tableau prend de droit l'administration
du département; toutefois si, avant la vacance delà préfecture, l'ad-
ministration a été déléguée, celui qui a reçu cette délégation con-
tinue d'exercer jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné par le mi-
nistre de l'intérieur. (iS'orf. , art. 2).

161. B. Attributions du préfet. — Le préfet est avant tout
représentant de l'Etat, mais il est aussi représentant du département.
11 s'agit ici, uniquement, des attributions du préfet considéré comme
représentant de l'État, nous verrons à propos du département, les at-
tributions qu'il a comme représentant de cette personne administra-
tive (n° 197.)

Le préfet a la double attribution de fonctionnaire et d'autorité admi-
nistrative.

a) Qualité de fonctionnaire. — En qualité de fonctionnaire, le
préfet est chargé : 1° de Vexécution des décisions du chef de l'État
ou des ministres ; 2° de la surveillance des services régionaux en tant
qu'ils fonctionnent dans son département. Cette surveillance estfaci-

LE PRÉFET 299

litée par ce fait, qu'une bonne partie de la correspondance officielle
des chefs de service avec leurs ministres respectifs, doit passer par
les bureaux de la préfecture; mais pour les services où il y a de grands
chefs dont le ressort est plus grand que le département, la situation
est assez délicate ; 3° d'un service général à^ in formations au profit du
pouvoir central, tant au point de vue de la statistique que de la po-
lice; 4o de la transmission des réclamations des particuliers au pou-
voir central.

b] Qualité d' autorité administrative, — En qualité d'autorité admi-
nistrative, le préfet prend des décisions exécutoires en exerçant cer-
tains droits de l'État.

I. Droits exercés par le préfet, — \^ Droits de puissance publique.
Le préfet a la direction des sous-préfets et des maires de son dépar •
terneat, considérés comme autorités administratives régionales de
l'État. Il a dans une certaine mesure, la police des fonctionnaires. Il
exerce dans une certaine mesure là police ou tutelle sur les personnes
administratives, — Vis-à-vis du département, il a le droit d'annuler
en certains cas les délibérations du conseil général (1. 1871, art. 34).

— Vis-à-vis des communes^ il a le droit de suspendre pendant un
mois un conseil municipal (art. 43, 1. mun.), de suspendre pour le
même temps un maire ou un adjoint (art. HQ, ibid,); il a le droit
d'approuver certaines délibérations du conseil municipal, le droit
d'annuler leurs délibérations réglementaires lorsqu'elles renferment
quelque cause de nullité (art. 65 et 66) ; il a le droit d'annuler ou
de suspendre les arrêtés des maires (art. 95) ; le droit, après avoir
mis le maire en demeure, de substituer son action à la sienne, aux
termes des art. 85 et 99 ; il révoque les gardes champêtres (art. 102).

— Vis-à-vis des établissements publics ^ il exerce des droits considé-
rables ; pour les établissements charitables, il nomme une partie des
commissions administratives, il approuve les délibérations de ces
commissions, etc., etc..

Enfin il exerce dans une certaire mesure la police sur les individus.
D'abord, il a le pouvoir réglementaire. Ce pouvoir réglementaire, la
jurisprudence le puise dans la loi des 22 décembre 1789, janvier 1790,
section m, art. 2, qui a constitué les administrations départementales ;
elle a tiré notamment des §§ 5, 6, 9 de cet article, le droit pour le
préfet de faire des règlements relatifs à la conservation des propriétés
publiques, à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses com-
munes, au maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquilité
publiques.

De plus, des lois spéciales ont reconnu au préfet le pouvoir régle-
mentaire en matière de chasse (1. 3 mai 1844); en matière de pèche

298 OKGANISATIOM DE L'ÉTAT;

deuxièiiii! classe peuvent être appelés à des préfectures d'uae classe
inférieure en conservant leur traitement. (D. 27 mars 1852; V, D.
7 DcU>\>T^ 1883.)

m. l''nsionet traitement de non-activité. — Les préfelsont droit
l'i uni? pi'nsion au haut de ti*cnte ans de services et à soixante aii>
il'.ige. mais comme ils peuvent être révoqués(wiii«(um. on ne leurfait
pas siil>ii de retenue sur le traitement (I. 22 août 1790}. De plus,
toujours aQn que le gouvernement puisse les révoquer librement
sans f'ire arrêté par des considérations d'humanité, dans le cas oiiilî
n'ont pus encore droit à la retraite, ils peuvent recevoir un traitement
de ii'iii-'iciiv'té. Ce traitement (8,000 francs pour la première classe.
(i,(H H) j>(iur la deuxième] ne constitue pas un droit, il ne peut être accordé
qu'à ceux qui avaient déjà six ans de services rétribués par l'Étal, il
ne peut durer plus de six ans, et ne peut être cumulé avec aucun
traitement ni aucune pension payéssur les fonds du Trésor, à l'excep-
tion <ii-s pensions militaires. (D. 27 mars 1852; D. 15 avril 1877.

IV. /t'Sidence, remplacement temporaire. — Le préfet doit résider
ou chef-lieu de son département, il ne peut s'absenter du départetn^it
sans la permissiondu ministre de l'intérieur (arrêté 27 ventosean VUI .
I.e ptt-l'ct peut déléguer ses fonctions à un conseiller de préfecture ou
nu secrétaire général de la préfecture. La délégation n'a pas besoin
dV-Ire approuvée par le ministre de l'intérieur, si le préfet ne sort pas
du département. (Ord. 29 mars 1821, art. 1.) En cas de vacance de
la prùtecture ou d'absence sans délégation, le premier conseiller de
préfecture dans l'ordre du tableau prend de droit l'administration
du déparlemenl; toutefois si, avant la vacance delà préfecture, l'ad-
mliiistialion a élé déléguée, celui qui a reçu cette déléi^'ation con-
tiniii- lieiercer jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné par le mi-
nisti-eik l'intérieur. (Ê'od., art, 2].

161 . B. Attributions du préfet. — Le préfet est avant tout
repri-^entant de l'Ëlal, mais il est aussi représentant du département.
Il s'a;:ii ii:i, uniquement, des attributions du préfet considéré comme
reprC-^entant de l'tiital, nous verronsà propos du département, les al-
Iributions qu'il a comme représenlant de cette personne administra-
tive (nM97.)

Le pi-éfet a ladouble attribution de fonctionnaire et d'autorité admi-
nistratif •;.

M) i^tii'ilité de fonctionnaire . — bln qualité de fonctionnaire, k
préfet eil chargé : 1' de Vexéculion des décisions du chef de l'I-^lal
ou d>is ministres; 2° de la turveillance des servicet régionaux eat^kat
qu'îln fonctionnent dans son département. Celte surveillance t^t facj-

LE PRÉFET 299

litêe par ce fait, qu'une bonne partie de la correspondance officielle
des chefs de service avec leurs ministres respectifs, doit passer par
les bureaux de la préfecture; mais pour les services où il y a de grands
dicis dont le ressort est plus grand que le département, la situation
'lassez délicate; 3* d'un service général d'informations au profit du
pouvoir central, tant au point de vue de la statistique que de la po-
lice; 4o de la transmission des réclamations des particuliers au pou-
voir central.

h (Jualiir d autorité administrative. — En qpialité d'autorité admi-
nistrative, le préfet prend des décisions exécutoires en exerçant cer-
U]m droits do l'État.

1. Droits exercés par le préfet. — 1* Droits de puissance publique.
Ia* préfet a la direction des sous-préfets et des maires de son dépar -
i""i.'tit, considérés comme autorités administratives régionales de
' 1 at. Il a dans une certaine mesure, la police des fonctionnaires. Il
^verce dans une certaine mesure lapo/ice ou tutelle sur les personnes
^'{''ùnisirafivcs. — Vis-à-vis du département, il a le droit d'annuler
n certains cas les délibérations du conseil général (1. 1871, art. 34;.
^ Vis-à-vis des communes^ il a le droit de suspendre pendant un
' :< un conseil municipal (art. 43, 1. mun.), de suspendre pour le
■ Miie temps un maire ou un adjoint (art. 86, ibid,)\ il a le droit
' [-prouver certaines délibérations du conseil municipal, le droit

• .:iiiuler leurs délibérations réglementaires lorsqu'elles renferment
•^'^î'jue cause de nullité (art. 65 et 66); il a le droit d'annuler ou

• suspendre les arrêtés des maires (art. 95;; le droit, après avoir
* le maiie en demeure, de substituer son action à la sienne, aux

t il es des art. 85 et 99; il révoque les gardes cbampètres (art. 102).

- Vi<-à-vis (les établissements publics, il exerce des droits considé-

^>' •>: |)our les établissements charitables, il nomme une partie des

Muiissions administratives, il approuve les délibéi*ations de ces
'iirnijfsions, etc., etc..

; iilin il exerce dans une certaire mesure la police sur les individus,
' ÎMtr.i, il a le pouvoir réglementaire. Ce pouvoir réglementaire, la
I '•^prudence le puise dans la loi des 22 décembre 1789, janvier 1790,
'^ t!* u III, art. 2, qui a constitué les administrations départementales ;
' '^ a tiré notamment des §§ 5, 6, 9 de cet article, le droit pour le
!'-:• t «le faite des règlements relatifs à la conservation des propriétés
; iii^/fe, à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses com-
' ur,*-.^ au maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquilité

i'** l'.iis. des lois spéciales ont reconnu au préfet le pouvoir régie-
' lit.ire en matière de chasse (1. 3 mai 1844); en matière de pèche

300 ORGANISATION DE L'ÉTAT

{1. 5 avril 4829) ; en matière de chemins vicinaux ;1. 21 mai 1836).

Ce pouvoir réglementaire s'exerce par des arrêtés, qui doiventèlre
publiés par voie d'affiche dans les communes où leur exécution est
réclamée. (Avis du Conseil d'État 25 prairial an XIII; Cassalion
12 avril 1861.)

En matière de sûreté générale, salubrité, tranquillité, les pouvoirs
du préfet entrent en conflit sur le territoire de chaque commune avec les
pouvoirs du maire. Nous examinerons ce conflit au n° 332.

De plus, le préfet a le droit de donner des autorisations indki-
duelles, par exemple : l'autorisation d'ouvrir des établissements insa-
lubres de 1" et 2® classe, etc., etc..

Le préfet participe à la police du domaine public de l'État, notam-
ment à celle des fleuves et rivières navigables et flottables. Il inter-
vient dans la perception des impôts directs en rendant exécutoires les
rôles; il intervient dans l'expropriation d'utilité publique, soit dans
les enquêtes, soit par l'arrêté de cessibilité; il autorise certaines ad-
judications de travaux publics; il liquide et ordonnance certaines dé-
penses, etc., etc..

2° Droits de personne privée. — 1° Le préfet est le représentani
de l'État dans un certain nombre de contrats qui intéressent le do-
maine privé, les aliénations (sauf exceptions), les baux, etc. ; 2*^ il est
représentant en justice de l'État devant tous les tribunaux de son dé-
partement.

IL Force exécutoire des décisions du préfet. Décrets de déconcen-
tration. — En tant que le préfet est une autorité administrative, il
s'agit de savoir jusqu'à quel point il est indépendant des ministres,
si ses actes ont force exécutoire par eux-mêmes, ou bien s'ils n'en ont
que lorsqu'ils sont revêtus de l'approbation ministérielle.

De la loi des 22 décembre 1789, janvier 1790, qui avait institué les
directoires de département auxquels les préfets ont succédé en l'an MU-
il résultait (section viii) que sur « tous les objets qui intéressaient le
régime de l'administration générale du royaume ou sur des entre
prises nouvelles et travaux extraordinaires », les arrêtés des adminis-
trations départementales devaient être soumis à l'approbation du roi:
mais que sur les autres objets ils auraient force exécutoire par eux-
mêmes, sauf le droit du roi de les annuler ou réformer. Il y avait donc
des actes des directoires exécutoires par eux-mêmes. Le principe est
resté le même pour les préfets, l'art. 3 de la loi du 28 pluviôse an VlH
« le préfet sera seul chargé de l'administration » n'a rien change'
aux attributions; seulement, en fait, comme les expressions « objets
qui intéressent le régime de l'administration générale du royaume
étaient très élastiques, la tendance centralisatrice en profita pour sou-

LE PPxÉFET 301

mettre à la nécessité de l'approbation ministérielle tous les actes des
préfets, à l'exception de quelques-uns nommément indiqués parla loi
du 22 décembre 1789, par exemple, les arrêtés réglementaires de police.

Il résultait de celte approbation ministérielle indispensable pour la
plus petite affaire, une paperasserie et des lenteurs contre lesquelles
les réclamations étaient unanimes.

Le gouvernement de 1852, qui se proposait d'être avant tout un ré-
gime administratif, donna satisfaction à ces réclamations par les deux
décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861. Ces deux décrets, sans
toucher au principe établi dans la loi du 22 décembre 1789, contien-
nent, soit dans leurs articles, soit dans des tableaux annexés, la liste
d'une foule de cas où désormais les préfets pourront statuer sans Tap-
probation du ministre, sauf le pouvoir pour cçlui-ci d'annuler ou de
réformer après coup leurs actes.

En résumé, à Theure actuelle :

a) Les actes des préfets ont force exécutoire par eux-mêmes : 1** en
matière de règlement de police (1. 22 déc. 1789) ; 2<* dans les matières
contenues aux tableaux de 1852 et 1861, notamment en tout ce qui
concerne la tutelle des départements et des communes (tableau A,
n" 5o). Quelquefois le préfet est tenu de prendre l'avis du conseil de
préfecture ; quelquefois il est tenu de prendre celui de certains chefs
de service. Ces actes peuvent être réformés ou annulés par le mi-
nistre : 1° d'office, en cas de violation des lois et règlements; 2° sur
recours des parties intéressées, pour toute espèce de motifs.

b) Les actes des préfets sont soumis à Tapprobation ministérielle :
1° dans certains cas exceptés par les décrets de 1852 et 1801 eux-
mêmes; 2o dans les matières qui intéressent l'administration géné-
rale du pays.

Première obsei^ation : Les tableaux des décrets de 1852 et de 1861
doivent être lus actuellement avec beaucoup de précautions, parce
qu'en vertu des lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884, un certain
nombre d'actes ne sont plus du tout dans les attributions du préfet,
étant passées dans celles du conseil général ou delà commission dé-
partementale.

Deuxième observation : Les décrets de 1852 et de 1861 ont été
appelés, par le gouvernement impérial, décrets de décentralisation ;
ils ne méritaient pas évidemment ce nom, puisqu'ils faisaient passer
des attributions du pouvoir central^ non pas à des autorités admi-
nistratives décentralisées, départementales ou communales, mais à des
autorités régionales de l'État lui-même ; on les a appelés plus justement
décrets de déconcentration. Cependant, il est juste de reconnaître que
si ces décrets n'ont pas fait par eux-mêmes de la décentralisation, ils

302 ORGANISATION DE L ÉTAT

ront facilitée pour plus tard. Il est plus facile d'enlever une attribution
au préfet, pour la faire passer au conseil général.du département, que
de Tenlever au ministre. Les décrets de 4852 et 4861 ont rendu pos-
sible la loi du 10 août 4871.

162. C. Nature et forme des actes. Voies de re-
cours. — En tant qu'il agit comme autorité administrative, le
préfet fait des actes d'administration lorsque ses décisions sont exé-
cutoires par elles-mêmes. Ce sont tantôt des actes d*autorité, tantôt
des actes de gestion.

La forme régulière des actes d'autorité est l'arrêté, mais il peut e»
être fait par simple décision sous forme de lettres (Pau, 9 fév. 1876 .
Dans tous le: cas, il faut la signature du préfet. (Pour les arrêtés ré-
glementaires, voir Sources du Droit ^ p. 68.)

On peut recourir contre les actes des préfets : 4* par la voie gra-
cieuse, devant le préfet lui-même ou devant le ministre ; 2° par la
voie contentieuse, par recours pour excès de pouvoir contre les acte?
d'autorité s'il y a une ouverture, par recours contentieux ordinaire
contre les actes de toute espèce s'il y a un droit violé.

iVo 2, Le sous-préfet.

163. Règles d'organisation. — Il y a un sous-préfet dans
chaque arrondissement, excepté dans celui où est situé le chef-lieu du
département où le préfet en remplit les fonctions. (L. 28 pluviôse
an VIII, art. 8 et 44.) Les sous-préfets sont nommés et révoqués par
décret. Aucune condition spéciale de capacité; la qualité de citoyen
suffit.

Le traitement des sous-préfets est réglé d'après une combinaison
de classes territoriales et de classes personnelles analogue à celle qui
existe pour les préfets et qui permet l'avancement sur place. Il est de
7,000 francs pour la première classe, de 6,500 pour la seconde, de
4,500 pour la troisième. (D. 23déc. 4872; D. 45 avr. 1877.)

Il existe une pension sans retenue et un traitement d'inactivité.
(V. p. 298.)

Les sous- préfets ne doivent pas s'absenter sans congé accordé par
le préfet, à moins de circonstances urgentes. Le préfet désigne pour
le remplacer soit un conseiller général, soit un conseiller d'arrondis-
sement, soit un conseiller de préfecture. (Arrêté 27 ventôse an VIII.
art 7; 0. 29 mars 4824, art. 3.)

164. Attributions. — - L'arrondissement n'étant pas une per-

LE SOUS-PRÉFET 303

sonne administrative, le sous-préfet n'a pas à le représenter, il n'a
donc pas, comme le préfet, un double caractère ; il est uniquement
représentant de l'État.

A ce titre, il a la double qualité de fonctionnaire et d'autorité ad-
ministrative.

a) En qualité de fonctionnaire, le sous-préfet est avant tout un agent
de transmission, il fait parvenir aux municipalilésles ordres du préfet
et au préfet les réclamations que les municipalités adressent au nom
des habitants, à l'administration supérieure. Mais il s'y joint des pou- '
voirs d'information et de surveillance, car il doit surveiller l'exé-
cution des ordres du préfet et donner son avis sur les réclamations
des habitants.

b) Le sous-préfet est rarement une autorité administrative, c'est-
à-dire qu'il a peu de pouvoirs de décision. Cependant le D. du 13 avril
1861 a augmenté ses pouvoirs à cet égard dans son art. 6.

Nomination des répartiteurs des impôts directs sur une liste dressée
parle conseil municipal. — Autorisation des établissements insa-
lubres de troisième classe. — Délivrance des permis de chasse. — No-
mination des préposés d'octroi, etc., etc.

Fo7xe exécutoire des décisions des souS'préfets, — Dans tous les
cas où les sous-préfets ont le droit de décision, leurs décisions sont
exécutoires par elles-mêmes, par conséquent constituent des actes
d'administration. Elles peuvent être annulées ou réformées par le
préfet : 1 ** d'office, pour violation de la loi ou des règlements ; 2<> sur
recours de la partie lésée pour toute espèce de motifs. (D. 1861, art. 6.)

165. Nature et forme des actes, voies de recours. —

Les décisions exécutoires des sous-préfets sont des actes d'adminis-
tration. Leur forme régulière est celle de l'arrêté. On peut recourir
contre les actes des sous-préfets : 1° par la voie hiérarchique devant
le préfet avec la faculté de remonter jusqu'au ministre; 2° par la voie
contentieuse, par recours pour excès de pouvoirs, ou bien, s'il y a un
droit violé, par recours contentieux ordinaire.

N° 3, Le maire.

166. Le maire est représentant de l'État en même temps que de
la commune. Comme représentant de l'État, le maire est chargé,
sous l'autorité du préfet : !<> de la publication et de l'exécution des
lois et règlements; 2* de l'exécution des mesures de sûreté générale;
3° des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois. (Art. 92,
loi 18840

304 ORGANISATION DE L*ÉTAT

Cela sera étudié à propos de lorganisation municipale (n° 233).
Article II. — Les fonctionnaires du pouvoir régional.
N° i . Les secrétaires généraux dé préfecture.

167. Règles d'organisation. — Il y a un secrétaire par
département à côté du préfet. (L. 21 juin 1865, art. 5.)

s Les secrétaires généraux ont été plusieurs fois supprimés et rétablis

depuis la loi du 28 pluviôse an YIII, qui les avait institués. La raison
d'être de l'institution est double : le secrétaire général est l'aide et le
confident du préfet, plus les conseils de préfecture évoluent vers le

^ contentieux, plus ce rôle devient indispensable ; de plus le secrétaire

général est un futur préfet qui fait un stage.

Ils sont nommés et révoqués par décret. Aucune condition spéciale

\ exigée, si ce n'est la qualité de citoyen.

l Pour eux comme pour les préfets existe la combinaison des classes

territoriales et personnelles en vue de l'avancement sur place. Traite-

^ ment de la première classe, 7,000 francs, de la seconde, 6,000 francs,

l de la troisième, 4,500 francs. (D. 15 avril 1877, art. 2.)

J Ils ont une pension de retraite sans retenues, et peuvent obtenir un

' . traitement de non activité (V. p. 298.)

i *

■• Le secrétaire général absent, empêché ou chargé par délégation

I des fonctions de préfet, est remplacé dans ses fonctions par le conseiller

• de préfecture le dernier dans l'ordre du tableau.

y 168. Attributions. — Le secrétaire général a des attributions

administratives et des attributions contenlieuses. Au point de vue
contentieux, il joue le rôle de commissaire du gouvernement devant
le conseil de préfecture statuant au contentieux.

Au point de vue administratif, il a en premier lieu cette fonction
très vague, mais très importante, d'être l'aide du préfet, son confi-
dent, celui qui peut le mieux être délégué en cas d'empêchement;
c'est un vice-préfet.

De plus, il a la garde des papiers, la signature des expéditions
délivrées aux parties, la responsabilité des registres, des arrêtés et
décisions du préfet et des délibérations du conseil de préfecture.
(L28 pluviôse an VIII, art. 7 ; 0. 9 août 1817.)

-A^^ 2. Les conseils de préfecture.

Les conseils de préfecture, de même que le Conseil d'État, sont à

LE CONSEIL DE PRÉFECTURE 305

la fois des conseils administratifs et des tribunaux administratifs ; on
les étudiera ici uniquement comme conseils, tout en reconnaissant
que leur qualité de tribunaux est celle qui prend le plus d'impor-
tance, et qui tend à influer le plus sur leur organisation. (Renvoi au
contentieux, n° 588.)

169. Règles d'organisation. — Les conseils de préfecture
ont été créés parla loi du 28 pluviôse an VIII; depuis ils ont été
remaniés par la loi du 21 juin 4865, et Ton a constamment deman-
dé de nouveaux remaniements; de nombreux projets ont été dépo-
sés.

Il y a un conseil de préfecture dans chaque département ; il est
composé du préfet président, et suivant l'importance du département,
de trois ou de quatre conseillers. Le conseil ne peut prendre aucune
délibération si les membres présents ne sont au moins au nombre de
trois. Le préfet, lorsqu'il assiste à la séance, compte pour compléter le
nombre nécessaire. Il a voix prépondérante en cas de partage (arrêté
19 fructidor an IX). La présidence du préfet est très critiquable,
surtout au point de vue contentieux. En fait, le préfet préside rare-
ment, et la loi du 21 juin 1865 consacre cet état de fait, en décidant
que chaque année un des conseillers est désigné par décret pour
présider en l'absence du préfet. Mais le préfet continue à pouvoir
présider. Il est fortement question de lui enlever ce droit, un projet
est déposé en ce sens.

Dans le département de la Seine, le conseil de préfecture se com-
pose de neuf membres, y comprisse président.

Les conseillers de préfecture sont nommés et révoqués par décret.
Il y a depuis la loi du 21 juin 1865 quelques conditions de capacité.
« Nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s'il n'est âgé de
vingt-cinq ans accomplis, s'il n'est, en outre, licencié en droit, ou
s'il n'a rempli, pendant dix ans au moins, des fonctions rétribuées
dans l'ordre administratif ou judiciaire, ou bien s'il n'a été, pendant
le même espace de temps, membre d'un conseil général ou maire. »
{Art. 2.) 11 y a aussi incompatibilité légale entre les fonctions de
conseiller de préfecture et tout autre emploi public ou l'exercice d'une
profession, (Art. 3.)

Pour les traitements, combinaison des classes territoriales et des
classes personnelles afin de permettre l'avancement sur place : pre-
mière classe 4,000francs, seconde classe 3,000 francs, troisième classe
2,000 francs. (D. 23 décembre 1872 ; D. 15 avril 1877.)

Pension de retraite sans retenue; traitement de non-activité.
(V.p. 298.)

H. 20

306 ORGANISATION DE L'ÉTAT

170. Attributions administratives. — Le conseil de pré-
fecture, au point de vue administratif, n'a que des attributions eoa-
sultatives. Il donne des avis au préfet, quelquefois même au chef deTÉtat.
Le plus souvent ces avis sont facultatifs ; quelquefois il sont obliga-
toires. Des lois assez nombreuses ont imposé au préfet de statuer en
conseil de préfecture, notamment en matière de tutelle départemen-
tale ou communale ; mais, même lorsque le préfet est tenu de prendre
Tavis, il n'est pas tenu de le suivre. L'arrêté mentionne que le préfet
siégeait en conseil de préfecture, mais il est signé du préfet seul.

N° 3. Bureaux.

171. Il existe des bureaux à la préfecture et à la sous-préfecture;
les employés y sont répartis, comme dans les ministères, en divisions

. et en bureaux. Ils sont nommés et révoqués par le préfet.

SECTION II. — ORGANE LÉGISLATIF.

172. L'organe délibérant de l'État porte le nom à'organe législatif,
parce que sa principale fonction n'est point de délibérer sur des me-
sures administratives, mais d'exercer le pouvoir législatif de l'État.
Cependant il délibère aussi sur des mesures administratives lorsqu'il
fait des lois d'affaires.

Cet organe délibérant porte encore le nom de parlement, qui rap-
pelle plus particulièrement le rôle qu'il joue au point de vue consti-
tutionnel dans ses rapports avec l'organe exécutif. On sait que la pré-
dominance du Parlement sur l'organe exécutif, obtenue par la respon-
sabilité ministérielle, constitue le régime parlementaire.

173. Dualité des Chambres. — L'organe législatif est, à
certains égards, un organe unique, et à certains égards un organe
double. Il est double car il est composé de deux assemblées différentes,
la Chambre des députés et le Sénat, qui n'ont pas le même mode de
recrutement et qui ne siègent pas ensemble. Il est unique, car ces
deux assemblées différentes, par suite de certaines règles constitu-
tionnelles, semblent bien être les deux moitiés d'un même tout. En
effet : 1* en certaines occasions, ces deux Chambres se fondent en
une assemblée unique qui prend le nom d'assemblée nationale ou de
congrès (revision de la Constitution, élection du président) ; 2" sauf
très rare exception, ces deux Chambres tiennent leurs sessions simul-
tanément ; S"* elles participent toutes les deux à la confection d'une

LES CHAMBRES 307

même loi et en principe avec des droits égaux, de sorte qu'une loi est
toujours Tœuvre commune de la Chambre et du Sénat.

La dualité de l'organe législatif n'est donc point aussi absolue qu'on
se plaît à le dire en général; mais, telle qu'elle est réalisée, il faut
la considérer comme une des plus heureuses garanties constitution-
nelles.* Sous le régime parlementaire, il faut craindre les abus de pou-
voir du Parlement; il est clair que la division en deux Chambres
égales est une cause de division et d'affaiblissement qui rendent ces
abus de pouvoir moins redoutables. C'est dans le même but qu'à
Rome, les plus hautes magistratures étaient confiées à deux magistrats
avec par majestas. On peut disserter à perte de vue sur ce chapitre :
dire avec Sieyès, que la volonté de la nation étant une, il ne doit y avoir
qu'une Chambre ; faire remarquer avec Stuart-Miil, que la division
en deux Chambres est un obstacle à l'adoption des réformes les plus
utiles, parce qu'une très petite minorité suffit à y faire échec. Toutes
ces raisons a priori ne tiennent pas contre les leçons de l'expérience.
Or les faits sont écrasants ; partout où le régime représentatif est éta-
bli, c'est-à-dire en Amérique^ en Australie et dans l'Europe presque
tout entière, partout il y a deux Chambres. Elles n'ont pas partout
des pouvoirs égaux comme chez nous, c'est la seule différence. Plus
généralement, il y a une Chambre basse qui est l'agent du mouvement
et un Sénat modérateur.

§ 4«»*. — RÈGLES d'organisation

Article I®'. — Règles générales de composition de la Chambres des

députés et du Sénat,

La Chambre des députés et le Sénat sont des assemblées délibé-
rantes composées d'un certain nombre de représentants qui ont reçu
du souverain un mandat électif.

174. Composition de la Chambre des députés. (L.

30 nov. 1875, 1. 16 juin 1885, 1. 13 févr. 1889.) — Les représentants
à Ja Chambre des députés sont élus au suffrage universel direct, et
au scrutin uninominal ou individuel depuis la loi du 13 février 1889.
Chaque circonscription électorale nomme un député. Les circonscrip-
tions électorales sont déterminées en prenant comme base l'arrondis-
sement administratif (à Paris, l'arrondissement municipal). Les ar-
rondissements dont la population ne dépasse pas cent mille habitants
nomment un député. Les arrondissements dont la population dépasse
cent mille habitants, nomment un député de plus par cent mille ou

308 ORGANISATION DE L'ÊTAT

fraction de cent mille. Dans ce cas, ils sont sectionnés. Un tableau
de ces sectionnements a été annexé à la loi du 13 février 4889, et ne
pourra être modifié que par une loi.

11 est attribué un député au territoire de Belfort, six à l'Algérie et
dix aux colonies.

Le nombre total actuel des députés est de cinq cent soixanfe-seize.
Beaucoup d'arrondissements ont été sectionnés (cent quarante-quatre);
quelques-uns d'entre eux ont fourni quatre et cinq circonscriptions.
Il n'est donc pas très exact de dire que les députés sont élus au scru-
tin d^ arrondissement.

Renouvellement, — La Chambre des députés se renouvelle intégra-
lement tous les quatre ans. Le mandat de quatre ans expire jour pour
jour à la date du second tour de scrutin qui avait constitué la Chambre.
Exceptionnellement, la Chambre peut être renouvelée après une dis-
solution ; elle commence alors un mandat complet de quatre ans.

Elections partielles, — La Chambre doit toujours être au complet.
Si donc un député disparait par suite d'invalidation, de décès, de dé-
mission, d'acceptation de fonctions publiques, il doit être remplacé.
Cependant, dans les six mois qui précèdent le renouvellement inté-
gral, il n'est plus procédé aux élections complémentaires.

175. Composition du Sénat. (L. const. 24 février 1875, 1.
2 août 1875, 1. 9 décembre 1884.) — La composition du Sénat a été
assez fortement modifiée par la loi du 9 décembre 4884, rendue après
la revision constitutionnelle du 14 août 1884, qui avait enlevé leur
caractère constitutionnel aux dispositions organiques sur le Sénat

D'après la Constitution de 1875, le Sénat se composait de trois
cents membres, chiffre constitutionnel ; deux cent vingt-cinq étaient
élus par les départements et les colonies, et n'avaient qu'un mandat
, temporaire ; soixante-quinze étaient nommés par le Sénat lui-même
et recevaient un mandai à vie, on les appelait sénateurs inamovibles.
Les sénateurs nommés par les départements étaient élus par des col-
lèges où dominait l'élément rural. Ce collège était en effet composé
en majeure partie de délégués des conseils municipaux, à raison de
un délégué par commune; une commune de cent mille habitants
n'avait qu'un délégué, tout comme une commune de cent habitants ;
les communes rurales^ infiniment plus nombreuses que les com-
munes urbaines, décidaient de l'élection.

La réforme de décembre 1884 a laissé subsister le chiffre de trois
cents membres, mais elle a eu un double objectif : 1° supprimer les
sénateurs inamovibles ; à cet effet, la loi décide qu'à l'avenir tous les
sénateurs seront élus ; elle répartit elle-même dans son article 1 les

COMPOSITION DES CHAMBRES 309

irois cents membres entre les départements et les colonies. Les ina-
movibles existants conservent leur mandat, mais ils seront supprimés
par extinction. Leurs sièges ont été d'avance attribués à certains dé-
parlements; lorsqu'il se produit une vacance parmi les sénateurs
inamovibles, il est, daiis la huitaine, procédé en séance publique à
un tirage au sort pour déterminer celui de ces départements qui sera
appelé à élire en remplacement un sénateur; 1° restituer de l'impor-
fance dans l'élection à l'élément urbain. A cet effet, le nombre des
délégués de chaque conseil municipal a été rendu proportionnel au
nombre des membres de ce conseil, c'est-à-dire par là indirectement,
à là population de la commune.

Mode de scrutin, — Les sénateurs sont élus au scrutin de liste,
avec le département comme circonscription électorale. Ils sont élus
au suffrage à plusieurs degrés. Ils sont en effet nommés par un col-
lège restreint composé : i^ des députés, conseillers généraux et con-
seillers d'arrondissement du département, qui eux-mêmes sont déjà
des élus, ci deux degrés ; 2° des délégués élus par les conseillers
municipaux, lesquels sont eux-mêmes des élus, ci trois degrés.

Renouvellement, — Le Sénat ne se renouvelle pas en entier, mais
par tiers, de trois en trois ans, de sorte que le mandat de chaque sé-
nateur est de neuf ans. Au début, il a été formé trois séries, A, B, G,
entre lesquelles ont été répartis les départements et les colonies par
ordre alphabétique, savoir : la série A, les trente premiers départe-
ments, de l'Ain au Gard inclusivement, et, de plus, le département
d'Alger, ainsi que les colonies de la Guadeloupe et de la Réunion; la
série B, les vingt-neuf départements suivants, depuis la Garonne
(Haute) jusqu'à l'Oise inclusivement, et, en outre, le département de
Gonstautine et la Martinique ; enfin la série C, les vingt-huit derniers
déparlements, de l'Orne à l'Yonne, le département d'Oran'et les Indes
françaises. Le tirage au sort des séries fut fait en séance publique du
Sénat, le 29 mars 1876; les séries sortirent dans l'ordre suivant :
B, C, A.

La première série ne devait avoir qu'un mandat de trois ans, la
seconde un mandat de six ans, la troisième seule eut dès la première
fois un mandat de neuf ans. La série B a été renouvelée en janvier
1879, la série C en janvier 1882, la série A en janvier 1885, la série
B, en janvier 1888, la série G en janvier 1891, etc., etc..

Élections partielles, — Le Sénat doit toujours être au complet ; si
donc un sénateur disparaît par suite d'invalidation, décès, démission,
il doit y avoir élection partielle ; toutefois, si la vacance survient dans
les six mois qui précèdent le renouvellement triennal, il n'y est
pourvu qu'eau moment du renouvellement.

310 ORGANISATION DE L'ÉTAT

Article II. — Les élections à la Chambre des députés et au Sénat.

N° i . Elections à la Chambre des députés. {L. 30 nov. i 875;
L 16 juin 1885; L 13 févr. 1889^)

176. Électeurs et éligibles — Sont électeurs tous les ci-
toyens français ayant la jouissance et Texercice du droit de suffrage
et inscrits sur une liste électorale. (Renvoi au droit de suifrage, V.
p. 113 et s.)

Sont éligibles tous les citoyens français âgés de vingt-cinq ans, sans
aucune condition particulière autre que celles qui ont été introduites
par la loi du 17 juillet 1889 sur les candidatures multiples : 1° faire
une déclaration de candidature ; 2** n'être candidat que dans une seule
circonscription. (Y. p. 242.)

Il y a des causes à^ inéligibilité qui vicient l'élection. Il en est qui
résultent delà perte de la jouissance du droit de suffrage. (V. p. 122.)
Il en est qui résultent d'autres faits enlevant seulement l'exercice du
droit, telle Tinéligibilité absolue qui frappe les militaires en activité
de service (1. 30 nov. 1875, art. 7), telle Tinéligibilité relative qui
frappe certains fonctionnaires. (L. 30 nov. 1875, art. 12; V. p. 124.)

Il y a des causes d'incompatibilité qui empêchent l'élu de conserver
son mandat si une certaine situation de fait est maintenue. La prin-
cipale de ces causes est le cumul d'une fonction publique rétribuée sur
les fonds de l'État avec le mandat de député. (L. 30 nov. 1875, art.
8-12; V. p. 127.)

177. Opérations antérieures au scrutin. — Convocation
des électeurs, — La convocation est faite par décret; la date pour la-
quelle elle doit être faite est fixée dans les différentes hypothèses :
1° en cas de renouvellement par- expiration normale des pouvoirs de
la Chambre, l'élection doit avoir lieu dans les soixante jours qui pré-
cèdent l'expiration des pouvoirs (1. 16 juin 1885, art. 6); 2^ en cas
de renouvellement après dissolution, l'élection doit être faite dans les
deux mois (1. c. 14 août 1884, art. l^^j. 30 g^ cas d'élection partielle
par suite de décès, démission ou autrement, l'élection doit avoir lieu
dans le délai d'un mois. (L. 30 nov. 1875, art. 16.)

Comme dans tous ces cas, il faut laisser place pour une période
électorale de vingt jours au moins entre le décret de convocation et
le jour de l'élection, le décret de convocation doit paraître vingt jours
au moins avant l'expiration de ces différents délais.

Période électorale, — La période électorale dure au moins vinj^t

ÉLECTIONS A LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS 311

jours francs entre le décret de convocation et le jour du scrutin. (D.
0. 1852, art. 4.) Depuis la loi du 17 juillet 1889, un fait doit néces-
sairement se produire pendant cette période, c'est la déclaration de
candidature. (V. p. 1242). Pour les faits de presse et les réunions élec-
torales, V. p. 243.)

178. Opération du scrutin. — Il peut y avoir deux tours de
scrutin. Au premier tour, l'élection a lieu à la majorité absolue, au
second tour à la majorité relative; le second tour de scrutin a lieu le
second dimanche qui suit la proclamation du résultat du premier
tour.

Le scrutin a lieu un dimanche (cependant ce n'est pas obligatoire
pour le premier tour). Il est ouvert depuis huit heures du matin jus-
qu'à six heures du soir. Dans les communes où cela paraîtrait néces-
saire, les préfets pourront prendre des arrêtés pour devancer l'heure
de l'ouverture.

(Pour les formalités du scrutin et pour le recensement général des
votes, V. p. 244 et s.)

179. Contentieux électoral. — La Chambre a le droit de
vérifier elle-même les pouvoirs de ses membres, ce qui donne lieu à
la vérification des pouvoirs, (V. p. 250.)

A^ 2, Élections au Sénat, [L. 24 févr. i 87 5; 1.2 août i875;

L 9déc. i884; L 26 déc. i887.)

180. Exigibles. — Est éligible tout Français âgé de quarante
ans au moins et jouissant de ses droits civils et politiques. (L. 9 déc.
1884, art. 4.) Aucune condition spéciale de domicile ou autre n'est
exigée. Pas n'est besoin d'une déclaration de candidature.

Il y a des inéligibilités, les unes résultant de la perte de la jouis-
sance du droit de suffrage (v. p. 122), les autres de la perte de l'exercice
de ce droit. Sont dans ce dernier cas : 1° l'inéligibilité absolue qui
frappe les militaires en activité de service ; même législation que pour
la Chambre des députés, sauf que les amiraux et les maréchaux de
France sont éligibles au Sénat sans l'être à la Chambre (V. p, 124) ;
2** les inéligibilités relatives résultant de certaines fonctions publiques.
(L. 2 août 1875, art. 21. V. p. 124.)

Il y B. des incompatibilités; en vertu de la loi du 26 décembre 1887,
provisoirement elles sont les mêmes que pour la Chambre des députés,
(V. p. 127.)

181. Électeurs. — Les sénateurs sont élus au scrutin de liste

312 ORGANISATION DE L'ÉTAT

par un collège réuni au chef-lieu du département ou de la colonie et
composé.

1» Des députés du département ;

2o Des conseillers généraux du département ;

3° Des conseillers d'arrondissement du département ;

4o Des délégués élus parmi les électeurs de la commune par chaque
conseil municipal du département ; les conseils composés de dix membres
éliront un délégué ; les conseils composés de douze membres éliront deux
délégués; ceux de dix-neuf, trois; ceux de vingt-un, six; ceux de vingt-
trois, neuf; ceux de vingt-sept, douze; ceux de trente, quinze ; ceux de
trente-deux, dix -huit; ceux de trente-quatre, vingt-un; ceux de trente-
six et au-dessus éliront vingt-quatre délégués. Le conseil municipal de
Paris élira trente délégués. (L. 9 déc. 1884, art. 6.)

Les conseils qui ont un, deux ou trois délégués nomment un suppléant,
ceux qui ont six ou neuf délégués nomment deux suppléants, ceux qui
ont douze ou quinze délégués nomment trois suppléants, ceux qui ont
dix -huit ou vingt-un délégués nomment quatre suppléants, le conseil mu-
nicipal de Paris nomme huit suppléants. Les suppléants remplaceront
les délégués en cas de refus ou d'empêchement, selon l'ordre fixé parle
nombre des suffrages obtenus par chacun d'eux. (Art. 8.)

Élection des délégués par les conseils municipaux. (L. 2 août 1875 modi-
fiée par loi 9 déc, 1884.) — I. La date à laquelle doit avoir lieu rélection
des délégués est fixée par un décret du chef de l'État en même temps que
la date de l'élection sénatoriale. 11 doit y avoir un mois d'intervalle entre
ces deux élections et, d'autre part, le décret doit être rendu cinq semaines
avant l'élection sénatoriale, il doit donc être rendu à peu près douze jours
avant l'élection des délégués (1. 2 août 1875, art. i®'^). L'heure de la réu-
nion des conseils municipaux est fixée ensuite par arrêté préfectoral. Le
maire notifie par écrit cet arrêté à chacun des conseillers, en indiquant
le lieu de la réunion. (D. 3 janv. 1876, art. 3.)

II. L'élection se fait sans débat au scrutin secret, et, le cas échéant,
au scrutin de liste, à la majorité absolue des suffrages. Après deux tours
de scrutin la majorité relative suffît, et, en cas d'égalité de suffrages, le
plus âgé est élu.

Il est procédé de même et dans les mêmes formes à l'élection des sup-
pléants.

Le choix des conseils municipaux ne peut porter ni sur un député, ni
sur un conseiller général, ni sur un conseiller d'arrondissement. Il peut
porter sur tous les électeurs de la commune, y compris les conseillers
municipaux. Dans les communes où il existe une délégation spéciale ins-
tituée en vertu de l'art. 44 de la loi du 5 avril 1884, les délégués sénato-
riaux sont nommés par l'ancien conseil. (Art. 2 et 3, 1. 1875.)

III. Si les délégués n'ont pas été présents à Télection, notification leur
en est faite dans les vingt-quatre heures par les soins du maire. Us
doivent faire parvenir au préfet dans les cinq jours l'avis de leur accep-

ÉLECTIONS AU SÉNAT 313

tatioD. En cas de refus ou de silence, ils sont remplacés par les sup-
pléants, qui sont alors portés sur la liste comme délégués de la commune;
si à leur tour ceux-ci refusent ou s'ils laissent passer le délai de cinq
jours sans envoyer l'avis de leur acceptation, le préfet doit prendre un
arrêté à l'effet de convoquer le conseil municipal pour la désignation de
nouveaux délégués.

Si les délégués sont membres du conseil municipal et assistent au voie,
ils doivent faire connaître séance tenante leur acceptation ou leur refus
qui est consigné au procès-verbal. S'ils refusent, le conseil municipal
doit pourvoir à leur remplacement. (Art. 4.)

IV. Le procès-verbal de l'élection des délégués et des suppléants est
transmis immédiatement au préfet ; il mentionne l'acceptation ou le refus
des délégués et suppléants, ainsi que les protestations élevées contre la
régularité de l'élection par un ou plusieurs membres du conseil munici-
pal. Une copie de ce procès- verbal est affichée à la porte de la mairie.
(Art. 5.)

V. Un tableau des résultats de l'élection des délégués et des suppléants
est dressé dans la huitaine par le préfet ; ce tableau est communiqué à
tout requérant, il peut être copié. Tout électeur a de même la faculté
de prendre dans les bureaux de la préfecture communication et copie de
h liste, par commune, des conseillers municipaux du département et,
dans les bureaux des sous-préfectures, de la liste par commune des con-
seillers municipaux de l'arrondissement. (Art. 6.)

VI. Des protestations peuvent être formées contre l'élection des délé-
gués : 1® les conseillers municipaux peuvent protester au procès-verbal
2» tout électeur de la commune peut, dans un^ délai de trois jours,
adresser directement au préfet une protestation contre la régularité de
rélection ; 3® si le préfet estime que les opérations ont été irrégulières,
il a le droit d'en demander l'annulation. (Art. 7.)

Les protestations relatives à l'élection des délégués ou des suppléants
sont jugées, sauf recours au Conseil d'État, par le conseil de prélecture
et dans les colonies par le conseil du contentieux.

Le délégué, dont l'élection est annulée, est remplacé par le suppléant.
En cas d'annulation de l'élection du délégué et de celle du suppléant,
comme au cas de refus ou de décès de l'un et de l'autre après leur ac-
ceptation, il est procédé à de nouvelles élections par le conseil municipal
au jour fixé par un arrêté du préfet. (Art. 8.)

Le délai pour faire appel au Conseil d'État de la décision du conseil de
préfecture est, depuis la loi du 22 juillet 1889, de deux mois.

i\i la protestation devant le conseil de préfecture, ni le recours devant le
Conseil d'État n'ont d'effet suspensif, les délégués conservent donc l'exer-
cice de leur mandat jusqu'à ce qu'il ait été annulé, soit par le conseil de
préfecture, soit par le Conseil d'État.

VII. Huit jours au plus tard avant l'élection des sénateurs, le préfet et,
dans les colonies, le directeur de l'intérieur, dresse la liste des électeurs
du département par ordre alphabétique. La liste est communiquée à

314 ORGANISATION DE L'ÉTAT

tout requérant et peut être copiée et publiée. Aucun électeur ne peut
avoir plus d'un suffrage. (Art. 9.) *

Les députés, les membres du conseil général ou des conseils d'arron-
dissement qui auraient été proclamés par les commissions de rencense-
ment, mais dont les pouvoirs n'auraient pas été vérifiés, sont inscrits
sur la liste des électeurs et peuvent prendre part au vote. (Art. 10.)

182. Élection des sénateurs. — (D. 0. 2 févr. 1852: D.R. 2 févr.
1852; L. 2 août 1875 modifiée par L 9 déc. 1884.)

Convocation du collège électoraL — Nous avons vu que le collège élec-
toral est convoqué par le même décret qui prescrit l'élection des délé-
gués municipaux. (V. p. précéd.)

Période électorale, — Réunions, — La période électorale s'ouvre dès le
décret de convocation, mais, par la force des choses, elle ne prend de
l'importance qu'à partir du jour de la nomination des délégués, parce
qu'à partir de ce jour-là seulement il y a des électeurs en nombre suffl-
sant pour tenir des réunions électorales. On sait que, ici par exception,
ces réunions peuvent être tenues le jour même du scrutin. (L. 30 juin
1881, art. 3.) La déclaration de la réunion sera faite par deux électeurs
au moins. Peuvent seuls assister à la réunion les candidats ou leurs
mandataires et les électeurs sénatoriaux. L'autorité municipale veillera à
■ce que nulle autre personne ne s'y introduise. Les délégués et suppléants
justifieront de leur qualité par un certificat du maire de la commune,
les candidats ou mandataires par un certificat du fonctionnaire qui aura
reçu la déclaration de la réunion.

Lieu du scrutin, — Le préfet désigne le local dans lequel doit se réunir
îe collège électoral et il prend les mesures nécessaires pour que cette dé-
signation soit connue des électeurs.

Bureau, — Le collège électoral est présidé parle président du tribunal
civil du chef-lieu du département ou de la colonie. Le président est as-
sisté des deux plus jeunes électeurs présents à l'ouverture de la séance.
Le bureau ainsi composé choisit un secrétaire parmi les électeurs. Si le
président du tribunal est empêché, il est remplacé par le vice-président
et, à son défaut, par le juge le plus ancien. (L. 2 août 1875, art. 12.)

Le bureau répartit les électeurs, par ordre alphabétique, en sections
de vote comprenant au moins cent électeurs; il nomme les présidents et
scrutateurs de chacune des sections. Il statue sur les difficultés et
contestations qui peuvent s'élever au cours de l'élection, sans pouvoir
toutefois s'écarter des décisions rendues en vertu de l'art. 8 de la loi et
relatives à l'élection des délégués. (Art. 13.)

Pour toutes les autres attributions du bureau, voir ce qui a été dit ci-
dessus à propos des élections. (V. p. 244.)

Durée du scrutin. — Il y a trois tours de scrutin dans la même journée.

. 1. C'est-à-dire qu'un député, qui serait en même temps conseiller général,
n'aurait qu'un seul suffrage.

k
i'

FONCTIONNEMENT DES CHAMBRES 315

Le premier scrutin est ouvert à huit heures du matin et fermé à midi; le
second est ouvert à deux heures et fermé à cinq heures ; le troisième est
ouvert à sept heures et fermé à dix heures.

Les résultats des scrutins sont recensés par le bureau et proclamés
immédiatement par le président du collège électoral. (Art. 14.) Pour la
réception des votes et le dépouillement, règles ordinaires. De même pour
les procès-verbaux sur lesquels des protestations peuvent être immé-
diatement formulées.

Majorité requise, — Nul n'est élu sénateur à Tun des deux premiers
tours de scrutin s'il ne réunit : 1° la majorité absolue des suffrages ex-
primés ; 2° un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. Au
troisième tour de scrutin, la majorité relative suffît, et, en cas d'égalité
des suffrages, le plus âgé est élu. (Art. 15.)

Indemnité des délégués. — Les délégués qui auront pris part à tous les
scrutins recevront sur les fonds de TÉtat, s'ils le requièrent, sur la pré-
sentation de leur lettre de convocation visée par le président du collège
électoral, une indemnité de déplacement qui leur sera payée sur les
mêmes bases et de la même manière que celle accordée aux jurés par
les art. 35, 90 et suiv. du décret du 18 juin 1811. (Art. 17. V. règlement
du 26 déc. 1875.)

Obligation du vote, — A l'inverse, les électeurs qui ne votent pas sont
frappés d'une amende de 50 francs. (Art. 18.)

Article III. — Fonctionnement de la Chambre des députés et du

Sénat.

La Chambre des députés et le Sénat suivent sur ce point les
mêmes règles, qui sont celles de toutes les assemblées délibérantes.
(V. p. 257 et s.) Elles ont des sessions pendant lesquelles elles
tiennent des séances en vue de la préparation et du vote de délibéra-
tions.

1.83. Des sessions. — Unité de la session parlementaire, —
La première règle à poser, c'est que les deux Chambres tiennent
session en même temps. (L. const., 16 juillet 1875, art. 1.) Il y a
seulement deux cas où le Sénat siège en Tabsence de la Chambre des
d-éputés :

1** Lorsque la Chambre des députés étant dissoute, la présidence
de la République devient vacante. (L. const. 16 juillet 1875, art. 3 § 4.)

2° Lorsqu'il siège comme haute-cour dejuslice(L. const., 16 juil. 1875,
^rt. 12).

En dehors de ces exceptions, toute assemblée de Tune des deux
Chanibres qui serait tenue hors du temps de la session commune est
illégale et nulle de plein droit. (L. 16 juillet 1875, art. 4.)

Jîègles des sessions. — Il y a une session ordinaire par an; elle

316 ORGANISATION DE L'ÉTAT

s'ouvre de plein droit le second mardi de janvier sans convocation,
elle doit durer au moins cinq mois, elle est clôturée par décret. Il
peut y avoir des sessions extraordinaires. Dans ce cas, les Chambres
sont convoquées par décret. L'initiative de la convocation peut venir
du gouvernement. Elle peut venir des Chambres elles-mêmes. Lechef
de l'Etat est tenu de convoquer lorsque la majorité absolue des mem-
bres dans chaque Chambre le demande.

Le chef de l'État a le droit d'ajourner les Chambres pour une du-
rée qui ne peut excéder un mois, et il ne peut user de ce droit plus
de deux fois en une session.

184. Des séances. — Les deux Chambres siègent à Parisjl.
22 juillet 1879), chacune d'elles est maîtresse de désigner le palais
qu'elle veut occuper.

Le quorum, ou nombre de membres présents nécessaires pour que

les Chambres puissent délibérer, est de la moitié plus un des sièges

que compte l'Assemblée. Si ce nombre n'est pas atteint, le vote esl

■ l'envoyé au lendemain, ef alors il est valable quel que soit le nombre

des présents.

Les Chambres élisent chacune leurs bureaux composée d'un pré-
sident, de plusieurs vice-présidents, de secrétaires et de questeurs;
le bureau est nommé pour un an, et doit être élu dès le début de la
session ordinaire.

Le président dirige les débats, veille à la police de l'assemblée, il
a la réquisition directe de la force armée. (L. 22 juillet 1879, art. 5.)

Les séances sont publiques ; il doit y avoir des procès -verbaux et
des comptes rendus. (V. p. 259 et s.)

185. Ou travail préparatoire et des votes. — Pour
tout ce qui concerne la division des Chambres en bureaux, la nomi-
nation des commissions, les règles du vole, voir la théorie générale
des assemblées délibérantes. (P. 262 et s.)

Art. IV. Evénements qui mettent fin au mandai de sénateur ou de
disputé.

Ces événements sont :
1" L'expiration normale des pouvoirs;

2° Pour les députés seulement, la dissolution de la Chambre ;
3' Le décès ;

4° La démission volontaire. Cette démission doit être adressée au
président, elle doit être acceptée parla Chambre;

FONCTIONNEMENT DES CHAMBRES 317

5<» La déchéance prononcée. « Sera déchu de la qualité de mem-
bre législatif tout député qui, pendant la durée de son mandat, aura
été frappé d'une condamnation emportant privation du droit d'être
élu — la déchéance sera prononcée par le corps législatif sur le vu
des pièces législatives. » Art. 28, D. 0. janvier 1852.

La déchéance s'applique aux sénateurs comme aux députés. (L.
2 août 1875, art. 27).

6® L'acceptation par un député ou un sénateur de fonctions pu-
bliques salariées incompatibles avec le mandat. (L. 30 novembre 1875,
art. 8 et 11 ; L. 16 décembre 1887. V. p. 128 et s.)

Article Y. — Caractères généraux du mandat de sénateur et de

député.

Pour cette matière, qui [est relative à la prohibition du mandat
impératif, à l'indemnité parlementaire, à Vimmunité parlementaire
et à V inviolabilité parlementaire y voir Théorie du mandat électif,
(p. 267).

§ 2. — ATTRIBUTIONS DE l'ORGANE LÉGISLATIF

Article P'. — Attributions constitutionnelles.

Les Chambres ont des attributions constitutionnelles et des attri-
butions administratives \ en effet le Parlement est à la fois un pou-
voir et une autorité administrative.

Nous ne faisons qu'indiquer les attributions constitutionnelles.

187. I. — Les Chambres participent au pouvoir exécutif en ce
sens qu'elles surveillent l'organe exécutif*.

Il y a là une attribution essentielle dans le régime parlementaire,
car c'est la mise en jeu de la responsabilité ministérielle. Les moyens
mis à la disposition des Chambres pour l'exercice de ce contrôle sont
les suivants :

1° Des comp^e^renû^Ms faits spontanément par les ministres, le plus
connu est celui que fait périodiquement le ministre des affaires
étrangères sous le nom de livre jaune,

2o Des questions ou des interpellations faites aux ministres par
les membres des Chambres, et destinées à provoquer des explications

1. II est un cas où le Sénat collabore encore plus intimement avec le pou-
voir exécutif, c'est quand il donne son avis conforme à la dissolution de la
Chambre des députés. (L. c. 25 février 1875, art. 5, § 1".)

318 ORGANISATION UE l'ÉTAT

de la pari des ministres. Il y a cette différence essentielle entre la
question et l' interpellation que l'interpellation seule se termine par
un ordre du jour de la Chambre. C'esl-à-dire par une opinion for-
mulée par celle-ci sur la conduite du ministre. La Chambre peut
voter un ordre du jour de confiance ou un ordre du jour de blâme,
ou bien l'ordre du jour pur et simple. L'ordre du jour pur et simple
a toujours la priorité. Sa véritable siipiiflcation est que la Chambre
lient l'inlerpellation pour non-avenue, par conséquent il a un sens
favorable.

11 y a entre la question et l'interpellation d'autres différences de
pure forme; la question est posée verbalement à condition que le
ministre ait été prévenu avant la séance; nul autre que l'auteur de
la question ne peut intervenir dans la discussion; l'auteur de la
question peut toujours la transformer en interpellation. L'interpel-
lation nécessite une demande écrite adressée à l'avance et sur laquelle
la Chambre statue en fixant un jour pour l'interpellation. Les inter-
pellations sur la politique intérieure ne peuvent être renvoyées au
delà d'un mois. La Chambre peut d'ailleurs écarter l'interpellation
par la question préalable. Les interpellations donnent lieu à une dis-
cussion g-énérale,

3" Des enquêtes parlementaires que chaque Chambre peut ordon-
ner pour faire la lumière sur certains actes des ministres.

188. II. — Les Chambres ont des attributions judiciaires. Le
Sénat est érigé en haute cour de justice :

1° Pour juger le président de la Képubliqueen cas de haute trahison;

2° Pour juger les minisires pour crimes commis dans l'exercice de
leurs fonctions ;

3' Pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre la
sûreté de l'État.

Dans les deux premiers cas, le Sénat est saisi par la Chambre
des députés qui joue le rôle de Chambre de mises en accusalioû.

Dans le dernier cas, it est saisi par décret du chef de l'Ëtat reoduen
conseil des ministres ; la Chambre ne joue aucun rôle. (L. const.,
16 juillet 1875, art. 11 ; 1. 10 avril 1889.)

189. IlL — Enfin les Chambres ont des attributions législalives
qui sont les principales. Les Chambres ont pour mission de faire des
lois sur toute espèce d'objet, c'est-à-dire de définir le Droit eo éta-
blissant des règles générales obligatoires pour les citoyens.

Article n. — Attributions administratives.

190. Les Chambres sont de véritables autorités administratives

ATTRIBUTIONS DES CHAMBRES 319^

qui font nombre d'actes d'administration. La véritable nature de ces
actes n'apparaît pas au premier abord parce qu'ils sont faits en forme
de lois; mais le langage traduit la réalité des choses en appelant ces
actes des lois d'affaires ou dHntérêt local^ ou bien des actes légis-
latif Sy ou bien des actes parlementaires,

191. Actes faits par les Chambres considérées
comme autorités administratives. — !<> Actes de tutelle sur
les départements y communes^ etc. — La loi de finance fixe annuelle-
ment le maximum des centimes additionnels aux impôts directs que
le conseil général pourra voter. Une loi est nécessaire pour autoriser
un emprunt départemental lorsque le remboursement doit demander
plus de quinze ans (1. 10 août 1871, art. 41). Pour autoriser un em-
prunt communal dont la somme dépasse un million, soit en elle-
même, soit réunie aux chiffres d'autres emprunts' non encore rem-
boursés (1. 5 avril 1884, art. 143). Pour autoriser l'empiiint fait par
un hospice ou tout autre établissement charitable, lorsque le chiffre
dépasse 500,000 francs en lui-même ou réuni aux chiffres d'autres
emprunts non encore remboursés (1. 1884, art. 119). Pour prononcer
la déclaration d'utilité publique de certains travaux départementaux
ou communaux, tels que les chemins de fe/ d'intérêt local, etc.

2o Loi du budget annuel de VEtat, — Le budget des recettes est
un acte d'autorité qui permet la perception des impôts; le budget
des dépenses est un acte d'autorité qui sert d'appui à tous les actes
de gestion faits par les ministres pour l'accomplissement des services
publics, si bien que ceux-ci ne font qu'exécuter le budget.

3° Lois particulières, déclarant l'utilité publique de grands travaux,
autorisant les aliénations du domaine de l'État, etc.

Tous ces actes sont des actes d'autorité et ils ne sont susceptibles
d'aucun recours à raison de la forme législative qu'ils revêtent ; mais
les Chambres doivent observer spontanément certaines formalités,
ainsi quelques-unes de ces lois doivent être précédées d'enquêtes, de
consultations des conseils généraux, etc.

Article III.' — Nature et forme des actes.

192. Les actes des Chambres sont toujours des délibérations j
mais il y en a de différentes espèces : il y a notamment des lois, des
ordres du jour, des résolutions.

Un caractère commun à ces délibérations est qu'elles sont souve-
raines, et qu'aucun recours contentieux n'est possible contre elles,

320 ORGANISATION DE L ÉTAT

même lorsqu'elles renferment de véritables actes d'administration,
ainsi qu'il arrive pour les lois d'affaires '.

Elles diffèrent par la forme. Lés ordres du jour et les résolutions
sont soumis à un seul vote et ne sont point promulgués; de plus, ils
sont Tœuvre d'une seule Chambre. Les lois sont soumises à une pro-
cédure toute différente.

193. Confection de la loi. — Les deux chambres avant les mêmes
pouvoirs en matière de législation, et une même loi devant être votée
pour les deux chambres, il importe peu en principe qi^'une loi soit votée
en premier lieu par la Chambre des députés ou par le Sénat.

Il y a cependant une exception pour les lois de finances, elles doivent
être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par
elle. (L. const., 24 février 1875, art. 8.)

Cette disposition a donné lieu, à une controverse célèbre : lorsque le
Sénat est saisi en second lieu du projet de budget, peut-il y inscrire des
crédits nouveaux ou y rétablir des crédits supprimés par la Chambre,
et celle-ci peut-elle ratifier ces modifications? L'argument pour soutenir
la négative, c'est que pour chaque crédit rétabU par le Sénat, à supposer
que la Chambre accepte ensuite le crédit, le vote du Sénat aurait pré-
cédé celui de la Chambre, alors que d'après la Constitution cela ne doit
pas avoir lieu. Le Sénat pourrait donc refuser des crédits, il ne pouiTait
pas en établir. L'interprétation qui a prévalu est moins judaïque. La\o\
de finances forme un tout ; c'est cette loi prise dans son enseiyible qui
doit être présentée d'abord à la Chambre, mais le Sénat a le droit d'ap-
porter des amendements. D'ailleurs si le conflit doit éclater, il éclatera
toujours; le jour où on empêcherait le Sénat de rétablir un crédit ne
pourrait-il pas rejeter en bloc le budget? La prérogative de la Chambre
est déjà assez grande, elle lui permet de prendre tout son temps pour
l'examen du budget.

Dépôt des projets de lois et des propositions de lois. — On appelle projets
de lois ceux qui émanent du gouvernement ; les projets émanant de l'initia-
tive parlementaire prennent le nom dq propositions de lois. Il y a entre
ces deux formes de projets des différences plus apparentes que réelles
au point de vue du dépôt. Les propositions de lois sont soumises à l'exa-
men d'une commission d'initiative et à un vote de la Chambre sur la |3rL^'
en considération; les projets de lois sont dispensés de cette double forma-
lité. Mais comme dans la pratique la prise en considération est presque
toujours votée, cela ne créé pas une grande prérogative pour les projets
de loi gouvernementaux.

Projets et propositions de loi sont rédigés par écrit et précédés d'un

1. Il y a eu parfois des commissions parlementaires qui formulaient des dé-
cisions opposables aux particuliers (révision des grades, revision des marcbêà
de la défense nationale). Ces décisions participaient du caractère des actes
parlementaires, elles n'étaient susceptibles d'aucun recours.

ATTRIBUTIONS DES CHAUBRES 321

eiposé des motifs. Le poésidont Ce la Chambre en ordonne l'impression,
la distribulion et le renvoi aui bureauï pour la nominatioa d'une com-
missioD d'éludé. (V. p. 263.)

Ducussion et vote de la loi. — Lorsque ia commission d'étude a terminé
son travail d'examen, elle charge un de ses membres de rédiger un rap-
port. Dspât du rapport en séance publique, impression, distribution,
ûxatiou d'un jour pour la discussion.

Ia discussion ni peut avoir l'su au plus tôt que vingt-quatre heures
après la distribution du rapport, à moins qu'il n'y ait eu déclaration
d'ursenoe. Le vole d'une loi donne lieu dans chaque Chambre à deux
délibérations à des intervalles de cinq jours aj moins.
Dans certains cas exceptionnels une délibération suffit :
i' Quand l'urgence a élé déclarée;

2' Pour les lois du budget, les lois des comptes, les lois d'intérêt local^
c'est-à-dire presque toutes 'es lois d'affaires.

Il est suivi dans les deui délibéraiions une marche en sens inverse,
ta première comporte : 1° nie discussion générale ; 2» la discussion des-
articles ; dans la seconde délibération on vote : 1° les articles séparément ;,
2° l'ensemble du projet.

Dans la première délibération, le passage à la discussion des articles,
la question de savoir si l'on passera à une seconde délibération donneat
lieu à des consultations de la Chambre et a des votes.

Elaborai ion par la seconde Chambre. — Les projets de loi votés par
une Chambre sont transmis à l'autre, soit par le goavernement, soit par
le président de la Chambre iorsqu'ib émanent de l'iniliative parlemen-
taire. Le délai est d'un mois, il est réduit à trois jours en cas de décla-
ration d'urgence.

La seconde Chambre suit la même procédure que la première. Si elle
adopte le projet dans les mêmes termes, la loi est définitivement votée
et il y a lieu de la transmettre au chef de l'Étal en vue de la promulga-
tion. (V. p. 66.)

Si des modifications sont apportées par la seconde Chambre, le texte
modifié est soumis à la première Chambre et ainsi de suite jusqu'à ac-
cord complet. Les Chambres ont d'ailleurs la faculté de nommer une
commission d'étude commune qui tiendra des con/KrenCÉsporfemenfatres,
mais elles n'usent pas fréquemment de cette faculté.

Les projets de loi votés par une Chambre et rejetés par l'autre ne
peuvent être repris par l'initiative parlementaire avant le délai de trois
mois.

CHAPITRE II

ORGANISATION DU DÉPARTEMENT'

194. Renseignements statistiques. — Il y a dans la
France continentale 86 départements, plus le territoire de Belfort. Ils
contiennent 362 arrondissements et 2,870 cantons. Leur superficie
moyenne est de 675,000 hectares ; leur population moyenne de 440,000
habitants, mais avec des écarts considérables.

Le total de leurs budgets s'élevait, au 31 décembre 1889, à
258,000,000 de francs. Celui de leurs dettes à 527,220,000 francs.
Le revenu de leur domaine, qui est peu important, ne dépasse guère
un million.

Aux départements de la France continentale, il faut ajouter les trois
départements algériens.

195. Règles relatives au territoire. — La division de la
France en départements, la subdivision des départements en districts,
celle des districts en cantons, a été décidée, en principe, par la loi
des 22 décembre 1789-janvier 1790; elle a été exécutée par la loi des
15janvier-16 février 1790 qui contient un tableau annexé; enfin,
elle a été reproduite par la loi du 28 pluviôse an VIII.

Départements. — Il y a eu quelques modifications à la liste des
départements, résultant d'événements purement intérieurs, sans
parler de celles qui ont résulté d'annexions ou de cessions de territoire.
C'est ainsi que le département du Rhône et celui de la Loire, d'aborà
réunis, furent divisés par la loi du 29 brumaire an II; que le dépai-
tement de Tarn-et- Garonne fut formé par un sénatus- consulte du
4 novembre 1808 avec des cantons pris aux départements voisins.

Actuellement, les circonscriptions des départements ne pourraient
élre modifiées que par une loi. Quant aux chefs-lieux, la loi de 1790
avait décidé que, dans un certain nombre de départements, îl y aurait
un alternat entre plusieurs villes; cette règle, peu pratique, fut
abrogée, et une loi du 12 septembre 1791 fixa définitivement les

1. Sur l'origine de la personnalité administrative du département. (V. p. 2'2o.

HISTOIRE 323

chefs-lieux. Il semblerait en résulter qu'à l'avenir les chefs-lieux ne
pourraient être modifiés que par une loi; cependant, sous le premier
et le second empire, des changements ont été opérés par décret. Le
conseil général doit toujours être appelé à donner son avis sur les
modifications à apporter à la circonscription, ou sur le changement
du Ghef-lieu. (L. 10 août 1874, art. 50.)

Arrondissements, — Les districts avaient été supprimés par la
Constitution de l'an III, la loi de pluviôse an VIII les a rétablis sous
le nom d'arrondissements. La circonscription des arrondissements ne
peut être modifiée que par une loi, mais, d'après une pratique cons-
tante, le chef-lieu peut être déplacé par décret. Dans l'un ou l'autre
cas, le conseil d'arrondissement et le conseil général du département
doivent être, consultés. (L. 10 mai 1838, art. 41; 1. 10 août 1871,
art. 50.)

Cantons. La circonscription des cantons ne peut être modifiée que
par une loi ; le chef-lieu de canton peut être déplacé par décret. Dans
l'un ou l'autre cas, le conseil d'arrondissement et le conseil général
doivent être consultés. (Eod,)

196. Histoire de l'organisation départementale. —

Ancien régime, — A la veille de la Révolution, la France était divisée
en trente quatre généralités, dans chacune desquelles se trouvait un
intendant. Dans les pays d'élection, la généralité était subdivisée en
élections où l'intendant avait un subdélégué. Dans les pays d'État (six
généralités seulement), elle était subdivisée en baillages ou vigueries
sous l'autorité des États.

Les intendants étaient tout-puissants, même dans les pays d'Etat :
c< Sachez, dit Law^ à d'Argenson, que le royaume de France est gou-
verné par trente intendants; que vous n'avez ni État, ni parlement,
ni gouverneurs, ce sont trente maîtres des requêtes, commis aux
provinces, de qui dépendent le malheur ou le bonheur de ces pro-
vinces, leur abondance ou leur stérilité. »

L'intendant avait, en efi'et, beaucoup plus de pouvoirs que nos pré-
fets d'aujourd'hui; il s'appelait intendant de justice police et finance.
Tout ce que le roi lui-même avait le droit de faire, il le faisait par
délégation. C'était la centralisation absolue, en ce sens qu'il n'y avait
pas une autorité municipale, ni provinciale, susceptible d'une initia-
tive particulière.

En même temps, au milieu de cette unité et de cette centralisation
administrative extrême, il y avait une grande variété de mœurs et
d'institutions secondaires, tenant à la vieille division ethnique des
provinces englobées dans les généralités.

324 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

0} ganisation de 4790, — L'Assemblée nationale a certainement
voulu détruire la centralisation de l'ancien régime. C'est pour cela
qu'elle a supprimé les généralités et les intendants, procédé à une
nouvelle division administrative, et donné aux départements une
orçanisaiion qui, dans sa pensée, devait réveiller la vie locale. Mais
elle a voulu, du même coup, détruire les vieilles institutions parti-
culières des provinces. Elle a voulu, en un mot, qu'il y eut une vie
locale, mais que partout cette vie locale fût menée par les mêmes
Français, non pas par des Bretons à louest, des Provençaux aux midi,
etc. C'est pour cela que les départements morcèlent les provinces, au
lieu que les généralités les réunissaient.

La première organisation des départements date de i790, dans la
loi même qui portait leur création territoriale, elle est aussi éloignée
que possible de l'organisation des généralités :

1° Le système de la collégialité absolue est substitué au système de
l'unité absolue. Dans la généralité, il y avait un intendant qui faisait
tout ; dans le département, il y aura un dhectoire, composé de plu-
sieurs membres, qui fera tout. Dans l'élection il y avait un subdélégué,
dans le district il y aura un directoire.

2* L'inlepdanl et )e subdélégué étaient des agents du pouvoir
central, sans aucune attache dans la région; les directoires de dépar-
tement et de district seront élus par la circonscription. Ils sont
d'ailleurs sous les ordres de conseils élus qui se réunissent une fois
par an, comme de petits États, et dans le sein desquels ils rentrent
momentanément ,

3^ Les directoires recueillent la plupart des attributions des
intendants.

Us sont chargés : de l'impôt; de la justice administrative (i. 11 sep-
tembre J790, titre XIV), ils ont les attributions qui seront plus tard
confiées aux conseil de préfecture; de l'aliénation des biens nationaux;
de la tutelle des communes, car le roi ne correspond pas directement
avec les communes. Us ont, sauf pour les objets les plus importants,
un pouvoir de décision propre; leurs décisions peuvent bien être
annulées par le roi, mais il n'y a auprès d'eux aucun représentant du
roi pour faire respecter son autorité. Il n'y a qu'un procureur syndic,
sorte de ministère public chargé de faire respecter la loi, mais nommé
comme eux à l'élection.

Ce fut bientôt l'anarchie.

Les vices de cette organisation étaient :

lo L'excès du principe de la collégialité; il fallait, pour le moindre
acte la signature de tous les membres présents du directoire;

2» La complication des rouages à cause des directoires de district;

HISTOIRE 325

3° L'absence de lien et d'articulation avec le pouvoir central.
Organisation de Van 11 L — Dans Torganisatioa du 5 fructidor
an III, la deuxième organisation révolutionnaire qui a.U foacfJonné,
on s'efforça de faire disparaître les deux derniers inconvénients.

1° On supprima les directoires de district, et on tâcha de faire l'é-
conomie du rouage intermédiaire entre le département et les com-
munes, par une organisation toute spéciale du canton. Il y avait dans
chaque commune, deux ofûciers municipaux, et la réunion au chef-
lieu de chaque canton de ces ofûciers des communes, formait la mu-
nicipalité de canton qui gérait les intérêts communs de tout le canton.
C'était encore trop compliqué.

2** On tâcha de relier davantage les administrations des départe-
ments au pouvoir central, par Tinstitution de commissaires nommés
par le Directoire exécutif auprès du directoire de département et de
la municipalité de canton. Ces commissaires n'avaient pas voix déli-
bérative, mais ils étaient chargés de surveiller et de requérir Téxécu-
tion des lois.

On respecta le principe de la collégialité, et le pnncipe de Télec-
tion des membres des directoires et municipalités de canton. Seule-
ment il est à remarquer que les conseils adjoints aux directoires ont
disparu.

Organisation de l'an VllL — Avec l'organisation de Tan VIII,
nous sommes rejelés tout à fait vers le système des intendants :
1** action confiée à un seul homme, le préfet, suppression de la col-
légialité à ce point de vue; 2® le préfet nommé par le pouvoir
central et en correspondance constante avec lui ; 3** suppression de
toute élection locale. En même temps , rétablissement du district
sous le nom d'arrondissement, et suppression des municipalités de
canton.

Toutefois, l'influence de la collégialité ne devait pas complètement
disparaître, on donnait comme auxiliaire au préfet, deux conseils :

L'un, le conseil de préfecture, devait être son auxiliaire dans l'in-
térêt de l'État, et recevait en même temps les attributions judiciaires
qui avaient appartenu aux directoires; l'autre, le conseil général,
devait être l'auxiliaire du préfet dans l'intérêt du département. Mais
ce n'étaient que des conseils non élus et sans pouvoir propre ; on
peut dire qu'il n'y avait dans le département qu'un seul organe, le
préfet.

Organisation actuelUj datant des lois du 22 juin 1833etiO mai
4 838. — Actuellement, il y a dans le département deux organes :
L.e préfet, organe exécutif nommé par l'État;

conseil général, organe délibérant élu (complété depuis 1871

326 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

par une délégalion permanente appelée commission départementale).

4° Cette orgatBLJsation nouvelle est le résultat d'une transaction entre
le principe de la collégialité et celui de l'administrateur unique, ana-
logue à celle qui a triomphé dans l'organisation de l'État et danscelle
de la commune. Les décisions de principe doivent être prises par
une agence collective, mais l'exécution doit être confiée à un admi-
nistrateur agissant seul.

2<> Il y a décentralisation, parce que le conseil général est élu par
la population du département.

Historiquement , ce double résultat provient d'une transformation
du conseil général de l'an VIII. Ce conseil, qui n'était au début qu'un
auxiliaire du préfet, dont les membres étaient désignés par le pou-
voir central et qui n'avait pas de pouvoirs propres, a été rendu électif
en 4833, et a reçu en 4838 des pouvoirs de délibérations. Ses attri-
butions ont été encore augmentées par les lois de 4866 et de 4871,
qui lui ont donné la décision dans un grand nombre d'affaires. Dès
lors, au lieu d'être un auxiliaire, le conseil général est devenu une
autorité parallèle et même, sous un certain sens, le supérieur du
préfet.

■

- Les bienfaits de cette organisation nouvelle sont assez évidents pour
frapper les esprits les plus prévenus. Depuis la loi du 40 août 4871,
grâce surtout à la création de la commission départementale , la vie
locale s'est merveilleusement éveillée dans le département. Vingt an-
nées de fonctionnement régulier ont donné aux conseils généraux le
sentiment de leur pouvoir en même temps que celui de leur respon-
sabilité. Ils ont bien géré les services départementaux, ils ont fait des
créations et commencé des réformes..., ils ont créé des chemins de
fer d'intérêt local, des institutions d'assistance, l'enseignement agri-
cole, etc.. Partout ils ont mis à l'étude l'importante question delà
refonte de la voirie départementale. La lecture de leurs procès- verbaux
qui sont publiés tous les ans, ou simplement celle des Annales des
assemblées départementales, résumé de leurs travaux que M. de Cri-
senoy publie également tous les ans depuis 4886, laisse une impres-
sion de satisfaction. C'était à prévoir d'ailleurs. Une assemblée dépar-
tementale est à l'abri des grandes agitations de la politique, l'atmo-
sphère y est plus calme qu'au Parlement; d'un autre côté il y a plus
de lumières et moins d'esprit de coterie que dans un conseil muni-
cipal. On pourra étendre encore dans l'avenir les attributions des
conseils généraux et par conséquent augmenter les droits du dépai-
tement.

LE PRÉFET 32?

SECTlOxX I". — ORGANE EXÉCUTIF DU DEPARTEMENT. — LE PRÉFET.

L'organe exécutif du département est le préfet. Comme le préfet
est un fonctionnaire de TÉtat, il y a là une mainmise énergique de
l'État sur le département.

Il n'y a pas lieu de revenir sur les règles d'organisation relatives
au préfet. (V. n° 160.) Il faut se préoccuper seulement de ses attri-
butions.

197. Attributions du préfet comme autorité admi-
nistrative départementale. — Le préfet en cette qualité n'a
que deux attributions : 1° la préparation des décisions du conseil gé-
néral et de la commission départementale; 2° Texécution de ces dé-
cisions (loi 10 août 1871, art. 3). En dehors de ces deux cas, même
quand, avec un pouvoir de décision propre, il exerce quelque droit
qui semble être départemental, il est représentant du pouvoir exécu-
tif de l'État. (V. nombreux exemples dans le décret du 25 mars 1852,
tableau A.)

4' Instruction préalable des affaires. — Toutes les affaires sou-
mises au conseil général ou à la commission départementale doivent
être instruites parle préfet, c'est-à-dire que le préfet doit donner son
avis ; il y a là une règle obligatoire, des décisions de conseils géné-
raux ont été annulées pour l'avoir méconnue. (D. 27 févr. 1874,
2 juin. 1874.)

Le préfet fait des rapports au conseil général qui sont imprimés et
distribués à tous les membres buit jours au moins avant l'ouverture de
la session; à la session d'août, il doit joindre au rapport sur les
affaires spéciales un rapport ou compte rendu complet sur la situation
générale du département. (L. 1871, art. 56).

Cette préparation des affaires se fait dans les bureaux de la préfec-
ture, aussi les conseils généraux votent-ils des fonds pour contribuer,
dans une certaine mesure^ au traitement des employés.

2° Exécution des décisions, — L'exécution des décisions du conseil
g-énéral ou de la commission départementale peut être obtenue par
de simples mesures de fait, mais elle peut aussi demander des actes
d'administration.

Dans tous les cas c'est le préfet qui exécute.

a) Il fait les nominations aux emplois créés par le conseil généi'al.

b) Il passe les contrats et les marchés ^wr a^;^s conforme de la corn-
jriîssion départementale, (Art. 54.)

c) Il représente le département en justice, à moins que le litige ne

328 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

«e soit élevé entre le département et TÉtat, auquel cas il représente
rÉtat, le département étant alors représenté par un membre de la
commission départementale dénigré par celle-ci.

Il intente les actions en vertu de la décision du conseil général.

Il défend aux actions sur avis conforme de la commission départe-
mentale.

Il fait seul tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance.
(Art. 54.)

d) Il répartit les crédits votés, toujtes les fois que ce droit n'a pas
été réservé à la commission départementale par la loi *, et il a Vordon-
.nancement des dépenses.

198. Force exécutoire des actes du préfet. — Pour sa-
voir quelle est la force exécutoire des actes du préfet dans sa mission
d'organe exécutif du département, il faut consulter les décrets du
.25 mars 1852 et du 13 avril 1861; en général il a des pouvoirs

propres.

Il est surveillé par le conseil général et surtout par la commission
départementale. Mais ces assemblées n'ont pas de pouvoir direct sur
lui; elles peuvent seulement agir en adressant directement des récla-
mations au ministre, ou bien par des moyens politiques, par exemple
A^n provoquant un conflit.

SECTION II. — ORGANE DÉLIBÉRANT DU DÉPARTEMENT
Conseil général et commission départementale.

§ l®^ — LE CONSEIL GÉNÉRAL

Article P»". — Règles d'organisation,

199. Règles générales de composition. —Il y a un con-
seil général par département. Le conseil général est une assemblée
délibérante composée de représentants élus au suffrage universel di-
rect, à raison de un par canton, quelle que soit la population du
canton.

Les conseils généraux sont renouvelables par moitié de trois en
trois ans, ce qui porte à six ans la durée du mandat de chaque con-

1. V. sur ce point ce qui a été dit p. 221 sur le partage des pouvoirs entre
J'organe exécutif et l'organe délibérant.

ORGANISATION DU CONSEIL GÉNÉRAL 329

seiller. Le roulement régulier des séries est établi à l'heure actuelle,
mais il peut se faire qu'un conseil soit dissous ; à la suite de )a disso-
lution, il y aune élection intégrale. Alors, pour rétablir le roulement,
à la session qui suit cette élection, le conseil général divise Jes cantons
en deux séries en répartissant autant que possible dans une propor-
tion égale les cantons de chaque arrondissement dans chacune des
séries, et il procède à un tirage au sort entre les deux séries pour
régler Tordre du renouvellement; la première série sortante ne fait
que trois ans. (Art. 21.)

Le conseil général doit toujours être au complet. Lorsqu'un membre
disparait il y a l?ea à élection complémentaire. Toutefois, si le renou-
vellement légal de la série à laquelle appartient le siège vacant, doit
avoir lieu avant la prochaine session ordinaire du conseil général,
Télection partielle se fera à la même époque. (Art. 22.)

200. Élections an conseil général. — Électeurs. — Ce
sont les électeurs ordinaires. (V. p. 106.)

Eligihlcs, — Sort exigibles tous les citoyens âgés de vingt-cinq ans
accomplis qui réunirisent les deux copdil ions suivantes: 1^ inscription
sur une liste électorale quelconque, ou justification du droit à être
in£:2rit avant le jour de lélecf ion ; 2<* attiiche légale avec le département
établie par Tvn ou l'autre des faits suivants : a) domicile; b) inscrip-
tion au rôle d'une des contributions directes au 1©^ janvier de l'année
dans laquelle se fait Télecl ion, ou justification du droit à y être ins-
crit; c) héritage d'une propriété froncière fait depuis le 1®' janvier
dans le département. Toutefois, le nombre des conseillers généraux
non domiciliés ne pourra pas dépasser le quart du nombre total dont
le conseil doit être composé, sinon il y aura élimination par voie de
tirage au sort. (L. 1871, art. 6 et 17.)

A . Il y a des inéligibilités . — L Les unes résultent de la privation de
la jouissance du droit par suites de certaines condamnations. (V. p. 122.)
A signaler seulement certaines inéligibilités temporaires : est inéli-
gible pendant trois ans le conseiller général condamné pour avoir
pris part à une réunion illégale du conseil, ou à une conférence inter-
départementale dissoute (1. 1871, art. 34 et 91). Est inéligible pendant
un an le conseiller déclaré démissionnaire pour refus d'accomplir une
fonction légale. (L. 7 juin 1873.)

IL D'autres inéligibilités résultent de la privation de l'exercice du
droit. Sont inéligibles : a) les interdits (D. 1852); b) les demi-inter-
dits (1. 1871, art. 7) ; c) les fonctionnaires énumérés dans l'article 8
loi 1871 ; il est à remarquer que toutes ces inéligibilités de l'article 8 sont
relatives, à l'exception de celle qui frappe les militaires en activité de

330 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

service qui a été rendue absolue par une loi du 23 juillet 1891. (V.
p. 123.)

B. Il y a des incompatibilités, — I. Il y a des incompatibilités ré-
sultant du cumul du mandat avec une fonction publique : 1° d'une
façon absolue dans le cas de fonction de préfet, sous-préfet, secrétaire
général, conseiller de préfecture, commissaire et agent de police;
2® d'une façon relative dans le cas d'agents salariés sur les fonds dé-
partementaux. (L. 1871, art. 9 et 10.)

II. Il y a encore incompatibilité dans le cas de cumul de deux man-
dats de conseiller général {art. 11) et dans celui de cumul du man-
dat de conseiller général evec le mandat de conseiller d'arrondisse-
ment. (L. 22 juin 1833, art. 14.)

Convocation des électeurs. — Les collèges électoraux sont convo-
qués par décret (art. 12). Toutefois, le décret est lancé pour le dépar-
tement tout entier; les canton; où doit avoir lieu l'élection sont en-
suite désignés par arrêté du préfet. S'il s'agit de fixer la date pour la-
quelle la convocation doit être faite, il faut distinguer les hypothèses :
1" en cas de renouvellement normal des séries, la seule règle est celle
qui résulte de la durée du mandat de chaque série. Le mandat ne
doit pas durer plus de six ans, par conséquent les électeurs doivent
être convoqués avant l'expiration des six ans. Ils ne doivent pas non
plus être convoqués trop tôt ; le pouvoir exécutif ne doit pas pouvoir
abréger le mandat; cependant, à cet égard, il n'y a pas de règle et le
chef de l'État jouit d'une certaine latitude (art. 12); 2° en cas d'élec-
tion générale après dissolution, l'élection doit avoir lieu le quatrième
dimanche qui suit le décret de dissolution, à moins qu'une loi ne soit
intervenue pour fixer une autre date (art. 35-36) ; 3" en cas d'élection
complémentaire par suite de décès, option, démission, vacance d''un
siège ou pour toute autre cause, Téleclion doit avoir lieu dans le délai
de trois mois. (Art. 22.)

Période électorale, — La durée de la période électorale est de
quinze jours francs entre la date du décret de convocation et le jour
de l'élection. Pour les faits de presse et les réunions électorales, règles
ordinaires. (V. p. 243.)

Scrutin. — Il peut y avoir deux tours de scrutin. Le premier doit
toujours avoir lieu un dimanche ; le second, s'il est nécessaire, a lieu
le dimanche suivant (art. 1 2). Le scrutin est ouvert à sept heures du
matin et clos le même jour à six heures.

Pour toute la procédure du scrutin, règles ordinaires. (Y. p. 244 et s.)
Le recensement général des voix est fait par le bureau du chef-lieu
de canton, auquel les procès-verbaux de chaque commune sont portés
immédiatement par deux membres du bureau. (Art. 13.)

ORGANISATION DU CONSEIL GÉNÉRAL 331

Contentieux électoral, — Le contentieux des élections appartient
au Conseil d'État. Peuvent former des réclamations : d® les électeurs
du canton, les candidats, les conseillers généraux pour toute espèce
de motifs ; 2" le préfet pour inobservation des conditions et formalités
prescrites, mais ces expressions sont interprétées largement. Les ré-
clamations des particuliers doivent être formées dans les dix jours
qui suivent l'élection. Pour le préfet, le délai est de vinjît jours, à par-
tir du jour de la réception des procès-verbaux des opérations électo-
rales. (Pour le surplus, voir p. 250 et s.)

201. Fonctionnement des conseils généraux. — Les

conseils généraux ont des sessions, pendant lesquelles ils tiennent des
séances consacrées à la préparation et au vote de délibérations.

Sessions. — Les conseils généraux ont deux sessions ordinaires
par an. L'une qui commence le premier lundi qui suit le 15 août et
qui ne peut excéder un mois S l'autre qui commence le second lundi
après le jour de Pâques et qui ne peut excéder quinze jours. Ils peu-
vent avoir des sessions extraordinaires : 1° sur convocation du chef
de l'État; 2» sur convocation du préfet, lorsque les deux tiers des
membres ont adressé une demande écrite au président. La durée des
sessions extraordinaires ne doit pas excéder huit jours. (L. 1871,
art. 23-24; 1. 12 août 1876.)

Toute réunion tenue par le conseil en dehors des sessions, ou dans
une session prolongée au delà de son terme est illégale : la délibéra-
tion est nulle, les membres du conseil sont passibles des peines de
l'art. 258 G. P. (Art. 34.)

Séances. — Pour tout ce qui concerne les séances, le quorum né-
cessaire pour délibérer, le bureau, la publicité des séances, etc., voir
la théorie générale des assemblées délibérantes (p. 257 et s.). Il faut
ajouter seulement que le préfet a entrée au conseil, qu'il assiste aux
délibérations, qu'il est entendu quand il le demande ; il se retire lors-
qu'il s'agit de l'apurement de ses comptes. (Art. 2.)

Préparation et vote des délibérations, — (V. également p. 232.)
Conférences interdépartementales, — Les conseils généraux peu-
vent correspondre entre eux et même débattre des intérêts communs
dans des conférences interdépartementales. Aces conférences, chaque
conseil général est représenté, soit par sa commission départementale,
soit par une commission spéciale. Les préfets peuvent toujours assister
à ces conférences, et ils devraient dissoudre la réunion si des ques-
tions étrangères au but étaient mises en discussion. Les décisions

1 . Pour le conseil général de la Corse, cette session commence le deuxième
lundi de septembre. (L. 31 juillet 1875.)

332 ORGANISATION BU DÉPARTEMENT

prises ne soDt exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les
conseils généraux intéressés. (Art. 89-91.)

J)issotatcoii dm conseils généraux. — Il est nécessaire que le chef
de l'Élatait le droit de dissoudre les conseils généraux, mais il faut
prendre garde qu'il a'ea abuse. Ce droit est soigneusement régle-
menté dans les art. 35 et 36. La première règle qui ressort de ces
textes, c'est que les conseils généraux ne peuvent pis être dissous
tous à !a fois par mesure générale. On a voulu éviter le retour d'une
mesure aussi regrettable que le fut le décret du 26 décembre 1870. Un
conseil général peut être dissous par mesure spéciale. Si les Chambres
sont en session, le chef de l'Etat leur rend compte îmmédiatenaent, si
elles ne sont pas en session, le décret doit être motivé et contenir en
même temps convocation des électeurs.

202 Ëvénetuents qui mettent fin au mandat de con-
seiller général. — Ces événements sont :
1* L'expiration des pouvoirs ou la dissolution de l'assemblée;

2° Le décès;

3" La démission volontaire. Elle doit être adressée au président du
conseil général ou de la commission départementale, qui avertit le
préfet (art. 20). Elle est acceptée par le conseil général.

4° La démission forcée, qui est tantôt un moyen de sanction des
règles sur l'inégibilité et sur les incompatibilités, alors elle est pro-
noncée par le conaeij général lui-même [art. 18); tantôt une sanc-
tion de l'obligation d'assister aux séances du conseil ou de la com-
mission départementale, alors elle est prononcée par le conseil ou la
commission (art. 19 et 74) ; tantôt enfin une sanction de l'obligatioa
d'accomplir une fonction dévolue par la loi, alors elle est prononcée
par le Conseil d'État. (L. 7 juin 1873.)

203. Caractères généraux dn mandat. — Sur la gra-
tuité du mandat, sur la protection du représentant, sur la protection
des tiers contre les propos diffamatoires et le vote du représentant,
voir p. 267 et s. Sur les fonctions individuelles que peuvent èlre ap-
pelés à remplir les conseillers généraux, voir p. 266.

Article II. — Atiributions du comeil général.

204- Les conseils généraux n'ont ni attributions l^islatives ni
attibutions judiciaires, ils n'ont que des attributions d'ordre admi-
nistratif. Il importe de signaler cependant une attribution exceplioo-
nelle d'ordre constitutionnel. Aux termes de la loi du 15 février 1S72,
si le Parlement était illégalement dissous ou empêché de se réunir,

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL GÉNÉRAL 333

les conseils généraux se réuniraient de plein droit, pourvoiraient dans
chaque département au maintien de Tordre, et nommeraient chacun
deux délégués de façon à reconstituer provisoirement une représen-
tation nationale. (V. le texte.)

Les attributions administratives sont au nombre de quatre: 1<» Le
conseil général prend des décisions pour exercer les droits du dépar-
tement ou, par délégation, certains droits de l'État; 2° il manifeste
des opinions sous forme d'avis, de propositions, de vœux, de récla-
mations au sujet des m/ére^s du département; 3® il procède à certaines
nominations, comme celle de la commission départementale; 4° il
exerce un contrôle soit sur les actes du préfet, soit sur ceux de la
commission départementale.

i 0 Les décisions du conseil général.

Le conseil général n'a pas eu dès le début des pouvoirs de déci-
sion ; la loi du 10 mai 1838 ne lui avait donné que des pouvoirs de
délibérationy c'est-à-dire que le pouvoir central ne pouvait décider
certaines affaires départementales que sur avis conforme du conseil
général. Celui-ci pouvait donc empêcher certaines affaires d'aboutir,
mais il ne pouvait rien réaliser par lui-même. La loi du 18 juillet
1866 la première lui donna des pouvoirs de décision, et la loi du
10 août 1871 augmente les pouvoirs de décision au point d'en faire
le droit commun.

205. L Force exécutoire des décisions. — Les décisions
du conseil général sont des manifestations de volonté ; lorsqu'elles
s'exécutent, c'est la volonté du conseil général qui se réalise, mais
elles n'ont pas toutes la même force exécutoire, c'est à-dire qu elles
sont plus ou moins soumises au contrôle de tutelle de l'État ; il y a, à
ce point de vue, quatre catégories :

a) Décisions souveraines^ exécutoires immédiatement et sans aucun
contrôle de tutelle. (Art. 37, 38, 1. 1871.)

b) Décisions définitives y exécutoires de plein droit vingt jours après
la clôture de la session, si dans ce délai le préfet n'en a pas demandé
l'annulation pour excès de pouvoir ou pour violation d'une disposition
de la loi ou d'un règlement. Le recours formé par le préfet doit être
notifié au président du conseil général et à celui de la commission
départementale. Si dans le délai de deux mois à partir de la notifica-
tion l'annulation n'a pas été prononcée, la délibération est exécutoire.
L'annulation ne peut être prononcée que par un décret rendu en Con-
seil d'État dans la forme des règlements d'administration publique

334 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

(art. Al), Ces délibérations sont celles éniunérées aux art. 43-46.

c) Décisions ordinaires^ exécutoires de plein droit trois mois après
la clôture de la session, si dans ce délai un décret motivé, mais non
rendu en Conseil d'État, n'en a pas suspendu l'exécution. La suspen-
sion peut être prononcée pour simple inopportunité de la mesure. La
suspension prononcée dure indéfiniment. (Art. 48-49.)

d) Décisions soumises à approbation, — Ces décisions ne de-
viennent exécutoires qu'après l'approbation d'une autorité supérieure,
cependant elles restent l'œuvre du conseil général, parce qu'en prin-
cipe l'autorité qui approuve ne peut pas modifier. (Budgets, comptes
certains emprunts. )

yre Observation, — Ces diverses décisions, une fois devenues exé-
cutoires, chacune suivant les règles qui lui conviennent, constituent
des actes d'administration. On verra plus loin les voies de recours
ouvertes contre elles à ce titre.

2^ Observation, — Parmi ces diverses catégories, il y en a une qui
forme le droit commun des délibérations du conseil général, c'est la
catégorie des décisions soumises à suspension pour simple inopportu-
nité. Cela résulte de l'art. 48 qui dit, après avoir énuméré quelques
hypothèses, que ce sont là les pouvoirs du conseil général « sur tous
les autres objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et
règlements, et généralement sur tous les objets d'intérêt départemental
dont il est saisi, soit par une proposition du préfet, soit par l'initia-
tive d'un de ses membres » .

A ce point de vue, les conseils généraux ont moins de pouvoirs que
les conseils municipaux. En effet, le droit commun des délibérations
des conseils municipaux est la délibération réglementaire, exécutoire
de plein droit un mois après réception de la copie à la préfecture, à
moins que l'annulation n'en ait été prononcée, et elle ne peut l'être
que pour violation de certaines conditions légales. (V. n° 259.)

Il est vrai que la catégorie des décisions définitives^ exécutoires si
l'annulation n'en a pas été demandée dans les vingt jours, toute ex-
ceptionnelle qu'elle est, comprend cependant des attributions très
importantes pour les conseils généraux. Mais ici encore il y a moins
de pouvoir pour les conseils généraux que pour les conseils munici-
paux, car ces décisions peuvent être annulées pour excès de pouvoir,
ce qui est élastique, tandis que celles des conseils municipaux ne
peuvent l'être que pour violation de conditions légales déterminées.

206. IL Objets des décisions. — A. Droits de l'État exej^cés
par délégation. — Par délégation de l'État, le conseil général exerce
certains droits relatifs aux contributions directes : !<> Il répartit

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL GÉNÉRAL 335

chaque année dans sa session d'août, entre les arrondissements, le
contingent du département dans les contributions directes de répar-
tition. (V. infrà,^ n° 409). Il statue sur les réclamations formées par
les conseils d'arrondissement contre le contingent assigné à l'arron-
dissement, et sur les réclamations des communes contre le contin-
gent assigné à la commune. Les décisions du conseil général en cette
matière sont souveraines, c'est-à-dire exécutoires immédiatement,
mais le conseil n'est pas libre de ne pas les prendre; s*il refuse de pro-
céder à la répartition, celle-ci est opérée d'oftice par le préfet d'après
les bases de la répartition précédente. (Art. 37-39.)

2** Il fixe chaque année dans la limite d'un maximum et d'un mi-
nimum le prix de la journée de travail qui sert de base à la contri-
bution personnelle (l. 22 juillet 1820). Ici encore décision souveraine
et qui peut être suppléée d'office.

B. Droits départementaux, — Le conseil général a maintenant
l'exercice de tous les droits départementaux, sauf à respecter les at-
tributions du préfet pour la préparation et l'exécution des décisions*.
La loi du 10 mai 1838 et celle du 18 juillet 1866 ne rappelaient à
délibérer que sur les objets prévus par les iois et règlements (art. 4,
1. 1838 : la loi du 10 août 1871, art. 48 in fine l'appelle à délibérer sur
tous les objets d'intérêt départemental. Il y a là un progrès considé-
rable accompli. Cela fait du conseil général le vrai représentant du
département. Seulement le conseil général ne peut décider que là
où le département a des droits à exercer; là où il y a seulement des
intérêts^ il émet des opinions ou des vœux.

à) Droits de puissance publique. — /. Droits relatifs au budget.
Le département est tenu d'avoir un budget et des comptes. Il est inté-
ressant de savoir tout d'abord quels sont les pouvoirs du conseil
général en ces matières, parce que de ces pouvoirs dépendent en un
certain sens tous les autres, tout acte d'administration devant se tra-
duire par une dépense et toute dépense devant figurer au budget.

Le budjet départemental est dressé tous les ans par les soins du
préfet, voté par le conseil général dans sa session d'août et réglé par
décret. Du moment que le budget est réglé par décret, il rentre dans
cette catégorie de délibérations du conseil qui ont besoin de l'appro-
bation du chef de l'État, catégorie inférieure. Il semble donc que le
conseil général n'ait qu'un faible pouvoir sur son budget, ce qui en-
traînerait faible pouvoir pour tout le reste. Mais il faut faire atten-
tion que si l'approbation du chef de l'État est nécessaire, d'un autre

1. V. ce qui a été dit p. 221 sur le partage des pouvoirs entre Torgane exé-
catif et l'organe délibérant.

336 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

côté celui-ci est obligé de la donner et qu'il ne peut pas réformer
le budget. Il peut tout au plus y avoir un retard amenant des négocia-
tions.

L'examen auquel se livre le chef de l'État n'a qu'un but, c'est de
lui permettre de voir si un certain nombre de dépenses déclarées par
la loi obligatoires figurent au budget. Ces dépenses, qui étaient au-
trefois beaucoup plus nombreuses, ont été réduites par la loi nouvelle à
quatre ou cinq. Il s'agit du loyer de certains bâtim.ents destinés à loger
les services publics indispensables et des sommes nécessaires à l'acquit-
tement des dettes exigibles. (Art. 60, n°* 1-4.)

Si le conseil omet d'inscrire au budget quelqu'une de ces sommes,
le budget n'en est pas moins approuvé, seulement la dépense est ins-
crite d'office, et il y est pourvu au moyen d'une contribution spéciale
portant sur les quatre contributions directes, et établie por un décret
ou par une loi, selon qu'on peut ou non se tenir dans les limites fixées
annuellement par la loi de finances.

« Aucune autre dépense ne peut être inscrite d'office dans le bud-
get ordinaire et les allocations qui y sont portées ne peuvent être ni
changées ni modifiées par le décret qui règle le budget » (art. 60-61).
Donc, en réalité, le conseil est inaître de son budget, c'est lui qui fait
la répartition entre les sous-chapitres et les articles, c est lui qui
ouvre les crédits supplémentaires et fait les virements dans le crédit
rectificatif.

Toutefois le conseil général est gêné : 1' par l'abus de principe de
l'imputation des dépenses sur ressources spéciales qui fait qu'il n'y a
presque pas de fonds libres; 2° par ce fait que l'État a le maniement
de ses deniers, ce qui lui fait perdre le bénéfice des intérêts de ses
fonds disponibles.

Quant au compte d^exécution du budget, c'est un compte rendu par
le préfet, car celui-ci est l'ordonnateur des dépensés du département;
il est provisoirement arrêté par le conseil général et réglé également
par décret, après observations envoyées directement par le président
du conseil au ministre de l'intérieur.

II. Droits de police, — Police des fonctionnaires départementaux,
— Le conseil a l'organisation générale des services qu'il crée avec des
fonds départementaux, tels que : école pratique d'agriculture, service
des enfants assistés, secours médicaux à domicile, institutions variées
d'assistance. La nomination des fonctionnaires appartient au préfet^
mais le conseil général fixe les cadres généraux, les règles du service,
les conditions d'aptitude auxquelles les candidats doivent satisfaire.
Il n'y a d'exception que pour les archivistes-paléographes qui doivent
être choisis parmi les élèves de l'École des Chartes, si le conseil géné-

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL GÉNÉRAL 337

rai décide qu'il y aura un fonctionnaire de cet ordre dans le départe-
ment. (Art. 45.)

Tutelle des communes. — Le conseil général a, dans une certaine
mesure, la tutelle des communes; il a sur ce point enlevé au préfet
quelques-unes de ses attributions. H a même été question en 1871 et
en 1884 d'aller plus loin encore dans cette voie éminemment décen-
tralisatrice.

l'^n arrête chaque année à sa session d'août, dans les limites fixées
annuellement par la loi de finances, le maximum des centimes ex-
traordinaires que les conseils municipaux sont autorisés à voter pour
en affecter le produit à des dépenses extraordinaires d'utilité commu-
nale. Si le conseil général se sépare sans l'avoir arrêté, le maximum
fixé pour l'année précédente est maintenu jusqu'à la session d'août
de l'année suivante. fArt. 42.)

2® Il statue définitivement sur les objets ci-après : — Changements à
la circonscription des communes d'un [même canton^'eTTrésignation
de leurs chefs-lieux, lorsqu'il y a accord entre les conseils munici-
paux. (Art. 46, n» 26.)

— Sectionnement électoral des communes. (Art. 43; 1. 5 avr. 1884,
art. 12.)

— Établissement, suppression ou changement de foires et marchés.
(L. 16 septembre 1879; 1. 5 avril 1884 art. 68.)

— Chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt com-
mun. Le conseil a ici de grands pouvoirs. D'abord il classe et déclasse
les chemins, en détermine la largeur, opère jla reconnaissance des
chemins anciens ; ensuite il en prescrit l'ouverture ou le redresse-
ment, décisions qui produisent les effets spécifiés auxiart. 15 et 16
1. 21 mai 1836, c'est-à-dire qui [entraînent des attributions de pro-
priété par voie d'alignement' : enfin il règle les voies et moyens pour
l'exécution .et l'entretien des chemins, il répartit les subventions ac-
cordées sur fonds d'État ou sur fonds départementaux, il désigne les
services auxquels sera confiée l'exécution des travaux, il fixe le prix
des journées de prestation, etc. (Art. 46, n"* 7 et[8.)

3** Le conseil général donne son avis sur l'application des disposi-
tions de l'art. 90 du Code forestier relatives à la soumission au régime
forestier des bois taillis ou futaies appartenant aux communes, et à
la conversion en bois de terrains en pâturages ; sur les délibérations

1. Ces décisions que dans la pratique on appelle fixations de tracé peuvent
être attaquées par les communes si elles leur imposent des dépenses auxquelles
elles n*ont pas consenti; quant aux décisions de classement ou déclarations
de cicinalité, ce sont des décisions de priacipe qui ne sont susceptibles d'aucun
recoura. (C. d'Ét., 11 décembre 1891.)

H. 22

338 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

des conseils municipaux relatives à Taménagement, au mode d*exploi-
tation, à Taliénation et au défrichement des bois communaux, (art 50.)

Il a aussi de nombreux avis à donner en matière d octrois muni-
cipaux. Sur ce point, les pouvoirs du conseil général ont été dimi-
nués par la loi du 5 avril 1884 ; il ne donne plus que des avis là où,
d'après la loi de 1871, il avait un pouvoir de décision (1. 1884,
art. 137), etc., etc.

Le conseil général n'a pas de droits de police sur les individus.

III. 1 droits relatifs au domaine publie départementaL — Le do-
maine public inaliénable des départements ne se compose guère,
d'après l'opinion courante, que des routes départementales. Les con-
seils généraux ont le droit de les classer et de les déclasser. (Art. 46,
6** et 8% décisions définitives.) Jusqu'à présent, ils ont surtout usé du
droit de déclasser. A l'heure actuelle, quarante-cinq départements
ont déclassé leurs routes départementales pour en faire des chemins
vicinaux de grande communication, et il est à prévoir que les autres
suivront l'exemple. Le but est l'unification du service de la voirie dé-
partementale, qui ne comprendra plus ainsi que des chemins vicinaux
/de grande et de moyenne communication). Le résultat est de faire
passer ces routes dans le domaine public communal et d'en mettre
l'entretien à la charge de la commune traversée. Les communes inté-
ressées ont vivement réclamé, des recours pour excès de pouvoir ont
été formés par elles, mais ont été rejetés par le Conseil d'État, la loi
étant formelle. (10 nov. 1876, 27 avr. 1877.)

Il faut placer ici la question de l'affectation aux services publics et
de la désaffectation des bâtiments départementaux. Ces bâtiments
sont-ils ou ne sont-ils pas dépendances du domaine public? c'est un
poin t contesté, on le verra plus loin (n» 370) . Toujours est-il , que le con-
seil général statue définitivement sur les changements de destination
des propriétés et des édifices départementaux, autres que les hôtels de
préfecture et de sous-préfecture, les locaux affectés aux cours d'as-
sises, aux tribunaux, aux écoles normales, au casernement de la gen-
darmerie et aux prisons. (Art. 46, n° 4.)

IV. Modes d'acquérir. — 1® Impôts. — Les seuls impôts départe-
mentaux qui existent sont les centimes additionnels aux quatre
grandes contributions directes de l'État (impôt foncier, cote person-
nelle-mobilière, portes et fenêtres, patentes). Un centime additionnel
est la centième partie du principal d'un impôt payé à l'État. On sait
dans chaque département la somme que produit un centime addition-
nel aux quatre contributions directes : on appelle cela la valeur du
centime. Dans la Haute-Garonne, la valeur du centime est de qua-
rante-neuf mille francs, pour le département de la Seine, elle est ùe

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL GÉNÉRAL o39

six cent trente-neuf mille francs. Il y a des centimes ordinaires et
des centimes spéciaux, dont le maximum est fixé une fois pour toutes
par la loi. Le conseil général les vote dans la limite du maximum. Il
y a aussi des centimes extraordinaires, correspondant aux besoins
nouveaux ou imprévus, dont le maximum est fixé annuellement par
la loi de Qnances; le conseil les vote dans la limite du maximum.
Au-delà il faut autorisation du Parlement. (Art. 40-41.)

2' Travaux publics départementaux, — Le conseil général décide
en matière de travaux départementaux, car il statue définitivement
sur les objets suivants : projets, plans et devis de tous autres travaux
à exécuter sur les fonds départementaux et désignation des services
auxquels ces travaux seront confiés; offres faites par les communes,
les associations ou les particuliers pour concourir à des dépenses d'in-
térêt départemental ; concessions à des associations, à des compagnies I
ou à des particuliers de travaux d'intérêt départemental ; part contri-
butive du département aux dépenses des travaux qui intéressent à la
fois le département et les communes (l. 1871, art. 46, §§ 9, 10, 11, 22).
Mais lorsqu'il y a lieu de procéder à une expropriation pour cause
«inutilité publique, ce n'est pas lui en principe qui déclare Tutilité pu-
blique du travail.

h) Droits de personne privée. — Pour la gestion du domaine privé
du département et l'exercice des droits qui s'y rattachent, le conseil
g"énéral jouit de grands pouvoirs aux termes de l'art. 46 de la loi de
1871, « le conseil général statue définitivement sur les objets ci-après
désignés, savoir : 1° acquisition, aliénation et échange des propriétés
départementales, mobilières ou immobilières, quand ces propriétés
ne sont pas affectées à Tun des services énumérés au n" 4 (hôtels de
préfecture, sous -préfectures, palais de justice, etc.); 2* mode de ges-
tion des propriétés départementales; 3** baux de biens donnés ou pris
à ferme ou à loyer, quelle qu'en soit la durée ; b^ acceptation ou refus
de dons et legs faits au département, quand ils ne donnent lieu à aucune
réclamation...; 14** assurances des bâtiments départementaux; 15<>
action à intenter ou à soutenir au nom du département, sauf les cas
d'urgence dans lesquels la commission départementale pourra statuer;
16^ transaction concernant les droits du département. »
i Une mention spéciale doit être faite pour les emprunts. Les dépar-
jtements comme les communes ne peuvent faire que des emprunts
amortissables. Le conseil général statue définitivement sur les em-
frunts remboursables dans un délai de 15 années; au delà de cette
imite, il faut autorisation du Parlement. (Art. 40-41.)

340 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT .

2* Manifetlatiom ^opinion, nominationSy eonlrôk. \

207. Manilestations d'opinion. — Les manifestations d*o-
pinton sodI des avis, des propositions, i^ réclamations et des vœux;
elles soDt relatives à de simples intérêts départementaux. En principe,
elles n'ont aucune force exécutoire. Les réclamations et les vœux ne
sont pas nécessairement suivis d'effet. Les avis, le p^uvemement esl
quelquefois tenu de les prendre, mais il n'estjamaistenudelessuivre. 1
Il n'en est pas tout à fait de même des propositions ; parfois elles lient I
en on certain sens le gouTemement. Ainsi en est-il dans le cas de
certains secours à_distribuer sur fonds d'État, le gouvernement qui doit
demander des propositions au conseil général n'est pas lié quant au
chiffre des sommes, mais quant à l'ordre de distribution : < Les se- |
cours pour les travaux concernant les églises et presbytères; les secours
généraux à des établissements et institutions de bienfaisance; les
subventions aux communes pour acquisition, construction et répara-
tion de maisons d'école et de salles d'asile; les subventions aux comices 1
et associations agricoles ne pourront être alloués par le ministre
compétent, que sur la proposition du conseil général qui dressera un |
tableau collectif des propositions, en les classant par ordre d'urgence. »
(L. 1871, art. 68.)

208. Nominations. — La plus importante des nominatious '
auxquelles procède le conseil général est celle de la commission dépar-
tementale (V. n" 213). Mais il peut avoir aussi à nommer une commis-
sion pour une conférence interdépartementale, àdésigner des conseillers
généraux qui remplissent des fonctions individuelles, par exemple
ceux qui siègent au conseil départemental et au conseil académi-
que, eic... '.

209. Contrôle. — Le contrôle exercé par le conseil sur les actes
de la commission départementale sera étudié à propos de celte com-
mission. Quant à celui sur les actes du préfet, il est exercé au mo;fen
des comptes rendus que le préfet est tenu de faire (V. p. 197); au moyen
de renseignements demandés aux ctiefs de service du départeiu^B'
(art. 52); enGn, au moyen d'enquêtes que des membres du coo^ei'
général peuvent faire sur place (art. 51); tout cela est sanctionné
par le droit qu'ont les conseils généraux de correspondre directemer'

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL GÉNÉnAL 3U

avec le ministre par rintermédiaire de leur président, et de lui adresser
des réclamations. (Art. 51.)

Article III. — Nature et forme des actes, voies de recours,

210. Nature et forme des actes. — Tous les actes du con-
seil général, assemblée délibérante, sont des délibérations ; celles de
ces délibérations, qui contiennent décision exécutoire, constituent en
outre des actes d'administration.

Les délibérations sont soumises à toutes les conditions de fond et
de forme qui ont été étudiées à propos de la théorie des assemblées
délibérantes. Elles doivent être prises dans une session régulière, dans
une séance tenue d'une façon régulière, avec le quorum nécessaire
pour délibérer, en observant les règles du scrutin, et être constatées
régulièrement au procès- verbal.

211. Recours et voies de nullité. — Les délibérations des
conseils généraux peuvent être attaquées à deux titres différents :

1° A titre d'actes d'administration. — Lorsqu'elles renferment une
décision et qu'elles sont devenues réellement exécutoires, c est-à-dire :
si ce sont des décisions définitives, lorsque le délû de vingt jours est
passé sans que le préfet en ait demandé l'annulation ; si ce sont des
décisions ordinaires, lorsque le délai de trois mois est passé sans que
le chef de l'État les ait suspendues ; elles peuvent alors être attaquées
par le recours pour excès de pouvoir aux termes du droit commun,
ou même en cas de violation d'un droit formel par un recours conten-
tieux ordinaire porté devant le Conseil d'État. (G d'Ét., 4 juillet 1864.)
• 2* Simplement à titre de délibération^ même lorsqu'elles ne con-
tiennent pas de décision mais seulement un vœu, une réclamation ou
un blâme à l'administration ou une nomination. Dans ce second cas,
y a-t il quelque voie de nullité? Un point qui nous semble certain c'est
qu'il n'y a pas de voie de nullité générale. La loi du 10 août 1871 ne
contient aucune disposition analogue à celle de l'art. 63 de la loi mu-
nicipale qui déclare frappées d'une nullité radicale, invocable à toute
époque et par tout intéressé, les délibérations des conseils municipaux
qui sont prises en violation d'une loi ou d'un règlement d'administra-
tion publique, et les nullités ne se suppléent pas.

Il n'y a nullité que dans deux cas prévus aux art. 33 et 34 de la
loi de 1871 :

a) La délibération a été prise en dehors des réunions, c'est-à-dire
des sessions régulières. Elle est nulle de droit. Le préfet prononce
cette nullité par arrêté motivé (Art. 34.);

b) La délibération est relative à un objet qui n'est pas de la com-

342 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

pétence du conseil; alors, sur la demande du préfet, elle est annulée
par décret rendu en la forme des règlements d'administration pu-
blique, c'est-à-dire en assemblée générale du Conseil d État (art. 33).
Une application particulière de cette nullité est faite aux vœux poli-
tiques interdits au Conseil par Tart. 51^ § 3.

Dans ces deux cas, la nullité est absolue, peut être déclarée à toute
époque, et qu'elle ait été déclarée ou non, est invocable par toute partie
intéressée. (Av. Cons. d'État, G mars 1873,)

La doctrine qui restreint ainsi les voies de nullité peut avoir des in-
convénients pour les délibérations contenant décision si le préfet les
laisse devenir exécutoires en négligeant de provoquer dans les délais
leur annulation ou leur suspension^ et si les parties intéressées laissent
passer les délais d'un recours pour excès de pouvoir. Cela est fâcheux,
mais la doctrine s'appuie sur l'art. 47 de la loi de 187 1 par un argument
a contrario» Du moment, en effet, que le préfet peut demander la
nullité des décisions définitives qui sont prises en violation d'une loi
ou d'un règlement d'administration publique, dans un délai de vingt
jours, avant que la décision ne £oit exécutoire, c'est qu'il ne le peut
plus une fois que ce délai est passé et que la décision est devenue
exécutoire. Cet argument a contrario^ appuyé sur le principe que les
voies de nullité ne se suppléent pas, est très fort. On peut invoquer
en ce sens un arrêt du Conseil d'État du 23 mars 1880*.

§ 2. — DE LA COMMISSION DÉPARTEMENTALE

212. La commission départementale est une émanation du conseil
général chargée de le suppléer dans une certaine mesure dansTinter-
valle des sessions. C'est donc encore un organe délibérant.

La commission départementale a été créée en 1871, mais l'idée n'en
est pas neuve en France ; quelques-uns de nos anciens états provin-
ciaux avaient des délégations, et les directoires de l'organisation révo-
lutionnaire n'étaient autre chose qu'une délégation permanente de
conseils généraux. A l'étranger, il existe dans l'organisation provinciale
des comités permanents un peu partout, en Belgique, en Prusse, en
Autriche-Hongrie, en Italie, en Espagne, etc..

Article l*^''. — Organisation de la commission départementale,

213. Composition.— « La commission départementale est élue

1. Ceci ne s'applique qu'aux décisions définitives et aux décisions soumises
à suspension. Quant aux décisions dites souveraines (art. 37, 38), on peut conve-
nir en s'appuyant sur les mots conformément aux règles établies par les lois de
Part. 37, qu'elles pourraient être annulées pour illégalité.

LA COMMISSION DÉPARTEMENTALE 343

par le conseil général chaque année, à la fin de la session d'août ; elle
se compose de quatre membres au moins et de sept au plus et elle
comprend un membre choisi autant que possible parmi les conseillers
élus ou domiciliés dans chaque arrondissement. Les membres de la
commission sont indéfiniment rééligibles :i) (art. 69). Les fonctions de
membre de la commission départementale sont incompatibles avec
celles de )naire du chef-lieu du département et avec le mandat de dé*
puté ou de sénateur (art. 70, remanié par 1. 19 décembre 1876), Le
vote a lieu au scrutin secret. (Art. 30, § 3.)

Accidentellement, un conseil général peut avoir à nommer sa com-
mission départementale à une autre époque : 1^ s'il a été dissous,
aussitôt après la réélection (art. 35-36) ; 2^ s'il y a conflit entre la
commission départementale et le préfet et que le conseil juge à propos
de nommer une nouvelle commission. (Art. 85.)

Les protestations contre l'élection ou la nomination des membres
de la commission départementale sont actuellement sans juge, le
Conseil d'État s'étant déclaré incompétent. (G. d'Ét.,8 mai 1885)*.

214. Fonctionnement de la commission départe-
mentale. — La commission départementale est une assemblée dé-
libérante, qui tient des sessions et des séances en vue de prendre des
délibérations.

La commission départementale tient une session ordinaire par mois,
elle fixe elle-même Tépoque et le nombre de jours *. Le préfet et le
président de la commission peuvent la convoquer en session extraor-
dinaire. (Art. 73).

Règles des séances, — « La commission départementale est prési-

1. La question est de savoir si c'est une véritable élection ou bien une no-
mination. Si on considère que c'est une élection, le Conseil d'État est compétent
pour le contentieux de cette élection parce qu'il est le juge de droit commun
du contentieux administratif. Si on considère que ce n'est pas une élection,
il ne subsiste alors contre la délibération que les causes de nullité des art. 33
et 34. C'est sans doute à ce système que s'est rallié le Conseil d'État ; bien
que l'art. 69 emploie à deux reprises le mot élection, il a considéré que ce
n'en était pas une puisque la loi n'avait pas organisé de contentieux.

On comprend d'autant mieux qu'il hésite à reconnaître le caractère d'élec>
tion, qu'il y a bien d'autres cas où le conseil général procède à des nomi-
nationë et qu'il faudrait y étendre la même solution, nomination du bureau,
noaiiiiation de commissions, désignation de conseillers pour des fonctions
individuelles, etc.

2. Elle ne pourrait pas indirectement se constituer en permanence en déci-
dant que sa session durera tout le mois; ce serait contraire à l'esprit de la
loi, et même au texte qui suppose des sessions extraordinaires et par con-
séquent des intervalles entre les sessions ordinaires.

344 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

dée par le plus âgé de ses membres. Elle élit son secrétaire, elle
siège à la préfecture et prend, sous l'approbation du conseil général
et avec le concours du préfet, toutes les mesures nécessaires pour
assurer son service.

« Tout membre de la commission départementale qui s'absente
des séances pendant deux mois consécutifs, sans excuse légitime ad-
mise par la commission, est réputé démissionnaire. Il est pourvu à son
remplacement à la plus prochaine session du conseil général. >
(Art. 74.) € Les membres de la commission départementale ne re-
çoivent pas de traitement. (Art. 75.)

< Le préfet ou son représentant assistent aux séances de la commis-
sion ; ils sont entendus quand ils le demandent. » (Art. 76, § 1*)

Règles des délibérations . — « La commission départementale ne
peut délibérer si la majorité de ses membres n'est présente. Les dé-
cisions sont prises à la majorité absolue des voix. En cas de partage,
la voix du président est prépondérante. »

« Il est tenu procès-verbal des délibérations. Les procès-verbaux
font mention du nom des membres présents ». (Art. 72.)

Les procès-verbaux ne sont pas publiés, ils peuvent seulement
être expédiés sous pli cacheté aux membres du conseil général.

Instruction des affaires. — La commission peut s'entourer de
renseignements: « Les chefs de service des administrations publiques
dans le département sont tenus de fournir, verbalement ou par écrit,
tous les renseignements qui lui seraient réclamés par la commission
départementale sur les affaires placées dans ses attributions. »
(Art. 76, § 2.)

L'art. 84 ajoute : « La commission départementale peut charger
un ou plusieurs de ses membres d'une mission relative à des objets
compris dans ses attributions. :> Mais cela n'empêche point que l'ins-
truction préalable n'appartienne au préfet, c'est-à-dire que la com-
mission ne peut statuer sans son avis.

Article H. — Attributions de la commission départementale.

N^ /. Attributions déléguées,

215. La commission départementale a des attributions qui lui
sont déléguées par le conseil général. Les conseils généraux ne doi-
vent pas abuser de cette faculté de délégation, car il est de principe
que la puissance publique ne se délègue pas, ils doivent notamment
observer les règles suivantes :

i^ Ils ne doivent déléguer que pour des affaires spéciales, non

LA COMMISSION DÉPARTEMENTALE 345

point pour des catégories d'affairés. Une circulaire ministérielle du
9 août 1879 semblait admettre la délégation par catégorie pour des
affaires peu importantes, mais devant la résistance du Conseil d'État
elle a été rapportée le 13 avril 1881 .

2<> Même pour des affaires spéciales, le conseil ne peut pas déléguer
la décision à sa commission si l'affaire est trop importante II y a ici
une question d'appréciation. Ainsi il a été décidé que le conseil peut
déléguer le droit de statuer sur le tracé d'un chemin d'intérêt com-
mun (D. 27 décembre 1878) sur une question de tramway (Avis
minist. 17 août 1886). Mais qu'il ne peut pas déléguer le droit de
dresser les tableaux de proposition pour la répartition des secours
sur fonds d'État. (Avis minist., 29 août 1887.)

Lorsque la commission départementale statue par délégation, ses
décisions ont la force exécutoire qu'auraient eue celles du conseil
général lui-même sur les mêmes affaires; par suite, elles peuvent,
suivant le cas, être attaquées directement devant le Conseil d'État
dans le délai de vingt jours, ou suspendues par décret dans le délai de
trois mois (D. Cons. d'Ét., 7 mai 1875.)

N^2. Attributions propres,

La commission départementale a en outre des attributions propres,
c'est-à-dire qui lui ont été données directement par la loi. La plupart
Alt été enlevées au préfet. Ces attributions sont relatives à des déci"
sioîiSj à des avis^ à des nominations y à des actes de contrôle.

216. Décisions. — L Force exécutoire. — Toutes les déci-
sions propres de la commission départementale sont de la même ca-
tégorie, elles sont exécutoires par elles-mêmes immédiatement ; seu-
lement, c'est le préfet qui doit exécuter, et il peut s'y refuser en
formant devant le conseil général, aux termes de l'art. 85, un recours
que nous étudierons plus loin n° 221.

IL Objets des décisions. — La commission départementale exerce
par délégation quelques droits de l'État, par exemple, lors de la con-
fection d'un cadastre, elle approuve le tarif des évaluations cadastrales
(art. 87, § 1®'); mais elle exerce surtout des droits départementaux.

A. Droits de puissance publique. — a) Droits de police. — Tutelle
des communes, hospices, etc. « La commission départementale, après
avoir entendu l'avis ou les propositions du préfet, répartit les sub-
ventions diverses portées au budget départemental, et dont le conseil
général ne s'est pas réservé la distribution, les fonds provenant des
amendes de police correctionnelle et les fonds provenant du rachat

346 ORGANISATrON DU DÉPARTEMENT

des prestations en nature sur les lignes que ces prestations oon-
cernent » (art. 81). « Elle prononce, sur Ta vis des conseils munici-
paux, la déclaration de vicinalité, le classement, l'ouverture et le
redressement des chemins vicinaux ordinaires, la fixation de la lar-
geur et de la limite desdits. Elle exerce à cet ^ard les pouvoirs con-
férés au préfet par les art. 15 et 16 de la loi du 21 mai 1836. Elle
apprçuve les abonnements relatifs aux subventions spéciales pour la
dégradation des chemins vicinaux, conformément au dernier para-
graphe de l'art, 14 de la même loi. » (L. 1871, art. 86.) Mêmes attri-
butions en matière de chemins ruraux. (L. 20 août 1881, art. 4.)

b) Droits domaniaux. — « La commission départementale déter-
mine Tordre de priorité des travaux à la charge du département,
lorsque cet ordre n'a pas été fixé par le conseil général ; fixe Tépoque
et le mode d'adjudication ou de réalisation des emprunts départemen-
taux lorsqu'ils n'ont pas été fixés par le conseil général ; fixe l'époque
de l'adjudication des travaux d'utilité départementale (art. 81), etc.

B. Droits de personne pHvée, — La commission départementale
autorise le préfet à passer les contrats au nom du département et à
défendre aux actions. L'art. 54 dit en effet que le préfet doit faire
ces deux espèces d'actes de la vie civile du département sur avis con-
forme. Un avis, auquel on est tenu de se conformer, équivaut à une
autorisation.

217. Nominations. — La commission départementale assigne
à chaque membre du conseil général et du conseil d'arrondissement
le canton pour lequel ils devront siéger dans le conseil de révision.
(Art. 82.)

Cette disposition se complète 'par celle de l'art. 18 de la loi du
15 juillet 1889, qui prescrit de choisir des membres autres que ceux
qui sont élus dans le canton où la révision a lieu. La commission
départementale désigne aussi les deux conseillers généraux qui, aux
termes de l'art. 34 de cette dernière loi, sont adjoints au conseil de
révision réuni au chef-lieu du département, pour prononcer sur les
demandes de dispense pour soutien de famille et sur les demandes
de sursis d'appel.

Enfin, dans le cas ou le département a subventionné une association
syndicale, elle nomme des membres de la commission syndicale con-
formément à l'art. 23, L 21 juin 1865. (Art. 87, § 2.)

218. Avis. — La commission départementale donne des avis au
préfet, ils sont tantôt facultatifs, tantôt nécessaires (art. 77), même
quand le préfet est tenu de les prendre, en principe il n'est pas tenu

LA COMMISSION DÉPARTEMENTALE 347

de les suivre, en certains cas, cependant, il est obligé de s'y confor-
mer, par exemple, en matière de défense aux actions intentées contre
le département et de fossatvm de contrats au nom du département.
(Art. 54).

219. Contrôle. — La commission départementale est chargée
de veiller à ce que les élections complémentaires au conseil général
soient faites dans les délais fixés. (Art. 22, § 3.)

« Le préfet est tenu d'adresser à la commission départementale,
au commencement de chaque mois, l'état détaillé des ordonnances
de délégation qu'il a reçues et des mandats de paiement qu'il a déli-
vrés pendant le mois précédent concernant le budget départemental.
La même obligation existe pour les ingénieurs en chef, sous- ordon-
nateurs délégués ». (Art. 78.)

« A l'ouverture de chaque session ordinaire du conseil général, la
commission lui fait un rapport sur l'ensemble de ses travaux et lui
soumet tontes les propositions qu'elle croit utiles. A l'ouverture de la
session d'août, elle lui présente dans un rapport sommaire ses ob-
servations sur le budget proposé par le préfet. Ces rapports sont im-
primés et distribués, à moins que la commission n'en décide autre-
ment ». (Art. 79.)

« Chaque année, à la session d'août, la commission départementale
présente au conseil général le relevé de tous les emprunts commu-
naux et de toutes les contributions extraordinaires communales qui
ont été votés depuis la précédente session d'août, avec indication
du chiffre total des centimes extraordinaires et des dettes dont chaque
commune est grevée (art. 80). « La commission départementale vé-
rifie l'état des archives et celui du mobilier appartenant au départe-
ment » (Art. 83.)

Article IIL — Nature et forme des actes^ voles de recours,

220. Les actes de la commission départementale sont des délibé-
rations soumises aux conditions ordinaires de forme et de fond.
Quand elles contiennent décision exécutoire, ces délibérations cons-
tituent en outre des actes d'administration.

Elles sont susceptibles de recours sous les distinctions suivantes :

a) Recours pour excès de pouvoir. — Les délibérations qui sont
des actes d'administration sont susceptibles d'être attaquées par le re-
cours pour excès de pouvoir selon le droit commun. Cependant, dans
les cas des art. 86 et 87, le recours doit être formé dans un délai de
deux mois et il est suspensif de l'exécution.

b) Recours au conseil général dans le cas spécial des articles 86

348 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

et 87, — Dans les cas prévus par les art. 86 et 87, c*est-à-dire en
matière de décision sur Vouverture et le classement des chemins vi-
cinaux ordinaires^ sur le tarif des évaluations cadastrales, et en ma-
tière de nomination des membres des commissions syndicales, la
délibération peut être frappée de recours au conseil général, par le
préfet, par les conseils municipaux et par toute partie intéressée. Ce
recours est formé pour cause d'inopportunité ou de fausse appréciation
des faits. Il est notifié au président de la commission dans le délai
d'un mois à partir de la communication de la décision. Le conseil
général statue définitivement à sa plus prochaine session.

Les mêmes délibérations peuvent être attaquées par le recours pour
excès de pouvoir qui suit ici quelques règles spéciales. (V. plus haut.)

En vue de faire courir les délais de ces recours, les décisions doi-
vent être communiquées au préfet, aux conseils municipaux et aux
autres parties intéressées. (Art. 88.)

c) Nullité résultant des articles 33 et 34, l. 1 87 i * — Le Conseil
d*État admet que les articles 33 et 34 s'appliquent à la commission
départementale aussi bien qu'au conseil général, par conséquent:
1° les délibérations prises par la commission irrégulièrement réunie
sont annulées par le préfet ; 2° les délibérations portant sur des ob-
jets pour lesquels la commission est incompétente ^sont annulées par
décret en Conseil d'État sur la demande du préfet. (Avis 13 mars et
31 mai 1873.)

Article IV. — Du désaccord et du conflit avec le préfet, du cas où
la commission excède ses attributions. — Contrôle du conseil

général»

221 . Si la commission départementale et le préfet sont en désac-
cord ou entrent en conflit, le conseil général peut être saisi soit par
le préfet soit par la commission.

Bans le cas de simple désaccord^ Taffaire est renvoyée à la plus
prochaine session du conseil ; en attendant le préfet surseoit à Texé-
cution. — Dans le cas de conflit le conseil doit être convoqué extraor-
dinairement. — La discussion entre le désaccord et le conflit est une
question de fait.

Dans le cas où la commission excède ses attributions, le préfet peut
encore faire convoquer extraordinairement le conseil pour le saisir.

Dans tous ces cas le conseil général n'a point à annuler les actes
de la commission, mais à voir s'il doit révoquer son mandat et en nom-
mer une autre, (art. 85.)'

d . Il ne s'agit pas ici, croyons-nous, d'une voie de nullité contre les actes de

LE DÉPARTEMENT DE LA SEINE 349

La délibération du conseil sur ce point est de la catégorie des dé-
cisions définitives dont Tannulation peut être demandée dans les vingt
jours. (D. Cons.d'Ét. 9 juillet 1874.)

Organisation spéciale du département de la Seine.

222. Le département de la Seine est dans une situation tout à fait
particulière^ à raison de ce fait que la ville de Paris couvre presque
en entier son territoire ; ce qu'elle ne couvre pas, forme la banlieue.
La conséquence, c'est que les organes d'administration de la ville de
Paris et ceux du département de la Seine ont été en partie confondus.
Il y a, dans le département de la Seine, deux préfets: le préfet de
police et le préifet de la Seine, l'un chargé de la police, l'autre de
la gestion domaniale. Ces deux préfets constituent Torgane exécutif
du département, mais en même temps, et surtout, ils constituent
Torgane exécutif de la ville et jouent le rôle de maire.

Il y a, dans le département de la Seine, un conseil général, organe
délibérant, composé de quatre-vingt- huit membres. Mais ce conseil
n'est autre que le conseil municipal de la ville de Paris, au nombre
de quatre-vingts membres, auxquels viennent s*ajouter huit membres
élus par la banlieue. Ce faible apport de la banlieue transforme à
peine le conseil.

La loi du 10 août 1871 ne s'est pas appliquée au conseil général de
la Seine ; il en résulte que ce conseil n'a pas de commission dépar-
tementale. La loi du 16 septembre 1871, prorogée depuis par diverses
lois, et notamment par celle du 19 mars 1875, indique les textes qui
sont applicables.

Pour la nomination des huit conseillers de la banlieue, les règles
ordinaires sur l'électorat, Téligibilité et l'élection, sont applicables;
les conseillers sont nommés pour trois ans, à raison de un par canton,
et renouvelables en même temps. Ils ont été renouvelés à partir de
novembre 1877. (L. 19 mars 1875. )

Pour les sessions, le titre II, l. 22 juin 1833, est applicable; il n'y
a qu'une session ordinaire par an.

Les attributions sont celles des lois du 10 mai 1838 et du 18 juil-
let 1866. — Dans les arrondissements de Saint-Denis et Sceaux, il
n'y a plus de sous-préfet, il y a des conseils d'arrondissement.

•

la commissioD, comme dans le cas des art. .86 et 87, mais d'un moyen d'action
sur Ja commission elle-même. — Que, si c'est un cas où la commission refuse
de statuer, le conseil pourrait statuer à sa pl^ce, & la condition que ce ne fût
pas dans une matière où elle a un pouvoir propre. (V. Av. minist., 24 mars 1883.)

350 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

Départements algériens.

223 . • L'Algérie est divisée en trois déparlements ; ces départements
sont formés du territoire civil des trois provinces d'Alger, Oran et
Constantine; ils sont organisés comme les départements français.

1° Ils sont divisés en arrondissements et en circonscriptions qui
remplacent les cantons sans en porter le nom.

2° Il y a deux organes : le préfet^ organe exécutif; le conseil géné-
ral, complété par une commission départementale, organe délibé-
rant.

A. Le préfet est assisté d'un secrétaire général et d'un conseil de
préfecture. Il a les mêmes attributions qu'un préfet de France. (D.
24 octobre 1870, art. 7.)

B. Le conseil général est formé de membres français et de mem-
bres indigènes. Les membres français sont nommés au suffrage uni-
versel par les électeurs français, à raison de un par circonscription
cantonale. Les membres indigènes sont désignés par le gouverneur
général. (Avant le décret de 1870, ils étaient élus.)

Les conseillers sont nommés pour six ans et renouvelables par
moitié. Le conseil a deux sessions ordinaires par an, en octobre et
avril. Les attributions du conseil général, le degré d'autorité de ses
décisions, les objets dont il s'occupe sont les mêmes qu'en France.
La commission départementale suit aussi les mêmes règles qu'en
France. (Il doit y avoir des assesseurs indigènes qui ne peuvent être
d'ailleurs présidents. Voir pour tous ces points, décr. 23 septembre
1875, qui reproduit presque textuellement la loi de 1871.)

Dans l'arrondissement, il y a un sous-préfet qui a des pouvoirs pro-
pres un peu plus étendus qu'en France. Il n'y a pas de conseil d'ar-
rondissement.

APPENDICE. ~ Organisation de rarrondissement.

L'arrondissement ne constitue pas une personne administrative.
(Voir p. 226.) Cependant dans cet arrondissement dont la personna-
lité a disparu il subsiste des organes. Nous ne parlons pas du sous-
préfet qui est uniquement un agent de l'État, mais du conseil d'ar-
rondissement, assemblée élue qui semble être un organe délibérant
de l'arrondissement lui-même. Il y a là une anomalie. En 1871 il a
été question de supprimer ces conseils, et la loi du 10 août ne les
nomme pas. Ils sont demeurés; il faut en dire un ipot en appendice
à l'organisation départementale.

l'arrondissement 351

224. Conseils d'arrondissements. — Gomme on ne
s'est pas occupé d'eux en 4871, la législation n'est pas codifiée, il
faut remonter aux lois antérieures. (L. 28 pluv. an VIII, art 10, 11,
19; 1. 22 juin 1833. art. 20, 21, 24, 28; 1. 23 juillet 1870 ; 1. 10 mai
1838, art. 29 à 47.)

I. Organisation. — Les conseils d'arrondissements sont composés
d'autant de conseillers qu'il y a de cantons dans l'arrondissement,
mais il ne peut y en avoir moins de neuf. Si ce chiffre n'est pas at-
teint, un décret désignera les cantons les plus peuplés pour en nom-
mer deux. Les membres du conseil d'arrondissement sont élus pour
six ans et renouvelés par moitié. Pour les conditions d'éligibilité et
pour les élections, renvoi. (V. p. 124 et s. et 238 et s.) Le conseil d'ar-
rondissement a une seule session annuelle partagée en deux : moitié
avant la session d'août du conseil général, moitié après. Il élit son
bureau II peut faire un règlement intérieur, mais il n'y a pas pu-
blicité des séances ni des procès-verbaux.

IL Attributions. — La principale attribution du conseil d'arron-
dissement est relative à l'exercice d'un droit de l'État ; il répartit,
pour les impôts directs de répartition, le contingent de l'arrondisse-
ment entre les communes, mais il a aussi des attributions relatives
à l'arrondissement. Si celui-ci n'a pas de personnalité et par suite pas
de droits à exercer, en revanche les populations de l'arrondissement
peuvent avoir des intérêts et le conseil d'arrondissement est chargé
de défendre ces intérêts en formulant des vœux ou en émettant des avis.
Répartition des impôts. — « Dans la première partie de sa session,
le conseil d'arrondissement délibère sur les réclamations auxquelles
donnerait lieu la fixation du contingent de l'arrondissement. Il déli-
bère également sur les den^andes en réduction de contributions for-
mées par les communes. «(Art. 40, 1. 10 mai 1838.)

<L Dans la seconde partie de sa session, le conseil d'arrondissement
répartit entre les communes les contributions directes (art. 45). —
Le conseil est tenu de se conformer, dans la répartition de l'impôt,
aux décisions rendues par le conseil général sur les réclamations des
communes. Faute par le conseil d'arrondissement de s'y être con-
formé, le préfet, en conseil de préfecture, établit la répartition d'après
lesdites décisions. «(Art. 46.) .

« Si le conseil d'arrondissement ne se réunissait pas, ou s'il se sé-
parait sans avoir arrêté la répartition des contributions, les mandements
des contingents assignés , à chaque commune seraient délivrés par le
préfet, d'après les bases de la répartition précédente, sauf les modifi-
cations à apporter dans les contingents en exécution des lois i> . (Art. 47. )
Défense des intérêts de l'arrondissement par des avis ou des vœux.

352 ORGANISATION DU DÉPARTEMENT

— L'administration peut demander l'avis du conseil d'arrondissement
toutes les fois qu'elle le juge utile; dans certains cas elle est obligée
de le demander. L'énumération de ces cas se trouve dans l'art. 41,
1. 10 mai 1838 :

lo changements proposés à la circonscription du territoire de TarroD-
dissement, des cantons et des communes, et à la désignation de leurs
chefs-lieux ; 2° classement et direction des chemins vicinaux de grande
communication; 3° établissement et suppression ou changement des
foires et marchés;. 4° réclamations élevées au sujet de la part contribu-
tive des communes respectives dans les travaux intéressant à la fois plu-
sieurs communes ou les communes et le département, et généralement
tous les objets sur lesquels il est appelé à donner son avis en vertu des
lois et règlements.

De plus le conseil d*arrondissement peut donner spontanément son
avis sur tous les objets (Tulilité publique intéressant F arrondissement^
soit que la décision doive être prise par le conseil général, soit qu'elle
doive Têtre par le pouvoir central :

1° sur les travaux de route, de navigation et autres objets d'utilité pu-
blique qui intéressent l'arrondissement; 2° sur le classement et la direc-
tion des routes départementales qui intéressent Tarrondissement ; 3o sur
les acquisitions, aliénations, échanges, constructions et reconstructions
des édifices et bâtiments destinés à la sous-préfecture, au tribunal de
première instance, à la maison d'arrêt ou à d'autres services publics spé-
ciaux à Tarrondissement, ainsi que sur les changements de destination
de ces édifices; 4° et généralement sur tous les objets sur lesquels le
conseil général est appelé à délibérer, en tant qu'ils intéressent l'arron-
dissement. (Art. 42.)

Quant aux vœux, aux termes de l'art. 44, le conseil d'arrondisse-
ment peut en formuler sur les besoins des différents services publics
en ce qui touche Varrcmdissementy ce qui exclut les vœux sur l'admi-
nistration départementale, sur Tadministration générale et les vœux
politiques.

CHAPITRE III

ORGANISATION DE LA COMMUNE

La loi du 5 avril 1884 qui règle actuellement Torganisation com-
munale est un code complet. Elle a abrogé expressément, dans son
art. 168, toutes les lois antérieures.

225 Renseignements de statistique. — Il y a actuelle-
ment en France trente- six mille cent soixante-une communes. Leur
superficie territoriale, leur population, leurs ressources sont très iné-
gales.

Superficie. — La superficie moyenne dans l'ensemble du pays est
d'à peu près 1,462 hectares. Il y a des régions entières où toutes les
communes sont au-dessous de cette moyenne. La plus petite commune
de France est celle de Vaud'herland, dans Seine- et-Oise, qui n'a que
9 hectares , la plus grande, celle d'Arles, qui en a 103,000. Paris a
7,802 hectares.

Population. — Le chiffre de la population des communes importe
à bien des égards : pour la fixation du nombre des conseillers muni-
cipaux; pour la question de savoir si des parents ou alliés peuvent
faire partie du même conseil municipal, ils le peuvent dans les com-
munes qui ont moins de cinq cents habitants ; pour la question de
savoir comment est réglée la police, dans les villes au-dessus de qua-
rante mille habitants, elle est réglée par décret du chef de l'État.
Cela importe aussi pour certains impôts, notamment pour celui des
patentes, etc.

Tableau dressé au point de vue du nombre des conseillers

municipaux.

Communes au-dessous de SOO habitants 17.219 10 conseillers municipaux.

— de 500 à 1.500 — 14.321 12

■— de 1.501 à 2.500 — 2.724 16 —

— de 2.501 à 3.500 — 872 SI -

— de 3.501 à 10.000 — 784 23 —

— de 10.001 à 30.000 — 165 27 -

— de 30.001 à 40.000 — 6 30 —

— de 40.001 à 50.000 — 13 32 —

— de 50.001 à 60.000 — 7 34 —

— au-dessus de 60.000 — 26 36 ' —

i. Pour la personnalité administrative de la commune, v. p. 226.
H. 23

354 ORGANISATION DE LA COMMUNE

Bans ce tableau il faut surtout remarquer le nombre considérable
des communes qui ont moins de cinq cents habitants. Plus de dix-sept
mille sont dans ce cas. Il y en a même plus de quatre mille qui ont
moins de deux cents habitants. Ces communes n'ont évidemment pas
de ressources suffisantes pour une bonne administration. Bans quel-
ques-unes, la valeur du centime est de 15 ou 20 francs.

Ressources et situation financière, — Les budgets des communes,
Paris non compris, s'élèvent à 700 millions; celui de Paris à 300 mil-
lions. La dette de Paris atteint 2 milliards; il y a vingt mille autres
•communes endettées, dont les dettes montent ensemble à près de
1,500 millions.

La moyenne des impôts communaux connus sous le nom de centimes
additionnels est de 55 centimes. Il y a quatre mille deux cent yingt-
huit communes où le chiffre de 100 centimes est dépassé.

Près de douze mille communes possèdent des bois à titre de biens
communaux. Ces bois couvrent plus de 2 millions d'hectares, le quart
•de la propriété boisée.

226. Du nom et du territoire des communes. — La

Révolution n'a point touché au nom ni au territoire des communes,
elle les a respectées telles qu'elles avaient été lentement formées par
l'histoire. Mais il faut prévoir des modifications volontaires, soit au
nom, soit au territoire.

A. Changement de nom. — Le changement de nom d'une commune
est décidé par décret du président de la République, sur la demande
du conseil municipal, le conseil général consulté, et le Conseil d'État
entendu. (Art. 2.)

B. Modifications au territoire. — Ces modifications peuvent être
de nature très différente : fusion 3e plusieurs petites communes en
une seule; division d'une grande commune en plusieurs petites; rat-
tachement d'une fraction de commune à une autre commune; dépla-
cement d'un chef-lieu. Ce que la loi voit avec le plus de faveur, c'est
la fusion de plusieurs petites communes en une grande. Malheureuse-
ment l'attachement au clocher rend ce phénomène bien rare.

Procédure à suivre. — Les autorités compétentes pour statuer va-
orient suivant les cas. (Art. 5 et 6.)

lo Pour la création de communes nouvelles et pour les autres modi-
fications si elles entraînent changement à la circonscription du dépar-
ment, d'un arrondissement ou d'un canton, il est statué par une loi, le
•conseil général et le Conseil d'État entendus ;

2o Pour les simples modifications, lorsque les communes sont situées
•dans le même canton et que la modification projetée réunît, quant au

TEHIUTOIBE DE LA COMMUNS 355

fond et quant aux conditions de la réalisation, Tadhésion des conseils
municipaux et des commissions syndicales intéressées, il est statué défi-
nitivement par le conseil général si celui-ci approuve le projet.

3° Dans tous les autres cas il est statué par décret en Conseil d'État,
ie conseil général entendu.

Avant que la question ne soit soumise à la décision des autorités
compétentes, les formalités suivantes auront dû être remplies. (Art. 3
et 4.)

lo Enquête de commodo et incommodo prescrite par le préfet sur le
projet de modification, soit d'office, soit sur la demande du conseil mu-
nicipal de la commune, soit sur la demande du tiers des électeurs ins-
crits de la commune ou de la fraction qui demande à se séparer.

2» Toutes les fois que le projet intéresse une fraction de commune,
nomination d'une commission syndicale chargée de donner son avis. Un
arrêté du préfet décide la création de cette commission, détermine le
nombre de ses membres et la date de Télection; sont électeurs seule-
ment, les électeurs domiciliés dans la fraction de commune. L'élection se
fait suivant les règles des élections municipales.

3° Avis des conseils municipaux, des commissions syndicales et des
<;onseils d'arrondissement.

Conséquences des modifications territoriales. — Les modifications
au territoire des communes entraînent presque toujours des consé-
quences pécuniaires ; en effet, les communes ont un patrimoine, les
sections de commune aussi; bien que ces patrimoines appartiennent à
l'être moral de la commune ou de la section de commune, les habitants
y ont un certain droit, ils profitent de l'actif et souffrent des dettes;
faire changer de commune les habitants d'un certain territoire c'est
modifier leur situation à ce point de vue, les priver de la jouissance de
certains biens communaux, de certains édifices publics, qu'ils ont
contribué à faire construire, etc.. Les conséquences de l'opération
méritent d'être réglées par un véritable traité, que l'on a quelquefois
comparé soit à un contrat de mariage^ soit à une séparation de biens,
mais qui présente bien plus de rapports avec les traités internatiOf
naux contenant cession de territoire. L'art. 7 de la loi se préoccupe
de ces iraités; de cet article, interprété par un important avis du
Conseil d'État du 5 juin 1891, résultent les règles suivantes :

lo Le traité réglant les conséquences pécuniaires de l'opération, doit
fttre incorporé à l'acte qui ttatue sur la modification;

^ Un certain nombre de solutions sonl; indiquées par H loi elle-môme
îl l'on ne pourrait y déroger, aiusi ; -^ \^ pomipun^, réwniç li un^ A^trp

348 ORGANISATION I)U DÉPARTEMENT

et 87. — Dans les cas prévus par les art. 86 et 87j c'est-à-dire eo
matière de décision sur Vouverlure et le classement des chemins vi-
cinaux ordinaires, sur le Urif des évaluations cadastrales, et en nia-
ti(;i« de nominatioa des membres des commissions syndicales, la
délibération peut être frappée de recours au conseil général, par le
piéret, par les conseils municipaux et par toute partie intéressée. Ce
recours est formé pour cause d'inopportunité ou de fausse appréciation
des faits. Il est notiûë au président de la commission dans le délai
d'un mois à partir de la communication de la décision. Le conseil
général statue définitivement à sa plus prochaine session.

r,es mêmes délibérations peuvent être attaquées par le recours pour
eMcës de pouvoir qui suit ici quelques régies spéciales. (V. plushaut.)

?3n vue de faire courir les délais de ces recours, les décisions doi-
vent être communiquées au préfet, aux conseils municipaux et aui
autres parties intéressées. (Art. 88.)

f) Nullité résultant des articles 33 et 34, l. /« 7 /.— Le Conseil
d'État admet que les articles 33 et 34 s'appliquent à la commission
départementale aussi bien qu'au conseil général, par conséquent:
1" les délibérations prises par la commission irrégulièrement réunie
sont annulées par le préfet ; 2° les délibérations portant sur des ob-
jets pour lesquels la commission est incompétente sont annulées par
décret en Conseil d'État sur la demande du préfet. (Avis 13 mars et
31 mai 1873.)

Article IV. — Du désaccord et du conflit avec le préfet, du cas où
la commission excède ses altributiotis. — Contrôle du conseil

général,

221. Si la commission départementale et le préfet sont en désac-
cord ou entrent en conflit, le conseil général peut être saisi soit par
le préfet soit par la commission.

Dans le cas de simple désaccord, l'aCTaire est renvoyée à la plus
prochaine session du conseil ; en attendant le préfet surseoit à l'eié-
rulion. — Dans le cas de conflit le conseil doit être convoqué extraor-
dinairement. — La discussion entre le désaccord et le conflit est une
question de fait.

Dans le cas où la commission eicëde ses attributions, le préfet peut
encore faire convoquer extraordinaire m ont le conseil pour le saisir.

Dans tous ces cas le conseit général n'a point à annuler les actes
de la commission, mais à voir s'il doit révoquer son mandat et en nom-
mer une autre, (art. 85.)'

). Il ne s'agit paa ici, croyons-nous, d'une voie denullilé contre les actes de

LE DÉPARTEMENT DE LA SEINE 349

La délibération du conseil sur ce point est de la catégorie des dé-
cisions définitives dont Tannulation peut être demandée dans les yingt
jours. (D. Gons. d'Ét. 9 juillet 1874.)

Organisation spéciale du département de la Seine.

Il y a, dans le département de la Seine, deux préfets: le préfet de
police et le préfet de la Seine, l'un chargé de la police, l'autre de
la gestion domaniale. Ces deux préfets constituent Torgane exécutif
du département, mais en même temps, et surtout, ils constituent
Torgane exécutif de la ville et jouent le rôle de maire.

Il y a, dans le département delà Seine, un conseil général, organe
délibérant, composé de quatre-vingt-huit membres. Mais ce conseil
n'est autre que le conseil municipal de la ville de Paris, au nombre
de quatre-vingts membres, auxquels viennent s*ajouter huit membres
élus par la banlieue. Ce faible apport de la banlieue transforme à
peine le conseil.

Pour la nomination des huit conseillers de la banlieue, les règles
ordinaires sur l'électorat, l'éligibilité et l'élection, sont applicables;
les conseillers sont nommés pour trois ans, à raison de un par canton,
et renouvelables en même temps. Ils ont été renouvelés à partir de
novembre 1877. (L. 19 mars 1875. )

Pour les sessions, le titre II, 1. 22 juin 1833, est applicable; il n'y
a qu'une session ordinaire par an.

•

la commissioD, comme dans le cas des art..86 et 87, mais d'un moyen d'action
sur la commission elle-même. — Que, si c'est un cas où la commission refuse
de statuer, le conseil pourrait statuer à sa pMoe, à la condition que ce ne fût
pas dans une matière où elle a un pouvoir propre. (V. Av. minist., 24 mars 1883.)

358 ORGANISATION DE LA COMMUNE

tion se manifesta dès la chute de TEmpire, et môme pendant les Geat-
Jours. Cependant la Restauration ne fit guère que présenter dei pro-
jets qui n'aboutirent pas ; le plus important fut le projet Martigaac
(9 février 1829) dont le rejet entraîna la chute du cabinet.

C'est le gouvernement de Juillet qui devait ici encore donner satis-
faction aux tendances décentralisatrices par les lois du 21 mars 1831^
et du 18 juillet 1837. Le mouvement, arrêté un instant sous le second
Empire par les lois du 7 juillet 1852 et du 5 mai 1855, reprend avec
la loi du 14 juillet 1867 pour aboutir à un point très satisfaisant avec
la loi du 5 avril 8 84.

a) Le premier point obtenu fut le retour à l'élection pour la nomi-
nation du conseil municipal. Cela fut obtenu du premier coup, en
1831, il n'y eut de modification ultérieure que celle résultant de
l'établissement du suffrage universel en 1848. Le maire et les ad-
joints devaient être choisis par le chef de l'État ou par le préfet dans
le conseil municipal. C'était une bonne solution. Depuis il y en a. çu
de très variées : la nomination par le conseil municipal dans les pe-
tites communes et par le gouvernement dans les grandes; la nomi-
nation par le gouvernement dans toutes les communes d'un maire
pris en dehors du conseil; enfin la nomination par le conseil muni-
cipal dans toutes les communes. Ce dernier mode, consacré pour la
première fois par la loi du 28 mars 1882, est maintenu par la loi de
1884.

b) Le second point fut le pouvoir propre donné aux conseils muni-
cipaux ; il y eut en 1837 quatre cas seulement où le conseil prenait
des décisions réglementaires. Ce nombre a été successivement aug-
menté jusqu'à la loi de 1884, où la décision réglementaire est de\^nue
le droit commun.

c) Enfm un troisième point fut de savoir à qui, dans les cas ou elle
était maintenue, on confierait la tutelle de la commune. En 1837, on
la laissa au préfet représentant TÉtat; mais depuis, Topinion s'est
développée de la confier au conseil général, représentant le départe-
ment. En 1871, en 1884, cette opinion fut vigoureusement soutenue.
Elle n'a pas triomphé complètement, cependant il y a déjà beaucoup
de cas où le conseil général et la commission départementale sont ap-
pelés à donner des autorisations. Ainsi, par un progrès lent et jne-
suré, on aura réalisé les réformes que la Révolution avait voulu faire
brusquement; il est à croire que cette fois ce sera durable.

Oh^rvation, — ïl est une réforme que la Révolution a accomplie du
premier coup, c'est Tuniformité dans le régime des communes. Ou peut
se demander si elle est heureuse. Il est difficile d'organiser un régime.

I2IST0IR£ 359*

qui aille à la fois à la taille des communes de trois cent mille habitants
et de celle de trois cents. Dans la plupart des législations étrangères on
trouve la variété. En Angleterre, dans l'Amérique du Nord, en Alle-
magne, il y a une distinction fondamentale entre les communes urbaines
et les communes rurales. Dans TÉlat de Californie, une législation ré-
cente (13 mars 1883) a même distingué six classes de corporations mu-
nicipales soumises, suivant le chiffre de la population, à des régimes
différents; et ce qui est, au premier abord, étonnant pour nos habitudes
fk*ançaises, ce sont les communes les plus populeuses qui ont le plus
d'autonomie.

Cependant l'uniformité de régime est trop conforme à notre caractère
national pour qu'on puisse songer à la détruire. D'ailleurs elle n'est
peut-être pas si mauvaise :

1° C'est une simplification bien commode au point de vue du contrôle
administratif;

2° En fait, les avantages et les inconvénients du chiffre de la population
se balancent au point de vue administratif. Si la commune populeuse a
plus de ressources et plus de lumières, et par conséquent si de ce chef
elle mérite plus d'indépendance, en revanche elle a peut-être moins de
sagesse électorale que la petite commune, par conséquent elle est bien
placée dans la situation moyenne que lui a faite la loi.

D'ailleurs, à côté de la légalité il y a les faits, la grosse situation du
magistrat municipal d'une grande ville, aplanit devant celle-ci bien des
obstacles administratifs.

SECTION Ire.— ORGANE EXECUTIF DE LA COMMUNE

228. L'organe exécutif de la eomniune se compose : !<> D'une au-
torité administrative, le maire; 2° d'un ou plusieurs assesseurs du
maire, le ou les adjoints; 3° de fonctionnaires.

Observation. — 11 y a lieu de réunir pour l'étude le maire et les
adjoints : 1" Les règles d'organisation sont les mêmes ; 2^ les adjoints
n'ont pas d'attributions propres, leurs seules prérogatives sont : a) de
remplacer provisoirement le maire en cas d'empêchement (art. 84) ;
b) d'avoir un droit de priorité lorsque le maire dél^ue ses fonctions .
(Art. 82.)

•£n fait, dans les grandes comuiunes, les adjoints exercent tous
d'une façon continue des fonctions déléguées ; de plus, les résolutions
importantes qui doivent être prises sous la responsabilité du maire,
sont arrêtées en coaseil par le maire et les adjoints d'un commun
accord. La réunion du maire et des adjoints forme alors ce qu'on
peut appeler le bureau municipal, mais ce bureau municipal n'a pas
d'existence légale, ou tout au moins ne constitue pas une autorilé
administrative distincte. Le bureau municipal a eu une existence

SbO ORCANIiATtON DE LA COUMUNE

légale sous la loi du 14 septembre 1789, mais celte existence a dis-
paru.

§ 1". — LE MAIRE ET LES ADJOINTS

Article 1°'. — Règles d'organisation.

Le maire et les adjoints sont Dommés à l'élection par le conseil
municipal et pris dans le sein de celui-ci. (L. 28 mars 1882, 1. 5air.
1884. art. 73.)

229. Nomination du maire et des adjoints. —Nombre
des adjoints. — Il n'y a jamais qu'un maire dans une commune,
mais le nombre des adjoints dépend de la population. Il est d'un dans
les communes de deux mille cinq cents habitants et au-dessous, de
deux dans celles de deux mille cinq cents à dix mille. Dans les com-
munes de population supérieure, il y aura un adjoint de plus par
cbaque excédent de vingt-cinq mille, sans que le nombre des adjoints
puisse dépasser douze, sauf en ce qui concerne la ville de Lyon, où
le nombre sera porté à dix-sept. [Art. 73.)

Mgle d'après laquelle le conseil municipal doit être au complet. —
Au moment où il procède à l'élection du maire ou à celle d'un adjoint,
le conseil municipal doit être au complet de ses membres. Par con-
séquent, s'il s'est produit des vacances, il faut procéder à des élec-
tions complémentaires avant la nomination du maire et de l'adjoint
(art. 77). Cette règle est rendue nécessaire par ce fait que, en prin-
cipe, les vacances ne sont pas comblées au fur et à mesure qu'elles
se produisent, on attend que le conseil soit réduit aux trois quarts de
ses membres (arl. 42). La nomination d'un maire ou d'un adjoint est
un acte trop grave pour qu'on le permette à un conseil municipal
incomplet.

Il faut tout prévoir. Cette règle très raisonnable, que le conseil doit
élre complété, pourrait servir d'arme à un parti obstructionniste pour
empêcber l'élection d'un maire. Il suffirait qu'à peine des élections
complémentaires faites, des conseillers donnassent leur démission, ce
serait à recommencer. Cette manœuvre a été déjouée par l'art. 77 :
« Si après les élections complémentaires, de nouvelles vacancest se
produisent, le conseil municipal procédera néanmoins à l'élection du
maire et des adjoints, à moins qu'il ne soit réduit aux trois quarts de
ses membres. En ce cas, il y aura lieu de recourir à de nouvelles
élections. Il y sera procédé dans le délai d'un mois à dater de la der-
nière vacance. > (Art. 77, §§ 2 et 3.)

LE MAIRE 361

Même solution si c est après un renouvellement intégral du con-
seil que des vacances se produisent avant la nomination du maire et
des adjoints. (G. d'Ét. 2 févr. 1885, 15 mai 1885, etc.)

Eligibilité. — Tout conseiller municipal est éligible aux fonctions
de maire ou d'adjoint, mais il y a des inéligibilités :

1 0 Aux termes de Fart. 86 les maires et adjoints révoqués sont iné-
ligibles pendant un an, à moins qu'il ne soit procédé auparavant au
renouvellement général des conseils municipaux. Inéligibilité tem-
poraire.

2° « Ne peuvent être maires ou adjoints, ni en exercer même tempo-
rairement les fonctions, les agents et employés des administrations
financières, les trésoriers payeurs généraux, les receveurs particu-
liers et les percepteurs, les agents des forêts, ceux des postes et des
télégraphes, ainsi que les gardes des établissements publics et des
particuliers d. (Art. 80.)

3« Les agents salariés du maire ne peuvent être ses adjoints (art.80,
§ 3j. Cette disposition a surtout en vue les r^isseurs, intendants, se-
crétaires, chefs et contremaîtres de fabrique, employés de com-
merce, etc. ; mais elle ne s'étend ni au fermier, qui est un véritable
entrepreneur d'industrie, ni même au colon partiaire.

Date de V élection. — En cas de renouvellement général du conseil
municipal, l'élection du maire et des adjoints a lieu à la première
séance de la session aussitôt après l'installation du conseil. (Cire. int.
10 avril 1884.)

Lorsque l'élection est annulée, ou que pour toute autre cause le
maire ou les adjoints ont cessé leurs fonctions, le conseil, s'il est au
complet, est convoqué pour procéder au remplacement dans le délai
de quinzaine. S'il y a lieu de compléter le conseil, il sera procédé aux
élections complémentaires dans la quinzaine de la vacance, et le nou-
veau maire sera élu dans la quinzaine qui suivra. Si, après les élec-
tions complémentaires, de nouvelles vacances se produisent, l'art. 77
sera applicable. (Art. 79, §§ 2 et 3.)

Convocation du conseil. — Pour toute élection du maire et des
adjoints, les membres du conseil municipal sont convoqués dans les
formes et délais prévus par Tart. 48, trois jours francs au moins avant
celui de la réunion; la convocation contiendra la mention spéciale de
Télection à laquelle il devra être procédé. Après un renouvellement
général et pour la première réunion, la convocation est faite par l'an-
cien maire qui n'a pas encore remis le service. Si le maire n'est pas
élu à la première réunion , la convocation sera faite ensuite par les
conseillers dans l'ordre du tableau. (Art. 81.)

On applique les règles ordinaires sur te ç'worwTW nécessaire pour

362 ORGANISATION DE LA COMMUNE

délibérer, la moitié plus tm des membres ea exercice; il peut y avoir
lieu à trois convocations successives aux termes de Tari. 50.

Formes de Vélection. — Le conseil municipal élit le maire et les
adjoints au scrutin secret et à la majorité absolue. Si après deux tours
de scrutin aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé
à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative.
En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est déclaré élu. (Art. 76.)

Ainsi, on procède d'abord à l'élection du maire, puis à celle de
l'adjoint ou des adjoints. Lorsque la commune a droit à plusieurs
adjoints il n'y a pas scrutin de liste, chacun d'eux est nommé par un
vote distinct; de sorte qu'il y a un premier adjoint, un second adjoint,
etc. Ce rang entre les adjoints sert d'ailleurs dans diverses circons-
tances.

« La séance dans laquelle il est procédé à l'élection du maire est
présidée par le plus âgé des membres du conseil municipal » (art. 77,
§ 1) ; mais une fois élu, le maire prend la présidence du conseil pour
l'élection des adjoints.

Les nominations sont rendues publiques dans les vingt-quatre heures
de leur date, par voie d'affiche à la porte de la mairie, elles sont dans
le même délai notifiées au sous- préfet. (Art. 78.)

Réclamations contre Sélection, — Un contentieux est organisé pour
les élections du maire et des adjoints, il suit les règles de celui des
élections au conseil municipal.

Peuvent former des réclamations : 1" tout conseiller municipal et
tout électeur de la commune dans un délai de cinq jours qui com-
mence à courir vingt-qualre heures après l'élection ; 2° le préfet dans
le délai de quinzaine à dater de la réception du procès-verbal.

230. Suspension et révocation des maires et ad-
joints. — « Les maires ,et adjoints peuvent être suspendus par ar-
rêté du préfet pour un temps qui n'exède pas un mois, et qui peut
être porté à trois mois par le ministre de l'intérieur Dans les colonies
régies par la présente loi, la suspension peut être prononcée par ar-
rêté du gouverneur pour une durée de trois mois. Cette durée ne peut
être prolongée par le ministre. Le gouverneur rend compte immédia-
tement dasa décision au ministre de la marine et des colonies » . (Art. '^y
§§1,3 et 4.)

Les maires et les adjoints ne peuvent être révoqués que par décret;
la révocation emporte de plein droit l'inéligibilité aux fonctions de
maire et à celles d'adjoint pendant une année, à moins qu'il ne soit
procédé au renouvellement général des conseils municipaux. (Art. 86.
§§2et3.)

LE MAIRE 363

231. Remplacement provisoire. — l*" En cas d'absence, de
suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est
provisoirement remplacé dans la plénitude de ses fonctions par un
adjoint dans Tordre des nominations, et à défaut d'adjoints, par un
conseiller municipal désigné par le conseil, sinon pris dans Tordre du
tableau. (Art. 84.)

2o Dans les cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition
avec ceux de la commune^ le conseil municipal désigne un autre de
ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans
les contrats. (Art. Ô3.)

232. Durée du mandat. — Les événements qui mettent fin
au mandat du maire et des adjoints sont les suivants :

\^ Cessation des fonctions du conseil municipal par suite d'expira-
tion normale des pouvoirs^ démission collective, dissolution ou annu-
lation totale des opérations électorales. Les pouvoirs du maire ne
peuvent pas survivre en effet à ceux du conseil qui Ta nommé.

2* Révocation ou suspension (la suspension n'entraîne qu'une in-
terruption.)

3° Inéligibilité ou indignité résultant d'événements postérieurs à la
nomination (art. 80). Les maires ou adjoints, qui tombent ainsi dans
un cas d'exclusion ou d'incapacité, doivent être déclarés démission-
naires, la loi ne détermine pas les formes. Les préfets doivent appli-
quer par analogie les dispositions de Tart. 36 relatif aux conseillers
municipaux qui se trouvent dans le même cas.

4** Démission. — Les maires et adjoints peuvent donner leur dé-
mission, elle doit être adressée au préfet et elle n'est définitive que
quand celui-ci Ta acceptée. (Av. Gons. d'Ét. 23 janvier 1885 )
5** Annulation de l'élection.
6^* Décès.

Remise du service, — Autant que possible, il ne doit pas y avoir
d'interruption dans l'exercice du pouvoir municipal. Aussi, en prin-
cipe, les officiers municipaux conservent-ils l'exercice de leurs fonc-
tions jusqu'à l'installation de leurs successeurs (art. 81 , § 2). Cette règle
est traditionnelle depuis la loi du 14 décembre 1789. Mais il y a tant
d'exceptions que la règle en est presque détruite.

En effet les magistrats municipaux cessent immédiatement leurs
fonctions dans les cas suivants :

l® Lorsque, après àanomioation, un maire ou un adjoint a été nommé à
une fonction ou à un emploi que la loi déclare incompatible. (Art. 80-81.)
2® Lorsqu'ils sont suspendus ou révoqués.- (Art. 81-86.)

364 ORGANISATION LE LA COMMUNE

3<* Lorsque le conseil municipal étant dissous ou démissionnaire, il a
été nommé une délégation provisoire. (Art. 81-87.)

4° Lorsque l'élection du maire a été annulée soit comme maire, soit
comme conseiller municipal. (Arr. G. d'Ét., 14 mars 1890,)

Enfin, en cas de renouvellement intégral du conseil municipal, les
maires et adjoints continuent leurs fonctions jusqu'^à rinstallation du
nouveau conseil, mais non pas jusqu'à celle de leurs successeurs.
(Art. 81.)

Gratuité du mandat, — Le mandat de maire ou adjoint est gratuit
comme celui de conseiller municipal. A plusieurs reprises et notam-
ment en 1884, la question de la rétribution a été agitée, mais on a
reculé devant l'immense armée de fonctionnaires rétribués que cela
eût créé.

Seulement il y a remboursement des frais nécessités par Texécution
des mandats spéciaux et de plus les conseils municipaux peuvent voter
sur les ressources ordinaires de la commune, des indemnités au maire
pour frais de représentation. (Art. 74.)

Article II. — Attributions du maire.
N^ i , Nature des attributions.

Le maire a des attributions en vertu d'une double qualité, puisqu'il
est à la fois membre de l'organe exécutif de l État à titre à'autoriié
du pouvoir régional^ et chef de l'organe exécutif de la commune. Il
faut distinguer soigneusement ces deux qualités,

233 . A. Attributions dumaire considéré coxome agent
de l'État. — En cette qualité le maire a les attributioûs les plus
variées : 1"* il a des attributions qui ne sont pas ou presque pas d'ordre
administratif, ainsi il est officier de police judiciaire et officier de
l'état civil; 2** ses attributions d'ordre administratif font de lui, tantôt
une autorité administrative qui prend des décisions, tantôt une sorte
de fonctionnaire qui exécute les ordres de l'administration supérieure
ou réunit pour elle des éléments d'information.

Nous ne nous occuperons que des attributions d'ordre administratif
a) Le maire, autorité administrative de VEtat. — Le maire
exerce au nom de l'État certains droits de police. Il est chargé, aux
termes de l'art. 92, d'assurer dans sa commune : 1° la publication des
lois et règlements; S*» l'exécution des lois et règlements; 3** l'exécu-
tion des mesures de sûreté générale. Pour ces trois objets, le maire

ATTRIBUTIONS DU MAIRE 365

peut être amené à prendre des décisions exécutoires qui seront dans
l'espèce des œ^êtés de police et à user du droit de réquisition de la
force armée.

11 est chargé en outre, et là il exerce le droit de certifier et d'authen-
tiquer, qui est un droit de l'État, de délivrer une foule de certificats :
certificats de honne vie et mœurs, de bonne conduite, d'indigence, de
résidence, etc., d'une façon générale, tous les certificats destinés à
attester la réalité d'un fait qui intéresse un citoyen dans sa vie publi-
que ou civile.

b) Le maircy fonctionnaire de PÉtat. — Le maire joue dans une
certaine mesure le rôle d'un fonctionnaire : 1" il exécute des décisions
prises par une autorité supérieure; ainsi il fait afficher le texte des
lois, il notifie certaines décisions aux particuliers, il dirige le recen-
sement de la population dans sa commune (l. 29 juill. 1792, art. 1);
en matière militaire il dresse la liste des conscrits, il assiste au tirage
au sort, etc., etc.; 2<> il fournit des éléments d'information aux
autorités supérieures, une foule de renseignements statistiques lui sont
demandés; 3" il exerce une surveillance sur les prisons, sur les écoles
primaires, sur les établissements privés d'aliénés, etc ; 4° il est un agent
de transmission entre l'autorité supérieure et certains fonctionnaires
ou même les particuliers.

234. 6. Attributions du maire, considéré comme
organe exécutif de la commune. — En cette qualité le maire
est une autorité administrative ; 1° il exerce un pouvoir propre;
2° il exécute les décisions du conseil municipal.

235. 1. Pouvoirs propres du maire agent de la com-
mune. — Le maire exerce, en prenant des décisions exécutoires,
un assez grand nombre de droits de la commune :

a) Droits de puissance publique. — Droits de police. — l*' Le maire
a la police des fonctionnaires de la commune. « Le maire nomme à
tous les emplois communaux pour lesquels les lois, décrets et ordon-
nances, actuellement en vigueur, ne fixent pas un mode spécial de nomi-
nation. Il suspend et révoque les titulaires de ces emplois. Il peut faire
assermenter et commissionner les agents nommés par lui, mais à la
condition qu'ils scient agréés par le préfet ou le sous-préfet. » (Art. 88.)

Les lois et règlements apportent dans un intérêt général des res-
trictions au droit de nomination et surtout au droit de révocation du
maire. C'est ainsi que les agents de la police et le garde champêtre
peuvent bien être nommés par le maire mais ne peuvent être révoqués
que par le préfet. (Art. 402, 103.)

366 ORGANISATION DE LA COMMUNE

Le droit de nomination et de révocation entraine forcément l'action
disciplinaire.

1® Il exerce sur les citoyens les droits que comporte la police mu-
nicipale et rurale. Nous verrons plus tard quels sont les objets précis
de ce double pouvoir de police appartenant à la commune. (Livre II,
n» 332 et s.) Dans son objet général cette police a pour but d'assurer
le maintien de Tordre public, c*est-à-clire la tranquillité, la sécurité
et la salubrité, à la ville et aux cbamps. (L. 22 juill. 1792, tit. I,
art. 46; 1. 16-24 août 1790, tit, XI, art. 3 et 4; art. 97 à 99,
1. 1884.) Cela entraîne, d'abord pour le maire, le droit de faire des
règlements de police généraux. Ces règlements ne sont valables
que dans le territoire de la commune, et ils n'ont d'autre sanction
que celle de Tart. 471, n« 15 G, P., c'est-à-dire une amende de un
à cinq francs. Cela entraîne, en outre, le droit de prendre des
mesures de police individuelles en vue de tel ou tel particulier,
pourvu que ce soit dans un intérêt général; ces mesures sont des
injonctions ou des défenses ou des autorisations. Exemple : injonc-
tion de clore un terrain en bordure de la voie publique, défense
d'établir un dépôt d'immondices, autorisation d'établir une saillie, etc.
Comme complément de tous ces pouvoirs de police, le maire a la ré-
quisition de la force armée.

3® Le maire a la police du domaine public de la commune. C'est
ainsi qu'il délivre certains alignements le long des voies commu-
nales. C'est ainsi qu'il prend des arrêtés pour empêcher que les édi-
fices communaux ne soient détériorés. Il a spécialement la police du
cimetière (D. 23 prairial an XII). Les arrêtés qu'il prend en ces ma-
tières ne sont pas toujours sanctionnés par l'amende de l'art. 471,
n» 15 C. P. Quelquefois ils ne donnent lieu qu'à une action civile.
(Cass. 23 mai 1846.)

b) Droits de personne privée. — Le maire est chargé, en vertu de
son pouvoir propre, et sans avoir besoin de faire intervenir le conseil
municipal, de l'administration des biens du domaine privé de la
commune dans la limite des actes conservatoires (art. 90, 1«J; spécia-
lement, il peut, à titre conservatoire, accepter provisoirement les dons
et legs et former avant l'autorisation toute demande en délivrance
(art. 113) ; il peut faire tous actes conservatoires ou interruptifs de
déchéance (art. 122), introduire une demande en référé. (Paris,
27 juin 1864.)

236. II. Le maire exécuteur des déoiedons du eon-
seil municipal. — Le înaire est chargé d^èxécuter les décisions
du conseil municipal (ar. 90, n® 10). Il est à remarquer que la loi ne|e

ATTRIBUTIONS BU MAIRB 367

charge pas d'une manière générale de la préparation des décisions;
elle ne parle que de la préparation du budget (art. 90 n° 3). II en ré-
sulte que en toute autre matière, le conseil municipal peut délibérer
sans que raffaire ait été étudiée par le maire, à la différence du conseil
général, qui ne peut délibérer que sur des affaires préparées par le
préfet.

En sa qualité d'exécuteur des décisions du conseil municipal, le
maire a les attributions qui suivent :

1 0 11 exécute le budget communal à titre d'ordonnateur et il sur-
veille la comptabilité. (Art. 90, n»- 2 et 3.)

2° Il passe les marchés et les contrats (art. 90 n"» 6 et 7). Pour les
adjudications publiques, il lui est adjoint deux membres du conseil
municipal désignés par le conseil ou à défaut désignés dans l'ordre
du tableau, et le receveur municipal (art. 89) ; tous ces marchés ou
contrats ont été au préalable décidés par le conseil municipal, ou sont
après coup approuvés par lui.

3° Il représente la commune en justice, soit en demandant, soit
en défendant. Mais, en principe, toutes les décisions sur la question
de l'action à intenter ou à défendre, sont prises par le conseil muni-
cipal.

Dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec
ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses
membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les
contrats.

4° Le maire dirige les travaux communaux, et il pourvoit aux
mesures relatives à la voirie municipale au point de vue de la viabilité
des chemins. (Art. 90, no»4 et 5.)

5° Il organisé tous les services dont la création est décidée par le
conseil municipal.

6° D'une façon générale il pourvoit aux mesures individuelles ren-
dues nécessaires par les décisions de principe du conseil municipal*.

N° 2. De la force exécutoire des actes du maire,

237. Toutes les fois que le maire prend une décision en qualité
d'autorité administrative, soit comme agent de l'État, soit comme
agent de la commune, cette décision est exécutoire par elle-même.
En principe elle est exécutoire immédiatement, par exception les
arrêtés réglementaires de police portant règlement permanent ne

!. V. ce qui aét^ dit p. 221 sur le partage d'attributions entre l'organe exé-
cutif et ]'organe délibérant.

368 ORGANISATION DE LA COMMUNE

deviennent exécutoires qu'un mois après que copie en a été envoyée
au préfet (art. 95).

Les décisions du maire peuvent après coup être suspendues ou
annulées par le préfet ainsi que nous allons le voir, mais, elles n'oi\l
pas besoin d'être approuvées par lui. (Art. 95.)

Dans la pratique le préfet approuve quelquefois les contrats passés
par le maire, mais c*est un visa de contrôle qui n'est pas utile à la
perfection de Tacte.

iV° 3, Nature et forme des actes du maire,

238. Les décisions exécutoires prises par le maire en sa qualité
d'autorité administrative, soit comme agent de l'État, soit comme agent
de la commune, constituent des actes d'administration. Ce sont tantôt
des actes d'autorité, tantôt des actes de gestion.

La forme normale des actes d'autorité est Varrêté^ cela résulte de
l'art. 94, mais comme la loi n'assujettit à aucune formule obligatoire
les arrêtés municipaux, il faut décider qu'il suffit qu'ils soient écrits,
datés et signés.

« Les arrêtés du maire ne sont obligatoires qu'après avoir été
portés à la connaissance des intéressés par voie de publication et
d'affiches toutes les fois qu'ils contiennent des dispositions générales
et dans les autres cas par voie de notification individuelle. — La pu-
blication est constatée par une déclaration certifiée par le maire. La
notification est établie par le récépissé de la partie intéressée , ou à
son défaut par l'original de la notification conservé dans tes archives
de la mairie. Les arrêtés, actes de publication et de notification sont
inscrits à leur date sur le registre de la mairie. » (Art. 96.)

Pour les actes de gestion, qui sont des contrats, ils sont passés
d'ordinaire en la forme administrative, (V. p. 200.)

N" 4, Du contrôle des actes du maire par le préfet et le conseil

municipal.

Le maire est contrôlé dans son administration à la fois par le pré-
fet représentant l'État, et par le conseil municipal représentant la
commune.

239. Contrôle du préfet. — Le contrôle du préfet sur le maire
et sur ses actes, est à la fois dans l'intérêt de l'État et dans l'intérêt de
la commune, de sorte que c'est un contrôle hiérarcbique en tant qut*
le maire est agent de l'État, et un contrôle de tutelle en tant qu'il est

ATTRIBUTIONS DU MAIRE 369

agent de la commune. Au reste, celte distinction n'a pas d'influence
sur les droits du préfet, ils sont les mêmes dans les deux cas. Les
art. 90 et 91 emploient, il est vrai, les mots contrôle et surveillance
pour caractériser l'action du préfet sur le maire agent de la com-
mune, tandis que l'article 92 emploie le mot autorité pour caractériser
cette action sur le maire agent de l'État, mais quand on arrive au
fait, contrôle, surveillance, autorité aboutissent aux mêmes résultats.
Le contrôle est d'ailleurs très énergique ; à certains points de vue
il a été aggravé par la loi de 1884, et c'est un peu la conséquence de
ce que le maire n'est plus choisi par le gouvernement. Il faut bien
assurer d'une façon ou de l'autre la subordination de la commune à
TÉtat.

1*' Suspension et révocation du ma rs. — Rappelons d'abord que le
préfet peut suspendre le maire pendant un mois, et qu'il peut provoquer
soil un arrêté ministériel portant à trois mois le temps de suspension^
soit un décret de révocation. (Art. 86.)

2«> Suspension et annulation des actes du maire, — Le préfet peut
en outre suspendre ou annuler les actes d'autorité du maire (Fart. 95
dit les arrêtés). Il ne peut pas les réformer. Cette mesure peut être
prise à toute époque, même contre les règlements permanents, alors
que ces règlements sont devenus exécutoires par l'expiration du délai
d'un mois. Le fait que le préfet aurait d'abord approuvé l'acte ne
l'empêcherait pas de l'annuler par la suite. Le droit d'annulation ne
disparaît que lorsque l'acte d'autorité a servi d'appui à un acte de ges-
tion qui a conféré des droits à des tiers. (Art. 95.)

Le préfet ne peut pas annuler les actes de gestion, c'est-à-dire les
contrats passés par Le maire.

3® Droits du préfet de substituer son action à celle du maire. — Il
ne fallait pas prévoir seulement l'hypothèse où le maire agirait incor-
rectement, mais aussi celle où il refuserait ou négligerait d'agir. La
loi a pourvu à ce danger en permettant au préfet de substituer son
action à la sienne. Il faut distinguer deux hypothèses :

a) Le maire néglige de faire un règlement de police indispensable ;
le préfet, après une mise en demeure , fera le règlement de police à
sa place. (Art. 99 in fine.)

b) Le maire refuse ou néglige de faire un des actes qui lui sont
prescrits par la loi ; le préfet, après l'avoir requis, ce qui équivaut à
la mise en demeure de tout à l'heui^, y procède d'office par lui-
même ou par un délégué spécial (art. 85). Le texte de l'art, 85 est
très général, il s'applique aussi bien aux actes que le maire accomplit
sous la simple surveillance de l'administration, c'est-à-dire comme
agent de la commune, qu'à ceux qu'il accomplit sous l'autorité de

H. 24

370 ORGANISATION DE LA COMMUNE

radministration, c'est-à-dire comme agent de TEtat. Par conséquent,
il doit s'appliquer même lorsque le maire refuse d'exécuter une déci-
sion du conseil municipal. La seule condition exigée est que Tacte
soit présent par la loi. Cette interprétation large s'appuie sur les
observations suivantes : !• l'art. 85 est placé en tète de tous les articles
qui énumërent les attributions du maire ; 2<> l'art. 152 applique la
règle au cas particulier où le maire est ordonnateur du conseil muni-
cipal ; 3» l'art. 98 in fine va jusqu'à l'appliquer dans un cas où il
s'agit d'un acte discrétionnaire de police municipale^

240. Contrôle du conseil municipal. — Ce contrôle
s'exerce directement au point de vue financier, en ce sens que tous
les ans avant le vote du budget, le maire doit présenter son compte
d'administration pour l'exercice clos ; le conseil municipal peut refuser
de l'approuver (art. 151). Sur tous autres objets, le conseil municipal
n'exerce qu'un contrôle indirect, en ce sens qu'il ne peut agir que par
des ordres du jour destinés à amener la démission volontaire du maire,
ou par des démarches auprès du préfet.

N^ 5, Voies de recours contre les actes du maire.

241. Les particuliers lésés par un acte du maire peuvent user des
recours suivants : 1° d'un recours adressé au préfet, afin que celui-ci
use de son pouvoir d'annulation • ; 2* du recours pour excès de pouvoir
aux termes du droit commun.

Enfin, rappelons que les citoyens poursuivis devant l'autorité judi-
ciaire pour infraction à un règlement de police du maire, peuvent
soutenir que ce règlement est illégal et par suite dépourvu de force
obligatoire. (C. P. art. 471^ n° 15.)

N^ 6. Délégation de ses pouvoirs faite par le maire.

242. Le maire est seul chargé de l'administration; mais il peut,

1. Il est vrai que Tart. 85 ne fait que reproduire Fart. 15 de la loi de 1837,
et que le Conseil d*État, dans un arrêt du 10 avril 1883, avait décidé qae ce
texte ne s'appliquerait qu'aux actes accompUs bous VauioHlé de Tadiûiiiisin-
tion. Cela veut dire simplement quef la loi n*a pas confirmé cette jurisprudence
et qu'elle devra être abandonnée; déjà dans un arrêt du 7 juin 18891e Gooseii
d'État, sans se prononcer catégoriquement, a opéré un mouvement de recul.

2. Ce recours ne peut pas être qualifié de hiérarchique dans tous les cas :
dans Ips cas où le maire agit an nom de la commune, c'est un recours M
tutelle.

LES FONCTIONNAIRES DE LA COMMUNE 371

SOUS sa surveillance et sa responsabilité, déléguer une partie de ses
fonctions. Cette délégation est soumise aux règles suivantes :

1° Elle ne peut porter que sur une partie des fonctions;

2o Elle doit être faite par arrêté ;

3° Le maire doit choisir les délégués dans l'ordre suivant : parmi
losadjoints, puis parmi les conseillers municipaux, mais il n'est astreint
à suivre ni Tordre de nomination des adjoints ni l'ordre du tableau;

4° La délégation peut être rapportée; elle subsiste jusqu a ce qu'elle
ait été rapportée à moins que le maire lui-même ne cesse ses fonc-
tions. (Art. 82.)

§ 2. — LES FONCTIONNAIRES DE LA COMMUNE.

243. Les fonctionnaires de la commune peuvent être : 1<» des em-
ployés de bureau ; 2' des agents d* exécution d'esi^èces très variées, con-
ducteurs de travaux, employés de l'octroi, agents de police, etc.. Tous
les personnages rémunérés par la commune ne doivent pas d'ailleurs
être considérés comme fonctionnaire ou employés de la commune,
l'art. 33, in fine^ indique une exception relative « à ceux qui, étant
fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne
reçoivent une indemnité de la commune qu'à raison des services qu'ils
lui rendent dans l'exercice de cette profession » . Gela est particuliè-
rement vrai de l'avocat de la ville ou du médecin de la ville.

244. Agents de la police. — Ces agents sont : le garde cham-
pêtre, les agents de police, les commissaires de police.

Gardes champêtres. — Toute commune peut avoir un ou plusieurs
gardes champêtres. Les gardes champêtres sont : 1° des officiers de
police judiciaire chargés de rechercher et de constater les délits et
contraventions en matière de police rurale et de police municipale.
Ils dressent, pour constater ces contraventions, des procès-verbaux
qui font foi en justice. (G. I. G., art. 9 et 16; art. 102, 1. 1884) ; 2o ce
sont encore des agents de la police administrative, qui prennent sous
les ordres du maire des mesures de précaution ou d'exécution. Les
communes sont libres de décider qu'elles auront ou n'auront pas un
garde champêtre, cette décision appartient au conseil municipal.

La nomination appartient ensuite au maire. Les gardes champêtres
doivent en outre être agréés et commissionnés parle sous-préfet, et
celui-ci doit faire connaître son agrément ou son refus dans le délai
d'un mois. Les gardes champêtres peuvent être suspendus parle maire
pour une durée qui ne peut excéder un mois. Le préfet seul peut le
révoquer. (Art. 102.)

372 ORGANISATION DE LA COMMUNE

Agents de police (sergents de ville, gardiens de la paix). — Ce
sont seulement des agents de la police administrative, et non pas des
officiers de police judiciaire, lis concourent à la constatation et à la
répression des délits, mais pas de la même façon que les gardes cham-
pêtres : leurs procès- verbaux ne font pas foi en justice, et ils ne peu-
vent agir spontanément,, qu'en cas de flagrant délit dans les mêmes
conditions qu'un ciloyen ordinaire. Dans les autres cas, ils sont sim-
plement à la disposition des officiers de police judiciaire, commis'
saires de police, procureur de la République, etc.

Dans les villes de plus de quarante mille âmes, l'organisation de
tout ce personnel de police est réglée sur l'avis du conseil municipal
par décret ; pour les villes ayant moins de quarante mille habitiints,
le système est le même que pour les gardes champêtres (art. 103).
Les agents de police sont embrigadés, ils sont soumis à une disci-
pline, ils ont une tenue, etc.

Commissaires de police. — Les commissaires de police sont à la
fois des officiers de police judiciaire et des agents de la police admi-
nistrative, comme les gardes champêtres, avec cette différence que le
commissaire de police a une plus haute situation comme of&cier de
police judiciaire, qu'il a mission de constater tous les crimes et tous
les délits, et qu'il peut requérir les agents de la force publique.

Ce n'est pas tout : comme agents de la police administrative, les
commissaires de police ont un caractère mixte, ils sont à la fols
agents de l'État el de la commune.

Agents de l'Etat. — Ils sont nommés par l'État, ils correspondent
avec les préfets et sous-préfets, à qui ils doivent faire des rapports
sur les objets de police d'État ; ils ont autorité dans tout le canton.
(Décrétas mars 1852.)

Agents de la commune. — Ils sont payés par la commune; leur
traitement est une dépense obligatoire, au moins dans les communes
de plus de cinq mille âmes (art 136, n» 6, combiné avec loi 28 plu-
viôse an VIII; Arrêt. C. d'Ét. 26 déc. i8t>b; 16 juill. 1886). Ils sont
placés sous les ordres du maire el mis à la tête du personnel de la
police municipale. On peut même dire qu'ils sont plutêt agents de la
commune que de l'État.

La loi du 28 pluviôse an VIII a institué les commissaires de police, en
même temps que les mafçislrats municipaux (titre II, art. 12). Il y a un
commissaire par ville de cinq mille à dix mille habitants, ua commissaire
de plus pour chaque fraction en plus de dii mille habitants.

Beaucoup de villes n'atteignant pas cinq mille habitants n'auraient pas
de commissaire de police à ce compte. Dans un certain nombre d'entre
ellis, le gouvernement en a plarés dont le traitement est payé par l'ËtaL

LE CONSEIL MUNICIPAL 373

D'autres communes contribuent dans une certaine mesure (le décret de
1852 avait rendu le traitement oblinatoire). Dans les villes où il y a plu-
sieurs commissaires de police, un décret du 22 mars 1854 leur a donné
un chef sous le nom de commissaire central.

La nomination est régie par le décret du 28 mars 1852, art. 6: les
commissaires de police des villes de six mille âmes et au-dessous sont
nommés parles préfets sur une liste de trois candidats arrêtée par Tins-
pecleur général du ministère de Tintérieur; la révocation, pour être dé-
finitive, doit être approuvée par le ministre ; les commissaires de police
des villes au-dessus de six mille âmes sont nommés par le chef de l'État
sur la proposition du ministre de l'intérieur.

SECTION II. — ORaANE DÉLIBÉRANT. — LE CONSEIL MUNICIPAL
§ !«'. — RÈGLES d'organisation.

Règles générales de composition*.

245. Il y a un conseil municipal dans chaque commune. Le con-
seil municipal est une assemblée délibérante conaposée de représen-
tants élus au suffrage universel direct par les électeurs de la com-
mune. Le nombre des conseillers municipaux est en raison de la
population de la commune. Il ne peut pas être inférieur à dix, ni
supérieur à trente-six, sauf pour la ville de Paris qui a un régime
spécial, et pour la ville de Lyon qui est divisée en six mairies et,
pour ce fait, a trois conseillers de plus pour chaque mairie, ce qui
porte le chiffre à cinquante-quatre. (Art. 10. V. le tableau des com-
munes d'après leur population, n*> 225.)

Les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste par la
commune entière, qui, en principe, forme une seule circonscription.
Cependant, exceptionnellement^ la commune peut être sectionnée au
point de vue des élections municipales. Chaque section forme alors
une circonscription qui élit une liste de conseillers. Les conseils mu-
nicipaux sont renouvelés intégralement tous les quatre ans à une date
fixe, la même pour toute la France, le premier dimanche du mois de
mai, lors même qu'ils ont été élus dans l'intervalle. (Art. 41.)

A la différence des autres assemblées délibérantes, il n'est pas né-
cessaire que les conseils municipaux soient toujours au complet de
leurs membres. Pour éviter des élections trop multipliées, on a posé
les règles suivantes :

i© En temps ordinaire, il n'y a lieu à des élections complémen-

1. V. théorie des assemblées délibérantes, p. 256 et s.

374 ORGANISATION DE LA COMMUNE

taires que lorsque le conseil est réduit aux trois quarts de ses mem-
bres.

2** Dans les six mois qui précèdent le renouvellement intégral, il
n'y a lieu à des élections complémentaires que si le conseil est réduit
au-dessous de moitié.

3° Dans les communes divisées en sections, il y a toujours lieu à des
élections complémentaires lorsque la section a perdu la moitié de ses
conseillers. (Art. 42.)

Toutefois, nous savons que lorsqu'il y a lieu de procéder à la nomi-
nation d'un maire ou d'un adjoint, le conseil municipal doit au préa-
lable être complété. (Art. 77.)

7V° y . Les élections au conseil municipal.

246. Du sectionnement électoral. -— Le sectionnement
électoral est une opération préparatoire aux élections municipales qui
ne se produit pas dans toutes les communes, mais seulement dans
celles où elle est demandée. Cette opération a pour but de diviser la
commune en deux ou plusieurs circonscriptions électorales, dont cha-
cune élit une partie des conseillers municipaux. Gela suppose que
chacune des sections électorales a des intérêts distincts à défendre
dans les conseils de la commune.

Le sectionnement électoral est en soi une chose excellente, mais
dont il serait facile d'abuser dans un but politique; aussi la loi de
1884, plus précise sur ce point que les lois antérieures, l'a-t-elle en-
touré de précautions minutieuses.

Conditions du sectionnement. — Le sectionnement ne peut avoir
lieu que dans deux cas:

1® « Quand la commune se compose de plusieurs agglomérations
d^habitants distinctes et séparées, dans ce cas, aucune section ne
peut avoir moins de deux conseillers à élire ».

2° « Quand la population agglomérée de la commune est supérieure
à 10,000 habitants. Dans ce cas, la section ne peut être formée de
fractions de territoire appartenant à des cantons ou à des arrondisse-
ments municipaux différents. Les fractions du territoire, ayant des
biens propres, ne peuvent être divisées en plusieurs sections électo-
rales * . Aucune de ces sections ne peut avoir moins de quatre con-
seillers à élire ».

1. Cette disposition s'applique aussi certainement dans le premier cas de
sectionnement. Ces fractions de territoire ayant des biens propres sont des
sections de communes qu'il ne faut pas confondre avec les sections électorales,
et qui constituent des établissements publics, v. p. 233.

ORGANISATION DU CONSEIL MUNICIPAL 375

« Dans tous lés cas où le sectionnement est autorisé, chaque section
<loit être composée de territoires contigus » .

« Chaque section électorale élit un nombre de conseillers propor-
tionnel au chiffre des électeurs inscrits » . (Art. H.)

Procédure du sectionnement, — « Le sectionnement est fait par le
conseil général sur l'initiative soit de l'un de ses membres, soit du
préfet^ soit du conseil municipal ou d'électeurs de la commune inté-
ressée ». (Art. 12, §1.)

c Aucune décision en matière de sectionnement ne peut être prise
qu'après avoir été demandée avant la session d avril, ou au cours de
cette session au plus tard. Dans l'intervalle entre la session d'avril et
la session d'août, une enquête est ouverte à la mairie de la commune
intéressée et le conseil municipal est consulté par les soins du pré-
fet ». (Art. 12, § 2.)

« Chaque année ces formalités étant observées, le conseil général,
dans sa session d'août, prononce sur les projets dont il est saisi. Les
sectionnements ainsi opérés subsistent jusqu'à une nouvelle décision.
Le tableau de ces opérations est dressé chaque année par le conseil
général dans sa session d'août. Ce tableau sert pour les élections in-
tégrales à faire dans l'année. Il est publié dans les communes inté-
ressées avant la convocation des électeurs, par les soins du préfet,
qui détermine, d'après le chiifre des électeurs inscrits dans chaque
section, le nombre des conseillers que la loi lui attribue. Le section-
nement, adopté par le conseil général, sera représenté par un plan
déposé à la préfecture et à la mairie de la commune intéressée. Tout
électeur pourra le consulter et en prendre copie. Avis de ce dernier
dépèt sera donné aux intéressés par voie d'afQche à la porte de la
mairie. » (Art. 12, §§ 3-6.)

Recours contre le sectionnement. Les délibérations du conseil gé-
néral relatives au sectionnement deviennent déûnilives si l'annulation
n'en a pas été demandée par le préfet dans les vingt jours de la clô-
ture de la session (art. 43 et 47, 1. 1871). Le recours pour excès de
pouvoir intenté par les électeurs n'est pas recevabie, car tant qu'il
n'y a pas d'élection, ils ne sont pas considérés comme ayant un inté-
rêt. Au moment des élections, le sectionnement irréguiier devient un
viœ de l'élection qui peut être invoqué devant le conseil de préfec-
ture. (C. d'État, 6 février 1885, 8 janvier 1885, 27 décembre 1878.)

247. Électeurs. — Ce sont les électeurs ordinaires. (Y. p. 106
^t suiv.)

248. Êligibles. -^ Sont éligibles tous les citoyens âgés de vingt-

376 ORGANISATION DE LA COMMUNE

cinq ans'accomplîs^ qui ont avec la commune une attache légale, réa-
lisée par l'un des deux faits suivants : i° inscription sur la liste élec-
torale de la commune ou justification qu'on doit y être inscrit ; 2** ins-
cription au rôle des contributions directes au 1®' janvier de l'année
de l'élection ou justification qu'on devait y être inscrit (art. 31). 11
n'y a pas de condition de résidence dans la commune; toutefois, le
nombre des conseillers qui ne résident pas au moment de Vélecim
ne peut pas excéder le quart des membres du conseil. S'il dépasse ce
chiffre, les non-résidents sont éliminés dans Tordre du tableau. (Art31.)

A. Il y a des inéligibilités. — I. Les unes résultent de la privation
de la jouissance du droit par suite de condamnation (Y. p. 122); à si-
gnaler seulement l'inéligibilité temporaire qui frappe le conseiller
municipal déclaré démissionnaire par le Conseil d'État pour avoir
refusé d'accomplir une fonction légale, il est inéligible pendant un
an. (L. 7 juin 1873.)

IL D'autres inéligibilités résultent de la privation de l'exerciœdu
droit. Sont inéligibles : a) les interdits (D. 1852) ; b) les demi-interdits
(art. 33); c) ceux qui sont dispensés de subvenir aux charges com-
munales et ceux qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance
{ibid.) ; d) les domestiques attachés exclusivement à la personne {ibid.)]
e) certains fonctionnaires. Ici il faut distinguer entre une inéligibilité
absolue qui frappe les militaires et employés des armées de terre et de
mer en activité de service (art. 31) et une inéligible relative qui frappe
certains autres fonctionnaires énumérés dans, l'art. 33 et qui les rend
inéligibles seulement dans le ressort où ils exercent leurs fonctions.
(V. d^ailleurs p. 123.)

B. Il y a des incompatibilités, — L Ne peuvent cumuler le mandat
de conseiller municipal avec leurs fonctions, les préfets, sous-prétets,
secrétaires généraux de préfecture» commissaires et agents de police;
le gouverneur directeur de l'intérieur et les membres du conseil privé
dans les colonies. Les fonctionnaires de cet ordre qui seraient élus
membres d'un conseil municipal ont un délai de dix jours pour opter.
A défaut de déclaration expresse, ils sont réputés avoir opté pour la
conservation de leur emploi. (Art. 34.)

IL Nul ne peut êlre membre de plusieurs conseils municipaux. Un
délai de dix jours, à partir de la proclamation des résultats du scrutin,
est accordé au conseiller municipal nommé dans plusieurs communes
pour faire sa déclaration d'option. Cette déclaration est adressée aux
préfets des départements intéressés. Si dans ce délai le conseiller élu
n'a pas fait connaître son option, il fait partie de droit du conseil de
la commune où le nombre des électeurs est le moins élevé. (Art. 35.)

III. Dans les communes de cinq cent un habitants et au-dessus, les

F ■ ._. J

ORGANISATION DU CONSEIL MUNICIPAL 377

ascendants et descendants, les frères et les alliés au même degré ne
peuvent être simultanément membres du même conseil municipal.
Si des ce élus se trouvent parents ou alliés au degré prohibé, on pro-
cède à des éliminations dans Tordre du tableau. (Art. 35.)

249. Convocation des électeurs. — L'assemblée des élec-
teurs est convoquée par arrêté du préfet pour le premier tour du scru-
tin; le second tour ayant lieu de plein droit le dimanche suivant, il
suffit d'une publication faite par le maire (art. 15 et 30) : 1° en cas de
renouvellement normal des conseils municipaux, la date pour laquelle
la convocation doit être faite est fixée par la loi, c'est le premier di-
manche de mai de quatre ans en quatre ans, à partir de 1884; 2" au
cas de dissolution ou de démission collective d'un conseil municipal,
ou lorsqu'il y a impossibilité de le constituer, ou lorsque les élections
ont été annulées en tout ou en partie, il doit y avoir réélection dans
le délai de deux mois à partir de la dissolution ou de la dernière
démission, etc. , art. 45) ; 3° en cas d'élection complémentaire par suite
de la nécessité de combler les vacances, le délai est de deux mois à
partir de la dernière vacance (art. 42); ^ en cas d'élection complé-
mentaire, par suite de la nécessité de compléter le conseil avant Télec-
tion du maire ou d'un adjoint, le délai est de quinze jours depuis la
vacance du poste de maire ou d'adjoint. (Art. 79.)

250. Période électorale. — Il doit y avoir quinze jours francs
entre la publication de l'arrêté de convocation dans la commune et
le jour du scrutin. Pour les faits de presse et les réunions électorales,
V. p. 243.

251. Scrutin. —Il peut y avoir deux tours de scrutin. Le premier
a toujours lieu un dimanche et le second le dimanche suivant (art. 15
et30j. L'arrêté de convocation fixe le local, l'heure de l'ouverture et
celle de la fermeture (art. 15). Chaque scrutin ne doit durer qu'un
jour (art. 20). Pour toute lu procédure du scrutin, formation du bureau,
réception des votes, dépouillement, recensement des voix, etc.,
V. p. 246 et s.

252. Contentieux électoral. — Le contentieux des élections
appartient au conseil de préfecture en première instance et au Conseil
d'État en appel. Peuvent former des réclamations : 1" tout électeur et
tout éiîgible pour toute espèce de motif; les réclamations peuvent être
formulées immédiatement et consignées au procès- verbal du scrutin,
ou bien déposées dans les cinq jours qui suivent le jour de l'élection

t *

378 ORGANISATION DE LA COMMUNE

au secrétariat de la mairie on à la sous* préfecture, ou à la préfectore,
à peine de déchéance ; 2^ le préfet^ s'il estime que les conditions et les
formes légalement prescrites n'ont pas été remplies dans le délai de
quinzaine à dater de la réception du procès-verbal (art. 37). Pour la
procédure du contentieux, voir l'art. 37, m /? ne, et les art. 38 à 40 '.
(V. aussi p. 250 et s.)

3'" 2. Fonctionnement des conseils municipaux.

Les conseils municipaux ont des sessions, pendant lesquelles ils
tiennent des séances, consacrées à la préparation et au vote de déli-
bérations.

253 Sessions. — Les conseils municipaux ont quatre sessions
ordinaires par an : en février, mai, août et novembre. La durée de
<;baque session est de quinze jours ; elle peut être prolongée avec
Tautorisation du sous- préfet. La session pendant laquelle le budget
est discuté peut durer six semaines. Pendant les sessions ordinaires,
le conseil municipal peut s'occuper de toutes les questions qui rentrent
<lans ses attributions. (Art. 46.)

Il peut y avoir des sessions extraordinaires : 1* sur l'ordre du préfet
ou du sous-préfet ; 2® sur l'initiative du maire ; 3® sur l'initiative des
' membres du conseil, quand la demande motivée en est faite par la
majorité des membres en exercice (art. 47). Dans ces deux derniers
<;as, il n'y a point à demander Tautorisation préalable au préfet. Le
maire convoque purement et simplement. Il doit seulement, en même
temps, donner avis au préfet et au sous-préfet de la réunion et des
motifs qui la rendent nécessaire. (Art. 47.)

Cette faculté donnée aux conseils municipaux de se réunir sponta-
nément est une des innovations les plus libérales de la loi de 1884.

i. A signaler particulièrement : !<> la disposition de Tart. 38 destinée à ac-
célérer la procédure : le conseil de préfecture doit statuer dans le délai de
-deux mois en cas de renouyellement général, dans le délai d*un mois dans
toutes les autres hypothèses; faute pour le Conseil d'avoir statué dans ces dé-
lais, la réclamation est considérée comme rejetée; le préfet informe la partie
intéressée, qui n'a qu'un délai de cinq jours pour former recours au Conseil
d'État, tandis qu'en cas de décision du conseil de préfecture, le délai est d*un
mois; 2"* la disposition finale de l'art. 40 aux termes de laquelle « les coasaîl-
iers municipaux proclamés restent en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été dé&iùr
tivement statué sur les réclamations », c'eat-à-dire jusqa'âi ce que le Conseli
d*État ait statué sur le pourvoi lorsque l'appel a été formé.

Cet effet suspensif du pourvu! a eu pour résultat d'augmenter beaucoup le
nombre des pourvois formés et n'est pas sans inconvénients.

ORGANISATION DU CONSEIL MUNICIPAL 379

En cas de session extraordinaire, la convocation contient Tindica-
tion des objets spéciaux et déterminés pour lesquels le conseil doit
s'assembler, et le conseil ne peut s'occuper que de ces objets. D'un
autre côté, la session se prolonge jusqu'à ce que Tordre du jour soit
épuisé.

De la convocation, — Toute convocation est faite par le maire.
Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée à la porte
de la mairie, et adressée par écrit et à domicile trois jours francs au
moins avant celui de la réunion. En cas d'urgence, le délai peut être
abrégé par le sous-préfet. (Art. 48.)

Il faut bien remarquer qu'il n'y a de convocation qu'au début des
sessions ordinaires ou extraordinaires, il n'y en a point pour chacune
des séances tenues à l'intérieur de ces sessions ; lorsque le conseil doit
tenir plusieurs séances, c'est lui qui s'ajourne. Il ne faut pas se laisser
tromper par ce fait, très fréquent dans les petites communes, qu'il
n'y a qu'une séance par session.

254. Séances. — Les conseillers municipaux prennent rang à
la séance dans l'ordre du tableau. (Art. 49, v. p. 261.)

Le conseil ne peut délibérer que lorsque la majorité de ses membres
en exercice assiste à la séance. Quand, après deux convocations suc-
cessives à trois jours au moins d'intervalle et dûment constatées, le
conseil ne s'est pas réuni en nombre suffisant, la délibération prise
après la troisième convocation est valable, quel que soit le nombre
des membres présents (art. 50). Pour les autres règles des séances,
la présidence, la publicité des séances, les comptes rendus, voir la
théorie générale des Assemblées délibérantes, p. 259 et les art. 51-58.

255. Préparation et vote des délibérations. — Pour la
formation des commissions d'étude, les règles sur les votes, etc., voir
également p. 262 et les art. 51 à 59.

N^ S . Suspension et dissolution des conseils municipaux,

256. « Un conseil municipal ne peut être dissous que par décret
motivé du président de la République, rendu en conseil des ministres et
publié au Journal officiel, et, dans les colonies régies par la présente
loi, par arrêté du gouvernement en conseil privé, inséré au Journal offi-
ciel àe la colonie. — S'il y a urgence, il peut être suspendu par arrêté
motivé du préfet qui doit en rendre compte imjnédialement au ministre
de rintérieur. La durée de la suspension ne peut excéder un mois.
Dans les colonies ci -dessus spécifiées, le conseil municipal peut être

380 ORGANISATION DE LA COMMUNE

suspendu par arrêté motivé du gouverneur. La durée de la suspeDsion
ne peut excéder un mois. Le gouverneur rend compte immédiatemeat
de sa décision au ministre de la marine et des cobnies. (Art. 43.)

Si les arrêtés ou les décrets qui prononcent la suspension ou la
dissolution n'étaient pas motivés, il y aurait vice de forme et ouverture
à recours pour excès de pouvoir.

257. De la délégation spéciale. — e: En cas de dissolution
d'un conseil municipal ou de démission de tous ses membres en exer-
cicie, et lorsqu'aucun conseil municipal ne peut être constitué, une
délégation spéciale en remplit les fonctions. Dans les huit jours qui
suivent la dissolution ou l'acceptation de la démission ou le second
tour de scrutin resté sans résultat, cette délégation spéciale est nom-
mée par décret du président de la République, et dans les colonies
par arrêté du gouverneur. Le nombre des membres qui la composent
est fixé à trois dans les communes où la population ne dépasse pas
trente-cinq mille habitants. Ce nombre peut être porté jusqu*à sept
dans les villes d'une population supérieure. Le décret ou rarrôléqui
rinstitue en nomme le président et au besoin le vice-président. Les
pouvoirs de cette délégation spéciale sont limités aux actes de pure
administration conservatoire et urgente. En aucun cas, il ne lui est
permis d'engager les ûnances municipales au delà des ressources dis-
ponibles de Texercice courant. Elle ne peut ni préparer le budget
communal, ni recevoir les comptes du maire ou du receveur, ni mo-
difier le personnel ou le régime de l'enseignement public. » (Art. 44.)

« Toutes les fois que le conseil municipal a été dissous, ouquepar
application de l'article précédent une délégation spéciale a été nommée,
il est procédé à la réélection du conseil municipal dans les deux mois
à dater de la dissolution ou de la dernière démission. Les fonctions
de la délégation spéciale expirent de plein droit dès que le conseil
municipal est reconstitué. :d (Art. 45.)

iV« 4, Événements qui mettent fin au mandat de conseiller munkipa^»

258. Ces événements sont :
1° Le décès ;

2"* L'expiration des pouvoirs ou la dissolution du conseil;

3° La démission volontaire. « Les démissions sont adressées au
sous-préfet; elles sont définitives à partir de l'accusé de réception,
par le préfet et à défaut de cet accusé de réception un mois après le
nouvel envoi de la démission constaté par lettre recommandée ».
(Art. 60, §2.)

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL 381

4o La démission d'office. Cette démission est déclarée soit par le
préfet, soit par le Conseil d'État dans les hypothèses suivantes :

a) « Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue posté-
rieurement à sa nomination, se trouve dans un cas d'exclusion ou
d'incompatibilité prévu par la présente loi, est immédiatement déclaré
démissionnaire par le préfet, sauf réclamation au conseil de préfec-
ture dans les dix jours de la notification et sauf recours au Conseil
d'État, conformément aux art. 38, 39 et 40. (Art. 36.)

b) (T Tout membre du conseil municipal qui, sans motifs reconnus
légitimes par le conseil, a manqué à trois convocations successives,
peut être, après avoir été admis à fournir ses explications, déclaré dé-
missionnaire par le préfet, sauf recours dans les dix jours de la noti-
fication devant le conseil de la préfecture ». (Art. 60, § !•'.)

Les trois convocations successives doivent être entendues de convo-
cations à des sessions différentes et non pas de convocations à des
séances d'une même session.

c) La démission est déclarée par le Conseil d'État, quand, sans ex-
cuse valable, un conseiller municipal refuse de remplir une fonction
qui lui est dévolue par la loi. (L. 7 juin 1873.)

§ 2. — ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL.

Article 1*'. — Nature des attributions.

Le conseil municipal prend des délibérations qui contiennent des
décisions, des manifestations d'opinion, des nominations, des actes
de contrôle.

IV° 1 , Décisions du conseil municipal.

259. A. Force exécutoire des décisions. — Il n'y a que
deux catégories de décisions du conseil municipal : les décisions ré-
glementaires que la loi appelle délibérations réglementaires, et les dé-
cisions soumises à approbation.

a) Décisions réglementaires, — Les décisions réglementaires sont
exécutoires par elles-mêmes, un mois après le dépôt de la copie de la
délibération à la préfecture ou à la sous-préfecture. Cependant, lorsque
quinze jours se sont écoulés, le préfet, par un arrêté, peut déclarer
qu'il ne s'oppose pas à l'exécution. (Art. 66 in fine, 68 in fine,)

Pendant ce délai, et avant, par conséquent, que la décision ne soit
devenue exécutoire :

382 ORGANISATION DE LA COMMUNE

1» La nullité peut en être déclarée par le préfet en conseil de pré-
fecture, soit parce qu'elle a été prise hors d'une session légale, soit
parce qu'elle porte sur un objet étranger aux attributions du conseil,
soit parce qu'elle est prise en violation 4'une loi ou d'un règlement
d'administration publique. (Art. 63-65.)

2° L'annulation peut en être demandée pour ce fait que des mém-
oires du conseil intéressés à V affaire , soit en leur nom pei^sonnel^ soit
comme mandataires, ont pris part à la délibération. (Art. 64.)

L'annulation est prononcée alors par le préfet en conseil de préfec-
ture. Elle peut être provoquée d'office par le préfet dans un délai de
trente jours à partir du dépôt du procès- verbal de la délibération à la
sous-préfecture ou à la préfecture. Elle peut être aussi demandée par
toute personne intéressée et par tout contribuable de la commune.
Dans ce dernier cas, la demande en annulation doit être déposée, à
peine de déchéance, à la sous-préfecture ou à là préfecture, dans un
délai de quinze jours à partir de l'affichage à la porte de la mairie;
il en est donné récépissé; le préfet statuera dans le délai d'un mois;
si, à Texpiration du mois, le préfet n'a pas statué sur la demande e»
annulation, cette demande devra être considérée comme rejetée, etceux
qui l'ont présentée auront le droit de se pourvoir ainsi que nous allons
l'indiquer. (Art 66.)

Dans les deux cas, en effet, qu'il s'àgissede la nullité de l'art. 63 ouàe
l'annulabilité de l'art. 64^ le conseil municipal, et en dehors du con-
seil, toute personne intéressée peut se pourvoir contre l'arrêté du
préfet devant le Conseil d'État. Le pourvoi est instruit et jugé dans
les formes du recours pour excès de pouvoir. (Art. 67.)

En somme, ces décisions réglementaires ne peuvent être annulées
avant de devenir exécutoires, que pour des causes très déterminées,
parmi lesquelles ne figurent même pas l'excès de pouvoir, et leur annu-
lation est entourée de garanties. Comme elles constituent le droit
commun des décisions des conseils municipaux, il en résulte que ces
conseils font exécuter leur volonté plus facilement que les conseils
généraux, car les décisions définitives des conseils généraux sont
annulables pour excès de pouvoir, et leurs décisions ordinaires peuvent
être suspendues pour simple inopportunité.

b) Décisions soumises à approbation. — Ces délibérations, aujour-
d'hui l'exception, sont énumérées dans les art. 68, 115, 121 et s.
et 140. Mais il faut dire qu'elles sont relatives aux actes les plus
graves de la vie communale. (V. art. 68.)

En principe l'approbation émane du préfet : « Les délibérations
des conseils municipaux sur les objets énoncés à l'article précédent
sont exécutoires sur l'approbation du préfet sauf les cas où Fappro-

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL 383^

balion par le ministre compéteat, par le conseil général, par la com-
mission départementale, par un décret ou par une loi est prescrite
par des lois et règlements. Le préfet statue en conseil de préfecture
dans les cas prescrits aux n**" 1, 2, 4^ 6 de Tarticle 68 (baux de plus
de 18 ans, aliénations ou échanges de propriété communales, tran-
sactions, vaine pâture). »

« Lorsque le préfet refuse son approbation ou qu'il n'a pas fait
connaître sa décision dans le délai d'un mois à partir de la date du
récépiFsé, le conseil municipal peut se pourvoir devant le ministre de
J'intérieur. » (Art. 69), (simple recours hiérarchique.)

260. Objets des décisions. — Le conseil municipal, par se&
décisions, exerce les droits de la commune dans la mesure suivante :
a) Droits de puissance publique — L Droits en matière de budget,.
— La commune est moins maîtresse de son budget que le départe-
ment; le conseil municipal a moins de pouvoir que le conseil général ;
voici, en effet, la situation ;

La délibération du conseil sur le budget est soumise à Tapprobation
tantôt du préfet, tantôt du chef de TÉtat lorsque le revenu est de
(rois millions de francs au moins. La portée de cette approbation et
par conséquent les pouvoirs du conseil municipal seront précisés par
les trois règles suivantes :

1» Sont rétablis d'office, les crédits qui n'auraient pas été inscrits
pour les dépenses obligatoires, opération prévue par l'art. 149. Notons
que le conseil municipal est spécialement appelé a délibérer avant que
le crédit ne soit rétabli. Jusqu'ici, rien que de conforme à ce qui se
passe pour le département, en apparence au moins. Mais il faut noter
que la liste des dépenses obligatoires est infiniment plus longue^ elle
comprend presque tous les actes de la vie communale ordinaire.
(V. art. 136.)

2« Pour les dépenses facultatives^ le conseil municipal n'a pleine
liberté qu'à une double condition :
Qu'il ait pourvu à toutes les dépenses obligatoires ;
Qu'il n'ait employé pour les dépenses obligatoires ou facultatives,
ordinaires ou extraordinaires, aucune ressource extraordinaire, (Y.
pour la distinction du budget ordinaire et extraordinaire, infrà^
no 284 et les art. 133 et 134.)

Si Tune de ces deux conditions n'est pas remplie, et cela arrivera fré-
quemment pour la seconde, l'autorité supérieure peut rejeter ou réduire
la dépense, elle ne peut pas l'augmenter (art. 145, § 2, et 148 combinés).
Le déparlemeni, lui, a pleine liberté, pourvu bien entendu qu'il ait des
ressources, mais ordinaires ou extraordinaires, on ne distingue pas.

384 ORGANISATION DE LA COMMUNE

3o Enfin les conseils municipaux peuvent porter au budget un crédit
pour les dépenses imprévues. Mais cette somme peut être réduite ou
rejetée si les revenus ordinaires, une fois les dépenses obligatoires
payées, ne permettent pas d*y faire face (art. 147). Ce crédit est em-
ployé par le maire qui en rend compte.

En somme, le droit du conseil municipal se borne à être maître de
son budget pour les dépenses facultatives et pour les dépenses impré-
vues, dans la limite des ressources ordinaires. Il faudra tenir compte
de ce correctif à propos de toutes les mesures d'administration dont le
conseil est maître.

A un autre point de vue, le budget communal présente beaucoup
plus d'élasticité que le budget départemental : !• parce que les res-
sources communales sont plus variées ; il y a beaucoup plus d'impôts
communaux que d'impôts départementaux, il suffit de citer les octrois;
2** parce qu'il y a moins d'impulation des dépenses sur ressources
spéciales ; 3** parce qu'il y a une variété de centimes qui n'existe pas
pour le département, les centimes pour insuffisance de revenu.

II. Droits de police. — Le conseil municipal exerce une tutelle sur
un certain nombre d'établissements publics, les fabriques, les bureaux
de bienfaisance, les hôpitaux et hospices, la caisse des écoles pri-
maires.

Lorsqu'un hospice, un hôpital ou un établissement de bienfaisance,
veut faire un emprunt dont la somme ne dépasse pas le chiffre de ses
revenus ordinaires, et que le remboursement doit être opéré dans le délai
de douze années, le conseil municipal donne son avis, auquel le préfet est
obligé de se conformer, en ce sens qu'il ne peut pas autoriser si le cooseil
désapprouve. (Art. 119, loi municipale.)

Le conseil municipal exerce encore les droits de police suivants : il
décide rétablissement des simples marchés d'approvisionnement, et
il vote, sauf approbation, l'établissement ou la suppression des autres
marchés. (Art. 68, n* 13.)

III. Droits relatifs au domaine public. — Le classement, le dé-
classement, le redressement ou le prolongement, l'élargissement, la
suppression, la dénomination des rues et des places publiques, la
création et la suppression de promenades, squares ou jardins publics,
champs de foire, de tir ou de course, l'établissement des plans d'ali-
gnement et de nivellement des voies publiques municipales, les mo-
difications à des plans d'alignement adoptés, sont des décisions du
conseil municipal soumises à approbation (art. 68, n"* 7). II faut rap-
procher de cette matière celle de rafifectation des bâtiments à un
service public. Le conseil municipal peut affecter librement les

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MUNICIPAL 3^5

propriétés communales qui ne sont pas déjà affectées. Il ne peut pas
changer Taffectation, ni par conséquent désaffecter, sans Tautorisa-
tion de l'autorité supérieure. (Art. 68, n° 5.)

IV. Modes d'acquérir. — a) ImpôH. — Les imp6ts communaux
sont assez nombreux et les conseils municipaux ont pour les établir
d'assez grands pouvoirs :

Centimes additionnels. «^ Les centimes additionnels sont les impôts ac-
cessoires aux quatre grandes contributions directes perçues au profit de
l'État. Un centime représente la centième partie du principal perçu au
profit de l'État. Les communes peuvent arriver à s'imposer de 100 cen- ^
times et au delà, de sorte que la somme payée par le contribuable à la
commune peut dépasser la somme payée à TÉtat. Nous savons qu'on ap-
pelle valeur du centime dans chaque commune, la somme fournie par un
centime additionnel aux quatre contributions directes.

Les conseils municipaux votent seuls dans la limite fixée annuellement
par le conseil général, des centimes extraordinaires jusqu'à concurrence
de 5 centimes pendant cinq ans, pour les affecter à des dépenses facul-
tatives; ils votent également d'autres centimes indiqués dans l'art. 141.
Ils votent avec approbation du préfet les centimes extraordinaires au-
dessus de cinq, tout en restant en dessous du maximum fixé par le conseil
général, et ce jusqu'à trente ans. (Art. 142.)

Au-dessus de ces limites, le conseil municipal délibère, mais il faut,
suivant les distinctions de l'art. 143, l'approbation tantôt par décret du
chef de l'État, tantôt par décret en Conseil d'État, tantôt par une loi.

Impôt des prestations affecté spécialement à la construction et à Ventre-
tien des chemins vicinaux, — En matière de prestations, le conseil muni-
cipal a les droits suivants : 1° pour subvenir aux besoins de la vicinalité
il peut opter entrej l'impôt des prestations et des centimes additionnels
spéciaux; 2^ si les ressources ordinaires sufûsent, il peut refuser d'éta-
blir ou supprimer l'impôt des prestations; S» il fixe le nombre des jour-
nées de prestation nécessaire jusqu'à un maximum de trois et même
de quatre. (L. 21 mai 1836, art. 2; l. 11 juillet 1868.)

Autres taxes directes. — Les taxes particulières dues par les proprié-
taires ou habitants, en vertu dune loi ou d'usages locaux, sont réparties
par une délibération du conseil municipal approuvée parle préfet. (Pavage,
balayage, etc., art. 140.)

Octrois. — Les octrois sont établis sur l'initiative du conseil municipal
par décret en Conseil d'État. Les conseils municipaux votent seuls la pro-
rogation pour cinq ans des taxes existantes, ils peuvent même augmenter
pendant le même temps les taxes, pourvu qu'ils restent dans les limites
lu tarif général. (Art. 139.)

Ils peuvent, avec l'approbation du préfet et après avis de la commission
léparlementale, voter la suppression ou la diminution des taxes (art 138).
^our tout le reste, établissement premier de l'octroi, établissement de
axes nouvelles, augmentation pour plus de cinq ans, modifications au

H. 25

386 ORGANISATION DE LA COMMUNE

périmètre, etc., etc.^ il faat riniervenlion de TÉtat par un décret ou par
une loi, après ayis da conseil général on de la commission départemen-
tale. (Art. 137.)

Autres taxes indirectes, — Les droits de place dans les halles, foires,
marchés, abattoirs, etc., les permis de stationnements, les péages com-
munaux, etc., sont perçus en vertu de tarifs votés par le conseil muni-
cipal, sauf autorisation. (Art. 68, n» 7.)

P) Travaux publics, — Le conseil municipal décide seul les tra-
vaux publics, lorsque les dépenses totalisées avec les dépenses de
même nature pendant Texercice courant, ne dépassent pas la limite
des ressources qu'il peut créer seul; au delà, il faut autorisation,
encore faut-il observer que si une expropriation ^st nécessaire, l'uti-
lité publique du travail doit être déclarée par une autorité supérieure.

b) Droits de personne privée. — Le conseil municipal peut faire
seul les actes de libre administration : baux jusqu'à une durée de
dix-huit ans, aussi bien comme bailleur que comme preneur (art. 68,
ïï9 1); acquisitions d'objets mobiliers [eod,, n®« 2 et 3); acquisitions
d'immeubles, quand la dépense, totalisée avec les dépenses de même
nature pendant l'exercice courant, ne dépasse pas les limites des res-
sources ordinaires et extraordinaires que les communes peuvent se
créer sans autorisation spéciale.

Le conseil municipal ne peut pas décider seul, il ne fait que déli-
bérer avec nécessité de l'approbation de l'autorité supérieure, dans
les cas suivants : baux de plus de dix-huit ans ; aliénations et échanges
des biens des communes (art. 68, n"* 2) ; acquisitions lorsque les
dépenses dépassent les limites des ressources ordinaires et extraor-
dinaires ; transactions^ acceptations de dons ou legs lorsqu'il y a des
charges, ou conditions, ou des difficultés de la part des familles
(art. 68, n** 8) ; comparution en justice (autorisation du conseil de
préfecture).

Emprunts. — Le conseil municipal règle seul les emprunts rem-
boursables sur les centimes qu'il peut voter seul, ou bien sur les res-
sources ordinaires ; dans le premier cas, l'emprunt doit être rem-
boursable en cinq ans, dans le second en trente ans (art. 141). Pour
les emprunts qui dépassent ces limites, voir art. 141-142.

TVô Ji, Manifestations d'opinion,

261. Le conseil municipal défend les intérêts de la commune par
des vœux c qui doivent avoir pour objet l'intérêt local. » Art. 61,
par des réclamations, par des avis et des propositions :

ATTRIBUTIONS DU CONSEIL MtTNICIPAL 387

Ams. — !• Le préfet est toujours libre de consulter un conseil mu-
nicipal ;

2^ Le conseil municipal est nécessairement appelé à donner son
avis sur les objets suivants :

1» Les cFrconscripiîons relatives aux cultes; 2° les circonscriptions re-
latives à la distribution des secours publics; 3° lés projets d'alignement
et de nivellement de grande voirie dans l'intérieur des villes, bourgs et
villages; 4^ la création des bureaux de bienfaisance; 5<» les budgets et les
comptes des hospice^, hôpitaux et autres établissements de charité et i

de bienfaisance» des fabriques et autres administrations préposées aux
cultes dont les ministres sont salariés par TÉtat ' ; les autorisations d'ac-
quérir, d'aliéner, d'eftiprunter, d'échanger, de plaider ou transiger, de-
mandées par les* mêmes établissements; l'acceptation des dons et legs qui
leur sont faits ; 6® enfin tous les objets sur lesquels les conseillers munici-
paux sont appelés par les lois et règlements à donner leurs avis. (Art. 70.

3* En règle générale ces avis sont purement consultatifs, cependant
l'art. 119 contient un cas où le préfet ne peut agir sans Pavis conforme;

4° Lorsque le conseil municipal, régulièrement convoqué, refuse
ou néglige de donner son avis, il peut être passé outre.

iV* S, Actes de contrôle,

262. « Le conseil municipal délibère sur les comptes d'adminis-
tration qui lui sont annuellement présentés par le maire, conformé-
ment à l'art. 451 de la présente loi. Il entend, débat et arrête les
comptes de deniers des receveurs, sauf règlement définitif, confor-
mément à rarticlel57 de Ja présente loi, » (Art. 71.)

N* 4, Nominations.

203. Le conseil municipal nomme ou élit le maire, le ou les ad-
joints, les délégués sénatoriaux, certains membres des commissions
administFatives des hospices et des bureaux de bienfaisance, lei;
membres des comités des syndicats des communes, etc.

Ariicle II. — Nature, forme des actes, recours ei voies de nullité.
^64. Tous les actes du conseil municipal, assemblée délibérante,

i. Avant la loi du 5 avril 1884, les budgets de ces établissements n^étalent
»mi8 à rexamen du conseil municipal que si ces établissements demandaient
^ sobrentians & la commune.

388 ORGANISATION DE LA COMMUNE

sont des délibérations ; celles des délibérations qui contiennent déci-
sion exécutoire constituent en outre des actes d'administration. Les
délibérations sont soumises à toutes les conditions de fond et déforme
qui ont été étudiées à propos de la théorie des assemblées délibé-
rantes. (V. p. 262 et s.)

Les délibérations des conseils municipaux peuvent être attaquées
à deux titres différents :

1° A titre d'acte d'administration, par le recours pour excès de
pouvoir, lorsqu'elles renferment décision exécutoire et qu'elles sont
devenues réellement exécutoires, c'est-à-dire, si ce sont des déci-
sions réglementaires, lorsque le délai de trente jours est écoulé.

2* Simplement à titre de délibération, qu'elles contiennent ou non
décision exécutoire, même si elles ne contiennent qu'une réclamation,
un vœu ou une nomination. Elles peuvent être arguées de nullité
pour cause de violation de la loi ou d'un règlement, par conséquent
pour toute espèce d'irrégularité, à toute époque et par toute partie
intéressée. La nullité est déclarée par le préfet en conseil de préfec-
ture. (Art. 63-65.)

Régime spécial de Paris.

265. Nous savons déjà qu'à Paris il y a une confusion presque
complète entre la ville de Paris et le département de la Seine. Paris
est un département autant qu'une commune. A ce point de vue il a
quelque ressemblance avec Londres, qui forme un comté *.

Paris a deux organes municipaux : un organe exécutif et un déli-
bérant. L'organe exécutif est constitué par deux préfets nommés par
le chef de l'État, le préfet de police et le préfet de la Seine. Ils joueni
le rôle de maire, et sont en même temps organe exécutif du départe-
ment de la Seine. Le partage des attributions est fait entre eux par
un décret du 10 octobre 1859. L'organe délibérant est constitué par
un conseil municipal, composé de quatre-vingts membres nommés
au scrutin uninominal à raison de un par quartier. Ce conseil muni-
cipal, légèrement modifié par l'adjonction de conseillers de la ban-
lieue, devient le conseil^général de la Seine. La loi du 5 avril 1884
ne s'est pas appliquée au conseil municipal de Paris ; il faut se re
porter, pour l'organisation, aux lois du 16 septembre 1871, 19 mars
1875 ; pour les attributions,'à la loi du 24 juillet 1867. La ville de
Paris est en oufre'.divisée en vingt arrondissements municipaux^
circonscriptions créées uniquement par mesure d'ordre pour un

1. Londres forme môme trois comtés concentriques : i« la cité ; 2<> la banlieue;
8* la ville entière» Chacun de ces comtés est chargé de services différents.

RÉGIME SPÉCIAL DE PARIS 389

certain nombre de services. Dans ces arrondissements sont des maires
«t des adjoints nommés par le chef de rÉtat, qui tiennent certains
pouvoirs de la loi et des règlements. Le principal de ces pouvoirs est
celui d*ofûcierde l'état civil. Le personnel des fonctionnaires subor-
donnés se partage entre le^ deux préfets; celui de la police est, bien en-
tendu, sous la direction de la préfecture de police.

La situation ambiguë de la ville de Paris tient non seulement à son
énorme population, mais à ce qu'elle est le siège du gouvernement et
des principaux services publics. Le maintien de Tordre n'y est pas
seulement une question municipale, mais une question qui intéresse
la France entière ; de là, la mainmise de l'État sur la mairie et sur
Ja police municipale.

Dans l'avenir, la situation de Paris pourra s'accentuer dans deux
sens bien différents : ou bien, dans le sens municipal, il y aurait alors
une mairie centrale ; ou bien, dans le sens départemental, Paris pour
tous les services communs ne serait plus qu'un département, il y au-
rait dans son sein plusieurs communes pour la gestion des services
locaux : les arrondissements actuels formeraient le cadre de ces com-
munes.

Banlieue, — Ajoutons que le préfet de police de Paris exerce une
bonne partie de ses attributions de police municipale^ toutes celles
qui intéressent la sécurité :

1° Dans toutes les communes du département de la Seine (1. 10 juin
1853) ; 2" dans certaines communes du département de Seine-et-
Oise, Saînt-Gloud, Meudon, Sèvres et Enghien (Arr. 3 brumaire
an IX ; L 14 août 1850) ; en somme, dans toute la banlieue, laissant
aux maires de ces communes le surplus de la police, c'est-à-dire les
numéros î, 4, 5, 6, 7, 8, art. 97 de la loi du 5 avril 1884.

Lyon et r agglomération lyonnaise,

266. A raison de sa nombreuse population et pour des raisons po-
litiques, la ville de Lyon a été à diverses reprises soumise au même
régime que Paris, en ce sens que le préfet du Rhône devenait maire
de Lyon. La dernière période fut de la loi du 4 avril 1873 à celle du
21 avril 1881. Depuis cette dernière date il y a un maire élu à Lyon.
Cependant il reste quelques traces du régime précédent. Le préfet du
Rhône est encore investi dans la ville de Lyon et dans les communes
de Ja banlieue, dont une du département de l'Ain, d'une partie des
pouvoirs de police municipale, laissant le reste aux maires. C'est le
régime des communes suburbaines de la Seine. (Art. lOi, 1. 5 avril
1884.)

fv.

390 ORGANISATION DE Lk COMMUNE

D'autres part, Lyon est divisé, comme Paris, en arrondissements
municipaux ; il y en a six, mais au lieu de maires fonctionnaires, ils
sont administrés par des adjoints, deux par arrondissement. Ces
adjoints sont chaînés de la tenue des registres de l'état civil et des
autres attributions déterminées dans un rëjg;lement d'administration
publique du 11 juin 1881 *.

Les communes d'Algérie et des colonies,

267. Il existe en Algérie et dans plusieurs colonies trois catégories
de communes qui toutes sont douées de la personnalité administrative^
mais qui n'ont pas la même organisation :

1» Les communes de plein exercice situées en territoire civil et où
domine la population européenne ;

2^ Les communes mixtes situées en territoire civil mais où la po-
pulation est mélangée.

3^ Les communes indigènes situées en territoire militaire '.

Les communes mixtes et les communes indigènes ne sont pas dé-
centralisées, c'est-à-dire que les administrateurs y sont nommés par
le gouverneur et qu'ils ont à côté d'eux une commission adminis*
trative qui, suivant les cas, a voix délibérative ou consultative et
dont les membres sont désignés par le gouverneur.

Les communes de plein exercice de l'Algérie ont été soumises à la
loi du 5 avril 1884 par cette loi elle-même, avec des réserves, art. 164.

Les communes de la Martinique, de la Gouadeloupe et de la Réu-
nion qui sont toutes de plein exercice, ayant été soumises également
avec réserves. (V. art. 165.)

Il existe aussi des groupements pour lesquels on a laissé aux indi-
gènes leurs usages ; tels sont les douars d'Algérie administrés par une
djemmâa (conseil) et par un caïd ; les douars doivent être considérés
comme des sections de communes; tels sont les villages annamites, etc.

1. Une application de ces règles exceptionnelles avait été fûte par la loi de
sûreté générale du 5 mai 1855 dans tontes les Tilles chefs-lieux da départe-
ment dont la population excédait 40,000 âmes. Le préfet était chargé d'ooe
bonne partie de la police manicipale, à peu près dans les conditions des
communes suburbaines de la Seine.

Ces dispositions ont été abrogées par la loi du 24 juillet 1867, art. 23, il ea
reste ceci, c'est que dans les villes de plus de 40,000 âmes, rorgaoisation de
la police est réglée par le chef de l'Ëtat sur délibération du conseil municipal»
et que la dépense en est obligatoire. (Art. 103 de la loi du 5 avril 1884.)

2. Cette organisation a été étendue au Sénégal par un décret du 13 dé-
cembre 1871.

CHAPITRE rv

OROANiaATIO» DES COLONIES'

268. Nous avons vu, p. 227, que rétablissement de l'Algérie,
surtout depuis les décrets de rattache ment, ne constitue pas une
personne administrative distincte de l'État français. Il n'y a donc
poj'nl à s'occuper ici de son orjfaDisation. Pour une raison différente,
il n'y a pas à s'occuper non plus des pays soumis uniquement à notre
protectorat. Ces pays ne sont pas membres de l'État français, ils
constituent eux-mêmes des États soumis, il est vrai, à notre influence,
mais qui, théoriquement, conservent leur qualité d'État. L'organisation
des protectorats relève du droit public international, plutôt que du
droit public national. Enfin, il y a des régimes mal dëOnis : protec-
torats qui se transforment en colonie, par suites d'une lente annexion,
possessions dans l'Afrique occidentale qui reposent à la fois sur de»
conquêtes et des traités de protectorat; tous ces régimes provisoires
doivent aussi être laissés en dehors.

Il s'agit uniquement des colonies proprement dîtes soumises à une
organisation i peu près uniforme. Ce qui distingue la colonie des
autres possessions, ce n'est ni le fait qu'il y existe un conseil colonial
autonome, car il peut n'y en pas avoir; ni le fait qu'il y a un budget
local, car de simples possessions peuvent en avoir. C'est le fait que le
pays est administré pour un fonctionnaire ayant rang de gouverneur.
Les colonies ont en effet droit à un gouverneur, et même à un gou-
verneur d'une classe plus ou moins élevée suivant le groupe auquel
ellis appartiennent. {D. 2 février 1890.)

269. Renseignements de statistique. — Nos colonies
sont: la Cochincbine, l'Inde, Mayotte,Nossi-bé, Sainte-Marie de Mada-
gascar, la Nouvelle-Calédonie, Taîti et ses dépendances, la Guinée, le
Sénégal, la Guyane, Saint-Pierre et Miquelon^ et enfin les trois plus
avancées au point de vue de l'assimilation à la mère-patrie : la Gua-
deloupe, la Martinique et la Réunion'.

) . Pour la pergoanililé adminijtrativa dea cokiuie*, *. p. S2T.

392 ORGANISATION DES COLONIES

La superficie de ces colonies est approximativement de onze millions
d'hectares, formant ainsi l'équivalent de quinze départements français.
La population est de près de trois millions d'habitants, formant seu-
lement Téqui valent de six déparlements. Les budgets locaux dépassent
cinquante millions de francs, et il est à remarquer que ce chiffre ne
représente pas toutes les dépenses d'administration des colonies,
chaque colonie, outre son budget local, ayant un budget métropolitain
alimenté par les ressources de l'État et rattaché pour ordre au budget
de l'État.

270. Organisation générale. — Nos colonies ont une certaine
ressemblance avec les départements français, et elles ont une tendance
à se transformer en département. Leur ambition est l'assimilation
progressive à la mère-patrie et l'incorporation complète*. Notre
système colonial procède ainsi de la méthode romaine, la concession
progressive, du droit de cité. 11 est tout l'opposé du système anglais qui
consiste à ériger progressivement la colonie en état indépendant.

Le territoire de chaque colonie forme une seule circonscription. En
général, il n'y a pas de subdivision en arrondissements. Il y en a cepen-
dant en Gochinchine et dans l'Inde.

1° le régime civil est établi aux colonies comme dans la mère-patrie;
2° il y a dans chaque colonie une administration locale douée d'auto-
nomie, c'est-à-dire qu'il y a décentralisation au point de vue colonial
aussi bien qu'au point de vue départemental. Cette administration
locale, depuis des décrets relativement récents qui ont organisé partout
des conseils coloniaux électifs, est constituée d'un organe exécutif, le
gouverneur de la colonie, et d'un organe délibérant, le conseil colonial ;
3° les organes de la colonie ont plus d'importance que ceux du départe-
ment. Ainsi le gouverneur a plus d'importance qu'un préfet; non seule-
ment des pouvoirs plus considérables lui sont délégués par le chef
de l'État, mais il est un peu lui-même dans la situation d'un chef
d'État, en ce sens qu'il a sous ses ordres des sortes de sous-secrétaires
d'État qui sont des autorités administratives secondaires ; ce sont les
directeurs de l'Intérieur et autres. Le conseil colonial a également plus
d'importance que le conseil général d'un département, parce que les
droits de la colonie, qu'il exerce, sont plus étendus.

271. A. Organe exécutif. — Il se compose : 1» d'autorités
administratives : le gouverneur et les directeurs de services; 2o de

1. Projet de loi déposé par le gouvernement le 23 juin 1891 pour assimiler
les Antilles et la Réunion à des départements.

LE GOUVERNEUR ET LE CONSEIL COLONIAL 393

fonctionnaires : le conseil privé qui assiste le gouverneur, et les agents
d'exécution.

Gouverneur. — Le gouverneur est nommé par le chef de TÉtat,
aucune condition particulière n'est exigée. Le décret du 2 février 1890
a établi comme pour les préfets un système déclasses*, et une situation
de disponibilité.

Il a comme le préfet un double caractère, il est à la fois agent du
pouvoir régional de l'État et agent de la colonie. En sa qualité d'agent
exécutif de la colonie, il exécute les décisions du conseil colonial;
comme agent de TÉtat, ses pouvoirs dépendent des délégations qu'il
a reçues. Us sont en général très étendus, il a vis-à-vis du conseil co-
lonial, et des conseils municipaux, des pouvoirs de dissolution qui
dans la métropole n'appartiennent qu'au chef de l'Élat. Il a, bien
entendu, un pouvoir réglementaire qu'il exerce par des arrêtés ; il a
même quelquefois des pouvoirs diplomatiques.

Directeurs, — Les directeurs de service sont en nombre variable,
les principaux sont : les directeurs de l'intérieur, de la justice, des
forces militaires; ils ont des attributions qui rappellent celles des
ministies : 1* ils contresignent les actes du gouverneur; 2° ils ont
des attributions propres en vei tu desquelles ils prennent des décisions.
Le directeu^ de l'Intérieur représente le gouverneur auprès du conseil
colonial.

Conseil privé. — Le conseil privé est un corps purement consul-
tatif, le gouverneur peut être tenu de prendre son avis, non de le
suivre. Il se compose du gouverneur, des chefs de services et de
notables désignés administrativement. Sa composition est d'ailleurs
variable d'une colonie à l'autre. Grâce à l'adjonction de quelques
magistrats, ce conseil se transforme en tribunal administratif et prend
^lors le nom de conseil. du contentieux,

272. B. Organe délibérant. — Conseils coloniaux. — Les
conseils coloniaux se rapprochent des conseils généraux de département,
ils sont complétés comme ceux-ci par une commission coloniale tirée
de leur sein, et jouant le rôle de la commission départementale.

Dans les Antilles et à la Réunion, l'organisation du conseil colonial
date du sénatus- consulte du 4 juillet 1866.

Dans les autres colonies elle est plus récente : Guyane (D. 23 sept.
1878); Sénégal (D. 4 févr., 1879); Inde (D. 25 janv. 1879); Cochin-

•

1. La combinaison des classes territoriales et des classes personnelles est
peut- être plus iogéoieuse que pour les préfets. La base est la classe person-
nelle, seulement les colonies du premier groupe ont droit à un gouverneur
des trois premières classes.

394 ORGANISATION DES GÛU]i2UfiS

chine (D. 8 févr. 1880j ; Nouvelle-Galédoiûe (D. 2. avr. 1885);
Saînt-Pierre et Miquelon (D. 2 avril. 1385); Océanie (D. 28 déc.
1885J.

La commission coloniale a été établie dans les Antilles et à la
Réunion par le décret du 12 juin 1879; à Saint-Pierre et Miqaelon
par le décret qui a organisé le conseil colonial ; à la Guyane par le dé-
cret du 28 avril 1882; au Sénégal par le décret du 12 août 1885.

Ces conseils sont électifs ; dans les colonies où il y a des indigènes,
ceux-ci sont représentés. Ainsi en esl-il dans l'Inde et en Cochinchine.

Partout on a découpé dans le territoire des circonscriptions équi-
valentes au canton, et il y a un conseiller par circonscription. Partout
le conseil est divisé en deux séries et renouvelable par moitié; la
durée du mandat est tantôt de six ans, tantôt de quatre. Partout on a
organisé le système des sessions à époque fixe, tantôt deux, tantôt
une, la commission coloniale siégeant dans Tintervalle.

Les attributions de ces conseils coloniaux sont les mêmes eu prin-
cipe que celles des conseils généraux.

Au point de vue de l'autorité des décisions, il en est de définitives,
de soumises à annulation par décret suivant des formes et des délais
variables. Il est de simples délibérations soumises à approbation.

Au point de vue des objets des décisions : vote du budget et exer-
cice des droits de la colonie; mais la colonie a plus de droits que le
département.

Le budget de la colonie est plus important que celui du départe-
ment, par suite de ce fait que la colonie ne paie pas d'impôts d'État et
qu'elle a établi pour son compte presque tous les impôts qui existent
en France au profit de l'Etat.

Le budget est définitivement réglé par arrêté du gouverneur, mais
celui-ci n'a pas plus de pouvoirs que le cbef de TÉtat vis-à-vis des
conseils généraux, il se borne à pourvoir aux dépenses obligatoires,
il ne peut pas modifier les dépenses facultatives.

CHAPITRE V

ORGANISATION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS i.

273. Ce qui mérite d'être signalé tout d'abord quand on aborde
J'étude de l'organisation des établissements publics^ c'est que les uns
sont décentralisés^ que les autres ne le sont pas.

La décentralisation a fait sentir son action sur quelques-uns d'entre
eux mais pas sur tous.

Nous entendons par organisation décentralisée une organisation
fondée en tout ou en partie sur l'élection. Sont donc décentralisés les
établissements publics dont les organes sont constitués en tout ou en
partie par le suffrage des individus intéressés au service ; sont cen-
tralisés au contraire ceux dont les organes sont constitués par le pou-
voir central.

Sont décentralisés à ce titre les établissements suivants : fabriques
(élection par cooptation) ; consistoires protestants et istraélites (élection
par Jes religionnaires)^ bospices et bôpitaux, bureaux de bienfaisance
(élection partielle par le conseil municipal) ; cbambres de commerce,
chambres consultatives des arts et manufactures (élection par com-
merçants ou industriels); associations syndicales autorisées (élection
par les syndiqués); syndicats de communes (élection par les con-
seils municipaux) ; sections de commune (élection dans les cas où il
est formé des commissions syndicales).

Ils est à remarquer que pour tous les établissements décentralisés,
la législation a une tendance à se rapprocher de la législation com-
munale pour les règles des délibérations des conseils, pour la force
exécutoire des délibérations^ pour l'organisation de la tutelle que
conserve l'État, pour les règles de comptabilité, etc., etc.

On peut faire d'autres remarques : il est des établissements pu-
blics qui n'ont point à proprement parler d'organisation adminis-
trative, ainsi les menses épiscopales et curiales sont de pur» patri-
moines qui sont représentés par des sortes d'usufruitiers, l'évoque et

i. Pour la perBonnaBté adHiiaislFaiive des établissemeafts puJaiks M kur
âiatinctiozx d*avec les établiâftexnents d'utilité publique, t. ^J2S1 et &•

396 ORGANISATION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

le curé ; il en est d'autres comme les sections de commune qui n'ont
qu'une organisation intermittente, à l'ordinaire, leurs intérêts sont
^érés par le conseil municipal et le maire de la commune, ce n'est
qu'en cas d'opposition d'intérêts avec la commune qu'il est organisé
une commission syndicale ; il en est où l'on ne trouve qu'un seul or-
gane, une agence collective qui cumule les fonctions délibérantes et
les executives, ainsi en est-il des chambres de commerce, des chapitres
de chanoines ; tandis que dans d'autres on trouve un organe exécutif
et un conseil délibérant, ainsi en est- il dans les associations syndi-
cales, dans les Facultés d'enseignement supérieur, etc.

Le manque d'espace ne nous permettant pas d'étudier l'organisation
de tous les établissements publics que nous avons énumérés page^3i,
nous nous occuperons seulement des établissements communaux de
bienfaisance, hôpitaux, hospices, bureau de bienfaisance, des fabriques
et des syndicats de communes. A propos des travaux publics, n" 499,
il sera question des associations syndicales autorisées.

N^ i . Etablissements communaux de bienfaisance,

TTlii. Il existait en 1886, en France, 1,657 hôpitaux et hospices
disposant de 150,000 lits de malades et d'un budget de 110 millions
de fnincs, mais la moitié à peu près de cette somme fournie par des
subventions de TÉlat et des communes. A la même époque, il y avait
14,944 bureaux de bienfaisance ayant secouru 1,440,000 indigents
avec un budget de recettes de 52 millions, dont 12 millions fournis
par des subventions des communes.

L'organisation et le mode d'administration de ces divers établis-
sements sont très voisins les uns des autres; tous sont administrés par
un organe collectif unique qui porte le nom de commission admi-
nistrative (à Paris tous ces services sont centralisés sous le nom
d'assistance publique. V. pour l'organisation 1. 10 janvier 1849.)

275. Organisation des commissions administra-
tives . ~ (Lois du 21 mai 1873 et du 5 août 1879.)

« Les commissions administratives des hospices et des hôpitaux tt
« celles des bureaux de bienfaisance sont composées du maire et de sii
« membres renouvelables. — Deux des membres de chaque commission
« sont élus par le conseil municipal. — Les quatre autres membres sont
« nommés par le préfet » (L. 1879, art. 1".)

« Le nombre des membres renouvelables peut, en raison de l'impor-
« tance des établissements et de circonstances Iqcales, être augmenté p^T
« un décret spécial rendu sur l'avis du Conseil d^État. — Dans ce cas

LES HOPITAUX ET HOSPICES 397

« raugmentaiion aura lieu par nombre pair, afin que le droit de nomi-
(( Dation s'exerce, dans une proportion égale, par le conseil municipal et
« par le préfet. » (Art. 2.)

« Les délégués du conseil municipal suivent le sort de cette assemblée

« quant à la durée de leur mandat; mais, en cas de suspension ou de

« dissolution du conseil municipal, ce mandat est continué jusqu'au

« jour de la nomination des délégués par le nouveau conseil municipal.

(( — Les autres membres renouvelables sont nommés pour quatre ans.

« Chaque année, la commission se renouvelle par quart. — Les irfembres

« sortants sont rééligibles. — Si le remplacement a lieu dans le cours

« d'une année, les fonctions du nouveau membre expirent à l'époque où

« auraient cessé celles du membre qu'il a remplacé. — Ne sont pas éli-

« gibles ou sont révoqués de plein droit les membres qui se trouveraient

« dans un des cas d'incapacité prévus par les lois électorales. — L'élec-

« tion des délégués du conseil municipal a lieu au scrutin secret, à la

« majorité absolue des voix. Après deux tours de scrutin, la majorité re-

i( iative suffit^ et, en cas de partage, le plus âgé des candidats est élu. >'

(Art. 4.)

« La présidence appartient au maire ou à l'adjoint, ou au conseiller
« municipal remplissant dans leur plénitude les fonctions de maire. Le
« président a voix prépondérante en cas de partage. — Les commis-
« sions nomment tous les ans un vice -président. En cas d'absence du
« maire et du vice-président, la présidence appartient au plus ancien des
« membres présents, et, à défaut d'ancienneté, au plus âgé. Les fonc
« tions de membre des commissions sont gratuites. » (L. 21 mai 1873,
art. 3.)

« Les commissions peuvent être dissoutes et leurs membres révoqués
« par le ministre de l'intérieur. — En cas de dissolution ou de révocation
« la commission sera remplacée ou complétée dans le délai d'un mois,
w — Les délégués des conseils municipaux ne pourront, s'ils sont revo-
ta qués, être réélus pendant une année. — En cas de renouvellement total
« ou de création nouvelle, les membres que Part. !•' laisse à la nomina-
« tion du préfet seront, sur sa proposition, nommés par le ministre de
« l'intérieur. — Le renouvellement par quart sera déterminé par le sort
« à la première séance d'installation. » (Art. 5, 1. 5 août 1879.)

Cl Les receveurs des établissements charitables sont nommés par les
préfets sur la présentation des commissions administratives. En cas de
refus motivé par le préfet , les commissions sont tenues de présenter
d'autres candidats. — Le receveur peut cumuler ses fonctions avec celles
du secrétaire de la commission ; ils ne peuvent être révoqués que par le
ministre de l'intérieur », (Art. 6, 1. 1873.)

276. Attributions des commissions administratives.

(L. 22 janv. 1851 ; 1. 5 avr. 1884, art. 119 et 120.) Les commissions

administratives prennent des délibérations qui contiennent soit des

396 ORGANISATION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

décmons relatWes à l'exercice des droits de l'établissement, soit des no-
minations on présentations. Elles pounroient aussi dles-mèmes à
V exécution de leurs décisions.

Décisions. — Au point de vue de leur force exécutoire, les décisions
des commissions administratives sont de deux classes comme celles
des conseils municipaux : 1" décisions réglementaires exécutoires par
elles-mêmes si trente jours après la notification ofOcielle le préfet ne
Les a pas annulées, soit d'office pour violation de la loi ou d'un règle-
ment d'administration publique, soit sur la réclamation de toute partie
intéressée (art. 8) *.

2*" Décisions soumises à approbation. L'approbation émane tantôt du
préfet, tantôt du chef de PÉtat, tantôt du parlement ; le plus souvent
il faut aussi Tavis du conseil municipal.

Au point de vue de l'objet des décisions, la loi pose les r^les sui-
vantes :

« La commission des hospices et hôpitaux règle par ses délibérations
« les objets suivants : — Le mode d'administration des biens et revenus
« des établissements hospitaliers ; — Les conditions des baux à ferme
« de ces biens, lorsque leur, durée n'excède pas dix-huit ans pour les
<( biens ruraux et neuf ans pour les autres; — Le mode et les conditions
« des marchés pour fournitures et entretien dont la durée n*excède pas
« une année, les travaux de toute nature dont la dépense ne dépasse pas
« 3,000 fr. — La commission arrête, mais avec l'approbation du préfet,
« les règlements du service tant intérieur qu'extérieur et de santé, et les
(( contrats à passer pour le service avec les congrégations religieuses. >*
(Art. 8.)

K La commission délibère sur les objets suivants : — Les budgets,
« comptes, et en général toutes les recettes et dépenses des établisse-
« ments ; — Les acquisitions, échanges, aliénations des propriétés de
« ces établissements, leur affectation au service, et en général tout ce
« qui intéresse leur conservation et leur amélioration ; — Les projets
« des travaux pour construction, grosses réparations et démolitions dool
« la valeur excède 3,000 fr; — Les conditions ou cabier des charges des
« adjudications de travaux et marchés pour fournitures ou entretien
« dont la durée excède une année ; — Les actions judiciaires et transac-
« tiens ; — Les placements de fonds et emprunts ; — Les acceptations
« des dons et legs. » (Art. 9.)

« Les délibérations comprises dans l'article précédent sont soumises à
« Tavis du conseil municipal, et suivent, qus^nt aux autorisations, les

1. Dans le cas de réclamation de la partie intéressée, Taonulation peut être
prononcée pour toute espèce de motif, même pour Inopportunité, différence
avec les dècîsione de» conseils municipaux. (V. art. S9 et 69, 1. 1881.)

LES FABRIQUES 399

u mêmes règles qae les délibératioDs de ce conseil. Néanmoins Taliéna-
(( lion des biens immeubles formant la dotation des hospices et hôpi-
« taux ne peut avoir lieu que scir Tavû- conforme du conseil municipal. »
(Art. 10).

« Les délibérations des commissions administratives des hospices,
« hôpitaux et autres établissements charitables communaux concernant
« un emprunt, sont exécutoires en vertu d'un arrêté du préfet, sur avis
<( conforme du conseil municipal, lorsque la somme à emprunter ne dé-
<c passe pas le chiffre des revenus ordinaires de rétablissement et que le
« remboursement doit être effectué dans un délai de douze années. Si
V la somme à emprunter dépasse ledit chiffre ou si le délai de rembour-
Œ sèment excède douze années, l'emprunt ne peut être autorisé que par
« un décret du président de la République. — Le décret est rendu en
« Conseil d'État si Tavis du conseil municipal est contraire ou s'il s'agit
<f d'an établissement ayant plus de 100,000 francs de revenus. — L'em-
« prunt ne peut être autorisé que par une loi, lorsque la somme à em-
« prunter dépasse 500,000 ^francs ou lorsque ladite somme^ réunie au
<c chiffre d'autres emprunts non remboursés, dépasse 500,000 francs. »
(L.5avr. 1884, art. 119.)

Pour les affectations des locaux, V. art. 120, 1. 1884.

N^2. Fabriquez, (D. 30 déc. 1809; 0. 12 janvier 1825.)

277. Les ^briques sont chargées de veiller à Fentretien et à la
coaservatioQ des édifices consacrés au culte, d'administrer les fonds
affectés à l'exercice du culte ; enfin d'assurer cet exercice et le maintien
de sa dignité en réglant les dépenses nécessaires et les moyens d'y
pourvoir.. (D. 30 déc. 1809, art. !•'.)

Les fabriques ne sont pas propriétaires des ^lîses ; aux termes de

Ta vis du Conseil d'État du 2 pluviôse an XIII, ce sont les communes;

mais elles sont chargées de l'entretien et des réparations à l'église. Les

fabriques ne sont pas propriétaires des presbytères, ce sont également

les communes; mais les fabriques sont chargées de l'entretien et des

réparations au presbytère , ou bien elles sont tenues de fournir une

indemnité de logement au desservant. Ces obligations de la fabrique

peuvent subsidiairement tomber à la charge de la commune dans la

mesure suivante : 1° La commune est tenue des grosses réparations

à l'église et au presbytère, lorsque les ressources disponibles de la

fabiîque sont insuffisantes (art. 136, n° 11, 1. 1884) ; 2» elle est tenue

danâ le même cas de payer une indemnité de logement au desservant

s.'il n'y a point de presbytère (art. 136v n« 11, ibid,) Ce sont deux cas

de dépense obligatoire, mais depuis la loi de 1884, la commune n'est

point tenue de contribuer aux autres frais du culte.

Les fabriques, depuis la loi de 1884^ n'ont plus la charge de Tenlre-

400 ORGANISATION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

tiea des cimetières, cette charge est devenue exclusivement commu-
nale. (Art. 136, n»13.}

Les fabriques sont représentées par deux organes : le conseil de fa-
brique et le bureau des marguilliers.

278. Conseils de fabrique. — Organisation, — Le conseil
de fabrique est composé de membres de droit et de membres choisis
par cooptation :

« Dans les paroisses où la population sera de cinq mille âmes et au-
dessus, le conseil sera composé de onze membres (neuf conseillers etdeui
membres de droit); dans toutes les autres, il devra l'être de sept (cinq
conseillers et deux membres de droit) ». D. 30 déc. 1809, art. 3.

« Seront de droit membres du conseil : !<> le curé ou desservant, qui y
aura la première place et pourra se faire remplacer par un de ses vi-
caires ; 2° le maire de la commune du chef-lieu de la cure ou succursale ; il
pourra se faire remplacer par Tun de ses adjoints ; si le maire n'est pas
catholique, il devra se substituer un adjoint qui le soit, ou à défaut un
membre du conseil municipal catholique. » (Art. 4.)

« Dans les villes où il y aura plusieurs paroisses ou succursales, le
maire sera de droit membre de chaque conseil' de fabrique. » (Art. 5.)

« Dans les paroisses dans lesquelles le conseil de fabrique sera com-
posé de neuf membres non compris les membres de droit, cinq des con-
seillers seront pour la première fois à la nomination de Tévêque et quatre
à celle du préfet; dans celle où il ne sera composé que de cinq membres
révoque en nommera trois et le préfet deux. » (Art. 6.)

Le conseil de fabrique se renouvellera partiellement tous les trois ans,
de façon à être complètement renouvelé en deux fois. Par conséquent, une
fois sortiront cinq ou trois conseillers, la fois suivante quatre ou deui.
(Art. 7.) Cette élection se fait à la session de Quasimodo. (0. 1825, art. 2.)

« Les conseillers qui devront remplacer les membres sortants seront
élus par les membres restants. — Les membres sortants pourront être
réélus. » (Art. 8.)

« Les conseillers doivent être pris parmi les notables; ils doivent ôtre
catholiques et domiciliés dans la paroisse. » (Art. 3.)

Les conseils de fabrique peuvent être dissous par arrêté ministériel
aux termes de l'ordonnance du 12 janvier 1825, art. 5.

Il y a des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires :

« Le conseil s'assemblera le dimanche de Quasi^iodo, le premier di-
manche de juillet, d'octobre et de janvier, à l'issue de la grand'messe ou
des vêpres, dans l'église, dans un lieu attenant à TégUse ou dans le pres-
bytère. — L'avertissement de chacune de ses séances sera publié le di-
manche précédent au prone de la grand'messe.

LES FABRIQUES 401

«Le conseil pourra de plus s'assembler extraordinairement sur Tautori-
salion de l'évoque ou du prélet. » (D. 1809, art. 10; 0. 1825, art. 2.)

Le conseil nomme son président et son secrétaire ; il sont renouvelés
chaque année à la session de Quasimodo (art. 9). Les membres de
droit ne peuvent pas être élus président.

Attributions, — Le conseil de fabrique délibère sur les objets sui-
vants : l"le budget de la fabrique; 2° le compte annuel du trésorier;
3" remploi des fonds excédant les dépenses, du montant des legs et
donations et le remploi des capitaux remboursés ; 4« toutes les dé-
penses extraordinaires au delà de 50 francs, dans les paroisses au-
dessous de mille âmes, et de 100 francs dans^les paroisses d'une plus
grande population; les procès à entreprendre ou à soutenir, les baux
emphytéotiques ou à longues années, les aliénations ou échanges et
généralement tous les objets excédant les bornes de Tadministration
ordinaire des biens des mineurs. (D. 1809, art. 12.)

En principe, toutes ces délibérations sont soumises à approbation.
Tantôt c'est l'approbation de l'évèque, notamment pour le budget, tan-
tôt c'est celle du préfet, notamment pour les travaux.

279. Bureau des marguilliers. — e: Le bureau des marguil-
liers se compose : 1° du curé ou desservant de la paroisse qui en est
membre perpétuel et de droit ; 2° de trois membres du conseil de fa-
brique. » (Art. 13, D.1809.)

Ces trois membres sont élus par le conseil^et renouvelés à raison de
un par an, à la session de Quasimodo (art. 15-16-17). ^— Ne pour-
Tont en même temps être membres du bureau les parents ou alliés
jusque et y compris le degré d'oncle et de neveu (art. 14). — Ils nom-
ment entre eux un président, un secrétaire et un trésorier. (Art. 19.)
Le bureau s'assemblera tous les mois. — Il pourra être convoqué,
extraordinairement par le président. — Il dressera le budget de la
fabrique, préparera les affaires qui doivent être portées au conseil ;
il exécutera les décisions prises par celui-ci et sera chargé des objets
qui n^ excèdent pas les bornes de V administration ordinaire des biens
des mineurs. (Art. 12-24.)

Quant au trésorier, il intervient en nom dans les opérations avec les
iiers^ il donne et retire les quittances, figure en justice, accepte les
dons et legs. (Art. 34-35), etc., etc.

N^ 5, Syndicats de communes,
280 . Les syndicats des communes ont été créés par la loi du 22 mars

H. 26

402. ORGANISATION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

1890, en vue de permettre 1 organisatioii de services intercommunaux
et notamment de services d'assistance. Les dispositions de cette loi sur
l'organisation des syndicats sont très explicites, nous ne pourrions
que les transcrire; nous y renvoyons purement et simplement. Notons
seulement, que le syndicat est administré par un comité composé de
délégués nommés par les conseils municipaux intéressés, à raison
de deux par commune, et qu'ils peuvent être pris parmi tous les éligibles
au conseil municipal.

Le fonctionnement de ce comité est comparable à celui du conseil
municipal, la force exécutoire et les conditions de validité de ses dé-
cisions sont les mêmes.

Quant aux institutions d'assistance ou autres, que le syndicat pourra
fonder, elles seront administrées par des commissions de surveillance
et des gérants, que le comité choisira soit dans son sein, soit au de-
hors. Nous savons d'ailleurs, que ces institutions ne constitueront que
des services rattachés pour ordre et non point des établissements
publics.

TITRE III

OBUGATION DE LA COMPTABILITÉ

281 . La comptabilité est l'art de rendre compte au jour le jour de
la situation d'un patrimoine ; son objet est de saisir et de constater,
au moment où elles s'accomplissent, toutes les opérations qui modi-
fient les éléments de celui-ci. Ce résultat est obtenu au moyen d'écri-
tures.

Toutes les personnes administratives sont astreintes à certaine»
règles de comptabilité qui constituent la comptabilité publique. On
doit considérer cette obligation comme inhérente à leur qualité, au
môme titre que la tenue des livres est inhérente à la qualité de com-
merçant. L'État s'y soumet volontairement et il y soumet juridiquement
les autres personnes administratives. C'e^t un des points sur lesquels la
tutelle administrative est la plus énergique. Il tend à s'établir des
règles uniformes, la comptabilité de l'État présente forcément des par-
ticularités, mais la comptabilité des communes est devenue le type de
celle de plusieurs établissements publics^ des établissements de bien-
faisance (D. 31 mai 1862, art. 547 et s.), des fabriques et consistoires.
(Loi de finances 26 janvier 1891, art. 78.)

Le régime de la comptabilité publique s'étend même à quelques
établissements d'utilité publique. (Monts-de-piété, caisses d'épargne.)

Le texte principal est le décret du 31 mai 1862, complété par cer-
tains décrets spéciaux et dont on prépare déjà le remaniement.

Il faut distinguer la comptabilité et le contrôle de la comptabilité.

§ 1<^'. — COMPTABILITÉ PUBLIQUE

282. La comptabilité comporte trois séries d'opérations : 1° le compte
du patrimoine y ou inventaire des éléments actifs et passifs du patri-
moine, appréciés au point de vue de leur valeur en capital, compte
des biens mobiliers ou immobiliers, compte de la dette ; 2° le budget,
ou compte des dépenses et des revenus annuels ; 3* les comptes de
caisse^ qui sont un moyen de vérification des deux autres espèces d'o-
pérations, parce qu'en effet toute opération, soit sur le capital, soit

OBLIGATJON DE LA COMPTABILITÉ

sur les revenus, se traduit par une somme d'argent qui entre ou sort
de la caisse.

Une comptabilité idéale serait celle qui, portant à la fois sur ces
trois espèces d'opérations, par un artifice d'écriture, pourrait pré-
senter quotidiennement, dans un tableau unique, tous les résultats,
en concordance les uns avec les autres.

L'Italie, grâce à la méthode Cerboni, est arrivée à peu près à ce
résultat; on peut saisir au compte du patrimoine, et sous forme d'ac-
quisition faite par celui-ci, la trace d'une somme sortie de la caisse ^
£n France, tous ces éléments de la comptabilité existent, mais ne sont
pas suffisamment reliés entre eux.

N^ i , Le compte du patrimoine.

283. Le compte du patrimoine existe dans des documents séparés.
Ainsi pour l'État il y a :

1° La comptabilité de la dette publique; 2^ la comptabilité de tous
les éléments actifs et passifs susceptibles de détériorations, tels que
les approvisionnements des magasins et arsenaux ; on l'appelle compta-
bilité-matière (V. 0. 16 août 1844; D. 31 mai 1862) ; 3« des inven-
taires de mobilier dans les musées, palais nationaux, bâtiments affectés
aux services, etc.; 4? des inventaires des propriétés immobilières exé-
cutés en vertu d'une loi du 29 décembre 1873 et dont le premier
tableau a été arrêté le 31 décembre 1875. (V. comptes généraux de
l'administration des finances.)

Pour les départements, les communes, les colonies et les établisse-
ments publics, ces éléments divers du compte du patrimoine existent
aussi ou peuvent exister. C'est ainsi notamment qu'il y a une comp-
tabilité-matière dans les hospices, dans les lycées, etc.

iV° ^. Le budget,

284. Le budget est Vacte par lequel sont prévues et autorisées fes
recettes et les dépenses annuelles d'une personne administrative.

En réalité un budget se compose de deux tableaux, l'un de recettes,
l'autre de dépenses; le total des recettes doit être le même que celui
des dépenses, c'est ce qu'on appelle équilibrer le budget.

L'opération du budget est annuelle parce qu'il s'agit de dépenses

1. Il y a cependant quelque chose de fictif; on ne sait pas si la valeur eotr«'*e
dans le patrimoine est réellement égale à la somme sortie de la caisse. Ou
peut même affirmer qu'il n'en est rien et qu'il y aurait un coefficient de déper-
dition à déterminer.

LE BUDGET 405

qui doivent être payées par les revenus de l'État, c'esc-à-dire en somme
par les revenus des particuliers, et que ces revenus sont annuels.

Cette opération est faite d'avance pour Tannée qui vient, dans une
pensée de prévision, afin que dans les dépenses engagées au jour le
jour on ne se laisse pas aller à dépasser les revenus.

Les budgets des recettes et des dépenses se distinguent en ordinaires
et en extraordinaires^ et cela pour toutes les personnes administra-
tives, parce qu'en effet il y a des dépenses ordinaires et des dépenses
extraordinaires, des recettes ordinaires et des recettes extraordinaires.
La notion de la dépense extraordinaire est facile à saisir, c'est toute
dépense qui dépasse l'entretien, qui est de premier établissement,
l'acquisition d'un terrain, la construction d'un édifice ou d'une voie
publique, la construction d'un matériel de guerre, etc.. La notion de
la recette extraordinaire est corrélative. C'est en principe une recette
qui est constituée par un capital plutôt que par un revenu; c'est,
par exemple, le produit de l'aliénation d'un immeuble ou d'une rente,
le produit d'une coupe extraordinaire de bois , enfin et surtout le
produit d'un emprunt.

Il y a, au point de vue du budget extraordinaire, entre la situation
de l'État et celle des autres personnes administratives, une série de
différences, qui font que l'existence de ce budget crée un péril pour
l'État, alors qu'il n'en crée pas pour les .autres : 1** les personnes
administratives autres que l'État alimentent surtout leur budget extra-
ordinaire par des impôts dits extraordinaires votés d'une façon tem-
poraire. Cette façon de procéder a l'avantage de ne pas augmenter
le capital de la dette; l'État ne l'emploie pas parce qu'il ne pratique
pas le système des impôts temporaires. L'État alimente son budget
extraordinaire par des emprunts. 2<> Lorsque les personnes adminis-
tratives autres que l'État sont obligées de recourir à l'emprunt, celui-ci
est à court terme et l'amortissement en est soigneusement gagé; les
emprunts auxquels l'État recourt sont rarement à court terme, et quand
ils le sont le gage est insuffisant; l'État compte, pour amortir, sur les
ressources du budget ordinaire dont il anticipe ainsi les revenus ; mais
les excédents de recette du budget ordinaire ne se produisent pas
toujours ; la dette de l'État arrive à échéance sans pouvoir être payée,
elle est alors exigible, et prend le nom de dette flottante. Elle pèse
bientôt sur le crédit de l'État et devient un danger. Il faut arriver au
remède suprême qui est de faire un" emprunt en rente perpétuelle
pour rembourser. Les budgets extraordinaires de l'État aboutissent
ainsi à des liquidations périodiques qui se traduisent par une consoli-
dation, c'est-à-dire par une augmentation définitive du capital de la
dette perpétuelle.

406 OBLIGATION DE LA COMPTABILITÉ

Ces inconvénients du budget extraordinaire de l'État ont amené bien
souvent sa suppression. Mais on aura beau faire, il renaîtra toujours^
parcequ'il correspond à une réalité permanente : il y aura toujours des
dépenses de premier établissement qui se distinguent des dépenses de
revenu. Il serait plus sage de chercher à perfectionner les receltes
extraordinaires, en gageant plus sérieusement les emprunts à court
terme.

285. Vote du budget. — Le budget est toujours voté par les
assemblées délibérantes, c''est une de leurs prérogatives. Le budget
de l'État est voté par les Chambres, celui du département est voté par
le conseil général, sauf à être réjglé par le chef de l'État, etc..

Ces assemblées doivent observer un certain nombre de règles :

1° Relativement à la spécialité des crédits. — On appelle crédit la
somme qui est prévue au budget des dépenses pour une dépense dé-
terminée, on alloue un crédit, on ouvre un crédit, etc... Il est clair
que l'on peut plus ou moins détailler les crédits; il est clair aussi
que plus on détaille les crédits, moins l'administrateur chargé d'exé-
cuter les dépenses aura de latitude, moins il pourra modifier les
éléments de la dépense. Si^ par exemple, on allouait un crédit en
bloc pour le service des enfants assistés, l'administrateur resterait
libre d'employer telle partie de la somme à T hospitalisation des en-
fants, telle autre partie à leur placement chez des cultivateurs ; mais
si on ouvre des crédits distincts pour ces deux opérations, l'adminis-
trateur sera lié, car il lui est interdit de faire des virements^ c'est à-
dire d'employer un crédit à une dépense autre que celle qui est pré-
vue. Dans le budget de l'État les crédits sont peu spécialisés, ils sont
votés par chapitres, c'est- à-dire en somme par services, ce qui per-
met aux ministres des virements à l'intérieur d'un même chapitre
entre les différentes branches d'un même service. (L. 16 sept. 1871,
art. 30.) Dans les budgets des autres personnes administratives, ils
sont plus spécialisés et sont volés par articles.

2° Relativement à V imputation des dépenses sur ressources spé-
ciales, — Dans le budget de l'État il y a à ce point de vue une grande
liberté ; sauf pour les emprunts, aucune recette n'est affectée à une
dépense spéciale ; dans les autres budgets, au contraire, beaucoup de
recettes spéciales, notamment des centimes spéciaux, sont affectées à
des dépenses spéciales : exemple, centimes pour les chemins vici-
naux. Cette tendance à l'imputation se trouve au début de l'histoire
de tous les budgets, l'ancien régime en faisait un abus. C'est une
garantie aux époques où la comptabilité est imparfaite, mais cela de-
vient vite une gêne.

LE BUDGET 407

3® Relativement aux dépenses obligatoires. — Il n'y a pas dans le
budget de l'État de dépenses particulièrement obligatoires, elles le
«ont toutes également; mais dans les autres budgets, an di.stingue^
nous le savons, des dépenses obligatoires et des dépenses facultatives.
L'obligation consiste en ce que, si le crédit n'a pas été inscrit volon-
tairement, il sera rétabli d'ofûce par les représentants de l'État.

286. Exécution du budget — Le budget prévoit des re-
celtes et des dépenses , il s'agit ensuite de les effectuer réellement,
on appelle cela l'exécution du budget. Il y a des règles importantes :
a) Règles relatives à l'exercice financier. — Ces règles ont pour
fout de hâter l'exécution des budgets et d'empêcher qu'il ne s'établisse
un arriéré.

1° L'exécution du budget dressé pour une année déterminée, par
exemple pour l'année 1892, doit être achevée dans un certain espace
de temps que l'on appelle l'exercice financier. L'exercice finan-
cier de Tannée 4892 sera donc l'espace de temps dans lequel devra
être exécuté le budget de 1892. En principe^ l'exercice financier dure
un an, il commence et s'achève avec l'année du budget dont il porte
le millésime ; mais il y a des délais de grâce. On comprend, en effet,
que pour certaines recettes dues à des événements qui se sont produits
à la fin de décembre, l'encaissement ne se produise que le mois sui-
vant ; on comprend encore mieux, que certaines dépenses engagées
par des marchés à la Rn de l'année sur des crédits ouverts, ne soient
payées qu'au commencement de Tannée suivante.

Pour l'exercice financier de l'État, les délais de grâce ont com-
mencé par être fort longs; réduits déjà par le décret du 31 mai 1862,
ils Tont été encore par la loi du 25 janvier 1889, ils durent :

1** Jusqu'au 31 janvier pour la réception du matériel, lorsque des
causes de force majeure ont occasionné un retard ;

2* Jusqu'au M mars pour la liquidation et l'ordonnancement des
sommes dues aux créanciers ;

3* Jusqu'au 30 avril pour le paiement des dépenses, la liquidation
et le recouvrement des droits acquis à l'État pendant Tannée du
budget. D'autres opérations se poursuivent jusqu'au 30 juin et jus-
qu'au 31 juillet dernier délai.

L'exercice financier du département est clos définitivement le
30 avril, celui de la commune le 31 mars.

2° Lorsqu'un exercice est clos, tous les crédits sont annulés. Ceux
qui n*OTit pas été employés, c'est à-dire en vertu desquels des dépenses
n'ont pas été engagées, demeurent définiment annulés. Ceux pour
lesquels des dépenses ont été engagées, mais ne sont pas encore payées,

408 OBLIGATION DE LA COMPTABILITÉ

sont reportés au budget de Tannée suivante dans un chapitre parti-
culier OÙ tous viennent se fondre ; ils peuvent ainsi être reportés de
budget en budget, mais pas plus de quatre fois dans les budgets de
rÉtat et des colonies, ainsi que nous allons le voir. (L. 23 mai 1834,
art. 8.)

3° Cinq ans après l'ouverture d'un exercice, cet exercice est pé-
rimé, les créances qui s'y rattachent et qui n'ont pas été payées sont
prescrites et éteintes, on appelle cela la déchéance quinquen-
nale. Ainsi l'exercice 1892 sera périmé le 1®' janvier 1897.

La déchéance quinquennale a été établie au profit de l'État par la
loi du 29 janvier 4831, art. 9; au profit des colonies par le décret du
20 novembre 1882, art. 94 ; elle n'existe pas au profit des départe-
ments (D. 31 mai 1862, art. 480), ni des communes, ni des établis-
sements publics, ce qui est une lacune fâcheuse, car cela permet Tac-
cumulation de l'arriéré.

b) Règles relatives au paiement des dépenses, — L'encaissement
des recettes est réglementé, mais le paiement des dépenses Test en-
core plus. Il y a une règle fondamentale qui est une des meilleures
garanties de la comptabilité : la distinction des fonctions d'ordonnateur
et de celles de comptable. L'ordonnateur donne Tordre de payer, mais il
n'a pas le maniement des deniers ; le comptable a le maniement des
deniers, mais ne peut pas payer sans ordre. (D. 1862, art. 17-19.)

L'ordonnateur est presque toujours une autorité administrative : le
ministre ou le préfet pour l'État, le préfet pour le département, le
maire pour la commune, etc., très rarement un fonctionnaire à qui
ce pouvoir a été délégué, par exemple, un ingénieur dès ponts et
chaussées. Le comptable est un simple fonctionnaire.

Les ordres de paiement éinis par le ministre, portent le nom â'or-
donnances de paiement quand ils sont délivrés directement au nom
des créanciers de l'État ; ceux émis par les préfets et les maires por-
tent le nom de mandats de paiement. Les ministres délivrent en outre
des ordonnances de délégation par lesquelles ils autorisent les or-
donnateurs secondaires (directeurs de service, préfets) à disposer d'un
crédit ou d'une portion de crédit par des mandats de paiement au
profit de divers créanciers^ Les ordonnances et les mandats^ pour être
payables par les comptables, doivent être appuyés de pièces consta-
tant que la dette est régulièrement justifiée, c'est-à-dire qu'il doit v
avoir eu au préalable liquidation de la dette. (V. infrà^ dettes de
l'État, n*» 403.)

c) Service de trésorerie, — L'exécution des différents budgets exige
un perpétuel mouvement de fonds; l'argent des recettes doit être en-
caissé, l'argent des dépenses doit être tenu disponible au lieu du

LE BUDGET 409

paiement. Ce service a été complètement centralisé par l'État qui prend
ici le nom de trésor^ et il est assuré par une direction du ministère des
finances, qui porte le nom de direction du mouvement général des
fonds. Non seulement tous les fonds de TÉtat sont centralisés au
ministère des finances, mais encore ceux des autres personnes admi-
nistratives. Ces fonds sont en eJlFet versés au trésor, soit directement,
soit par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations.

Cette centralisation a l'avantage de créer au trésor des disponibi-
lités, et de lui permettre de faire face aux grosses échéances sans
emprunter. Quelquefois cependant cela ne suffit pas, le trésor est
obligé de faire des emprunts à court terme, qu'on appelle des opéra-
tions de trésorerie; ou bien il émet des bons du trésor, ou bien il se
fait faire des avances par la Banque de France, etc.

Les dépôts que le trésor reçoit des autres personnes administratives,
ou les emprunts qu'il fait pour son service de trésorerie, vont se joindre
aux emprunts à court terme destinés à alimenter le budget extraor-
dinaire, pour constituer la dette flottante.

287. Le budget considéré comme acte juridique. — Le

budget n'est pas seulement une opération de comptabilité, c'est un
acte juridique, il renferme une quantité d'actes d'administration de
la catégorie des actes d'autorité. Il ne se borne pas à prévoir, il au-
torise, (D. 1862, art. 5.)

L'inscription d'un crédit au budget pour une affaire implique, en
effet, décision sur le fond de l'affaire ou tout au moins commencement
de décision.

Il y a des cas, et cela est fréquent surtout en matière d'administra-
tion de l'État, où la décision budgétaire est la seule que l'organe déli-
bérant, c'est-à-dire le Parlement, soit appelé à prendre. L'exécution
de la décision budgétaire se fait ensuite par des actes de gestion de
l'organe exécutif, notamment par des marchés passés.

Il faut donc considérer que les marchés passés par les ministres
pour le compte de l'État s'appuient sur les décisions budgétaires, et
qu'ils n'échappent pas à la règle générale d'après laquelle un acte de
gestion doit toujours s'appuyer sur un acte d'autorité. (V. p. 189.)

La conséquence de cette doctrine est que les ministres, dans un
exercice, ne doivent pas engager de dépenses par leurs marchés pour
une somme supérieure aux crédits ouverts; et rigoureusement, dans
ia mesure où ils dépassent les crédits, les marchés devraient être
considérés comme irréguliers et annulés.

Ce principe n'a pas encore été admis. On a cherché à éviter le danger
des dépassements de crédits par d'autres moyens, par exemple en

410 OBLIGATION DE LA. COMPTABILITÉ

proclamant la responsabilité personnelle du ministre envers l'Étaf,
mais cette responsabilité n'a jamais été ramenée à effet. (V. p. 282.)
Actuellement, la direction générale de comptabilité au ministère
-des finances cherche à établir un contrôle sur les marchés, et la loi
de finances du 26 décembre 1890, art. 59, prescrit ceci : « Dans chaque
ministère il sera tenu une comptabilité des dépenses engagées, les ré-
sullats de cette comptabilité seront fournis mensuellement à la direc-
tion générale de la comptabilité publique "ù,

288. Crédits supplémentaires et extraordinaires.

— Le budget étant dressé d'avance, au cours de Tannée où il s'exé-
cute, il peut se présenter des causes de dépenses imprévues. Il y a lieu
alors de demander immédiatement un crédit supplémentaire on
-extraordinaire, sorte de petit budget spécial qui suit les règles du
-budget ordinaire.

N^ 3. La comptabilité de caisse.

289. On rappelle aussi la comptabité -deniers. C'est la compta-
bilité par excellence, les agents auxquels ses règles s'imposent portent
îe nom d'agents comptables : ce sont tous ceux qui ont le maniement
des deniers publics, c'est-à dire des deniers de TÉlat, des départe-
ments, des communes, des colonies, des établissements publics (D.
1862. art. 1®^ ; D. 20 nov. 1882), trésoriers- payeurs généraux, rece-
veurs particuliers, percepteurs, receveurs municipaux, etc.

Le mécanisme de celte comptabilité tient dans deux idées : 4° il y
a des règles sévères pour toutes les opérations que les comptables sont
appelés à faire, encaissement de recettes ou paiement de dépenses,
versements de fonds au trésor, etc. ; 2° les complables sont respon-
sablei^ de l'observation de ces règles pendant leur gestion. On appelle
gestion l'ensemble des actes d'un comptable, i-oit pendant l'année,
soit pendant la durée de ses fonctions, si celles-ci n'ont pas duré une
année. Les comptables doivent donc rendre compte à la fin de leur
gestion, ils doivent compte des deniers qu'ils ont touchés, de cens
qu'ils auraient dû toucher, de ceux qu'ils ont dépensés sans justifica-
tion suffisante. Ils sont responsables sur leur cautionnement et sur
leurs biens qui sont frappés d'une hypothèque légale (art. 2i'il Ce.
(V. aussi Privilèges du trésor, 1. 5 sept. 1807).

§ 2. — CONTROLE DE L\ GOMPTABILFTÉ

290. Les opérations de comptabilité sont contrôlées, surtout celles

LA COUR DES COMPTES 411

qui sont relalives à l'exécution du budget et aux opérations de caisse.
Il y a deux procédés de contrôle différents. Le plus ancien con-
siste en des redditions de compte ; des comptes sont rendus annuel-
lement par les ordonnateurs et par les comptables. Les comptables
rendent compte de leur gestion d'une façon judiciaire, soit devant la
Cour des comptes, soit devant le conseil de préfecture. Les ordonna-
teurs rendent compte de Texécution du budget devant l'assemblée
délibérante qui a voté le budget. Ce contrôle a Tinconvénient de
porter à la fois sur tout un exercice financier, et de plus, par suite de
retards inévitables, d'avoir lieu à une époque éloignée du moment où
les faits se sont produits.

Un procédé plus récent et qui tend à se développer de plus en
plus, est celui du contrôle administratif qui s'exerce d'une façon
continue. Ce contrôle est effectué, soit au moyen des inspections des
inspecteurs des finances, qui se transportent chez les comptables et
procèdent à des vérifications, soit au moyen des états mensuels que
les comptables et les ordonnateurs sont tenus de communiquer à la
direction générale de la comptabilité au ministère des finances.

291. Reddition de compte des comptables. — Cour
des comptes. — (L. 16 sept. d807 ; D. 31 mai 1862, art. 375 et suiv. ;
D. 12 juill. 1887.) La Cour des comptes a été fondée par Napoléon en
1807 à l'imitation des Chambres des comptes de l'ancienne monarchie.
C'est une vraie cour de justice, qui a pour but de vérifier la gestion
des comptables, de les décharger de leur responsabilité en cas de
gestion régulière, ou de mettre à leur charge les reliquats dont ils
pourraient être redevables pour fraude, imprudence ou infraction eux
règlements. Elle est organisée un peu comme le Conseil d'État. Il y a :
P un premier président, trois présidents de chambre, dix-huit con-
seillers maîtres, seulement ces membres de la Cour des comptes sont
inamovibles à la différence des conseillers d'État; 2** quatre-vingt-six
conseillers référendaires, qui ressemblent aux maîtres des requêtes,
3t vingt auditeurs ; 3** un greffe et un ministère public. La Cour des
omptes juge en première et en dernière instance les comptables de
'État; en appel ceux des communes et des établissements publics qui
essortissent en premier ressort aux conseils de préfecture, sauf pour
3fi communes et établissements publics dont le revenu annuel dépasse
0,000 francs qui ressortissent directement à la Cour.
<r La Cour établit, par un arrêt définitif \ si lecomptable est quitte,

1. Quelquefois la cour rend des arrêts provisoires pour mettre le comptable
I demeure de produire certaines justificatioos.

412 OBLIGATION DE LA COMPTABILITÉ

OU en avance ou en débet. Dans les deux premiers cas, elle prononce
sa décharge définitive et ordonne la mainlevée des oppositions et ins-
criptions hypothécaires mises sur ses biens, a raison de la gestion dont
le compte est jugé ; dans le troisième cas^ elle le condamne à solder
son débet dans le délai prescrit par la loi. » (D. 1862, art. 419.)

<r La Cour, nonobstant l'arrêt qui aurait jugé définitivement nn
compte, peut procéder à la revision de ses arrêts, soit sur la demande
du comptable, appuyée de pièces justificatives retrouvées depuis l'arrèl,
soit d'office ou à la réquisition du procureur général, pour erreur,
omission, faux ou double emploi, reconnus par la vérification d'aulres
comptes. » (Art. 420.) Enfin, ces arrêts sont susceptibles d'un recours
en cassation devant le Conseil d'État. (Art. 423.)

Attributions à V égard des ordonnateurs. — La Cour des comptes n'a
de juridiction que sur les comptables, non pas sur les ordonnateurs,
c'est-à-dire qu'elle n'est pas juge de l'utilité d'une dépense réguliè-
rement ordonnancée ; en d'autres termes, elle n'est pas juge du bon
emploi des crédits.

Elle est bien chargée de constater que les comptes généraux publiés
annuellement par le ministre des finances et par chaque ministre
ordonnateur concordent avec le total des comptes individuels de comp-
tables qu'elle a apurés, c'est-à-dire que le total des dépenses ordoo-
nancées est égal à celui des dépenses payées ; et cela donne lieu à une
déclaration générale de conformité qui est communiquée au parlement
avant le règlement définitif du budget ; mais cela ne donne encore au-
cun renseignement sur l'utilité de chaque dépense.

292. Comptes du budget. — L'obligation de rendre compte
de l'exécution du budget à l'assemblée délibérante qui l'a voté existe
chez toutes les personnes administratives. Le préfet rend son compte
d'administration au conseil général (art. 66, 1. 1871), le maire rend
son compte d'administration au conseil municipal (art. 151 et suiv..
1. 1884), le gouvernement rend son compte au Parlement, et partou»
les comptes doivent être approuvés par l'assemblée délibérante.

En ce qui concerne le budget de l'État, aussitôt après la clôture de
l'exercice, on procède dans les divers ministères à l'établissement des
comptes. Il y a à cet effet, dans chaque ministère, une division de
comptabilité qui a pris note des opérations au fur et à mesure. Le
ministre des finances fait aussi le compte particulier de son adminis-
tration, puis il centralise les comptes des autres ministères. En outre,
il fait seul le compte général des recettes de l'exercice. Ces deui
comptes constituent le budget définitif des dépendes et le budf
définitif des recettes qui doivent être présentés à l'approbation des

COMPTABILITÉ DE FAIT 413

Chambres sous le nom de lois des comptes à l'ouverture de la session
ordinaire qui suit la clôture de Texercice (l. 25 janv, 1889, art. 6).
Le contrôle législatif ne peut porter que sur un point, la concordance
entre les sommes ordonnancées et les crédits ouverts, donc : 1<* il ne
porte que sur les ordonnateurs, pas sur les comptables ; 2^ on ne peut
vérifier si les sommes ordonnancées ont été réellement employées et
correspondent à un travail utile. A ce point de vue, les comptes du
préfet, du maire, sont plus sévèrement examinés parce que les résul-
tats réels sont plus faciles à saisir.

Appendice. — Comptabilité de fait.

293. Il était à prévoir que nombre d'administrateurs essaieraient
de se soustraire à toutes ces obligations de la comptabilité. Cela est
arrivé, en effet, très fréquemment dans Tadministration des com-
munes, et dans celle des établissements charitables.' Il y a une tendance
constante à soustraire l'emploi de certaines ressources au contrôle de
Tadministration supérieure. Ce n'est pas dans une pensée de malver.
sation, c'est pour avoir plus de liberté dans l'emploi des fonds; c'est
souvent aussi par suite de la crainte que l'affectation spéciale, en vue
de laquelle les fonds ont été recueillis, ne soit pas respectée^ si ceux-
ci sont versés dans les caisses publiques à titre de fonds disponibles.
Quoi qu'il en soit, dans un intérêt supérieur d'ordre, il a fallu se
montrer sévère pour ces irrégularités; la jurisprudence est parvenue
à organiser un système de répression efficace, tout simplement en
considérant les administrateurs dans ce cas, comme des comptables
de fait ou des comptables occultes, et en leur appliquant les mêmes
règles qu'aux comptables réguliers. Par conséquent, lorsqu'une ges-
tion occulte est découverte, l'administrateur devient comptable, il doit
rendre compte et restituer^ il devient justiciable de la Cour des
comptes, ses biens sont frappés d'une hypothèque légale, etc.. La
justification des dépenses faites par lui est examinée sévèrement, on
tient compte cependant de ce dont la commune ou l'établissement pu-
blic a réellement profité. (V. m/rà, gestion d'affaires, n' 537.) C'est
là toute une matière considérable.

bk^

LIVRE II

LES DROITS DES PERSONNES ADMINISTRATIVES

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

JOUISSANCE DES DROITS

294. A. Droits de puissance publicfue et droits de
personne privée. — Nous savons déjà que les personnes admi-
nistratives ont la jouissance de deux catégories de droits fort diffé-
rents : 1^ les droits de puissance publique qui procèdent de la sou-
veraineté de l'État, qui se justifient par des considérations particu-
lièrement pressantes d'utilité publique, et qui ont pour caractéristique
d'imposer d'autorité, aux personn3S des obligations^ à la propriété
privée des servitudes exceptionnelles. Ces droits ne sont point sem-
l)/ables aux droits des particuliers, bien qu^ils ne soient pas sans com-
mune mesure avec eux. Ce sont, par exemple, les droits de police,
les droits relatifs au domaine public, les modes d acquérir tels que
l'expropriation, les impôts, etc.; 2^ les droits de personne privée,
droits semblables à ceux des particuliers, à ceux que Ton trouve dans
le Gode civil ou même dans le Code de commerce ; ces droits s*exer-
cent dans des matières où l'utilité publique n'est pas au même degré
en cause^ et n'entraînent que des obligations ordinaires; ce sont, par
exemple, les droits relatifs au domaine privé, el les modes d'acquérir
gui ne supposent pas la puissance publique, vente, échange, dons ou
legs, elc... (Y. p. 173.)

Il est conforme à la tradition historique, et il est d'une bonne mé-
hode d'étudier séparément ces deux espèces de droits. Historique-
neni, ils ont toujours été séparés depuis l'empire romain. Le fisc
mpérial n'était pas autre chose que l'administration des biens de
'JÈtat en tant que celui-ci était considéré comme une personne privée,
t \e jus fisci était la législation applicable, qui, malgré des différences

416 LES DROITS DES PERSONNES ADMINISTRATIVES

de détail, s'inspirait des principes du droit privé. Sous l'ancien ré-
gime, le domaine du roi était administré comme un domaine privé,
et les villes, les corps et communautés avaient des syndics chargés
de la gestion de leurs intérêts privés. Aujourd'hui, l'État seul a une
administration spéciale pour son domaine privé, celle des domaines.
Pour les départements et les communes, les droits de personne privée
sont exercés par les mêmes organes que les droits de puissance pu-
blique. Mais il reste toujours cet intérêt capital à la distinction, que
ies règles du droit dans cette matière se rapprochent bien plus des
règles du droit privé, de même que pour le jus fisci romain ; et cpie
les contestations, s'il s'en élève, sont normalement de la compétence
des tribunaux ordinaires.

On ne sera donc pas étonné de nous voir grouper dans un titre
premier tous les droits de puissance publique, et dans un titre second
tous les droits de personne privée.

295. De la jouissance des droits. — Les personnes admi
nistratives ont la jouissance de ces deux espèces de droits, mais dans
une mesure qui demande à être déterminée.

a) Droits de personne privée. — Pour ce qui est des droits de per-
sonne privée, on peut admettre que les personnes administratives en
jouissent sans avoir besoin d'une concession de la part de l'Étal. La
jouissance de ces droits est impliquée par la notion même de la per-
sonnalité juridique.

Il faut même aller jusqu'à reconnaître que les personnes adminis-
tratives peuvent faire des actes de commerce; l'État est considéré
comme en accomplissant pour son administration des chemins de fer
de l'État. (Cass. 8 juill. 1889.)

Un seul droit privé est refusé à l'État, c'est le droit de compromettre,
de nommer des arbitres; l'État peut bien se soumettre à un arbitrage
dans les litiges internationaux, mais non pas dans les litiges nationaux,
car là il a des juges à lui, et ce serait leur donner une preuve de dé-
fiance. (C. d'Ét. 23 déc. 1887, domaine d'Yseure.) Il ne semble pa>
que le droit de compromettre soit refusé aux autres personnes admi-
nistratives. Il y a notamment des exemples de compromis faits par des
communes en matière de travaux publics. (Gons. d'Ét. 29 juillet 18bl,
Rousseau; 16 mars 1870, Sagnot; 24 janvier 1872, Clet.)

b) Droits de puissance publique, — Pour les droits de puissance
publique la question est plus délicate. Faut-il considérer que les per-
sonnes administratives, étant au fond des membres de l'État, ont y\^
plein droit la jouissance des droits de puissance publique, à l'excep-
tion de certains droits régaliens qui seraient réservés à l'État ? Faut-

JOUISSANCE DES DROITS 417

faire une distinction entre les personnes administratives ayant des
services multiples, ayant besoin par conséquent de plus de droits,
comme le département ou la commune, et les établissements publics
qui ne gèrent qu'un seul service? Conviendrait-il défaire une autre
distinction suivant que les personnes administratives sont ou non
décentralisées, attendue qu'il est de la nature de la puissance publique
d'être déléguée directement par le souverain? Faut-il au contraire
eonsidérer que les droits de puissance publique sont une concession
de rÉIat, et que par conséquent ils peuvent être concédés à toutes les
pentonnes administratives, mais inégalement? La discussion appro-
fondie de cette question très tbéorique serait déplacée ici ; bornons-nous
à constater que tout se passe pratiquement comme si ces droits étaient
une concession de TÉtat.

Il y a des droits qui, en fait, n'appartiennent qu'à l'État, tel le droit
de disposer de la force armée. La commune a des droits de police sur
les citoyens^ le département n'en a pas. Les établissements publics
ont tous le droit de faire des opérations de travaux publics, mais ils
n'ont pas de domaine public, et, à l'exception des associations syndi-
cales^ ils n'ont pas le droit d'exproprier. Il y a donc la plus grande
i)igarrure.

296. De l'exercice des droits et de la capacité. —Les
personnes administratives n'exercent pas librement les droits dont
elles ont la jouissance; à l'exception de l'État, toutes sont des inca-
pables. La situation de toutes ces personnes se rapproche de celle du
mineur émancipé. D'abord le régime auquel elles sont soumises se
rapproche de celui de la curatelle, bien qu'on l'appelle dans la pra-
tique, tutelle administrative; en effet, les personnes administratives
agissent par elles-mêmes comme le mineur émancipé, seulement elles
ont Jbesoin pour certains actes, de l'autorisation d'un curateur qui
est le plus souvent l'État. De plus, les actes, pour lesquels il leur faut
/'autorisation, sont à peu près les mêmes que pour le mineur éman-
cipé. Elles ne peuvent ni aliéner leurs immeubles, ni emprunter, ni
ester en justice sans autorisation, sauf de rares exceptions; elles jouis-
sent de plus de liberté au point de vue des actes qui sont d'adminis-
tration pure, ainsi le département peut passer des baux d'une durée
indéterminée, la commune des baux de dix-huit ans, les hôpitaux
et hospices de même ; mais elles disposent de leurs revenus avec moins
d'indépendance que le mineur émancipé, à cause de la nécessité de
pourvoir dans leur budget aux dépenses obligatoires.

La théorie de l'incapacité en matière administrative est d'ailleurs
Ijffîcile à construire, parce qu'il y a des différences considérables

H. 27

418 LES DROITS DES PERSONNES ADSnNISTRATIVES

csitre la capacité àes d^rtements, celle des; commîmes et celle
dilfêrents établissements publics.

Pour ce qui est des détails, ils cmt été donnés dans notre étude de
Forganisation administrative, à propos des attributions des différents
organes, conseil général, conseil municipal, etc. Nous y reviendrons
encore quelque peu, à propos de la tutelle administrative considérée
comme droit de puissance chez celui qui l'exerce. (V. ôt/rà, n* 318.)

Il est légitime d'étendre par analogie aux incapables du droit
administratif, les règles du Code civil sur les incapacités, mais ilfaat
procéder avec la plus grande circonspection. On ne saurait, par
exemple, admettre au profit des départements on des communes I9*
règle de l'art. 2252 sur la suspension de la prescription au profit des
mineurs. La minorité des départements ou des communes durant
pei^tuellement, cette suspension équivaudrait à une suppre|Bsi(m de
la prescription. Or, lart. 2227 soumet formellement les personnes
administratives à la prescription. On doit admettre, au contraire, que
lorsqu^mepersonneadministrative incapable a été engagée en dehors
des formes et des autorisations requises, il existe à son profit une
action en nullité, analogue à celle de Tart. 1305; Alors, par analogie,
on doit exiger la preuve de la lésion : minor restituitur non tanqum
minor sed tanguant lœsus. Rien ne s'oppose à l'application de cette
maxime très sage. Même, on ai^lique la prescription de dix ans de
Fart. 1304, mais on est obligé de modifier le point de départ du délai,
le point de départ est ici le jour de l'acte attaqué. (Bordeaux, 29mar«
1882; Cass. 42 janv. 1864; Cons. d'Ét. 15 juin 1877.)

TITRE PREMIER

LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

CARACTÈRES GÉNÉRAUX DES DROITS DE PUISSANCE

PUBLIQUE

297. Définition et Division. — Les droits de puissance
publique sont ceux qui donnent aux personnes administratives des
prérogatives exorbitantes du droit commun, et qui^ par conséquent^
peuvent entraîne?* des obligations pour les personnes et des chxirges
pour la propriété également exorbitantes.

L'existence de ces droits se justifie par des considérations d'utilité
publique particulièrement pressantes.

On peut les diviser en deux groupes, les droits de police et les
droits domaniaux de puissance publique,

i ® Droits de police, — Ce sont ceux qui, tout en donnant aux per-
sonnes administratives autorité sur les personnes ou sur les biens^ n*ont
psiT eux-mêmes aucune valeur pécuniaire, et n'entraînent l'acquisi-
tion d'aucune valeur pécuniaire. Ainsi, le droit de service militaire
est un pur droit de police; il donne autorité à l'État sur tout homme
de vingt à quarante-cinq ans, mais il n'a pour l'État aucune valeur
appréciable en argent, et il n'est pour l'État la source d'aucune acqui-
sition pécuniaire; la police des petits cours d'eau donne à l'État auto-
rité sur les propriétés riveraines de ces cours d'eau, elle entraine à la
charge de ces^ propriétés la servitude de curage, mais il n'y a là non
plus la source d'aucuse acquisition pécuniaire.

2^ £h*oits domaniaux de puissance publique, — Ce sont ceux qui

)nt une valeurapprédable en argent, soit parce qu'ils sont des droits

le propriété, soit parce qu'ils sont des modes d'acquérir et con-

luisent k ia'fnropriéfé. Bonc deux catégories :

a) Le droit de dmnàine public : Nous verrons au n«! 362 que le droit

420 LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE

de domaine public est un véritable droit de propriété, que TÉtat par
exemple est vraiment propriétaire des chemins de fer, des canaux,
des routes nationales, etc., comme d'autre part ce droit entraîne des
prérogatives exorbitantes du droit commun, c'est bien un droit doma-
nial de puissance publique.

h) Les modes d^acquérir de puissance publique : Ces modes d'ac-
quérir sont, par exemple, Texpropriation pour cause d'utilité publique,
les impôts, les travaux publics^ etc.. Cette énumération est signifi-
cative par elle-même ; il est clair que le droit d'exproprier, le droit
de lever l'impôt, le droit d'accomplir des travaux publics, sont des
droits de puissance publique, et il est clair aussi que ce sont des modes
d'acquérir qui conduisent à la propriété soit directement, soit pir Tin
termédiaire d'obligations, et, par là, méritent d'être qualiCés de doma

niaux.

Observation. — Il faut entendre cette division des droits de puis-
sance publique en droits de police et droits domaniaux avec une cer-
taine largeur; il est des droits de police dont l'exercice peut entraîner
accessoirement certaines conséquences pécuniaires, il faut s'attacher
à l'objet direct et principal du droit.

Pour ce qui est de comprendre parmi les droits domaniaux non
seulement le domaine public, mais aussi les modes d*acquérir, cela
est conforme à la tradition de nos anciens auteurs. Ils rangeaient
dans le domaine entendu largement, non seulement la propriété des
objets corporels, mais aussi certains droits incorporels qui étaient
des modes d'acquérir, les droits d'aubaine et de bâtardise, d'amortis-
sement, de franc-fief, le droit du roi sur les octrois des villes, elc...
(V. les œuvres de Chopin, Bacquet, Lefèbre de la Planche.)

298. De Tantagonisme des droits de puissance pu-
blique et des droits publics des citoyens. — Il y a un

antagonisme naturel entre les droits de puissance publique des per-
sonnes administratives, et les droits publics des citoyens ; les droit>
de puissance publique entraînent des obligations pour les personnes,
et des charges pour la propriété ou servitudes d'utilité publique, qui
sont imposées et non pas librement consenties; cela équivaut, en dev-
nière analyse, à la violation de quelque liberté individuelle, soit I.»
liberté d'aller et de venir, soit la liberté de la propriété.

Une des grandes préoccupations du droit a toujours été de res-
treindre au minimum strictement exigé par la nécessité publique, le^
atteintes portées aux libertés individuelles. Nous allons passer eu
revue quelques-unes des grandes théories auxquelles celte préoccu-
pation a donné naissance, et l'on remai quera une chose curieuse, c'e>i

LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE 421

que la protection est plus grande peut-être pour la propriété que pour
la personne. Cela tient à ce que l'atteinte à la propriété est bien plus
facile à saisir et à réparer^ parce qu'elle est d'ordre pécuniaire. Mais
cela prouve une fois de plus, de quelle importance est la propriété
pour rindividu, non seulement comme source de richesse, mais
comme garantie d'indépendance.

Les garanties pour les libertés individuelles ont été tirées des deux
principes suivants, qui en un certain sens sont constitutionnels : 1® pas
de charge sans une loi ; 2" égalité des charges pour tout le monde.

i^ Pas de charge sans une loi. — Ce principe est bien connu en
matière d'impôt ; mais il a d'autres cas d'application, sa portée est
générale. Il présente un intérêt particulier en matière de police, en
tant que les obligations émanent de règlements. Il faut absolument
que les règlements de police s'appuient sur des lois, et notamment
aucune charge nouvelle ne peut être imposée à la propriété sans une
loi (v. p. 64). En matière de salubrité, c'est une grande gêne pour les
maires ; en matière de police des cours d'eau, il est tels arrêtés des
préfets qui, si l'on cherchait bien, malgré leur incontestable nécessité,
devraient être déclarés illégaux.

2^ Egalité des c/targes pour tout le monde, — Ce principe est sus-
ceptibled'une application directeou indirecte. D'uneapplicationcf/r^c^e,
lorsque la charge est réellement susceptible d'être imposée à tout le
monde, comme en matière d'impôt ou de service militaire L'égalité,
réalisée pour l'impôt depuis la Révolution, ne Tétait pas complètement,
il y a peu de temps encore, en matière de service militaire. La loi du
15 juillet 1889 l'a réalisée autant qu'il est possible, soit en imposant
à tous le service effectif, soit en frappant d'une taxe compensatrice
ceux qui n'accompliraient pas ce service effectif pour des causes dé-
terminées.

Mais il y a des cas nombreux où la charge, par sa nature même, ne
peut pas être répartie directement sur tout le monde, elle frappe au
contraire une propriété déterminée ou une personne déterminée. C'est
ainsi, par exemple, qu'on exproprie pour cause d'utilité publique des
propriétés déterminées ; c'est ainsi que la servitude d'alignement est
iofligée à des propriétés déterminées le long des voies publiques, que
la. servitude de chemin de halage est infligée aussi à des propriétés
déterminées le long des fleuves. Ici donc, l'égalité devant la loi et
devant les charges, ne peut être rétablie qu'indirectement par le moyen
d'une indemnité qui sera payée avec les deniers publics au proprié-
taire frappé.

De là le grand principe de l'indemnité pour les servitudes publiques
trrëposées à la propriété^ principe qui a été proclamé dans la Déclara-

422 LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE

tion des droits de rhomme à propos de Texpropriation pour cause
d'utilité publique, qui a été appliqué par la loi à propos de diverses
servitudes d'utilité publique, et qui a servi de point de départ à la
jurisprudence du Conseil d'État, pour édiQer sa très belle théorie des
dommages permanents causés par les travaux publics (Y. infrà^ n<> 475].
Ce principe n*est pas encore appliqué partout» et n'a certainement pas
dit son dernier mot.

Il est des cas où le principe de Tégalité devant les cbarges se
retourne contre certains particuliers, et aboutit à leur faire supporter
des charges exceptionnelles ; cela arrive lorsque les deniers publics
ont servi à payer des travaux, qui apportent à certaines propriétés des
plus-values exceptionnelles; il parait juste qu'une contribution spé-
ciale soit levée sur cette plus-value. (V. infrà. Travaux publics, n<> 478).

299. III. Des règles de droit qui doivent être appli-
quées aux droits de puissance publique. — Du moment
que les droits de puissance publique dépassent les droits privés par
les eJQTets exorbitants qu'il entraînent, il est clair que les règles du
droit privé, et spécialement celles du Code civil, ne peuvent pas s'y
appliquer de planoy puisque ces règles sont faites à la mesure des
droits privés'. Il faut donc se défier des tentatives d'assimilation
entre les opérations de puissance publique et les opérations privées.
En matière de contrats administratifs notamment, il faut se défier de
Tassimilation avec les contrats ordinaires. On a voulu, par exemple,
bien des fois, définir la situation du fonctionnaire, en disant qu'il y
avait contrat de mandat ordinaire, le résultat est qu'on laisse dans
l'ombre les droits de police considérables que l'admînis tration a sur
lui, et qui caractérisent vraiment sa situation.

A ces droits spéciaux il faut appliquer des règles spéciales, qai
sont des règles de droit public, et proprement des règles de droit
administratif. Mais il faut dire bien haut, que ces règles spéciales
doivent s'inspirer du grand principe d'égalité qui fait le fond de Tidée
de justice dans tout le droit moderne. Tantôt elles puisent ce prin-
cipe dans les règles constitutionnelles, nous venons d'en voir un
exemple, tantôt elles le puisent par analogie dans les règles contrac-
tuelles du droit privé.

Nous ne faisons d'ailleurs aucune difficulté de reconnaître^ que les
droits de puissance publique ont une tendance à s'atténuer d'une

1. On verra à propos de la théorie des dommages permanents causés à Ib
propriétés par les travaux publics, que les principes du Gode civil, s'ils eusseDi
été appliqués, eussent «u le résultat déplorable de faire obstacle à rindemnité.

LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE 423

façon constante ; de telle sorte que sur une matière donnée on peut
assister à un glissement vers les règles du droit privé, sauf à voir
de nouveaux droits de puissance publique s'édifier à côté, car il en
faut et il y en aura toi:yours.

300. De la concession des droits de puissance pu-
blique. — £n principe, les droits de puissance publique ne doivent
être exercés que par TÉtat ou 'par les personnes administratives
membres de TËtat. Il arrive cependant que l'exercice de quelqu'un
de ces droits soit concédé temporairement à des particuliers. C'est
ainsi que les compagnies de chemin de fer ont la <x>ncession d'une
dépendance du domaine public^ la voie ferrée, et en outre celle du droit
de levei* une taxe sur le public ; c'est ainsi que la Banque de France a la
concession du droit d émettre des billets de banque; c'est ainsi qpie les
compagnies de colonisation, si elles sont constituées, auront la conces-
sion de divers droits, notamment le monopole de certains commerces ou
de certaines industries, le droit d'établir certains péages, d^organiser
certaines forces de police, etc. C'est ainsi enfin que les communes
concèdent certains monopoles de canalisation à des compagnies d'éclai-
rage au gaz ou autres.

Nous reviendrons plus loin (n' 396 à 400) sur les concessions faîtes
sur les dépendances du domaine public et sur les monopoles de £siit
qu'elles entraînent. Faisons remarquer seulement ici : 1* que les con-
cessions de droits de puissance publique quelles qu'elles soient ne
donnent jamais au concessionnaire le droit lui-même, mais seulement
l'exercice du droit, c'est-à-dire une possession précaire. En ce sens
on peut dire que tous les droits de puissance publique sont entré les
mains Je l'État inaliénables et imprescriptibles et que Finaliénabilité
spéciale des dépendances du domaine public est bien moins une
exception qu'une application delà règle; 2* que, par suite, ces conces-
sions sont essentiellement révocables ou racbetables, en tout cas tem-
poraires.

LIVRE II

LES DROITS DES PERSONNES ADxMINISTRATIVES

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

JOUISSANCE DES DROITS

294, A. Droits de puissance publique et droits de
personne privée. — Nous savons déjà que les personnes admi-
nistratives ont la jouissance de deux catégories de droils fort diffé-
rents : 1^ les droits de puissance publique qui procèdent de la sou-
veraineté de l'État, qui se justifient par des considérations particu-
lièrement pressantes d'utilité publique, et qui ont pour caractéristique
d'imposer à^ autorité, aux personnas des obligations^ à la propriété
privée des servitudes exceptionnelles. Ces droits ne sont point sem-
i/ab/es aux droits des particuliers, bien qu'ils ne soient pas sans com-
mune mesure avec eux. Ce sont, par exemple, les droits de police,
/es droits relatifs au domaine public, les modes d'acquérir tels que
'expropriation, les impôts, etc.; 2® les droits àe personne privée,
Iroits semblables à ceux des particuliers, à ceux que Ton trouve dans
e Gode civil ou même dans le Code de commerce ; ces droits s'exer-
:ent dans des matières où Tulilité publique n'est pas au même degré
tn cause^ et n'entraînent que des obligations ordinaires; ce sont, par
exemple, les droits relatifs au domaine privé, et les modes d'acquérir
;ui ne supposent pas la puissance publique, vente, échange, dons ou
3gs, etc.. (V. p. 173.)

Il est conforme à la tradition historique, et il est d'une bonne mé-
lode d'étudier séparément ces deux espèces de droits. Historique-
lent, ils ont toujours été séparés depuis l'empire romain. Le fisc
apérial n'était pas autre chose que l'administration des biens de
Kiat en tant que celui-ci était considéré comme une personne privée,
\e jus fisci était la législation applicable, qui, malgré des différences

416 LES DROITS DES PERSONNES ADMINISTRATIVES

de détail, s'inspirait des principes du droit privé. Sous l'ancien ré-
gime, le domaine du roi était administré comme un domaine privé,
et les villes, les corps et communautés avaient des syndics chargés
de la gestion de leurs intérêts privés. Aujourd'hui, l'État seul a une
administration spéciale pour son domaine privé, celle des domaines.
Pour les départements et les communes, les droits de personne privée
sont exercés par les mêmes organes que les droits de puissance pu-
blique. Mais il reste toujours cet intérêt capital à la distinction, que
les règles du droit dans cette matière se rapprochent bien plus des
règles du droit privé, de même que pour lejusfisci romain; et que
les contestations, s*il s'en élève, sont normalement de la compétence
des tribunaux ordinaires.

On ne sera donc pas étonné de nous voir grouper dans un titre
premier tous les droits de puissance publique, et dans un titre second
tous les droits de personne privée.

295. De la jouissance des droits. — Les personnes admi
nistratives ont la jouissance de ces deux espèces de droits, mais dans
une mesure qui demande à être déterminée.

à) Droits de personne privée, — Pour ce qui est des droits de per-
sonne privée, on peut admettre que les personnes administratives en
jouissent sans avoir besoin d'une concession de la part de TÉtat. La
jouissance de ces droits est impliquée par la notion même de la per-
sonnalité juridique.

Un seul droit privé est refusé à l'État, c'est le droit de compromettre,
de nommer des arbitres; l'État peut bien se soumettre à un arbitraire
dans les litiges internationaux, mais non pas dans les litiges nationaux,
car là il a des juges à lui, et ce serait leur donner une preuve de dé-
fiance. (G. d'Ét. 23 déc. 4887, domaine d'Yseure.) Il ne semble pa^
que le droit de compromettre soit refusé aux autres personnes admi-
nistratives. Il y a notamment des exemples de compromis faits par des
communes en matière de travaux publics. (Gons. d'Ét. 29 juillet IBM,
Rousseau; 16 mars 1870, Sagnot; 24 janvier 1872, Clet.)

b) Droits de puissance publique, — Pour les droits de puissance
publique la question est plus délicate. Faut-il considérer que les per-
sonnes administratives, étant au fond des membres de l'État, ont li^*
plein droit la jouissance des droits de puissance publique, à l'excep-
tion de certains droits régaliens qui seraient réservés à l'État? Faut- :

JOUISSANCE DES DROITS 417

faire une distinction entre les personnes administratives ayant des
services multiples, ayant besoin par conséquent de plus de droits,
comme le département ou la commune, et les établissements publics
qui ne gèrent qu'un seul service? Conviendrait-il défaire une autre
distinction suivant que les personnes administratives sont ou non
décentralisées, attendue qu*il est de la nature de la puissance publique
d'être déléguée directement par le souverain? Faut- il au contraire
eonsidérer que les droits de puissance publique sont une concession
de l'Élat, et que par conséquent ils peuvent être concédés à toutes les
personnes administratives, mais inégalement? La discussion appro-
fondie de cette question très théorique serait déplacée ici ; bornons-nous
à constater que tout se passe pratiquement comme si ces droits étaient
une concession de TÉtat.

Il y a des droits qui, en fait, n'appartiennent qu'à l'État, tel le droit
de disposer de la force armée. La commune a des droits de police sur
Jes citoyens, le département n'en a pas. Les établissements publics
ont tous le droit de faire des opérations de travaux publics, mais ils
n'ont pas de domaine public, et, à l'exception des associations syndi-
cales, ils n'ont pas le droit d'exproprier. Il y a donc la plus grande
))igarrure.

296. De l'exercice des droits et de la capacité. — Les

personnes administratives n'exercent pas librement les droits dont
elles ont la jouissance; à l'exception de TÉtat, toutes sont des inca-
pables. La situation de toutes ces personnes se rapproche de celle du
mineur émancipé. D'abord le régime auquel elles sont soumises se
rapproche de celui de la curatelle, bien qu'on l'appelle dans la pra-
tique, tutelle administrative; en effet, les personnes administratives
agissent par elles-mêmes comme le mineur émancipé, seulement elles
ont besoin pour certains actes, de l'autorisation d'un curateur qui
est le plus souvent l'État. De plus, les actes, pour lesquels il leur faut
/'autorisation, sont à peu près les mêmes que pour le mineur éman-
cipé. Elles ne peuvent ni aliéner leurs immeubles, ni emprunter, ni
ester en justice sans autorisation, sauf de rares exceptions ; elles jouis-
sent de plus de liberté au point de vue des actes qui sont d'adminis-
(ralion pure, ainsi le département peut passer des baux d'une durée
indéterminée, la commune des baux de dix-huit ans, les hôpitaux
at hospices de même ; mais elles disposent de leurs revenus avec moins
d'indépendance que le mineur émancipé, à cause de la nécessité de
pourvoir dans leur budget aux dépenses obligatoires.

La théorie de l'incapacité en matière administrative est d'ailleurs
liffîcile à construire, parce qu'il y a des différences considérables

H. ^7

■ (le domaine public est un véritable droit de propriété, que l'ÉUt par

exemple est vraiment propriétaire des chemins de fer, des eaniDi,

' des routes nationales, etc., comme d'autre part ce droil entraîne de;

i prén^tives exorbitantes du droit commun, c'est bien un droit dorai-

b niai de puiasance publique.

F h] Let modes d'acquérir de puissance publique : Ces modes <i'«c-

r quérirsonl, par exemple, l'expropriation pour rause d'utilité publiqur.

L les impAts, les travaux publics^ etc... Cette énumération est sigaili-

m cative par elle-même; il est clair que le droit d'exproprier, le dn<i'

de lever l'impAt, le droit d'accomplir des travaux publics, sonldi'

b droits de puissance publique, et il est clair aussi que ce sont des modn'

d'acquérir qui conduisent & la propriété soit directement, soit pir l'iii

m. termédiaire d'obligations, et, parla, méritent d'être qualitiés de doE»

niaux.

Obseroalion, — Il faut entendre celte division des droits de pui -
sance publique en droits de police et droits domaniaux avec une ce
taine laideur; il est des droits de police dont l'exercice peut entrai Dr.
accessoirement certaines conséquences pd^cuniaires, il faut s'alticb-
à l'objet direct et principal du droit.

Pour ce qui est de comprendre parmi les droits domaniaux v*
seulement le domaine public, mais aussi les modes d'acquérir, ee\>
cât conforme i la tradition de nos anciens auteurs. Us rangeaient
dans le domaine entendu largement, non seulement la propriété J'^
objets corporels, mais aussi certains droits incorporels qui étaicLi
des modes d'acquérir, les droits d'aubaine et de bâtardise, d'amorti-
sèment, de franc-fief, le droit du roi sur les octrois des villes, c'-c .
(V. les œuvres de Chopin, Bacquet, Lefèbre de la Planche.)

298. De l'antagonisme des droits de puissance pu-
blique et des droits publics des citoyens. — Il y a i.',

antagonisme naturel enire les droits de puissance publique de:« {*^-
sonnes administratives, et les droits publics des citoyens; les dn<.>
de puissance publique entraînent des obligations pour ks personr.i?.
et des changes pour la propriétL' ou servitudes d'utilité publique, qi.<
sont imposées et non pas librement consenties; cela équivaut, en ii-- -
nière analv'se, à la violation de quelque liberté individuelle. »»it ■
lilterlO d'uller et de venir, soit la libeité de la propriété.

Une des grandes préoccupations du droit a toujours été ilc* n -
tteindrcau minimum strictement exigé par la nécessité puMi<jue. l-"
atteintes portées aux libertés individuelles. Nous allons passer -ri
revue quelques-unes des grandes théories auxquelîee cette prêt.* >
p.iiinn a donné naissance, et ton remaïquera une chose curieuse, i '

LES DROITS DE PUISSANCE PUBUQUB iâi

i(ue la protection est plus g^rande peut-être pour la propriété que pour
la perfonnu. Cela tient à ce que l'attetnle k la propriété est bien plus
facile & saisir et i réparer, parce qu'elle est d'ordre pécuniaire. Hais
cela prouve une fois de plus, de quelle imporiance est la propriété
pour l'individu, non seulement comme source de richesse, mais
comme garantie d'indépendance.

Les (carantiea pour les libertés individuelles ont élé tirées des deux
principes suivants, qui en un certain sens sont constitutionnels : 1" pas
de charge sans une loi ; 2* égalité dea charges pour tout le monde.

I« Pas de charge lani une loi. — Ce prinûpe est bien connu en
matière d'impôt ; mais il a d'autres cas d'application, sa portée est
b'énérale. Il présente un intérêt particulier en maUère de police, en
tant que les obligations émanent de règlemenlt. Il faut absolument
que les r^lements de police s'appuient sur des lois, et notamment
aucune charge nouvelle ne peut être imposée à la propriété san» une
'ai (v. p. (M). En matière de salubrité, c'est une grande gène pour les
maires; en matière de police des cours d'eau, il est tels arrêté» des
préfets qui, si l'on cherchait bien, malgré leur Incontestable nécessité,
ile\Taienl ëlre déclarés illégaux.

2° Égalité des charges pour tout le nwnde, — Ce principe est sus-
ceptibled'une application direcleou indirecte. Û'uneapplicalionti/r^dc-,
lorsque la charge est réellement susceptible d'être imposée à tout te
monde, comme en matière d'impôt ou de service militaire L'égalité,
réalisée pour l'impôt depuis la Révolution, ne l'était pas complètement,
il y a peu de temps encore, en matière de service militaire. La loi du
15 juillet 1889 l'a réalisée autant qu'il est poesible, soit en imposant
i tous le service efTectif, soit en frappant d'une taxe compensatrice
ceux qui n'ac4;ompli raient pas ce service effectif pour des causes dé-
terminées.

Mais il y a des ras nombreux où la charge, par sa nature même, ne
p^ut pas être répartie directement sur tout le monde, elle frappe au
'oniratre une propriété déterminée ou une personne déterminée. C'est
nnsi, par exemple, qu'on exproprie pourcause d'utilité publique des
propriétés déterminées; c'est ainsi que la aervitude d'alignement est
infligée k des propriétés déterminées le long des voies publiques, que
la servitude de chemin de halage est infligée aussi à des propriétés
'léterminées le long des Qeuves. là donc, l'égalité devant la loi et
il.'vant les chaires, ne peut être rétablie qu'iW/recfemenf parle moyen
J'une indemnité qui sera payée avec les deniers publics au proprié-
i^ire fruppé.

De li le grand principe de Vindemaitt' pour U» tervitudet pubtù/aes
nipot^es à la propriété, principe qui a été proclamé dans la Déclara-

42â LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE

tion des droits de rhomme à propos de Texpropriation poar cause
d'utililé publique, qui a été appliqué par la loi à propos de diverses
servitudes d'utilité publique, et qui a servi de point de départ i U
jurisprudence du Conseil d'État, pour édifier sa très belle théorie des
dommages permanents causés par les travaux publics (V. tn/rd, n* 473).
Ce principe n'est pas encore appliqué partout, et n*a certainement pas
dit son dernier mot.

Il est des cas où le principe de Tégalité devant les charges se
retourne contre certains particuliers, et aboutit à leur faire supporter
des charges exceptionnelles ; cela arrive lorsque les deniers publics
ont servi à payer des travaux, qui apportent à certaines propriétés des
plus-values exceptionnelles; il parait juste qu'une contribution spé-
ciale soit levée sur cette plus-value. ^V. infrà. Travaux publics, n« 478).

299. m. Des règles de droit qui doivent ôtre appli-
quées aux droits de puissance publicpie. — Du moment
que les droits de puissance publique dépassent les droits privés par
les effets exorbitants qu'il entraînent, il est clair que les règles du
droit privé, et spécialement celles du Gode civil, ne peuvent pas s*y
appliquer de plano^ puisque ces règles sont faites à la mesure des
droits privés \ Il faut donc se défier des tentatives d'assimilation
entre les opérations de puissance publique et les opérations privées.
En matière de contrats administratifs notamment, il faut se défier de
Tassimilation avec les contrats ordinaires. On a voulu, par exemple,
bien des fois, définir la situation du fonctionnaire, en disant qu'il y
avait contrat de mandat ordinaire, le résultat est qu'on laisse dans
l'ombre les droits de police considérables que l'administration a sur
lui, et qui caractérisent vraiment sa situation.

A ces droits spéciaux il faut appliquer des règles spéciales, qœ
sont des règles de droit public, et proprement des régies de droit
administratif. Mais il faut dire bien haut, que ces règles spéciales
doivent s'inspirer du grand principe d*égalité qui fait le fond de I*idée
de justice dans tout le droit moderne. Tantôt elles puisent ce prin-
cipe dans les règles constitutionnelles, nous venons d*en voir un
exemple, tantôt elles le puisent par analogie dans les règles oontrac-
tuelles du droit privé.

Nous ne faisons d'ailleurs aucune difficulté de reconnaître, que It^
droits de puissance publique ont une tendance à s'atténuer d^une

1. On verra & propos de la théorie des dommages permanents canaè* a »
propriétés par les travaux pnbllcs, qoe les principes du CodedvU, alla 9v%^ii
été appliqués, eussent eu le résultat déplorable de faire olwUde& llndeo&a.-

LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE 423

façon constante ; de telle aorte que sur une matière donnée on peut
assister à un glissement vers les règles du droit privé, sauf à voir
de nouveaux droits de puissance publique s'édifier à côté, car il en
faut et il y en aura toijgours.

300. De la concession des droits de puissance pu-
bliqpie. -- En principe, les droits de puissance publique ne doivent
^tre exercés que par TÉtat ou par les personnes administratives
membres de FÉtat. Il arrive cependant que Texercice de quelqu'un
de ces droits soit concédé temporairement à des particuliers. C'est
ainsi que les compagnies de chemin de fer ont la concession d'une
dépendance du domaine public^ la voie ferrée, et en outre celle du droit
de levez une taxe sur le public ; c'est ainsi que la Banque de France a la
concession du droit d émettre des billets de banque; c'est ainsi que les
compagnies de colonisation, si elles sont constituées, auront la conces-
sion de divers droits, notamment le monopole de certains commerces ou
de certaines industries, le droit d'établir certains péages, d'organiser
certaines forces de pdice, etc. C'est ainsi enfin que les communes
concèdent certains monopoles de canalisation à des compagnies d'édan
rage au gaz ou autres.

Nous reviendrons plus loin (n* 396 à 400) sur les concessions faites
sur les dépendances du domaine public et sur les monopoles de dit
qu'elles entraînent. Faisons remarquer seulement ici : t* que les con-
cessions de droits de puissance publique quelles qu'elles soient ne
donnent jamais au concessionnaire le droit lui-même, mais seulement
Texercice du droit, c'est-inlire une possession précaire. En ce sens
on peut dire que tous les droits de puissance publique sont entré les
mains Je l'État inaliénables et imprescriptibles et que nnaliénabilité
spéciale des dépendances du domaine publie est bien moins une
exception qu'une application de la règle ; 2* que, par suite, ces conces-
sions sont essentiellement révocables ou rachetables, en tout cas tem-
poraires.

CHAPITRE PREMIER

LES DROITS DE POLICE

SECTION J'«. — LA POLICE DES FONCTIONNAIRES*

301. Le fonctionnaire est celui qui exerce une fonction publique ;
la fonction publique est fout mandat conféré par une personne ad-
ministrative, qui ne donne pas le droit de décision^ par conséquent
qui ne donne pas le pouvoir de faire des actes d'administration. (V.
p. 270.) 11 n'y a pas à noire avis de distinction juridique à faire entre
la fonction publique et l'emploi, ni par conséquent entre le fonction-
naire et l'employé. S'il existe une différence, elle est créée par les
mœurs, et réside dans une dignité sociale plus ou moins élevée*.

Il y a au contraire une différence entre la fonction publique ou
l'emploi qui ont quelque chose de stable ou de permanent et les mis-
sions temporaires ou provisoires ; par conséquent, il y a une diffé-
rence entre les fonctionnaires en titre et les stagiaires, surnuméraires
chargés de mission, etc.

Il ne sera traité ici que des fonctionnaires en titre.

U n'existe pas de statistique complète des fonctionnaires ou employés.

Rien que pour les fonctionnaires de l'État, les ministères interrogés ea
i886 ont déclaré quatre cent soixante-deux mille, ce cbilfre est certaine-
ment au-dessous de la vérité. Il est certain d'ailleurs qu'il ne compremi
que les fonctionnaires directement salariés, car il est accompagné du
chiffre des traitements, 510 millions. Il ne comprend pas, dès lors, les
fonctionnaires rétribués par une remise sur le produit d'un objet de vente,
comme les débitants de tabac ; or, en 1886, on en comptait plus de qua-
rante-trois mille.

Il ne comprend pas non plus les fonctionnaires rétribués direclemeui
par le public à Toccasion des services qu'ils rendent, comme les offîcier>
ministériels.

1. Bibliographie, Perriquet, État des fonctionnaires^ 1 vol., <885.

2. D*Bprê8 Loypean, Traité des offices, cl : « L'office est dignité avec fouo-
tion publique. » Cf. I. 14, D. de Muner. et honor. L. 4 : « Honor est admioi?-
tratio reipublicœ cum dignitatis gradu ».

POLICÉ DES FONCTIONNAIRES 425

Quant aux employés ou fonctionnaires des départements et des corn*
mimes, il n*y a point de statistique.

302. Caractère général de la situation du fonction-
naire. — Nous avons vu, en faisant la théorie de la fonction pu-
blique (p. 271), que le pouvoircontenu dans la fonction devaitêtrecon-
sidéré comme confié au fonctionnaire par un mandat.

Certains auteurs en ont conclu qu'au point de vue de sa situation
personnelle et des avantages pécuniaires ou autres résultant de sa fonc-
tion, le fonctionnaire était lié à la personne administrative par un con-
trat privé soit de mandat, soit de louage d'ouvrage; que par suite, en
cas de contestation, la compétence devrait être judiciaire, que le fonc-
tionnaire arbitrairement révoqué devrait obtenir des dommages-inté-
rêts, etc..

Tout cela est exagéré ; s'il y a mandat, c'est un mandat public et
dont la notion doit être restreinte à la délégation de pouvoirs. Les
droits que la personne administrative a sur le fontionnaire participent
beaucoup plus des droits de police que des droits contractuels.

Non seulement, le fonctionnaire peut être révoqué ou déplacé d'une
façon intempestive pour lui, sans avoir droit à aucune indemnité,
mais encore, le traitement sur lequel il a pu compter, et qui lui était
assuré au moment où il a accepté la fonction, par les lois et règle-
ments en vigueur, peut être réduit par des dispositions postérieures,
qui rétroagissent contre lui parce qu'il n'est point considéré comme
ayant des droits acquis. De même, son droite une pension de retraite
est purement éventuel. Certains fonctionnaires, par exemple les ina-
movibles et les officiers, ont des garanties sérieuses contre la révoca-
tion et le déplacement arbitraires; mais, chose curieuse, ces garanties
ne sont pas considérées par le Droit comme ayant un caractère con-
tractuel, on les explique plutôt par la théorie des droits réels; la fonc-
tion est considérée comme une chose, comme une dépendance du do-
maine public inaliénable et imprescriptible en soi, mais sur laquelle
le fonctionnaire peut avoir des droits de possession plus ou moins forts ;
quelquefois même certains des avantages attachés à la fonction sont
érigés en objets de propriété. (V. infrà^ n^ 304). Cette théorie a l'a-
vantage de donner de la sécurité à certains fonctionnaires sans lier
l'État vis-à-vis de tous.

Il en résulte que, en soi, et si Ton met à part la question de pro-
priété du grade, de l'office ou de la chaire, l'opération intervenue entre
la personne administrative et le fonctionnaire est une opération de
puissance publique qui entraîne compétence des tribunaux adminis-
tratifs. (Confl. 27 déc. 1879 ; 7 août 1880 ; Cons. d'Ét . 1 3 décembre 1889. )

426 LES DROITS DE POL(CE

303. Nomination ou collation d'emploi. — L'emploi ou
fonction est conféré par un acte unilatéral, la nomination. Il y a ensuite
acceptation du fonctionnaire ; souvent elle est constatée solennelle-
ment par une prestation de serment professionnel ; quand il n*y a pas
de serment, elle est tacite.

Mais ce que le fonctionnaire accepte, c'est dans une formule va^e,
les devoirs et les avantages de sa chaîne, la situation telle que dans le
moment même, elle résulte des lois et règlements.

La nomination est un acte d'aministration discrétionnaire ; elle ne
peut que très difficilement être attaquée par recours pour excès de
pouvoir ; seulement en cas de violation des formes et des conditions
exigées par la loi. Et encore faut-il avoir qualité, ce qui ne se pré-
sente guère que pour les concurrents évincés après un concours irré-
gulier à une école du gouvernement.

Le refus de nomination ne donne lieu à aucun recours ; ainsi les can-
didats qui ont subi victorieusement un concours, n'ont pas droit à être
nommés. Cependant d'après l'art. 84 de la loi du 15 juillet 1889 sur le
recrutement, et d'après la loi du 18 mars 1889 sur le rengagement des
sous-ofûciers, certains emplois de l'État et du département, qui seront
déterminés par règlement, seront réservés aux hommes ayant cinq ans
de service, dont deux ans de grade de caporal ou de sous-ofQcier, et il
a été entendu que la violation de cette règle donnerait lieu à recours
pour excès de pouvoir ^

Une complication intéressante peut se produire ; il peut y avoir une
convention privée se rattachant à une collation d'emploi. Il y a alors
deux opérations distinctes : l*' la collation de l'emploi, qui est un acte
de puissance publique essentiellement révocable ; 2<> le contrat passé,
qui se résoudra s'il y a lieu en dommages et intérêts.

304. État des fonctionnaires. — On appelle état des fonc-
tionnaires, l'ensemble des garanties qui leur sont données au point
de vue de l'action disciplinaire exercée sur eux, surtout au point de
vue de la révocation et du changement de résidence. Les fonction-
naires qui ont un état, sont ceux qui ont des garanties sérieuses
contre ces deux éventualités. Le principe est que les fonctionnaires
sont révocables à volonté et peuvent être arbitrairement déplacés,
soit par mesure disciplinaire, soit pour les besoins du service ; les
fonctionnaires qui ont un état sont donc une exception.

Nous savons que le droit n'explique point les garanties dont jouissent
les fonctionnaires par des engagements que l'État aurait pris vis-à-

1. Un règlement du 4 juillet 1890 a déterminé ces emplois.

POLICE DES FONCTIONNAIRES 427

vis d*eux par ccmtrat, mais par ce fait que le fonctionnaire aurait
dans ces cas -là sur sa fonction une sorte de droit réel que TÉtat
serait obligé de respecter. En principe, ce droit réel n'est qu'un droit
de possession plus ou moins fort ; il ne doit pas aller jusqu'à la pro-
priété, car on ne peut pas admettre qu'un particulier ait vraiment la
propriété d'une fonction publique avec les droits que cela entraînerait,
la perpétuité, la mise dans le commerce, etc. ; ce serait le démem-
brement de l'État.

Il y a cependant des cas où le fonctionnaire est propriétaire sinon
de sa fonction, du moins de quelque cbose qui a été créé à côté de la
fonction et qui en représente l'émolument. Ce système est employé
lorsqu'on veut donner au fonctionnaire des garanties considérables
et il doit être regardé comme une limite extrême.

C'est ainsi que pour les ofQciers ministériels on distingue entre
V office et la finance ^ l'office c'est la fonction publique, l'officier mi-
nistériel n'en est que le possesseur précaire ; la finance c'est le droit
de présenter un successeur, l'office ministériel en est propriétaire,
elle ne saurait lui être enlevée, et il la cède moyennant argent. Nous
allons retrouver quelque chose d'analogue pour les inamovibles et les
officiers de Tarmée.

Si on laisse de côté les officiers ministériels, dont la situation,
quoique très intéressante, mérite d'être étudiée à propos du droit
privé, on se trouve en présence de deux catégories de fonctionnaires
qui ont un état, les inamovibles et les officiers,

305. a) État des fonctionnaires inamovibles.. — Les inamovibles
sont ceux qui ne peuvent être ni révoqués ni déplacés sans cause déter-
minée très grave, et, en somme, après jugement de leurs pairs. Il ne
faut pas confondre inamovibilité avec fonction à vie. Actuellement, tous
les inamovibles peuvent être mis à la retraite à un certain âge. Les ina-
movibles sont :

1® Les magistrats de Tordre judiciaire pourvus des fonctions de juge,
fût-ce celles de juge suppléant. Les juges de paix ne sont pas inamovi-
bles; les magistrats des colonies non plus.

Les magistrats inamovibles ont la propriété du siègey c'est-à-dire de la
résidence; la cour de cassation peut prononcer leur suspension tempo-
raire ou leur déchéance.

2® Les 'professeurs de renseignement pourvus de chaire, — a) Enseigne-
ment supérieur. — Les professeurs titulaires ont la propriété d'une chaire
qu'ils conservent en certains cas tout en abandonnant leur emploi (lors-
qu'ils acceptent des fonctions compatibles, par exemple). Cette chaire
incarne certains avantages de traitement, de classement, le droit à un
certain enseignement et à une certaine résidence. La propriété de la
chaire est protégée de la façon suivante : les professeurs titulaires de

4t^8 LES DROITS DE POLICE

renseignement supérieur ne peuvent être révoqués ou frappés de retrait
d'emploi, que par jugement des conseils académiques avec appel au con-
seil supérieur de Tinstruction publique. (L. 27 février 1880, art. 7.)

Ils peuvent être frappés de mutation pour emploi inférieur par le mi-
nistre^ après avis conforme du conseil supérieur (eo(i., art. 14); et de mu-
talion pour emploi équivalent par le ministre après avis conforme de la
section permanente. (D. 28 déc. 1885, art. 34.)

^) Enseignement secondaire. — Même chose que pour les précédents,
sauf que pour la mutation pour emploi inférieur, il suffit de lavis de la
section permanente, et que pour la mutation pour emploi équivalent
aucune garantie ne paraît exister,

306. b) État des offi.ciers. — Il y a'pour les officiers une distinctiou
entre le grade et Vemploi. L'emploi est la fonction publique en elle-même,
les officiers n'ont sur lui qu'une possession précaire, il peut leur être
retiré, ils sont alors soit en disponibilité, soit en non-aclivilé, soit en ré-
forme.

Mais en dehors de l'emploi, la loi du 19 mai 1834 a créé le grade qoi
est Fensemble des avantages pécuniaires et honorifiques assurés à Toffi-
cier ; le grade est une sorte de propriété dont l'officier ne peut être
dépouillé que pour des motifs déterminés et en suivant les formes légales.
Le grade n'est cependant pas une propriété aussi complète que la finance
de l'officier ministériel en ce sens qu'il ne peut pas être transmis moyen-
nant argent. Le grade n'assure pas non plus à Tofficier Tinamovibilité
que la chaire assure au professeur, l'officier peut toujours êlre déplacé.
Il sert de garantie à la solde, à Tavancemeut, aux droits honorifiques.

Les faits qui font perdre à l'officier son grade sont ainsi énumérés
par l'art, l»» de la loi du 1834 . l® démission acceptée par le chef de
l'État; 2® perte de la qualité de Français prononcée parjugement; 3» con-
damnation à une peine alllictive ou infamante; 4<> condamnation à une
peine correctionnelle pour certains délits; 5<» condamnation à une pein»^
correctionnelle d'emprisonnement avec interdiction de droits civiques,
civils et de famille ; 6*" destitution prononcée par jugement d'un con-
seil de guerre.

Élat des officiers de réserve et de territoriale, — V. décrets du 31 août
1878 et du 3 février 1880.

État des sous-officiers rengagés ou commissionnés, — Ils ont eux aussi
un état. (V. l. 18 mars 1889, art. 4.) Ils ne peuvent être cassés ou force-
de rétrograder, que par décision du commandant de corps d'armée, aprî^>
conseil d'enquête dont font partie deux sous officiers.

307. Classement et avancement. — Dans tous les corps de
fonctionnaires qui ont une hiérarchie, il y a un avancement qui peut
être précédé de classement. Dans les corps de fonctionnaires qui n^ont
point de hiérarchie, il y a un classement qui sert de base à une aug-
mentation de traitement.

POUCE DES FONCTIONNAIRES 429

L'avancement et le classement peuvent être réglés par de simple.;
traditions ou de simples circulaires ministérielles; ils peuvent aussi
êlre réglés par la loi ou par des actes réglementaires, auquel cas la
violation des règles peut donner lieu à recours pour excès de pouvoir.

Il y a ainsi des règles légales pour : i" les officiers (1. 1834) ; 2° les
membres de l'enseignement : enseignement supérieur (Décr. 24 déc.
1881); enseignement secondaire (D. juin 1887); enseignement pri-
maire (1. 19 juin. 1889. art. 6); 3» les auditeurs de deuxième classe
au Conseil d'État : le tiers des places de maître des requêtes leur est
réservé. (L. 1872, art. 5, §§ iO et 11), etc.

•

308. Traitements. — Les traitements des fonctionnaires sont
payés par douzièmes échus sur ordonnancement d'ordonnateurs variés ;
le retard ne donne point lieu à réclamation. Les traitements des fonc-
tionnaires de l'État sont insaisissables dans une forle proportion. (V.
arrêtés 18 nivôse an XI, 15 germinal an XII, 1. 21 ventôse an IX.)
Les traitements sont fixés par la loi ou par des dispositions régle-
mentaires; ils peuvent toujours être modifiés par des lois ou des dis-
positions subséquentes, la disposition nouvelle s'applique^ le fonction-
naire n'a point droit acquis à conserver Tancien traitement.

Cumul des traitements. — En principe, les fonctions publiques
peuvent être cumulées ; les traitements aussi, mais pas en entier. Le
principe a été posé en cette matière par la loi du 28 avril 1816, il a
été repris et développé par l'ordonnance du 31 mai 1838, art. 44 :
« Il est interdit de cumuler en entier les traitements de plusieurs
places, emplois ou commissions dans quelque partie que ce soit : en
cas de cumul de deux traitements, le moindre est réduit de moitié; en
cas de cumul de trois traitements, le troisième est en outre réduit au
quart, et, ainsi de suite, en suivant celte proportion; mais cette réduc-
tion n'a pas lieu pour les traitements cumulés qui sont au-dessous
de 3,000 francs, ni pour les traitements plus élevés qui en sont dis-
pensés par les lois. »

Par exception (art. 28, 1. 8 juillet 1852) : « les professeurs, les
savants, les gens de lettres el artistes peuvent remplir plusieurs fonc-
tions et occuper plusieurs chaires rétribuées sur les fonds du trésor
public; mais le montant des traitements cumulés, tant fixes qu'éven-
tuels, ne peut dépasser 20,000 francs. »

Il y a aussi des règles sur le cumul des traitements avec l'indemnité
de sénateur ou de député. (V. plus haut, p. 242.)

Enfin il y a des règles sur le cumul des traitements et des pensions
de retraite. (V. pour pensions civiles, l. 25 mai 1819 et 1. 7 juin 1853 ;
— pour pensions militaires, 1. 26 déc. 1890, art. 31.)

430 LES DROITS DE POLICE

Retenue des traitements. — La retenue de traitement est un moyen
d*action disciplinaire, que l'Élat peut employer en principe vis-à-vis
de tous ses fonctionnaires. Mais la question a été fort discutée vis-à-vis
des membres du clergé, soit parce qu'en effet, à bien des ^ards, les
membres du clergé ne sont pas des fonctionnaires ordinaires, soit parce
que certains de ces traitements, étant concordataires, pourraient être
considérés comme établis par un traité diplomatique. Le Conseil d'Ëtat,
dans un avis du 26 avril 1883, s*est prononcé pour la possibilité delà
retenue du traitement en se fondant sur des traditions antérieures^ au
concordat ; celui-ci ayant d'ailleurs formellement reconnu au chef de
l'État les droits et prérogatives autrefois exercés par les rois de
France.

Il y a, dans la suspension de traitement, un acte discrétionnaire,
mais soumis cependant à des conditions de compétence et de forme.
Le ministre seul peut prononcer une suspension de traitement de mi-
nistre du culte. (G, d'Ét. !•»• févr. 1889.)

Des pensions de retraite *.

309. La pension est une rente viagère à titre d'aliment, servie
au fonctionnaire qui cesse d*être en activité de service^ lorsque cer-
taines conditions sont réunies.

L'institution des pensions s'est étendue à toutes les personnes ad-
ministratives, les départements et les communes en servent à leurs
employés, mais ce sont les pensions de l'Etat qui sont les plus impor-
tantes.

Les pensions sont une lourde charge pour le budget ; le total des ar-
rérages des pensions civiles et militaires dépasse actuellement deux
cent millions de francs. On s*est fréquemment récrié contre cette
charge toujours croissante, surtout contre les pensions civiles ; mais
il ne semble pas qu'on puisse raissonnablement supprimer Tinstitution,
ni même la restreindre d'une façon sensible.

La raison qui a fait établir le régime des pensions subsiste toujours
avec la même gravité. D'une part, il est nécessaire qu'il y ait dans les
fonctions de l'État, une limite d'âge au delà de laquelle le fonction-
naire puisse être remercié ; sans cela on tomberait dans le gérontisme.
D'autre part, on hésitera toujours à remercier, et par conséquent à
priver de son traitement, un serviteur dont la vie ne serait pas assurée.
La pension de retraite est le seul moyen pratique d'obtenir le rajeu-
nissement des cadres.

1. Bibliographie: Bavelier, Traité des peruionSf 2 rûh A9^, — Ourry, IHc-
tionnaire des pensions^ 1 vol. 1874.

POLICE DES FONCTIONNAIRES 431

A cette raison fondamentale viennent s'en joindre d'autres : l» sup-
primer en tout oa en partie les pensions, c'est, à bref délai, s'obliger
â relever les traitements. Il est clair, en effet, que les serviteurs de
l'État font entrer l'éventualité de la pension dans les calculs qui dé-
cident du choix de leur carrière, et qu'ils verraient au fond dans la
restriction des pensions une diminution de traitement ; 2* supprimer
les pensions, c'est relâcher d'une façon grave les liens qui attachent
le fontionnaire à l'État. La pension attache le fonctionnaire, celui-ci
éprouve une répugnance bien naturelle à donner sa démission, parce
que la démission lui ferait perdre les droits qu'il a déjà acquis à la
pension. Elle impose aussi de la modération à Tadministration, qui
hésite à révoquer le fonctionnaire dans des conditions qui lui feraient
perdre ses droits à la retraite. L'État pourrait perdre à ce que ces liens
réciproques fussent brisés

Il faut chercher à perfectionner le système des pensions et non pas
â les supprimer.

A. Des pensions civiles de PEtat, (L. 9 juin 4853.)

310. L'État a successivement essayé de plusieurs systèmes en
matière de pension ; il a fait d'abord de la pension une récompense
nationale (1. 3-22 août 1790)^ mais c'était pour un petit nombre d'a-
gents, pour hs autres il avait pris le parti de forcer les diverses admi-
nidtrations à constituer des caisses alimentées par des versements des
fonctionnaires eux-mêmes ; enfin comme ces caisses avaient cons-
tamment besoin de subventions de l'État, la loi du 9 jum 1853 les a
supprimées, a rendu l'État directement débiteur des pensions mais
en maintenant les versements des fonctionnaires. La loi de 1853 a
ainsi combiné les deux idées : Tidée de la caisse de retraites et Tidée
de la récompense donnée par l'État, car le chiffre des pensions servies
dépasse de beaucoup celui des versements.

Cette combinaison est assez heureuse, il est bon que le fonction-
naire sente qu'il contribue lui-même, par ses versements, à s'assurer
sa pension.

Le rég'ime de la loi du 9 juin 1853 forme le droit commun, on
l'appelle le régime du personnel soumis à retenue. — Mais il y a cer-
tains fonctionnaires tels que les ministres, les membres du Conseil
d'État, les préfets et sous-préfets qui ont droit à pension sans verser
de retenues : ils sont restés sous Tempire de la loi du 22 août 179U
et cela tient à l'instabilité particulière de leur situation.

314. - I. Du droit à pension. — Nous employons cette exprès-

432 LES DROITS DE POLICE

sien de droit à pension, bien que, ainsi que nous le verrons chemin
faisant, ce soit un droit singulièrement éventuel et précaire.

V Fonctionnaires qui peuvent bénéficier de la loi de 4853, — Ce
sont : 1» les fonctionnaires ou employés directement rétribués par
l*État (art. 3) ; 2^ les fonctionnaires de renseignement rétribués en tout
ou en partie sur les fonds départementaux ou communaux ou sur des
pensions payées par les élèves des lycées nationaux (art. 4) ; 3° les fonc-
tionnaires ou employés qui, sans cesser d'apppartenir au cadre permanent
d'une administration publique, et en conservant leurs droits à ravancemenl
hiérarchique, sont rétribués en tout ou en partie sur les fonds départe-
mentaux, sur les fonds des compagnies concessionnaires, et même sur
les remises et salaires payés par les particuliers. (Art. 4.) Cela s'applique
notamment aux ingénieurs de TÉtat détachés au service des compagnies
de chemin de fer.

Pour les fonctionnaires coloniaux, voyez la loi de finances du 21 mars
1885, art. 9 et 10.

2° Versement des retenues. — « Les fonctionnaires ou employés

« supportent indistinctement, sans pouvoir les répéter dans aucun cas,
« les retenues ci- après : l^une retenue de 5 0/0 sur les sommes payées à
a titre de paiement fixe ou éventuel, de préciput, de supplément de
« traitement, de remises proportionnelles, de salaires, ou constituant à
« tout autre titre un émolument personnel; 2° une retenue du douzième
« des mêmes rétributions lors de la première nomination ou dans le ca«
« de réintégration, et du douzième de toute augmentation ultérieure:
« 3° les retenues pour cause de congés et d'absences, ou par mesure
« disciplinaire. »

« Sont affranchies de ces retenues les commissions allouées en compte
« courant par le Trésor aux receveurs généraux des finances. — Les
<( comptables, les receveurs particuliers et les percepteurs des coutribu-
« tions directes, ainsi que les agents ressortissant au ministère des
« finances, qui sont rétribués par des salaires ou remises variables, sup-
« portent ces retenues sur les trois quarts seulement de leurs émoluments
« de toute nature, le dernier quart étant considéré comme indemnité de
« loyer et de frais de bureau. » (Art. 3.)

30 Durée des services; âge requis. — « Le droit à la pension de retraite
« est acquis par ancienneté à soixante ans d'âge et après trente ans dt'
« services. Il suffit de cinquante ans d'âge et de vingt-cinq ans de ser-
« vices pour les fonctionnaires qui ont passé quinze ans dans la partie
« active. La partie active comprend les emplois et grades indiqués au la-
« bleau annexé à la loi sous le n^ 2 (douanes, contributions indirectes.
<( forêts et postes, enseignement primaire). Aucun autre emploi ne peut
« être compris au service actif, ni assimilé à un emploi de c? service,
« qu'en vertu d'une loi. »

« La limite d'âge fixée pour la mise à la retraite des fonctioiinaire>
« civils et militaires par les décret, arrêtés et décisions actuellenaenl en

POLICE DES FONCTIONNAIRES 433

« vigueur, ne peut être abaissée que par une loi. a (L. 30 mars 1888,
art. 22.)

4<* Étendue du droit. — Bases de la pension. — « La pension est basée
sur la moyenne des traitements et émoluments de toute nature soumis à
retenue, dont Tayant-droit a joui pendant les six dernières années
d'exercice. Néanmoins, dans les cas prévus par Tart. 4, la moyenne ne
peut excéder celle des traitements et émoluments dont le fonctionnaire
aurait joui s*ileût été rétribué directement par l'État. » (Art. 6.)

« La pension est réglée, pour chaque année de services civils, à un
« soixantième du traitement moyen; néanmoins, pour vingt-cinq ans de
« services entièrement rendus dans la partie active, elle est de la moitié
« du traitement moyen, avec accroissement, pour chaque année de ser-
« vice en sus, d'un cinquantième du traitement. En aucun cas, elle ne
« peut excéder, ni les trois quarts du traitement moyen, ni les maxima
« déterminés au tableau annexé à la loi sous le n° 3 » (Art. ?•) Pour le
concours des services militaires et des services civils, v. art. 8.

Observation. — Les règles générales sur le droit à pension comportent
des exceptions : !<> le fonctionnaire qui a le temps de service requis peut
être dispensé par décision ministérielle de la condition d'âge, s'il est excep-
tionnellement fatigué : 2» des pensions dites exceptionnelles sont accordées
quel que soit l'âge ou le temps de service, dans le cas d'acte de dévoue-
ment dans un intérêt public, de lutte ou de combat soutenu dans l'exer-
cice des fonctions, d'accident gi*ave résultant de l'exercice des fonctions,
V. art, 11, §§ 1 à 3; 3<> des pensions proportionnelles à Tâge et au temps
de service peuvent également être accordées à ceux qui ont contracté
des infirmités graves dans l'exercice de leurs fonctions. V. art. 11 §§, 4 et 5;
4<» enfin il y a des droits pour la veuve et pour les orphelins. La veuve peut
obtenir une pension soit à titre de réversibilité de la pension acquise à
son mari (art. 13); soit en vertu d'un droit propre dans des hypothèses
exceptionnelles (art. 14). Pour le droit des orphelins qui existe dans les
mêmes cas que celui de la veuve et lorsque celle-ci meurt ou est inca-
pable de toucher. (V. art. 16.)

312. II. Décision qui ad met rintéressé à faire valoir
ses droits à la pension. — Le fonctionnaire civil j quelque soit
son âge et son temps de service y vCa pas droit acquis à la pension
tant qu^il n^est pas intervenu une décision ministérielle Vadmettant
à faire valoir ses droits à la retraite. (Art. 19.) Il ne peut former
jusque-là aucune réclamation contentieuse; sa démission, s'il la
donne et qu'elle soit acceptée, lui fait perdre tous ses droits. Obser-
vons cependant que dès que le temps de service est accompli, le droit
est acquis en ce sens, qu'en cas de décès, le droit de réversibilité est
acquis à la veuve. (Art. 13.)

La situation des militaires est moins mauvaise, ils ont droit acquis
à la retraite dès qu'ils ont l'âge et le temps requis. (V. infrày no316.}

H. 28

434 LES DROITS DE POLICE

La décision ministérielle qui admet le fonctionnaire à faire valoir
ses droits à la retraite est un acte d* administration discrétionnaire^
de sorte que :

l"" Le ministre peut retarder sa décision tant qu'il lui plait, et rete-
nir le fonctionnaire dans le service actif (G. d'État, 17 janvier 1889),
à moins que la loi ne fixe impérativement une limite d'âge ;

^2* Au lieu d'admeltre le fonctionnaire à faire valoir ses droits à la
retraite, le ministre peut le révoquer purement et simplement, ce
qui lui fait perdre tout droit à la pension.

Dans ces deux cas aucun recours n'est possible. Le fonctionnaire
qui n'est pas révoqué, qui est simplement remplacé dans ses fonctions,
est cependant recevable à intenter le recours pour excès de pouvoir.
Le Conseil d'État Ta décidé après hésitations et a annulé la décisioD
ministérielle. (G. d'Ét., 15 mars 1889.)

L'admission à faire valoir les droits à la retraite est prononcée
d^office par le ministre, ou bien sur la demande de l'intéressé.

313. III. Liquidation de la pension. —Une fois l 'admission
à faire valoir ses droits à la retraite prononcée, le fonctionnaire a droit
acquis à la pension. Ce droit ne pourrait plus lui être enlevé que par
son décès, puisqu'il s'agit d'un droit viager, ou pour une des causes
d'indignité qui font perdre même la pension liquidée (V. infrà); mais
reste à faire liquider la pension, c'est-à-dire à en faire le calcul et à
en fixer le montant. La liquidation est faite par décret après accom-
plissement des formalités suivantes : a: Toute demande de pension
est adressée au ministre du département auquel appartient le fonc.
tionnaire. Cette demande doit, à peine de déchéance, être pré-
sentée, avec les pièces à lappui, dans le délai de cinq ans, à partir,
savoir : pour le titulaire, du jour où il aura été admis à faire valoir
ses droits à la retraite, ou du jour de la cessation de ses fonctions, sMl
a été autorisé à la continuer après cette admission ; et, pour la yeuve,
du jour du décès du fonctionnaire. Les demandes de secours annuels
pour les orphelins doivent être présentées dans le même délai à par-
tir du jour du décès de leur père ou de celui de leur mère. » (Art. 22. j

La liquidation est faite par le ministre compétent, qui la sou-
met à l'examen du Conseil d'État avec avis du ministre des finances.
Le décret de concession est rendu sur la proposition du ministre com-
pétent. Il est contresigné par lui et par le ministre des finances. li
est inséré au Bulletin des lois. (Art. 24.)

Comme le fonctionnaire a maintenant un droit acquis, des recours
contentieux ordinaires lui sont ouverts contre tous les actes qui
léseraient ses droits (refus de liquidation, calcul inexact, décision

POUCE DES FONCTIONNAIRES 435

prononçant la déchéance ou la suspension du droit). Ces recours sont
dispensés des frais et du ministère de Tavocat. (D. 2 nov. 1864.)

314. lY. Jouissance de la pension. — Caractère alimen-
taire. — La jouissance de la pension commence au lendemain du
jour de la cessation de traitement ou du décès du fonctionnaire.

Les arrérages sont payés par trimestre (art. 30)^ sur production d'un
certificat de vie délivré par un notaire (D. 9 nov. 1853, art. 46) aiix
dates des l®'^ mars, juin, septembre et décembre. (L. 12 août 1876,
art. 13.) • ...

Lorsque trois ans se sont écoulés sans réclamation d'arrérages> la
pension est rayée des livres du Trésor, et son rétablissement ne peut
donner lieu au rappel des arréragea antérieurs à la réclamation
(art. 30). Cette déchéance triennale se distingue de la prescription
quinquennale de Fart. 2257, en ce sens qu'elle frappe tous les arré-
rages dus depuis trois ans, et non pas seulement ceux dus depuis
plus de trois ans. Cette déchéance s'applique tout à fait au début ;
bien qu'on ait cinq ans pour faire liquider la pension, on ne peut
jamais rappeler plus de trois années d'arrérages.

Les pensions sont incessibles, elles ne peuvent être mises en nan-
tissement, elles sont insaisissables, sauf les exceptions de l'art. 26.

315. Perte de la pension liquidée. — Le fonctionnaire
constitué en déficit pour détournement de fonds ou de matières, ou
convaincu de malversations, le fonctionnaire convaincu de s'être
démis de son emploi à prix d'argent, celui condamné à une. peine
afflictive et infamante perd tout droit à la pension. (Ari. 27.)

Il y a suspension de jouissance en cas de perte de la qualité de
Français (art. 29). Pour le cas de cumul de la pension avec un traite-
ment ou de cumul avec deux pensions, voir art. 18 et 31.

La perte du droit à pension est prononcée par un décret rendu war
la proposition du ministre des finances, après avis du ministre liqui-
dateur et de la section des finances du Conseil d'État. (D. 9 nov. 1853,
art. 43.)

B. Pensions militaires,

31 6- Les textes législatifs qui régissent ces pensions sont extrê-
Enement nombreux. Il faut consulter, pour Tarmée de te:re, les lois
jes 11 avril 1831, 26 avr. 1855, 25 juin 1861, 22 juin 1878, 18
loûl 1879, 18 août 1881, 22 mars 1885, 15 avril 1885, 25 juillet

436 ' LES DROITS DE POLICE

1887 ; pour l'armée de mer^ les lois des 18 avril 1831, 5 août 1879,
16 avril 1881, 8 août 1882, 22 mars 1885, 15 avril 1885, 26 janvier
1892, art. 49 et s.

Le mécanisme en est analogue à celui des pensions civiles. Il y a
cependant une différence importante. Le militaire a droit acquis à sa
pension dès qu'il a satisfait aux conditions d*âge et de service : il
peut donc en réclamer immédiatement la liquidation par recours
contentieux ; il n'y a pas pour lui cette décision ministérielle sur
l'admission à la retraite qui, pour les pensions civiles, transforme le
droit éventuel en droit acquis.

Les pensions militaires peuvent être cumulées avec un traitement
civil d'activité (1. 15 mars 1817, art. 27 ; 1, 11 avr. 1831, art. 4 et 17;
1. 19 mai 1834) ; toutefois des limites à ce cumul ont été posées par la
loi du 26 déc. 1890, art. 31 .

G. Caisses départementales et communales de retraites,

317. Les départements et la plupart des grandes villes ont cons-
titué des caisses de retraites pour leurs employés. C'est, en général,
le décret du 4 juillet 1806 qui est adopté comme type des règlements
de ces diverses caisses, et le Conseil d'État a décidé que, en l'absence
d'un règlement particulier, il y avait lieu d'appliquer les dispositions
de ce décret pour la concession et la liquidation des pensions.

La loi du 10 août 1871 (art. 46, § 21) donne aux conseils généraux
le pouvoir de statuer définitivement sur rétablissement et Torganisa-
tion des caisses de retraites, ou de tout autre mode de rémunération
en faveur des employés des préfectures et des sous-préfectures, ainsi
que des autres agents salariés sur les fonds départementaux. Les con-
seils municipaux ont le même pouvoir en ce qui concerne les caisses
de retraites des employés communaux.

Les fonds appartenant aux caisses départementales et communales
de retraites sont généralement centralisés à la Caisse des dépôts et
consignations qui est chargée de les administrer.

Il y a lieu de distinguer ici aus'^i l'admission à la retraite et la liqui-
dation de la retraite. L'admission à la retraite est dans les préroga-
tives de l'organe exécutif, et notamment le préfet a le droit d'admettre
un employé départemental à faire valoir ses droits à la retraite sans
attendre que le conseil général ait au préalable voté un crédit. (D. en
€: d*Ét. 5 janv. 1892.)

Quant à la liquidation de la retraite, pour les pensions départe-
mentales elle est dans les attributions du conseil général, si celui-ci
'a voulu se la réserver, sinon elle est faite par décret; pour les pen-

TUTELLE ADMINISTRATIVE 437

sions municipales, elle est dans les attributionsdu préfet. (D. 25 mars
1852, tableau A, n« 38).

SECTION II. - LA TUTELLE ADMINISTRATIVE

g jer — TUTELLE E3CERCÉE SUR LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

318. On appelle du nom de tutelle administrative, les pouvoirs de
police exercés par certaines personnes administratives, et notamment
par rÉtaty sur d'autres personnes administratives. On peut appeler
du même nom, les pouvoirs de police exercés par l'État sur les éta-
Liissements d'utilité publique.

Il a déjà été parlé de cette tutelle et de l'incapacité qu'elle entraîne
pour les personnes administratives (V. n^* 296). lia été dit que le nom
de curatelle serait mieux approprié que celui de tutelle, car le nom
de tutelle éveille, dans notre droit, l'idée d'un incapable qui n'agit pas
du tout par lui-même, pour le compte duquel agit un tuteur, ce qui,
visiblement^ est inexact quand il s'agit des personnes administratives.
Ces personnes agissent par elles-mêmes au moyen d'organes qui leur
sont propres ; seulement il leur faut, pour certains actes, l'autorisa-
tion d'un curateur. Malgré tout, le nom de tutelle étant consacré par
l'usage, il est préférable de le conserver.

Nous ne pouvons pas entrer dans tons les détails de la tutelle ad-
ministrative, le régime varie avec chaque espèce de personne. Les
départements ne sont pas soumis au même régime que les communes,
les colonies ne sont pas soumises au même régime que les départe-
ments, les établissements publics ne sont même pas soumis à un
régime commun. Quelques-uns des détails ont été donnés dans notre
étude de l'organisation administrative, à propos des attributions des
organes délibérants ou exécutifs de telle ou telle personne^ des cas où
leurs décisions doivent être approuvées, des cas où elles peuvent être
annulées, etc.. Ici, nous n'allons faire que quelques observations très
générales.

Première observation. — La tutelle n'appartient pas exclusivement
à l'État. Le département a des droits importants de tutelle sur la com-
mune, qui sont exercés par le conseil général ou par la commission
départementale. C'est ainsi, par exemple, que le conseil général fixe
tous les ans un maximum de centimes extraordinaires dont les com-
munes pourront s'imposer. La commune, à son tour, a des droits de
tutelle sur certains établissements publics, comme les hôpitaux et
hospices, les bureaux de bienfaisance; ainsi, certains emprunts de
ces établissements ne peuvent être autorisés que sur avis conforme

438 LES DROITS DE POLICE

à}x conseil municipal, etc.. Il y a donc une certaine décentralisation
de la tutelle, et il a été maintes fois question d'accentuer cette déœn-
tralisation, notamment d'augmenter les pouvoirs du département sur
la commune. Il y aurait à une décentralisation plus grande des avan-
tages et des inconvénients ; il est certain, par exemple, que les fa-
briques, qui, comme tous les établissements publics relatifs aux cultes,
sont fortement rattachées à TÉtat, trouveraient des inconvénients
à être rattachées à la commune, qui ne mettrait peut-être pas dans
Texercice de la tutelle la même impartialité que l'État.

Deuxième observation. — L'État, qui partage quelquefois la tutelle
avec d'autres personnes administratives, ne l'abandonne jamais com-
plètement. Il exerce toujours d'une façon immédiate ime partie de la
tutelle sur toutes les personnes administratives secondaires. Ainsi, les
communes sont pour partie sous la tutelle du département, mais elles
sont aussi pour une partie plus importante sous la tutelle de l'État.
Il en est de même des établissements publics, même de ceux qui sont
communaux, comme les hôpitaux, hospices, bureaux de bienfai-
sance, etc.. : l'État garde toujours une tutelle directe sur eux. En
effet, toutes ces personnes sont membres de l'État, il est naturel qu'il
en garde la direction suprême.

Troisième observation, — Les pouvoirs contenus dans la tutelle
confèrent en général les droits suivants :

1° Le droit de participer à la constitution des organes de la personne
en tutelle. C'est ainsi que l'État nomme le préfet du département, le
gouverneur de la colonie. C'est ainsi qu'il nomme en partie les mem
bres de la commission administrative des hospices. C'est ainsi que la
commune^ par l'intermédiaire de son conseil municipal, nomme une
autre partie des membres de cette même commission administrative;

2« Le droit d'autoriser certains actes, en donnant une approbation
ou un avis conforme aux délibérations prises par les organes compé-
tents de la personne en tutelle. C'est ainsi que l'État approuve le
budget des départements, communes, etc. C'est ainsi que la commune
n'apapprouve certains emprunts des hôpitaux, hospices, etc. ;

3^ Le droit d'annuler certains actes accomplis par la personne en
tutelle dans la limite de sa capacité, mais qui sont contraires aux lois
et règlements, ou bien simplement qui sont inopportuns. Ce dernier
pouvoir, qui se rapproche singulièrement du pouvoir juridictionnel,
n'appartient jamais qu'à l'État (V. acte d'administration, p. 206);

4' Le droit de suspendre, révoquer ou dissoudre les autorités adminis^
tratives qui constituent les organes des personnes en tutelle. Ce droit
est également réservé à TÉtat. (Suspension et révocation du maire,
dissolution des conseils généraux, des conseils municip.iux, etc.,

TUTELLE ÂD3(INISTRATIVE 439

319. Du droit de régale exercé sur les menses épis-
copales. — Les menses épiscopales sont soumises à la tutelle de
rÉlat dans des conditions très particulières qui méritent d'être signa-
lées.

Les menses épiscopales sont des établissements publics qui n*ont pas,
à proprement parler, d'organisation administrative. Ce sont de purs
patrimoines destinés à fournir des revenus à Té vêque . L*évèque est usu-
fruitier de la mense, et en cette qualité ladministre. Les règles de cette
administration se trouvent dans un décret du 6 novembre 1813.

Tant que le siège épiscopal est occupé par un évéque, la situation
de la mense ne présente rien d'anormal, l'évèque administre, sauf
pour certains actes, tels que l'aliénation, la constitution d'hypotbè-
ques, etc., à demander l'autorisation du gouvernement. Mais lorsque
le siège épiscopal devient vacant, TÉtat use des droits de régale et cela
lui confère les pouvoirs suivants :

1® L'État prend l'administration intérimaire de la mense; il est
Domnoé un administrateur selon certaines formes;

2o Depuis la vacance du siège jusqu'à la nomination du successeur,
l'État jouit des fruits et revenus de la mense ;

3** Pendant son administration intérimaire, TÉtat a le droit de pren-
dre toutes les mesures nécessaires pour que le patrimoine de la
mense soit rendu à sa véritable destination, qui est de fournir des
revenus à Tévèque. Par suite, des aliénations de biens-fonds peuvent
être autorisées par décret, pour le prix être placé en rentes, si cela
parait plus avantageux.

Ce droit de régale, avec ses effets originaux, a une origine féodale .
Il fut, au début, la rançon d'une protection spéciale accordée par le
roi aux églises. Maintenu pendant tout Tancien régime, il fut res-
suscité par l'art. 33 du décret de 1813, en vertu de l'art. 16 du con-
cordat, qui reconnsdt au chef du gouvernement les mêmes droits et
prérogatives que par le passé, et il produit encore tous les effets com-
patibles avec l'ordre de choses actuel.

Sa raison d'êtne, aigourd'hui, est qu'il procure le seul moyen de
contrôle efficace sur l'administration de Tévèque. L'évèque n'est astreint
à aucune comptabilité; il peut se faire qu'il jouisse de la mense pen-
dant vingt ans, trente ans, sans rendre aucun compte. Il est indispen-
sable que, d'une façon intermittente, l'État prenne l'administration,
afin de foire une sorte d'inventaire et de contrôler la situation du pa-
irimoine. Reconnaissons, cependant, que cela ne justifie pas l'attribu*
tion des fruits à l'État pendant l'intérim.

440 LES DROITS DE POLICE

§ 2. — TUTFXLE EXERCaÊE SUR LES ÉTABLISSEMENTS d'uTILITÉ PUBUQUE

320 On sait que les établissements d'utilité publique ne sont point
des membres de lÉtat; que ce ne sont pas des personnes morales
publiques, mais des personnes morales privées ; que par là^ ils se
distinguent de toutes les personnes que nous avons étudiées jusqu'ici,
notamment des établissements publics. Mais comme ces établissements
collaborent plus ou moins avec l'État au bien général, comme d'autre
part, si lÉtat ne leur en faisait pas la concession, ils n'auraient pas
la personnalité civile, ces établissements demandent à l'État la recon-
naissance d'utilité publique, qui leur confère la personnalité et en
même temps les soumet à une certaine tutelle. (V. p. 158.)

Le nombre des établissements d'utilité publique n'est pas aussi
grand qu'on pourrait se le figurer. Si l'on défalque les congrégatioDS
religieuses reconnues, les caisses d'épargne et les monts-de-piété, qui
méritent d'être comptés à part, une statistique, qui va jusqu'en
1890, accuse le chiffre de 756, dont 229 pour Paris, et 527 pour les
départements. Il est bon d'ajouter, cependant, que dans les vingt
dernières années, la progression des reconnaissances d'utilité publique
est sensiblement croissante.

On trouve dans la catégorie des établissements d'utilité publique : 1*
des institutions charitables^ telles que les sociétés de charité maternelle,
les œuvres du prêt gratuit, des orphelinats, des asiles, etc. ; 2<^ des
sociétés amicales, associations d'anciens élèves de lycée, etc. ; 3^ des
sociétés savantes, académies, sociétés d archéologie, etc. ; 4** des ligues,
comme la ligue de l'enseignement ; de véritables établissements d'en-
seignement, comme les facultés libres, l'école des hautes études, etc. ;
5^ des comices agricoles, etc., et enfin les congrégations religieuses
reconnues, les caisses d'épargne privées, les monts-de-piété, certaines
sociétés de secours mutuels.

Nous allons indiquer d'abord la condition générale des établisse-
ments d'utilité publique, ensuite la condition plus particulière des
congrégations religieuses reconnues, des caisses d'épargnes, des monts-
depiétié, des sociétés de secours mutuels.

321 . Condition générale des établissements d'utilité
publique. — L'établissement d'utilité publique est une association
à qui la personnalité a été concédée par un acte spécial de l'État à
raison de l'utilité des services qu'elle rend au public.

C'est une association de la catégorie des sociétés désintéressées,
c'est-à-dire dans laquelle les associés ne cherchent point une occasion

TUTELLE ADMINISTRATIVE 441

de gain. Aussi les sommes versées par eux n'ont-elles point le carac*
tère d'apports, et ne donnent-elles point droit au partage du fonds
social si rétablissement vient à disparaître. Elles ont le caractère de
chose donnée ou abandonnée par dereliciioy et portent le nom de
cotisation j de souscriptiony de fondation. Ce caractère désintéressé
n'empêche point l'établissement d'utilité publique d'être personne
privée, car l'activité privée n'est pas forcément intéressée.

De la reconnaissance d'utilité publique. — La reconnaissance
d'utilité publique est un acte gracieux de l'État. En principe, elle est
/'œuvre du pouvoir exécutif, elle résulte d'un décret rendu en Conseil
d'État, après une enquête sérieuse portant sur l'utilité de Tœuvre et
sur ses chances de vitalité. Par exception, les établissements libres
d'enseignement supérieur ne peuvent être déclarés d'utilité publique
que par une loi (1. 48 mars isiso, art. 7). La personnalité de rétablis-
sement naît du jour de la reconnaissance d'utilité publique.

Capacité des étbalissements d^utilité publique, — - En principe, les
établissements d'utilité publique ne sont soumis à aucune incapacité^
si ce n'est à celle de recevoir des donations et des legs, résultant des
art. 910 et 937 du Code civil. Nous étudierons cette incapacité à pro-
pos des dons et legs. (V. infrà, n''" 526 et s. )

Par conséquent, ils peuvent sans autorisation administrer leurs
biens, acquérir à titre onéreux même des immeubles, aliéner, hypo-
théquer, ester en justice, en un mot exercer librement les droits
privés.

Mais il faut faire attention que, n'étant pas personnes morales pu-
bliques, ils ne jouissent d*aucun droit de puissance publique ; ils ne
peuvent pas exproprier^ ils n'ont le bénéfice d'aucun impôt, leurs
travaux n'ont pas le caractère de travaux publics, ils n'ont pas d'hy-
pothèque légale sur les biens de leurs comptables, etc

La capacité des établissements d'utilité publique, qui est aujour-
l'hui de principe, n'a pas toujours paru aussi nette. Au début du
iiècle, alors qu'ils n'étaient pas très bien séparés des établissements
mbiics, le Conseil d'État admettait qu'ils pouvaient par leurs statuts
e soumettre volontairement à la condition des établissements publics,
t par conséquent se rendre incapables d'aliéner, hypothéquer, ester
n justice sans autorisation, etc... Cette jurisprudence a été aban-
onnée avec juste raison, la capacité est d'ordre public, même pour
!S associations.

Suppression ou disparition de t établissement. — L'établissement
isparaît si l'association qui sert de support à sa personnalité se dis-
•ut. De plus, l'établissement peut être supprimé, c'est-à-dire que
Ëtat, qui avait accordé la personnalité, peut la retirer. En principe,

442 LES DROITS DE POLICE

la personnalité peut être retirée par un acte de même nature que
celui qui l'avait concédée y certains établissements ont cette garantie
que la personnalité ne peut leur être retirée que par une loi.

Dans les deux cas, il s'agit de régler la dévolution des biens. Le
principe est que les associés n'ont aucun droit sur le fonds et que les
biens appartiennent à l'État à titre de biens vacants et sans maître
(art. 713 et 539 C. civ.) ; mais un certain nombre de solutions de
faveur sont admises dans la pratique, et ont été consacrées par des
textes pour des établissements particuliers.

Ainsi, si les membres actuellement associés ont versé des cotisa-
tions, on peut admettre qu'elles leur soient restituées. Si des donations
ou des legs ont été recueillis, ils seront restitués aux donateurs m
testateurs ou à leurs ayants cause. Enfin, pour le surplus des biens,
les statuts de l'établissement peuvent prévoir qu*ils seront distribués
à des établissements similaires ; et, dans le silence des statuts, il sera
convenable que l'État procède à une distribution de ce genre. [V. \.
15 juin. 1850, art. 10, Sociétés de secours mutuels; 1. 24 mai 1825,
art. 7, Congrégations religieuses de femmes ; 1. 12 juill. 1875, art. \%
Établissements d'enseignement supérieur.)

822. Congrégations religieuses reconnues '. — Nous savons que
les congrégations religieuses peuvent se trouver dans trois situations
différentes : i^ être non-reconnues ou non-autorisées, auquel cas elles
sont illicites ; 2^ être autorisées ; 3<» être reconnues d'utilité publiqiie,
auquel cas elles ont la personnalité civile. (V. p. 155.)

Il n'y a que cinq congrégations d'hommes qui soient reconnues: les
Lazaristes (D. 7 prairial an XII, 0. 3 févr. 1816); les Missions étrangàes
(D. 2 germinal an Xlll, 0. 2 mars 1815); la congrégation du Saint-Esprtt
(D. 2 germinal an XIII, 0. 3 févr. 1816); les Prêtres de Saint-Sulpice (l
S avr. 1816); les Frères des écoles chrétiennes (D. 17 mars 1808, art. 109,
0. 29 févr. 1816), etc..

La capacité de ces congrégations est déterminée par la loi du 2 janvier
1817 : elles ne peuvent accepter des libéralités, acquérir ou obtenir des
immeubles ou des rentes qu'avec Tautorisalion du gouvernement.

Les congrégations de femmes reconnues sont plus nombreuses. Les
formalités de la reconnaissance sont réglées par la loi du 24 mai 1825
et le décret du 31 janvier 1852. En principe, un décret suffit, une loi
serait nécessaire s'il s'agissait d'une association formée depuis 1825 et
présentant des statuts complètement nouveaux. Les statuts» pour être
approuvés, doivent se conformer à la règle qui prohibe les vœux perpé-
tuels, et à certaines conditions pour le noviciat, etc., etc.

i. Bibliographie. Calmette, Traité de l'administration temporeOe des aiSù6<i'
lions religieuses^ 1878; Emile OUlvier, Manuel du droit ecclésiastique.

TUTELLE ADMINISTRATIVE 443

La capacité des congrégations est réglée par la loi de 1825 et le décret
de 1852. Les actes qui ne peuvent être faits qu'après autorisation donnée
par décret sont : les acceptations de dons ou legs, les aliénations, les
échanges, les acquisitions, les achats et transferts d'inscriptions de rentes
sur l'État, les cessions ou transports, les constitutions de rentes sur
particuliers, les transactions.

328. Caisses d'épargne privées. — Les caisses d'épargne privées
se distinguent de la caisse d'épargne postale, qui^ elle, est un établisse-
ment public ; leur qualité de simple établissement d'utilité publique, qui
avait été contestée, a été reconnue par un arrêt de Gass. du 5 mars 1856
(S. 56. L 517) suivi de plusieurs autres. Il y a environ 550 caisses d'épar-
gne en activité, ces caisses sont dépositaires de plus de cinq millions de
livrets représentant près de trois milliards de francs ; le mouvement an-
nuel des fonds est de 700 millions. Un pareil mouvement de fonds appar-
tenant à la petite épargne, justifie des mesures de précaution et une tu-
telle sérieuse de l'État.

Le texte fondamental est la loi du 5 juin 1835^ puis sont intervenues
des dispositions ultérieures, 1. 22 juin 1845, 1. 24 mai 1851, 1. 9 avril,
1881, 1, 26 déc. 1890, etc.. Une loi nouvelle est en préparation.

Les caisses d'épargne sont autorisées par décret en Conseil d'État, la
demande doit être formée par les conseils municipaux et ceux-ci doivent
délibérer sur les statuts.

La tutelle porte sur la gestion de la fortune personnelle de la caisse,
mais elle a surtout pour objectif le contrôle des opérations de dépôt :

i^ Le montant minimum des versements que peuvent faire les dépo-
sants est réglé par la loi. (L. 9 avr. 1881^ art. 21.)

2o Les caisses d'épargne sont tenues de verser leurs fonds à la Caisse
des dépôts et consignations, qui les administre sous la garantie du Trésor,
et qui sert un intérêt fixé par la loi (1. 31 mars 1837). Cet intérêt, pri-
mitivement de 4 0/0, a été abaissé à 3,75 0/0 par la loi du 26 décembre
1890. Les caisses d'épargne servent le même intérêt aux déposants,
déduction faite d'un prélèvement pour frais d'administration.

3<^ Elles sont soumises à un régime de comptabilité uniforme, à la sur-
veillance des receveurs des finances et aux inspections des inspecteurs
des finances. (D. 15 avr. 1852).

324. Sociétés de secours mutuels ^ — Les sociétés de secours
mutuels se divisent en : i** sociétés reconnues comme établissements d'u-
tilité publique; 2® sociétés approuvées par les préfets.

Il existe plus de 8,000 sociétés dont 6,000 reconnues, elles comptent
plus de 1,300,000 membres, paient annuellement près de 5,000,000 jour-
nées de maladie et pourvoient aux frais funéraires pour 18,000 décès.

1. Bibliographie, Djsmarets, Législation et organisation des sociétés de se-
cours mutuels, 1881.

444 LES DROITS DE POLICE

Les textes fondamentaux sont la loi du 15 juillet 1850 et le décret du
26 mars 1852. Une loi nouvelle est en préparation.

Les sociétés reconnues ont la jouissance de tous les droits privés; elles
en ont aussi Texercice, sauf pour l'acceptation des dons ou legs pour la-
quelle il faut l'autorisation.

Les sociétés approuvées ont aussi une sorte de personnalité, mais in-
complète ; elles n'ont pas la jouissance de tous les droits privés, notamment
elles ne peuvent pas posséder d'immeubles.

825. Mont8-de-piété. — (L. 16 pluviôse, an XII; L. 8 mars, 24 juin
1851.) Les moDts-de-piété ont pour spécialité le prêt sur gage. Pendant
longtemps ils n'opéraient que sur les objets mobiliers; une loi du 25 juillet
1891 a autorisé le prêt sur titres.

Il y a en France quarante-deux mont-de-piété, y compris celui de
Paris. Le mont-de-piété de Paris fait pour cinq millions de prêts, ceoi
des départements de deux à trois millions. Le texte fondemental est la
loi du 24 juin 1851; sauf pour rétablissement de Paris, qui a une organi-
sation spéciale, (Arr. 15 mars 1848.) ^

Il sont administrés en général par un directeur nommé administralWe-
ment et qui peut être révoqué ; ce directeur est assisté d'un conseil présidé
par le maire et dont les membres sont nommés administrativement. Quant
aux règles de la comptabilité, ils sont assimilés aux établissements de
bienfaisance. Les mouts-de-piété sont donc soumis à une forte tutelle,
tellement qu'on voit difficilement comment ils se distinguent des établis-
sements publics. Cependant, il convient de n'y point voir desmembresde
l'État, mais de simples établissements privés parce que leurs capilaoi
leur sont fournis non point par des deniers publics mais par des particu-
liers. (V. p. 230.)

En conséquence, là où il n'yja pas de texte formel, il faut présumer la
capacité, notamment ils peuvent ester en justice sans autorisation.

SECTION m. — LES DROITS UE POLICE OU DE PUISSANCE SUR LES

CITOYENS

326. Observation. — Les droits de police ou de puissance sur
les citoyens comprennent les droits les plus variés : il y a d'abord la
police administrative qui a pour but le maintien de Tordre, elle se
subdivise en police d'État et en police communale, elle se subdivise
aussi en police générale et en polices spéciales ; on peut y rattacher
ensuite : 1° le droit qu'a l'État d'authentiquer ou d'estampiller toutes
choses : droit de battre monnaie, droit de poinçonner les objets d'or
et d'argent, droit de conférer l'authenticité aux actes, droit de certifier

POLICE ADMINISTRATIVE 445

le savoir par la collation des grades, droit de certifier le mérite par
Jes distinctions honorifiques, etc., etc. *; 2^ le droit qui, en vue de la
défense du pays, permet à TÉtat d'exiger de tous les citoyens le ser-
vice militaire personnel.

Ces droits de police entraînent en principe uniquement des obliga-
tions à la charge des personnes, mais ils peuvent aussi entraîner des
obligations à la charge des propriétés qui prennent le caractère
de servitudes (Inutilité publique. C'est ainsi qu'il existe à la «charge
des riverains des petits cours d'eau, une servitude de curage ; c'est
ainsi que, sur les terrains voisins des sources d'eau minérale, il est
certains travaux qui ne peuvent pas être accomplis, etc., etc.. ; nous
savons d'ailleurs déjà que c'est le propre de tous les droits de puissance
publique, d'imposer aux particuliers des obligations ou des servitudes
d'utilité publique.

§ P'. — LA POLICE ADMINISTRATIVE

Article I«'. — La police générale de fEtat et de la commune.

327. La police administrative a pour but le maintien de Tordre
par des actes d'autorité qui imposent l'obéissance aux citoyens.

La police administrative poursuit d'une façon directe et en soi le
maintient de l'ordre public ; elle se^ distingue par là de la police du
domaine public que nous rencontrerjcms plus loiti ; cette police a direc-
tement pour objet la conservation du idom^ine paldi^,' si elle concourt
au maintien de Tordre, c'est d'une'façoû ittdire«ie ".

La police administrative se subdivise en une police générale et un
certain nombre de polices spéciales.

La police générale a pour objet le maintien de Tordre pris dans
son ensemble, dans ses trois éléments de tranquillité publique ^àé sé-
curité publique^ de salubrité publique, et cela contre toutes les
causes de perturbation possibles, prévues ou imprévues.

Les polices spéciales ont pour objet le maintien de Tordre contre
certaines causes de perturbation prévues ou plus facile à prévoir;

1. Le manque d'espace ne nous permettra pas de revenir sur ces droits
régaliens de TÉtat, bien intéressants pourtant, parce qu'il» marquent une
mainmise de l'État sur tout ce qui touche à la confiance publique et en un
certain sens au crédit, (V. p. 25 et la noie.)

2. Dans la poUce de la voirie, la police de la circulation, en tant qu'elle a
pour but, D on pas la conservation de la voie, mais la sécurité des voyageurs,
est de la police administrative.

446 LES DROITS DE POLICE

ainsi en est-il dans la matière de la police des établissements dange*
reuXy insalubres et incommodes, dans celle de la police des cours
d'eau, de la police de la cbasse, etc..

La police administrative n'appartient qu'à deux personnes admi-
nistratives, l'État et la commune; ni les départements, ni les colonies
ne sauraient être considérées comme ayant une police distincte de
celle de l'État.

328. Des droits que suppose la police administra-
tive. — La police administrative, surtout sous sa forme la plus haute,
qui est la police générale, suppose deux droits ou pouvoirs principaux :

i^ Le pouvoir réglementaire, ou droit de faire des injonctions obli-
gatoires, soit d'une façon collective, dans des règlements qui s'a-
dressent à tout un ensemble de citoyens, soit d'une façon individuelle
dans des ordres qui s'adressent à un citoyen déterminé. Ce pouvoir
r^lementaire, qui rappelle Vimperium romain, est exercé par des
autorités administratives qui mériteraient à cause de lui de porter le
nom de magistrats publics. Nous avons vu, en étudiant Torganisation
administrative, que pour l'État ce droit est exercé surtout par le chef
de l'État et le préfet ; que pour la commune il est exercé par le maire.
Le pouvoir réglementaire a été en outre étudié à propos des règle-
ments considérés comme sources du droit. (Y. p. 60 et s.)

2° Le droit de disposer de la force publique. — Il est des cas,
où il est nécessaire d'imposer l'obéissance aux injonctions par des
mesures de force. L'État et les communes ont tous les deux la dispo-
sition de la force publique ; mais il faut distinguer la force publique
proprement dite et la force armées

a) Force publique proprement dite. — Doivent être considérés comme
agents de la force publique proprement dite, les agents qui sont pounus
d'armes, mais qui en temps ordinaire ne font pas partie de l'armée; tels
sont, pour l'État, les agents des douanes et des forêts; tels sont, pour
les communes, les agents de police, et les gardes champêtres.

il est à noter d'ailleurs que les agents de police,, soit par riDtermé-
diaire du maire, soit par Tintermédiaire du commissaire de police, sont
rattachés à la police d'État. Les agents de la force publique sont à la dis-
position en ce sens qu'il leur est donné des ordres,

b) Fw^ce armée. — Il n'en est pas de même de la force armée, c'est-à-
dire des troupes de l'armée de terre et de mer et de la gendarmerie ; il
ne leur est pas donné d'ordres, il leur est adressé des réquisitions. Cela
tient à ce qu'il y a une sorte de séparation entre le pouvoir militaire et
le pouvoir civil. Au reste, il ne faudrait pas croire qu'il n'y ait eatn^
Tordre et la réquisition qu'une différence de mots, l'ordre n'est soomis a

POLICE ADMINISTRATIVE 447

aucune condition de forme, tandis que la réquisition est astreinte à des
règles sévères.

Voici ces règles (L. 10 juillet 1791, art. 9, 13, i6, 17, 19; — L. 3 août
1791, art. 20, 22, 23; — Règlement sur le service des places du 13 oct.
<863, art. 211, etc.; — Cire. min. 4 déc. 1880) :

1° Nulle troupe ne doit agir que d'après les réquisitions écrites des au-
torités qui en ont le droit. Cependant, en cas de flagrant délit el d*urgence,
on n'attendra pas pour agir d*avoir reçu une réquisition écrite ou d'avoir
pu se concerter avec les officiers civils. Le commandant des troupes ou
du détachement prendra immédiatement les mesures qu'il jugera néces-
saires pour disperser, les rassemblements ou pour repousser l'agression
dont il est l'objet. (Art. 25, 1. du 3 août 1791; art. 87, 92, 211 et 212,
règlement pour le service des places.)

2<* Les autorités qui ont le droit de réquisition sont : le chef de PËtat,
le préfet, le sous-préfet, le procureur de la République, les commissaires
de police, les officiers et sous-officiers de gendarmerie, les maires ou ad-
joints ;

3<* La réquisition doit être faite dans la forme indiquée à Fart. 22, loi
du 3 août 1791 :

« Nous requérons en vertu de la loi, M commandant, etc

de prêter le secours des troupes de ligne ou de la gendarmerie nationale,

nécessaire pour

Pour la garantie dudit commandant, nous apposons notre signature ».

4° La réquisition doit indiquer clairement le but à atteindre, mais elle

doit laisser au chef militaire le choix des moyens pour y arriver, après

s'être concerté autant que possible avec les officiers civils auteurs de la

réquisition.

5o Le fonctionnaire civil responsable du maintien de Tordre reste seul
juge du moment où la force armée doit intervenir, mais Tautorité mili-
taire ne doit pas être prise à Timproviste par une réquisition, elle doit au-
tant que possible recevoir des avis préalables. (Circulaire 21 juin 1869.)
6o Nulle troupe, même requise, ne doit sortir de sa division sans un
ordre donné par le général commandant le corps d'armée, ou de son dé-
partement sans un ordre du général de division à qui le pouvoir est
délégué.

Nulle troupe, même requise, ne doit quitter la ville où elle se trouve
sans un ordre du général commandant la subdivision. Le pouvoir de ré-
pondre aux réquisitions légales pour agir en dehors de la ville où il sont
établis, peut être délégué aux commandants de garnison et de détache-
ment, par les généraux commandant les divisions et subdivisions (cire.
15 mars 1848), mais sous la condition de rendre compte immédiatement.
Dans les cas de flagrant délit et d'urgence, une troupe peut toujours
sortir de sa circonscription.

Quant aux conditions dans lesquelles la troupe peut faire usage de ses
armes. V. loi sur les attroupements du 7 juin 1848, et règlement sur le
service des places.

448 LES DROITS DE POLICE

Observation. — Les pouvoirs de police ne peuvent être employés
que dans l'intérêt général, détournés de leur but ils deviendraient
trop dangereux. Spécialement c'est une cause d'annulation des arrêtés
réglementaires de police, lorsqu'on fait il est établi que l'arrêté a été
pris non pas dans Tintérêt du public mais en vue de favoriser telle ou
telle entreprise privée, par exemple un règlement refusant le droit de
stationnement sur la voie publique à toute voiture autre que celles
d'un entrepreneur déterminé (Gons. d'État, 2 août 4870, Bouckar-
don). Il y a ouverture à recours pour excès de pouvoir pour détour-
nement de pouvoir.

N^ i . Police générale de l'État.

329. La police générale de l'État a pour objet le maintien de la
tranquillité, de la sécurité, de la salubrité dans toute l'étendue du
territoire, sauf à Tégard de certains objets qui sont spécialement ré-
servés à la police communale. (V. infrà, n^ 332 et s.)

Il est impossible de donner même une idée des mesures de police
ou de la surveillance que ce triple objet nécessite. Nous pouvons
seulement indiquer certains services qui ont été centralisés dans les
ministères.

330. Â. Service de la sûreté générale. — Il existe au
ministère de l'intérieur une direction de la sûreté générale. Son objectif
général est le maintien de la tranquillité publique et de la sûreté in-
dividuelle. Voici le sommaire de ses attributions :

Personnel des commissaires de police et des inspecteurs spéciaux. — Ins-
pection générale de la gendarmerie et modiflcations à l'assiette des bri-
gades, — Police des chemins de fer et des ports. — Police des étrangers^
demandes d'admission à domicile ou de naturalisation. — Commerce des
armes et poudres. — Police administrative et librairie. — Surveillance de
rémigration, agences autorisées, engagements d'émigrants, renseigne-
ments, statistique. — Police de la chasse et application de la loi Gram-
mont. — Police de la mendicité, quêtes à domicile, collectes, souscrip-
tions. — Vagabondage, professions ambulantes, bandes nomades, passe-
ports. — Jeux et marchands forains, jeux de hasard sur la voie publique,
jeux de salon. — Courses de chevaux, de taureaux. — Police des calés,
cabarets et lieux publics. — Police de la librairie, dépôt légal des ou-
vrages, protection de la propriété littéraire. — Police générale et associa-
tions (police politique). — Affaires, concernant la sûreté générale de rËiat

et la découverte de manœuvres qui tendraient à y porter atteinte. Sui-

veillance des étrangers dangereux. — Subsistances. — Grèves, coalition*

POLICE ADMINISTRATIVE DE L'ÉTAT 449

— Réunions publiques, conférences, cours publics. — Police des cultes,
congrès, associations, pèlerinages, processions, ouvertures de chapelles.

— Bataillons scolaires. — Aasoniations. — Sociétés de tir, de gymnas-
tique, sociétés diverses, demandes en autorisation, en reconnaissance
d'utilité publique.

Ainsi la direction de la Sûreté générale n*est qu'une section du
ministère de Tintérieur, et son chef, le directeur de la Sûreté générale,
n'est qu'un collaborateur du ministre, agissant toujours par délégation.
L'action de la Sûreté {générale s'exerce soit sur les agents spé-
ciaux de la police de l'État, soit sur les agents de la police commu-
nale.

a) Action sur les agents spéciaux de la police d'Etat. — Les
commissaires spéciaux sont ceux qui sont entièrement payés sur les
fonds de l'État : 1** les commissaires spéciaux de police établis sur les
chemins de fer; 2* les commissaires spéciaux des postes-frontières ;
3° les commisf^aires de police institués dans certaines localités pour
lesquelles le traitement n'est pas obligatoire (parce qu'elles comptent
moins de 5,000 habitants), mais où ils sont nécessités par des circons-
tances particulières.

Les commissaires spéciaux, chargés de la police des chemins de fer,
ont pour mission les recherches dans les garnis et débits connus sur
les voies ferrées, ou sur les territoires dépendant des lignes. Il ne faut
pas confondre ces commissaires spéciaux delà police des chemins de
fer, relevant du ministre de Pintérieur, avec les commissaires de sur-
veillance administrative, dépendant du ministère des travaux publics
et qui ont pour mission de relever les infractions relatives à l'exploi-
tation de la ligne, commises par les compagnies.

Les commissaires spéciaux établis aux frontières sont principale-
ment chargés de la surveillance des voyageurs et de l'arrestation des
criminels en fuite.

b) Suj'veillance sur les polices communales. — Le maire nomme,
dans sa commune, les agents de police, le commissaire de po ice
excepté. Le préfet n'exerce qu'un droit de veto, sous forme d'agrément
k la nonnination. (L. 5 avr. 1884, art. 103.) La police locale est donc
remise à une infinité de directions.

Ce serait une source perpétuelle d'embarras, si le droit de surveil-
ance de l'autorité supérieure, reconnu par l'art. 91 de la loi du 5
ivril 1883, n'était exercé par la Sûreté générale.

Cette surveillance s'exerce sous trois formes : 1<* par le règlement
u nombre d'hommes atfectés au fonctionnement de la police, dans
îs villes de plus de 40,000 habitants; 2* par les présentations des

H. 29

450 LES DROITS DE POUCE

commissaires de police qui sont, les uns nommés par les préfets, les
autres par le président de la République; S** par le règlement uniforme
des questions de police communes à toutes les villes.

331. B. Police sanitaire. — La police sanitaire, qui vise le
maintien de la salubrité publique, se subdivise en deux : la police
contre les épidémies et la police contre les épizooties.

à) Police sanitaire contre les épidémies et direction de C hygiène
publique. — La direction de l'hygiène publique, qui dépendait autrefois
du ministère du commerce, a été transférée au ministère de l'intérieur
par décret du 5 janvier 1889, et réunie à la direction de l'assistance
publique, pour former une sorte de direction de la santé publique.

La raison qui justifie le rattachement au ministère de l'intérieur,
c'est que la principale préoccupation actuellement, doit être de com-
battre les épidémies à l'intérieur par l'assainissement des villes, bien
plus que de combattre Tinvasion venant du dehors par l'organisation
des quarantaines. Il est difficile d'arrêter la contagion, il est plus fa-
cile de créer des milieux qui lui soient réfractaires. Il existe auprès
du ministère de l'inférieur un comité consultatif de l'hygiène publique^
dans chaque département, un conseil départemenlal d'hygiène et de
salubrité; il en existe un semblable dans chaque arrondissement et
il peut être créé dans certains cantons des commissions d'hygiène
publique. Ces conseils sont consultés sur divers objets. (D. 18 décembre
1848; arrêté 15 février 1849; D. 10 mars 1872, etc.)

Mesures à Viniérieur. — Les mesures de salubrité et d'assainissement
qui peuvent être prises à l'intérieur à titre de précaution, et alors qu il
n'y a pas actuellement d'épidémie, sont du ressort de la police munici-
pale. Nous verrons d'ailleurs que le pouvoir municipal est très limité eu
cette malièie, parce qu'il ne peut pas porter atteinte à la liberté de la
propriété.

Cependant la loi du 16 septembre 1807, art. 35-37, donne au gouver-
nement le moyen d'intervenir : w Tous les travaux de salubrité qui iplé-
ressent les villes et les communes seront ordonnés par le gouvernement,
et les dépenses supportées par les communes intéressées. » Cette dispo-
sition a été appliquée récemment aux communes de Tourcoing et Rou-
baix, pour l'épuration des eaux d'une rivière. Rien n'empêche qu'elle ne
soit appliquée à d'autres opérations d'assainissement.

En cas d'épidémie déclarée ou de crainte imminente d'épidémie, la l u
du 3 mars 1822 donne au chef de l'État le droit de prendre par dêcni
des mesures extraordinaires, même à l'intérieur (art. I'', n»3); nia-s
les pénalités excessives de cette loi la rendent peu pratique.

Mesures à la frontière, — Les mesures à la frontière sont relatives au\

POLICE ADMINISTRATIVE DE l'ÉTAT 451

quarantaines que Ton fait observer dans les ports aux navires provenant
de certains pays contaminés, et a des mesures analogues qui pourraient
être prises sur les frontières de terre en cas d'épidémie. Le texte fonda-
mental est la loi du 3 mars 1822, complétée par un règlement du 22 £é-
vrier 1876 : « Le président de la République détermine par décret : i^ les
pays dont les provenances doivent être habituellement ou temporaire-
ment soumises au régime sanitaire ; 2° les mesures à observer sur les
côtes, dans les ports et rades, dans les lazarets et autres lieux réservés;
^° les mesures extraordinaires que Tinvasion ou la crainte d'une maladie
pestilentielle rendrait nécessaires sur les frontières de terre ou dans Tin-
térieur, etc. »

b) Police sanitaire contre les épizooties, (L. 21 juillet 1881.). —
Ce service dépend du ministère de ragriculture. Il est institué un
comiié consultatif des épizooties auprès de ce ministère et dans chaque
département, il est organisé un service des épizooties confié à des
médecins-vétérinaires (dépense obligatoire pour le budget départe-
mental.

Mesures à Vintérieur, — La loi commence par énumérer les maladies
réputées contagieuses et les animaux dont les maladies sont surveillées
en ajoutant que des décrets rendus sur le rapport du ministre de ragri-
culture après avis du comité consultatif des épizooties. pourront venir
ajouter à ces nomenclatures. (Art. i et 2.)

Puis elle impose l'obligation de déclarer la maladie contagieuse, au
propriétaire, à toute personne ayant la garde de l'animal, du vétérinaire
chargé de le soigner. La déclaration est faite au maire qui prévient le
prétet. (Art. 3 et 4.)

« Après la constatation de la maladie, le préfet statue sur les mesures
à mettre à exécution dans le cas particulier ; il prend, s'il est nécessaire, un
arrêté portant déclaration d'infection ; cette déclairation peut entraîner,
dans les localités qu'elle détermine, Tapplication des mesures suivantes :
1° l'isolement, la séquestration, la visite, le recensement, et la marque
des animaux et troupeaux dans les localités infectées ; 2" l'interdiction
de ces localités; 3° l'interdiction momentanée ou la réglementation des
foires et marchés, du transport et de la circulation du bétail; 4° la dé-
sinfection des écuries, étables, etc. » (Art. 5.)

Il peut y avoir aussi des abatages d'animaux malades ou contaminés
Drescrits tantôt par le maire, tantôt par le préfet ou par le ministre.
Art. 7 et 8.)

Dans le cas de peste bovine ou de péripneumonie contagieuse il est
lUoué aux propriétaires des indemnités dont la gravité est réglée par
\irt, 17 ; elles sont fixées par le ministre sauf recours au Conseil d'État.
Art. 21.)

On remarquera que la police des épizooties est plus sérieusement orga-
isée que celle des épidémies^ grâce à l'obligation de déclarer la maladi«

452 LES DROITS DE POLICE

qui permet à Fadministralion de prendre immédiatement des mesures
prophylacliques.

Mesures à la frontière, — « Le gouvernement peut prohiber l'entrée en
France, ou ordonner la mise en quarantaine des animaux susceptibles
de communiquer une maladie contagieuse ou de tous les objets pouvant
présenter le même danger. II peut, à la frontière, prescrire Tabatage,
sans indemnité, des animaux malades ou ayant été exposés à la con-
tagion, et, enfin, prendre toutes les mesures que la crainte de Tinvasion
d'une maladie rendrait nécessaires. » (Art. 26.)

Les obligations imposées par cette loi sont sanctionnées par des peines
correctionnelles, amendes élevées et même emprisonnement. (Art. 30-36.)

N° 2, Police communale^ police municipale,

332. Il y a deux polices communales :

lo La police municipale qui a pour but le maintien de Tordre dans
les agglomérations bâties ;

2° La police rurale qui a pour but le maintien de Tordre dans les
champs.

La police municipale a pour objet le maintien de Tordre dans les
agglomérations bâties de la commune, et Tordre se caractérise, ici
comme partout, par ses trois éléments : tranquillité, sécurité, salu-
brité. 11 semble qu'une énuraération des divers objets que cela cona->
porte soit impossible et d'ailleurs inutile. II en existe cependant une
dans la loi. Elle se trouve dans les art. 97 et 98 de la loi du 5 avril 1884
et dans quelques autres dispositions. Cette énumération est presque
tout entière empruntée à la loi des 16-24 août 1790, tit. XI, art. 3.
Voici en quel sens il faut en tenir compte. Gela ne veut pas dire que
le maire ne puisse pas prendre des mesures de police pour des objets
qui ne seraient pas prévus dans ces textes, mais cela veut dire que
pour ces objets-là la police est exclusivement réservée au maire
qu'elle est exclusivement municipale. Ces textes ont pour but de faire
le partage entre la police de la commune et celle de TÉtat, qui loules
deux ont le même objectif, le maintien de Tordre. Donc, pour les
objets énumérés en Tart. 97, le préfet ne peut pas prendre de rxiesure
de police, si ce n'est dans les conditions prévues par Tari. 99 de la loi
municipale : 1® il peut prendre des mesures de piano s'il les prend
pour toutes les communes du département ou pour plusieurs com-
munes ; 2° pour une seule commune il peut prendre des Odesuires,
mais après une mise en demeure du maire restée sans résultait-.

333. Â. Sécurité. — Police des rues et des places pub HqxM^s^

Le premier devoir de la police municipale est de procurer J^ sikreté et

POLICE MUNICIPALE 453

la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques
existant dans les agglomérations bâties. (Art. 97-1°, 98, l. 5 av. 1884.)
Peu importe que ces voies appartiennent à la grande ou à la petite
voirie. Ce principe, discuté sous l'ancienne législation, a été affirmé
par la loi de 1884 dans l'art. 98. (Cass. 8 janv. 1885.)

Cet état de choses est nécessaire pour assurer Tuniformité des règles
de police dans la même ville, éviter les conflits, etc., mais bien entendu
la construction, la réparation, l'entretien des rues restent dans les
attributions des autorités compétentes.

La police des rues et places publiques est relative à deux objets
différents ; V Tétat matériel de la voie ; 2® la circulation sur la voie :
a) Etat matériel de la voie. — Gela comporte : 1° Le nettoiement^
qui comprend le balayage, lenlèvement des boues et immondices,
celui des neiges, celui des matériaux et fardeaux déposés et l'arrose-
ment. Le balayage est une charge des propriétaires riverains, une vé-
ritable servitude dont le maire se borne à ûxer le mode d'exercice ; il
en est de même, du reste, de la plupart de ces prescriptions de voirie.
Lorsque la ville se x^harge du balayage, Tobligition du propriétaire
est convertie en une taxe qui se recouvre conformément à Tart. 154
de la loi municipale sur des états dressés par le maire.

2° Uéclairage. — L'éclairage comprend celui des rues et celui des
dépôts de matériaux et excavations. Le second est prévu par l'art. 471,
n® 4, in fine C.P. Le premier par le même article 471, no 3.

Il semble résulter de ces articles que de simples citoyens peuvent
être tenus à l'éclairage des rues, ce qui n'est pas admis par un certain
nombre d'auteurs.

D'ordinaire, la ville se charge elle-même de l'éclairage des voies
publiques ; elle passe un marché avec un entrepreneur soit pour
l'huile, soit pour le gaz, soit pour l'électricité. C'est un marché de
travaux publics, et l'entrepreneur qui ne remplit pas ses obligations
est tenu contractuellement des dommages-intérêts prévus au cahier des
charges.

Mais ce qui est particulièrement original, c'est que le maire peut
ne pas se contenter de passer un marché, il peut au préalable prendre
un arrêté de police réglant les conditions de l'éclairage, et cet arrêté
de police s'impose à l'entrepreneur ; il ajoute des obligations pénales
aux obligations contractuelles. Ce cumul de la faute délictuelle et de
la faute contractuelle est parfaitement admis par la jurisprudence, et
non seulement ici, mais dans d'autres cas (entreprise de balayage par
exemple). En somme, il n'a rien d'extraordinaire, il existe bien
aussi en matière civile. Il n'y a qu'une différence, c'est qu'en matière
civile la loi pénale qui côtoie la lo '*î vile est le Code pénal, c'est-à-dire

454 LES DROITS DE POLICE

une loi bien antérieure et que les contractants n'ont point faite, tandis
qu'ici Tarrêté du maire est instantané, et estroeuvre de l'un des con-
tractants.

L'éclairage au gaz ou à la lumière électrique soulève des questions
de canalisation dans le sol des voies publiques, qui ne sont pas du
ressort de la police, qui sont domaniales ; aussi voit-on rentrer en
scène le département ou l'État, pour les voies leur appartenant qui tra-
versent la ville.

3° Enlèvement des encombrements, — Permissions de voirie. —
Les maires doivent veiller à ce qu'aucun encombrement ne se pro-
duise sur la voie publique, l'art. 471, n**4, fait une contravention du
fait d'avoir encombré la voie publique. Mais en dehors de cette con-
travention visée par la loi pénale et qui n'existe qu'à de certaines con-
ditions, les maires ont le pouvoir de prendre des arrêtés pour régler
certains encombrements nécessaires, notamment le dépôt de maté-
riaux en cas de construction. On peut permettre certains encombre-
ments non nécessaires, tels que tables et chaises de cafés, étalages des
magasins. Ces permissions, dites de voirie^ sont données moyennant
redevance.

Art. 98 in fine. Les permissions de voirie présentant un intérêt gé-
néral, telles que celles qui sont nécessaires pour la pose des conduites
d'eau, de gaz, peuvent, au refus du maire, être accordées par le préfet.

4° Démolition et réparation des édifices menaçant ruine, — Ce droit
considérable n'appartient pas au maire seul ; il l'a le long de toutes
les voies urbaines en cas d'urgence, en cas ordinaire, il le partage
avec le préfet, et ne Ta que pour la petite voirie. (L. 19juill. 1791
reproduisant des ordonnances royales de 1729 et 1730, art. 471, n' 5,
C.P.)

Le maire n'a pas besoin de requérir le concours de la justice pour
prescrire la démolition ou la réparation. II procède par voie d'autorité,
cela ne fait plus doute depuis un avis du Conseil d'État du 27 avril
1818. Mais il doit suivre toute une procédure, qui est réglée encore
aujourd'hui par les ordonnances de 1729 à 1730. Le point important
de cette procédure, est qu'il doit être fait une expertise contradictoire,
qui doit porter tout à la fois, et sur Tétat de la maison et sur l'impor-
tance des travaux de réparation qui pourraient être nécessaires. Il faut
en effet, protéger l'intérêt du propriétaire. Dans le cas où Fédifice
menaçant ruine est en recnlement, le maire requiert la démolition et
non la réparation ^

f . Dans le cas de péril imminent le maire peut prescrire la démolition im-
médiate. (Trib. Rouen. 46 joillet 1891.)

POUCE MUNiaPALE 455

Les auteurs spéciaux posent quelques règles qui permettent de
savoir quand un édifice menace ruine.

5° Défense (P exposer ou jeter des substances de nature à nuire. —
€ette matière peut être réglée par arrêté du maire, (Art. 97, § !•%
n«* 5 et 6,) Mais c'est presque inutile, attendu que l'art. 471, n»* 6 et
i2y punit déjà les mêmes faits de la même amende et que les deux
amendes ne peuvent être cumulées.

Un arrêté n'interviendra donc utilement que pour prescrire certains
détails ou pour rappeler l'observation de Tart. 471, ou pour permettre
l'exposition de certains objets avec certaines précautions.
' b) Circulation sur la voie publique, — Le maire puise dans les
pouvoirs de police que lui confèrent Tart. 97, § 1, et l'art. 98, §§ 1 et2,
le droit de prendre des mesures pour régler la circulation afin d'en
assurer la sécurité. Il peut notamment :

i"^ Interdire le stationnement sur les voies publiques et leurs
dépendances, des voitures, des troupeaux, des bêtes de somme ou de
trait.

Le droit de réglementation du maire à cet égard est très étendu : il
peut interdire le stationnement de voitures destinées au transport des
personnes en commun (omnibus), de toutes entreprise qui n'ont pas
obtenu la permission. Cependant, le droit du maire ne va pas jusqu'à
lui permettre d'établir indirectement un monopole au profit d'un seul
entrepreneur. Son arrêté serait entaché d'excès de pouvoir. (Cons.
d'Ét. 2 août 1870, Bouchardon.)

Quant aux voitures de place ou de remise, le maire ne peut pas en
interdire le stationnement, il peut seulement déterminer des stations ;
2® Interdire la circulation dans certaines voies à certaines heures ;
3<» Interdire certaines allures trop rapides :
4° Prescrire certaines précautions destinées 5 avertir les passants :
sonnettes, cornets des tramways, des vélocipèdes, etc.

334. A. Tranquillité et sûreté. - La loi dul4décembre 1789
avait parlé de la tranquillité publique sans essayer d'en analyser les
éléments. La loi de 1790, et après elle celle de 1884, ont essayé une
énumération qui est incomplète et que la jurisprudence a été obligée
l'allonger.

On s'accorde à faire rentrer dans la tranquillité publique :

1* Les rixes et attroupements ;

2* Les manifestations sur la voie publique, qui comprennent les pnv
:essions. Faisons remarquer ici que les maires peuvent interdire les
processions pour deux raisons :

ce Parce qu'on se trouve dans une ville où il y a un temple consacré

456 LES DROITS DE POLICE

à un autre culte que le culte catholique. (Art. 45, loi organique du
18 germinal anX.)

Mais d'après T interprétation qui fut donnée par Portails dans une
instruction ministérielle et qui fut confirmée en 1879, il faut com-
biner l'art. 45 avec l'art. 16 de la loi organique du culte protestant, et
interpréter le mot temple en ce sens qu'il désigne une éj^lise consis-
toriale, ce qui suppose six mille âmes de la même communion.

^ Parce que la sortie de la procession pourrait porter atteinte à la
tranquillité publique, simple appréciation de fait qui est laissée à la
discrétion du maire.

Les maires peuvent de la même façon autoriser la sortie des pro-
cessions. Lorsque le maire a autorisé la sortie d'une procession, tout
individu qui trouble l'ordre de celle-ci commet une contravention.

3° Le bruit et tapage;

4® La tranquillité de la circulation;

5* La réglementation des professions qui s'exercent dans les lieux
publics, etc.^ etc. (V. art. 97.)

Observation, — Il est bon de faire remarquer, à propos de la tran-
quillité publique, que la sonnene des cloches est une matière distraite
de la police municipale, car elle fait Tobjet de règlements concertés
entre le préfet et l'évèque.

« Les cloches des églises sont spécialement affectées aux cérémonies
« du culte. Néanmoins, elles peuvent être employées dans les cas de
« péril commun qui exigent un prompt secours, et dans les circons-
« tances où cet emploi est prescrit par des dispositions de lois ou rè-
c glements, ou autorisé par les usages locaux. Les sonneries reli-
« gieuses, comme les sonneries civiles, feront l'objet d'un règlement
« concerté entre l'évèque et le préfet et les consistoires, et arrêté, en
« cas de désaccord, par le ministre des cultes ». (Art. 100.)

« Une clef du clocher sera déposée entre les mains des titulaires
« ecclésiastiques, une autre entre les mains du maire, qui ne pourra
« en faire usage que dans des circonstances prévues par les lois ou
c règlements. Si l'entrée du clocher n'est pas indépendante de celle
€ de l'église, une clef de la porte de Téglise sera déposée entre les
« mains du maire. » (Art. 101 . )

335. C. Salubrité. — Les pouvoirs du maire en matière sani-
taire sont indiqués dans l'art. 97, n° 6 : « prévenir ou faire cesser les
maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, etc., » Malheu-
reusement ces pouvoirs sont fortement limités par le respect du droit
de propriété. Presque toutes les mesures d'assainissement touchent au
droit de propriété ; elles sont relatives soit à l'amenée dans une mai-

POLICE MUNICIPALE

457

son d'eau potable, soit à Tévacuationdes eaux contaminées et des excré-
ments. Or, la jurisprudence est ici que le maire:

« S'il peut, dans un intérêt de salubrité publique, enjoindre aux
propriétaires de faire exécuter des travaux d'assainissement, ne peut
pas prescrire un moyen exclusivement obligatoire de faire disparaUre
les causes d'insalubrité. » (Cassât. 27 juin 1879.)

Ainsi est illégal Tarrêté du maire ordonnant le curage d'une fosse
qui n'est pas pleine (Cassât. 26 nov. 1887) ; est illégal l'arrêté du maire
ordonnant l'amenée de l'eau dans la maison ; est illégal Tarrété du
maire ordonnant de combler des puisards qui sont une cause d'infec-
tion. (Affaire des puisards de Caen. Cassât. 25 juill. 1885.)

Si le maire se borne à agir par simple arrêté de police, il est donc à
peu près désarmé. Mais pour les villes qui en ont la ferme volonté, la
législation fournitquand même des moyens d'arriver à l'assainissement.
Ces moyens sont les suivants: l°le fonctionnement d'une commission
des logements insalubres ; 2° des expropriations suivies d'opérations de
voirie ; 3° des travaux d'assainissement exécutés selon la procédure
de la loidu 16 septembre 1807.

1° Commission des logements insalubres, (L . 13 avril 1850 ; L.
25 mai 1864.) — Une commission municipale élue par le conseil mu-
nicipal peut être instituée ; elle a pour mission de visiter les logements
insalubres lorsque des plaintes sont portées devant elle. Le résultat de
sa visite peut être soit qu'il y a lieu à des travaux d'assainissement,
soit que le logement n'est pas susceptible d'assainissement.

Dans le premier cas, le conseil municipal peut prescrire des travaux
d'assainissement, dans le second cas interdire la location d'une façon
temporaire.

Un recours est ouvert aux intéressés contre ces décisions devant le
conseil de préfecture dans le délai d'un mois, à dater de la notification
de Tarrêlé municipal. Ce recours est suspensif.

Conformément à la règle générale, Tarrêlé du conseil de préfecture
peut être déféré au Conseil d'État. Si la décision du conseil municipal
n'a pas été annulée ou réformée, le maire ordonne par mesure de police
l'exécution des travaux nécessaires.

En pratique cette organisation fonctionne mal, soit parce que les
commissions n'ont pas Tautoritô nécessaire, soit parce que Ja juris-
prudence du Conseil d'État s'est montrée trop difficile pour recon-
naître les causes d'insalubrité.

2<* Opérations de voirie accomplies par expropriation avec revente
des terrains, — Il peut se faire que l'insalubrité ne dépende pas seu-
lement des maisons, mais de causes extérieures, comme le peu de
largeur des rues, Tabsence d'égout, etc.; il peut se faire aussi que

458 LES DROITS DE POLICE

toutes les maisons d'un même quartier soient bâties dsdis des condi-
tions telles qu'une opération d'ensemble s'impose. Dans ces conditions,
la ville peut changer de tactique. Au lieu d'imposer des travaux aux
propriétaires par voie de police, elle peut se charger elle-même de
l'assainissement à titre de travail public. La loi du 13 avril 1850,
art. 13, lui en donne le moyen. Cet article autorise, en effet, l'expro-
priation de tout un quartier, à l'effet de percer des rues nouvelles, etc.. ..
et, non seulement il autorise l'expropriation, mais encore il donne à
la commune une faculté qui seule rend l'opération possible, c'est la
faculté de revendre les terrains à bâtir à l'alignement des voies nou-
velles. Cette faculté est une exception intéressante à la règle générale,
qui ne permet pas d'exproprier pour revendre. Nous la retrouverons
à propos de lexpropriation (n' 449).

3<^ Travaux (T assainissement selon la procédure de la loi du 1 6 sep-
tembre / 507. — Les art. 35 à 37. de la loi du 16 septembre 1807
donnent au gouvernement le droit de contraindre les villes à faire, à
leurs frais, des travaux d'assainissement. Il y a une déclaration d'utilité
publique de travaux par décret en Conseil d'État ; si des expropriations
sont nécessaires, elles sont faites d'après la procédure de la loi du
3 mai 1841 ; la dépense est obligatoire pour la commune; par consé-
quent, il peut y être pourvu au moyen d'une imposition d'office. Mais,
ce qu'il y a de particulier, c'est que les propriétés privées, qui profite-
ront directement des travaux accomplis, devront y contribuer au moyen
d'une taxe spéciale. C'est l'application d'un principe général posé par
la loi du 16 septembre 1807, d'après lequel les propriétés privées qui
reçoivent une plus-value, à Toccasion d'un travail public, doivent con-
tribuer à raison de cette plus-value.

Les art. 35 à 37 ont été plusieurs fois appliqués; tout récemment,
ils ont été appliqués aux communes de Tourcoing et de Roubaix en
vue de l'épuration des eaux d'une rivière (D. 22 févr. 1887). Sans nul
doute, ils pourraient être appliqués pour forcer les villes à créer une
distribution d'eau et à construire des égouts, car il est prouvé que ce
sont là les deux grandes conditions de la salubrité; la loi de 1807 est
absolument générale. Bien mieux, les villes auraient avantage à se
faire appliquer la loi, afin de bénéficier de la taxe de plus-value levée
sur les propriétés privées. La ville de Marseille vient effectivement de
faire une opération de ce genre*.

N'oublions pas de signaler enfin, sur cette importante question de
la salubrité, que depuis la loi du 22 décembre 1888, les habitants des

1. Sur toutes ces questions, v. une Intéressante étude de M. Monod, Rewx
générale eTadminiiiratiùn, 1889.

POLICE RURALE 459

quartiers insalubres ont le droit de former une association syndicale
autorisée en vue des travaux d'assainissement (art. l^*", § 6). Renvoi
à la matière des associations syndicales (n® 498 et s.).

336. Taxe du pain et de la viande. — La loi du 5 avril
1884 ne parle pas de cette taxe ; elle reste néanmoins dans les pou-
voirs du maire en vertu de la loi des 19-22 juillet 1791.

Réglementation très étroite relative au pesage, au débit, à la
ûxation du prix du pain et de la viande. La taxe implique d'ailleurs
deux conséquences : l'obligation, pour l'acheteur, de payer le prix
fixé, et Tobligation pour le marchand, de livrer la denrée au consom-
mateur qui lui offre ce même prix. (Cassation 26 avr. 1861.)

Police rurale,

337. La police rurale a pour objet la tranquillité, la salubrité et la
sûreté des campagnes.

Il faut dire tout de suite que le domaine de l'activité spontanée du
maire dans la police rurale est fort peu étendu, parce que la plupart
des prescriptions relatives à la tranquilité des campagnes, à leur salu-
brité, à leur sûreté, ont été prises par la loi elle-même. La loi est
à ce point de vue pénale, elle a créé des délits et des contraventions, et
elle ne laisse guère place qu'à une police judiciaire destinée à la recher-
che et à la constatation de ces infractions.

Le texte fondamental en matière de police rurale jusqu'à l'entière
confection d'un nouveau Code rural, est la loi du 6 octobre 1791 dont
un certain nombre de dispositions ont passé dans le Code pénal. Seu-
lement cette loi a déjà été modifiée dans quelques-unes de ses parties,
par diverses lois récentes qui sont des fragments du nouveau Code
rural (1. 4 avril 1889; 1. 9 juill. 1889; 1. 18 juill. 1889). De plus, la
chasse et la pèche sont matières de police d'État, l'épizootie idem.
(L. 21 juill. 1881.)

Cependant il reste un certain domaine pour la police administrative
du maire. C'est ainsi qu'aux termes de Tart. 9 du titre II de la loi de
1791, il doit faire une visite annuelle des fours et cheminées de tout
bâtiment éloigné de moins de cent toises des autres habitations, et
ju'il peut ordonner des réparations et la démolition des âtres mal
îonstruîts. Aux termes de l'art. 13, même loi, le maire doit faire pro-
)éàer à l'enfouissement des animaux morts si le propriétaire né-
glige de le faire, sauf à celui-ci à payer les frais et une amende. Aux
ermes de la loi du 26 ventôse an IV, art. 7, il fait procéder d'office à
écheniilage.

460 LES DROITS DE POLICE

Enfin, le maire a le droit de publier annuellement des bans de ré-
coltes, fauchaison, moisson, vendanges, dans les communes où ces bans
sont d'un usage immémorial. Toutefois (loi sur le Gode rural, 9 juillet
1889, art. d3j, le ban de vendanges ne pourra être établi ou maintenu
que dans les communes où le conseil municipal l'aura décidé avec
approbation du conseil général ; une fois établi ou maintenu, il est
réglé chaque année par arrêté du maire.

Il ne semble pas que dans le nouveau Gode rural la tendence soit
à développer les pouvoirs du maire ; la loi du 4 avril 1889 donne au
préfet, après avis du conseil général, le pouvoir de régler l'époque de
l'ouverture et de la clôture des colombiers, soit pour tout le départe-
ment à la fois, soit, ce qui est plus grave, séparément pour chaque
commune; elle lui donne dans les mêmes conditions le pouvoir de
régler la distance à obs-^rver entre les ruches d'abeilles et les propriétés
voisines ou la voie publique. (Art. 6 et 8.)

Article II. — Polices spéciales de VEtat.
iV" 1 . Police des cours d'eau non navigables ni flottables *.

338 A. Condition légale des cours d'eau non navi-
gables ni flottables. — Les cours d'eau navigables et flottables
par trains ou radeaux sont des dépendances du domaine public de
l'Etat, ainsi que nous le verrons plus tard. Il n'en est pas de même
des cours d'eau non navigables ni flottables (art 538 G. civ., argument
a contrario). Cela n'est vrai toutefois que dans la métropole, car en
Algérie et dans les colonies, il est admis au contraire que ces coui's
d'eau font partie du domaine public.

Dès lors, la question se pose de sa voir quelle est la condition juridi-
que de ces cours d'eau, que l'on peut appeler les petits cours d'eau.

L'opinion la plus généralement suivie est qu'ils sont de ces choses
dont parle l'art. 714 G. c. : « Il est des choses qui n'appartiennent à
personne et dont Tusage est commun à tous. Des lois de police règlent
la manière d en jouir. » Et il n'y a pas lieu de distinguer entre le lit
et l'eau courante. 11 ne faut pas dire cependant que les petits cours
d'eau sont des res nulliusy car ils ne sont pas susceptibles d'occu-
pation, ce sontdes res communes, (Gass. 10 juin 1846 : G. d'Ét., ISavr.
1866.)

En conséquence, un propriétaire dont le fonds est traversé par une
rivière ne peut pas établir de chaînes à chaque extrémité de son

i. Bibliogravhie. Picard Ti^ai ^ 4eseaux,

POLICE DES PETITS COURS D'eAU 46i

tonds, pour empêcher le passage des bateaux, à moins d'y être au-
torisé par mesure de justice (Gass. 8 mars 1865, cour de Paris,
2 mars 1889). En conséquence encore lorsqu'un cours d'eau non na-
vigable le devient à la suite de travaux de canalisation et tombe
ainsi dans le domaine public, les riverains ne subissent aucune ex-
propriation et n'ont droit à aucune indemnité pour le lit de la rivière.
Ils sont indemnisés seulement pour la perte du droit de pêche et
d'irrigation *.

339. B. Police des cours d'eau non navigables ni
flottables. — L'État a la police des petits cours d'eaux et ce droit
de police est exercé par les préfets. Il a un double objet : 1*" assu-
rer le libre écoulement des eaux et prévenir ainsi ou faire cesser les
causes d'insalubrité ou d'inondation 2° assurer la meilleure utili-
sation possible des eaux.

I. Pour le premier objet, les préfets font des règlements de police
en vertu des textes suivants : a Les administrations de département
« doivent rechercher et indiquer les moyen3 de procurer le libre cours
« des eaux; d'empêcher que les prairies ne soient submergées par
<i la trop grande élévation des écluses des moulins et par les autres
« ouvrages d'art établis sur les rivières. (L. 12-20août 1790, ch. vi.)

« Les propriétaires ou fermiers des moulins et usines construits
« ou à construire seront garants de tous dommages que les eaux pour-
« raient causer aux chemins ou propriétés voisines par la trop grande
« élévation du déversoir ou autrement. Ils seront forcés de tenir les
€ eaux à une hauteur qui ne nuise à personne, et qui sera fixée par
« le directoire du déparlement d'après l'avis du directoire de district.
« (L. 6 octobre 1791, tit. Il, art. 16.)

Ces règlements qui s'appliquent à un ou plusieurs cours d'eau sont
relatifs à l'obligation du curage qui incombe aux riverains, à l'élé va-
lion des écluses, etc. Des difficultés se sont fréquemment élevées sur
rétendue des pouvoirs des préfets en cette matière.

Les pféfets ont aussi, en vue de la conservation des cours d'eau, à
prendre des mesures individuelles. Ils donnent des permissions de

1. D*au très systèmes ont été soutenus et notammeDt les deux suivants:
io les riverains auraient la propriété du lit et de l'eau courante. Ce système
se heurte à l'article 644 du Code civil qui semble bien ne reconnaître aux
riverains qu'un simple droit d'irrigation; et aussi à l'article 563 C. c , qui, en
cas de déplacement du cours d'eau, accorde le lit abandonné à titre d'indem-
nité aux propriétaires des fonds nouvellement envahis ; c'est bien sans doute
parce que le lit abandonné n'est à personne; 2* il faudrait distinguer entre le
lit et l'eau courante : le lit appartiendrait aux riverains, l'eau courante serait
VI ne res communes. Ce système se heurte encore à l'art. 563 C. c.

462 LES DROITS DE POLICE

prise d'eau soit pour irrigation, soit pour force motrice. Ces permis-
sions ne sont pas des concessions puisque les riverains ont droit à
Teau, aussi n'y a-t-il point de redevance; mais c'est un moyen pour
l'administration de s*assurer que la prise d'eau ne sera pas établie
dans des conditions qui puissent nuire au libre écoulement des eaux.

II. Pour le second objet, c'est-à-dire en vue d'assurer une meilleure
utilisation de Teau, les préfets sont amenés à faire entre les diven
riverains ayant droit à l'eau, des règlements qui prennent le nom de
règlements d'eau : « diriger enfin, autant qu'il sera possible, toutes
les eaux de leur territoire vers un but d'utilité générale d'après les
principes de l'irrigation » (1. 12-20 août 1790, ch. vi). En cette
matière l'administration risque d'entrer en conflit avec Tautorité ju-
diciaire, car les riverains peuvent avoir sur les eaux des droits d'usage
placés sous la sauvegarde de cette dernière. Le conflit est évité lorsque
le règlement d'eau est fait dans l'intérêt collectif de tous les riverains,
sauf à ceux d'entre eux qui ont des droits particuliers résultant de
conventions ou de faits de possession à les faire valoir contre les
autres devant les tribunaux ordinaires.

Les règlements d'eau ne sont d'ailleurs obligatoires qu'après appro-
bation par décret en forme de règlement d*administration publique.
(Arr. C. d'Ét. 2 nivôse an XIV.)

340. C. Droits et charges des riverains. — Droit de

pêche. — « Les propriétaires riverains auront, chacun de son côté, le
€ droit de pèche jusqu'au milieu du cours de l'eau, sans préjudice
€ des droits contraires établis par possession ou titres. » (L. 15avr.
1829, art. 2.) Ils doivent bien entendu respecter les arrêtés annuels
du préfet sur la police de la pêche. V. aussi 1. 31 mai 1865 pour des
interdictions de pêche qui peuvent être prononcées pendant toute
l'année sauf indemnité.

Droit à Vusage de Veau, — V. l'art. 644 G. civ., lois du 29 avril
1845 et du 11 juillet 1847.

Charges ou servitudes, — Les riverains des petits cours d'eau sup-
portent les charges ou servitudes suivantes :

lo L'obligation d'obtenir une permission administrative avant d'en-
treprendre tout ouvrage portant une modification au cours d'eau quelle
qu'elle soit ;

2° L'obligation de procéder au curage des cours d'eau chacun en
droit soi aux époques prescrites par le préfet. (L. 14 floréal an XL

Le maire ne peut pas prendre lui-même d'arrêté de curage, il n^
peut agir que par délégation du préfet, ou en cas d'urgence extrême.
(Gass. 2 août 1889.)

POLICE DES ÊTABUSSEUENTS DAMGEHEUX ^3

Si les riverains mis en demeure de procéder eui-mëmes au curage
ne l'ont pas fait, le préfet peut l'ordonner d'ofûce. La dépense est
recouvrée sur les riverains comme en matière de contributions
directes.

Le curage eotraine deux servitudes accessoires, la servitude de pas-
sage et celle de rejet des produits du curage,

A^ S. Police det établitsemenU dangereux, Mtalubrei ou ineommodet.

341. Les ateliers ou établissements dangereux, insalubres ou in-
commodes, sont soustraits au principe de la liberté du travail en ce
sens qu'ils ne peuvent être exploités qu'en vertu d'une permission
administrative. 11 ne faudrait pas voir cependant dans cette permission
une concession de la pari de l'État, c'est une simple mesure de police
prise à l'occasion de l'exercice d'un droit. Le texte fondamental est
le décret-loi du 15 octobre 1S10, qui a divisé ces établissements en
trois classes, d'après les inconvénients qu'ils présentent.

342. L Du classement et des établissements non
classés. — Aux termes du décret de 1810 (art. 10), il appartient
au gouvernemeut seul de dresser le tableau des établissements dan-
gereux, insalubres ou incommodes, et d'en faire la division en trois
classes; ce classement ne peut être effectué que par voie de décret
portant règlement d'administration publique. (D. réglem. 2 août
1886, §26.)

Des tableaux de classement avaient été annexés au décret de 1810;
d'aulres leur avaient été substitués par une ordonnance du 14 janvier
1815; de nombreuses dispositions spéciales étaient intervenues ; tous
ces textes ont été remplacés par le décret portant r^lement d admi-
nistration publique du 31 décembre 1866. Ce décret, aujourd'hui
fondamental, a tenu compte des progrès de l'industrie qui ont fait
disparaître la nocuité de certains établissements, qui ont provoqué
la Qocuité de certains autres. 11 y a déjà eu d'ailleurs des tableaux sup-
plémentaires, D.D. 31 janv. 1872, 7 mai 1878, 22 avril 1879. sans
compter des décrets ajoutant des induBlries isolées.

Les établissements non encore classés peuvent être créés sans auto-

i risation. Mais le préfet peut en prononcer la suspension provisoire et

I par l'intermédiaire du ministre provoquer un décret de clasE«meai.

I L'industriel qui crée un atelier réellement insalubre, quoique njo

encore classé, court donc un assez gros risque. Il peut y échapper eo

demandant au préfet un classement provisoire. (O. 1815, art. ô,

D. ifô mare 1852.)

464 LES DROITS DE POLICE

343 II. De Tautorisation des établissements clas-
ses. — 1** Etablissements de la première classe. — Les établis-
ments de la première classe doivent être éloignés des habitations parti-
culières. Il n*y a pas de distance réglementaire, c'est une question
de fait à trancher pour chaque hypothèse. (D. 1810, art. 1, § 2.)

L'autorisation est accordée par le préfet (D. 25 mars 1852, art. 2)
après une enquête de commodo et incommodo ouverte dans toutes les
communes à 5 kilomètres de rayon. La demande est affichée dans le
même rayon pendant un mois. (D. 1810, art. 3; 0. 14 janv. 1815
art. 4.)

€ S'il y a des oppositions, le conseil de préfecture donnera son
avis... » (D. 1810, art. 4.)

2° Etablissements de la deuxième classe. — Ce sont, d'après le texte :
« les manufactures et ateliers dont Téloignement des habitations
« n'est pas rigoureusement nécessaire, mais dont il importe néan-
« moins de ne permettre la formation, qu'après avoir acquis la certitude
« que les opérations qu'on y pratique sont exécutées de manière à ne
« pas incommoder les propriétaires du voisinage ni à leur causer des
« dommages. » (D. 1810, art. 1^»*, § 3.)

« La permission qu'exige la mise en activité des établissements com-
« pris dans la seconde classe est accordée par les préfets, sur l'avis des
« sous-préfets. » (Art. 2, § 2.) Les formalités sont les mêmes que pour
la première classe, sauf qu'il n'y a pas apposition d'affiche et que l'avis
du conseil de préfecture n'est pas exigé.

3° Etablissements de la troisième classe. — « Dans la troisième
(( classe sont placés les établissements qui peuvent rester sans incon-
« vénient auprès des habitations^ mais doivent rester soumis à la
« surveillance de la police. » (D. 1810, art. 1®'', § 4.) L'autorité com-
pélente pour délivrer l'autorisation est le sous-préfet, après avis
préalable du maire; Tenquête de commodo n'est pas indispensable.

344. III. Des recours en matière d'autorisation d'éta-
blissement. — Il faut considérer que la décision de Tautorité, soit
qu'elle autorise l'établissement, soit qu'elle refuse l'autorisation, est
de nature dans les deux cas à porter atteinte à des droits formellement
acquis aux citoyens ; soit à la liberté du travail de l'industriel, soit
au droit de propriété des voisins. Il existe donc, soit au profit de l'un,
soit au profit des autres, de véritables recours contentieux.

Pour les établissements de la troisième classe, le recours de l'indus-
triel et ceux des voisins qui ont formé opposition sont tous les deux
portés devant le conseil de préfecture. (D. 1810, art. 8, § 2.)

Pour ceux de la première et de la deuxième classe, afin de concilier

POLICE DES ÉTABLISSEMENTS DANGEREUX 465

deux textes un peu contradictoires (D. 1810, art. 7, §§ 1 et 2), il a
été admis que le recours de l'industriel en cas de refus d'autorisation
serait porté au Conseil d'État; tandis que celui des voisins, en cas d'au-
torisation accordée, serait porté devant le conseil de préfecture.

345. IV. De la police des établissements autorisés. —

Les établissements insalubres sont soumis à un double pouvoir de
police, celui du préfet et celui du maire.
Le préfet puise dans ses pouvoirs généraux de police le droit de faire
. fermer un éfablissement ouvert sans autorisation, qu'il soit classé ou
non classé, sauf s'il n'est pas classé à en provoquer le classement (v.
n® 342). Il a aussi à notre avis, et bien que cela ait été discuté, le droit
de prescrire la fermeture d'un établissement régulièrement autorisé,
si des inconvénients graves se révèlent. Il est de principe que les au-
torisations administratives sont révocables. Mais si l'arrêté du préfet
n'était pas motivé par des raisons de salubrité publique, il pourrait
être annulé pour détournement de pouvoir. (V. art. 11 et 12,
D. 18I0;D. 1852, art. 2.)

Le maire a les pouvoirs que lui confère la police municipale. Il peut
sans aucun doute prescrire la fermeture d'un établissement non au-
torisé ; mais peut-il quelque chose vis-à-vis des établissements auto-
risés, notamment peut-il leur imposer des conditions d'exploitation
nouvelles? La jurisprudence admet qu'il ne le peut qu'à la condition
que ses prescriptions s'appliquent à toutes les propriétés de la com-
mune et soient par conséquent très générales.

346. V. Dommages-intérêts demandés par les voi-
sins. — Un établissement incommode régulièrement autorisé peut,
malgré toutes les précautions prises, causer des dommages aux pro-
priétaires voisins. Il y a là une situation qui mérite d'appeler l'atten-
tion, car d'un côté, ces établissements incommodes sont nécessaires au
point de vue de l'intérêt général, il faut bien qu'ils puissent être créés
quelque part; d'un autre côté, il n'est pas juste que les voisins sup-
portent sans indemnité les ennuis que cela leur cause. Sans doute,
ils peuvent demander à l'autorité administrative la fermeture de l'éta-
blissement, mais ce n'est pas là une solution satisfaisante au point
de vue général ; il faut trouver un moyen de concilier l'existence de
l'établissement et l'intérêt des voisins.

Celle conciliation ne peut se trouver que dans le droit reconnu aux

voisinsy de demander une indemnité pour dommage permanent en se

fondant sur l'art. 1382. Il y a toutefois une difficulté : l'art. 1382

suppose qu'une faute a été commise; or, ici on peut soutenir que l'in-

H. 30

46t> LES DROITS DE POLIGfi

dustriel n'est point en faute. L'industriel, peut-on dire, ou bien le
propriétaire qui lui a loué l'usine, ne font qu'user de leur droit de pro-
priété, nemiriem la^dit qui suo jure utitur. On peut répondre à cela
que le droit de propriété n'est pas absolu, qu'il est soumis aux res-
trictions qui résultent des lois et règlements (art. 545, C. civ.);et
que justement, créer un atelier insalubre, c'est faire de sa chotie un
usage prohibé par les règlements. Il est vrai qu'une autorisation ad-
ministrative est intervenue, mais elle doit être interprétée en ce sens
qu'elle réserve entièrement les droits des tiers. Sans œla, Tautorisa-
tion créerait à la charge des voisins une véritable servitude d'utilité
publique, qui devrait alors être accompagnée d'indemnité au moment
de sa création. L'industriel n'est donc point dans son droit, par con-
séquent Tart. 1382 s'applique. Ce système est admis par la majorité
des auteurs et par la jurisprudence.

A^^ S, Police des sources minérales, {L. i 4 juilL 1856,)

347. Les sources minérales, qu'elles appartiennent à des particu-
liers ou à àe& personnes administratives (État, départements, com-
munes, etc..) sont soumises à un régime spécial :

1<> Elles ne peuvent être exploitées qu'en vertu d'une autorisation
administrative précédée d'une analyse chimique de l'eau;

2'' Si la source est exploitée d'une manière qui ne satisfait pas aux
besoins de la santé publique, un décret délibéré en Conseil d'Etat
peut en autoriser l'expropriation au profit de l'État, dans les formes
réglées par la loi du 3 mai 1841 ;

3" A condition d'avoir été au préalable déclarée d'intérêt public
par un décret en Conseil d'État rendu après enquête, une source
même appartenant à un particulier, bénéficie de mesures de protection
spéciales qui entraînent pour les propriétés voisines de véritables ser-
vitudes d'utilité publique : 1^ certains travaux sont interdits aui
voisins ; â"" une sorte d'occupation temporaire est permise au con-
traire au propriétaire de la source sur les terrains voisins :

a) « Un périmètre de protection peut être assigné par un décret rends
dans les formes établies en Tarticle précédent, à une source déclarée
d'intérêt public. Ce périmètre peut être modifié si de nouvelles circons-
tances en font reconnaître la nécessité. (Arl. 2.)

M Aucun sondage, aucun travail souterrain ne peuvent être pratiqués
dans le périmètre de protection d*une source minérale déclarée d'înlcri'l
public, sans autorisation préalable. A Tégard des fouilles, tranchées, pour
extraction de matériaux ou pour un autre objet, fondation de maisons,
caves, on autres travaux à ciel ouvert, le décret qui Qie le périmètre de

POLIGK DS8 SOUaCBS MINÉRALES 467

protection peut ezceptioanellement imposer aux propriétaires Tobligation
de faire, au moins an mois à Tavance, une déclaration au préfet, qui en
délivre récépissé. (Art. 3.)

« Les travaux énoncés dans Tarticle précédent et entrepris, soit en vertu
d'une autorisation régulière, soit après une déclaration préalable, peuvent,
sur la demande du propriétaire de la source, être interdits par le préfet,
si leur résultat constaté est d'altérer ou de diminuer la source. Le pro*
priétaire du terrain est préalablement entendu. L'arrêté du préfet est
exécutoire par provision, sauf recours au conseil de préfecture et au Con-
seil d'Ëtat par la voie coatentieuse. (Art. 4).

<( Lorsque, à raison de sondages ou de travaux souterrains entrepris en
dehors du périmètre, et jugés de nature à altérer ou diminuer une source
minérale déclarée d'intérêt public, l'extension du périmètre paraît néces*
saire, le préfet peut, sur la demande du propriétaire de la source, ordonner
provisoirement la suspension des travaux. Les travaux peuvent être repris,
si, dans le délai de six moiSi il n'a pas été statué sur l'extension du péri-^
CBètre, (Art. 5.)

<< Les dispositions de l'article précédent s'appliquent à une source mi*
nérate déclarée d'intérêt public, à laquelle aucun périmètre n^a été assi*
gné. (Art, 6.)

b) a Dans l'intérieur du périmètre de protection, le propriétaire d'une
source déclarée d'intérêt public a le droit de faire, dans le terrain d'autrui,
à l'exception des maisons d'habitation et des cours attenantes, tous les
travaux de captage et d'aménagement nécessaires pour la conservation,
la conduite et la distribution de cette source, lorsque ces travaux ont été
autorisés par un arrêté du ministre de l'agriculture, du commerce et des
travaux publics. Le propriétaire du terrain est entendu dans l'instruction,
(Art. 7.)

a L'occupation du terrain ne peut avoir lieu qu'en vertu d'un arrêté
du préfet qui en fixe la durée. Lorsque l'occupation prive le propriétaire
de la jouissance du revenu au delà du temps d'une année ou lorsqu'après
les travaux le terrain n'est plus propre à l'usage pour lequel il était em-
ployé, le propriétaire du terrain peut exiger du propriétaire de la source
l'acquisition du terrain. Dans ce cas l'indemnité est réglée suivant les
formes de la loi du 3 mai 1841.

M Dans aucun cas l'expropriation ne peut être provoquée par le proprié-
is^ive de Ja source. » (Art. 9.)

N<> 4. Bestauration des terrains en montagne.

348. 1. Restauration des terrains en montagne. — On
sait aujourd'hui que les inondations proviennent en grande partie du
déboisement dès montagnes; les terrains boisés retiennent l'eau qui
provient de la fonte des neiges et ne la laissent échapper que peu à

468 LES DROITS DE POLICE

peu, les terrains déboisés la laissent courir en torrent. De là à songer
au reboisement des montagnes pour prévenir les inondations, il n'y
avait qu'un pas. Deux lois furent d'abord votées sans produire de
résultat utile, celle du 28 juillet 1860 sur le reboisement des mon-
tagnes, et celle du 8 juin 1864 sur le gazonnement. Une loi nouvelle
du 4 avril 1882 a mieux réussi.

- Elle prévoit :

1» Des travaux de restauration accomplis par l'État sur des terrains
acquis par lui dans les ravins, soit à l'amiable, soit par expropriation,
après de nombreuses formalités énumérées dans les articles 1 à 6. —Les
habitants du périmètre peuvent aussi se constituer en association syndi-
cale pour accomplir les mêmes travaux ;

2° Des mesures de protection qui consistent dans l'interdiction ou la
réglementation des pâturages dans certains périmètres. L'interdiction
du pâturage qui porte le nom de mise en défcns est prononcée par décrel
rendu en Conseil d*Ëtat après enquête ; elle entraîne une indemnité pour
les propriétaires fixée par le conseil de préfecture en cas de désaccord.
(Art. 7 à 11.)

La fixation des dunes au bord de l'Océan donne lieu à une intervention
analogue de l'administration. (V. D. 14 déc. 1810.)

N^ 5. Police des monuments historiques et des objets d'art (1. 20 mars

1887; D. 2 janvier 1889) «.

349. Dans l'intérêt de la formation du goût public, le soin de con-
server les belles choses appartient à 1 État. Pour cela il lui faut des
droits. Ces droits ont été pendant longtemps mal définis par des testes
insuffisants (0. 19 février 1829). La loi nouvelle, infiniment plus large,
se préoccupe :

lo Des monuments ayant un intérêt historique, c'est-à-dire des im-
meubles ; l'État a le droit soit de les acquérir par expropriation, soit,
tout en les laissant au propriétaire, de les classer, le classement en-
traînant une véritable servitude qui empêche toute modification au
bâtiment faite sans autorisation. (Art. 1 à 8.)

2° Des objets d'art, objets mobiliers appartenant à des personnes
administratives (la loi ne s'occupe pas des objets d'art appartenant à
des particuliers à la différence de certaines lois étrangères qui inter-
disent la vente hors du pays). Ces objets sont classés, et Ja consé-
quence est qu'il ne peuvent être ni aliénés ni réparés sans autorisation.

1. Bibliographie, Ducroeq, la loi du SO mars i88T, Paris, Picard, 1889; Sa-
leille, loi du 20 mars 1S87, Revue bourguignonne y 1891, p. 635.

LE SERVICE MILITAIRE 469

Les objets classés appartenant à l'État deviennent même inaliénables
et imprescriptibles; les objets des autres personnes administrntives,
s'ils sont aliénés irrégulièrement, sont considérés comme volés ou
adirés et peuvent être revendiqués pendant trois ans conformément
aux articles 2279 et 2280 G. c. (Art. 8-14.)

3* Des fouilles, en vue desquelles le droit d'expropriation est ac-
cordé. (Art. 14-15.)

4° De la propriété des objets découverts en Algérie et dans les pays
de protectorat, soit dans les terrains de l'État, soit dans les terrains
concédés par 1 État, soit dans le domaine militaire. Celte propriété
est attribuée à l'État. (Art. 16-17.)

N^ 6. Police des mines ^ minières^ cannères.

350. Cette matière est renvoyée au chapitre où nous traiterons des
travaux publics, à cause de la grande parenté qu'il y a entre la con-
cession des mines et la concession de travaux publics. (V. infrà, n** 503

et s.)

§ 2. — LE SERVICE MILITAIRE

L'État, qui a le devoir d'organiser la défense militaire du pays, a
le droit d'exiger de chaque individu le service militaire personnel.

351. Aperçu historique. — Le problème à résoudre dans
l'organisation militaire d'un pays est d'obtenir le maximum de puis-
sance offensive ou défensive en cas de guerre, et, en temps de paix,
d'avoir un effectif de troupes assez réduit pour n'épuiser le pays ni en
hommes ni en argent.

Pendant longtemps on a cru pouvoir résoudre ce problème, par
l'organisation d'une armée peu nombreuse, composée de soldats qui
faisaient du service militaire le métier de toute leur vie et dont l'ef-
fectif était le même en temps de paix et en temps de guerre. Cette
armée était au fond composée de volontaires, soit d'engagés comme
sous l'ancien régime, soit de ren:T:agés, comme l'armée de 1832. Que si
les nécessités de la guerre l'exigeaient, on procédait à des levées en
masse d'hommes qui n'avaient nullement été exercés à l'avance.

Actuellement, cette conception est complètement abandonnée. L'ar-
mée ne paraît devoir être suffisante en cas de guerre, que si elle est
.rès nombreuse et composée de troupes très exercées. Elle doit re-
3résenter la levée en masse de la nation, mais une levée en masse
avamment préparée de loin. Cela entraîne les ' conséquences sui-

4?0 LES DROITS DE POLICE

vantes : d^abord Tarmée ne sera pas composée de volontaires, le ser-
vice militaire sera obligatoire ponr tous. Ensuite il faudra distinguer
profondément Tarmée sur pied de paix et l'armée sur pied de guerre,
Car on ne peut pas admettre que la nation entière reste armée pen-
dant la paix. 11 y aura donc deux états différents, et Ton passera de
l'un à l'autre par une opération appelée mobilisation. Le service
militaire imposera à chaque citoyen deux espèces d'obligations:
1* Tobligation de servir dans l'armée en temps de paix pendant un
certain temps, c'est ce qu'on appelle le service actif; 2* l'obligation
de se tenir pendant un nouveau laps de temps à la disposition de
l'État en cas de mobilisation, et de faire des exercices préparatoires
à cette mobilisation. Cela constitue le service dans les réserves.

Cette armée moderne n'a pas été créée d^une seule pièce, il s'en
faut, bien des lois se sont succédées en ce siècle : la loi du 19 fructidor
an VI, celle du 10 mars 1818, celle du 21 mars 1832, celle du l«''fé-
vrier 1868, celle du 27 juillet 1872 et enfin celle du 15 juillet 1889.

Le principe du service militaire obligatoire pour tous a été pro-
clamé par TAssemblée constituante dans un décret du 4 mars 1791,
et de nouveau dans la loi du 19 fructidor an VI qui organisa la corn-
cription, mais presque tout de suite on admit le tirage au sort qui
dispensait certains conscrits de l'appel, et la faculté de se faire rem-
placer pour ceux qui étaient réellement appelés. Cette oi^anisatioo
a duré jusqu^en 1872, avec des modifications de détail, soit dans la
façon d'appliquer le tirage au sort, soit dans la façon d'admettre le
remplacement. La loi du 27 juillet 1872 supprima le remplacement.
Le service devint réellement obligatoire pour tous. Seulement, pour
la partie aisée de la nation, on organisa le volontariat d'un an qai
était une exonération partielle à prix d'ai^ent. Cette exception même
parut à la longue fâcbeuse, et la loi du 15 juillet 1889 Ta supprimée.
En principe, d'après cette loi, tout le monde fait le même temps
de service actif, c'est-à-dire trois ans ; le tirage au sort n'a presq^i^
plus de signification, il sert à former une seconde partie du contin-
gent qui peut être renvoyée dans ses foyers au bout d'un an, mais
qui n'y a pas droit. Seuls, les jeunes gens qui poursuivent des
études élevées peuvent, en obtenant certains diplômes, réduire lear
temps de service à un an.

Le principe de l'organisation des réserves apparaît également dans
les lois révolutionnaires, et des levées en masse furent faites par la
Convention. Mais pour trouver un rudiment d'organisation réelle, 3
faut venir à la loi du 1* février 1868 qui créa une réserve et une
garde nationale mobile ; malheureusement, ces réserves ne furent p&s
exercées. La loi du 27 juillet 1872 refondit cette organisation. £11^

LS SBRYICE MILITAIRE 47<

créa une réserve de l'armée active, une armée territoriale et une ré-
serve de Yarraée terriforiale. Le service dans ces réserves se prolon-
geait jusqu'à quarante ans ; la loi de 1889 Ta reporté jusqu'à qua-
rante-cinq ans.

352. Dispositions générales de la loi da 15 Juillet
1889 '. — i* Le service militaire est égal pour tous. Tout Français
doit le service militaire» Pour la question de savoir qui est Français,
la loi, dans son art. 3, renvoie à la loi du 26 juin 1889 sur la nationa-
lité. Mais dani\ Tari. 11, elle pose des règles qu'il £siut combiner avec
celles de k loi du 26 juin.

Par une disposition en partie nouvelle,. robligatioQ du searvice est
étendue aux. Français ou naturalisés Français de l'Algérie et des colo-
nies,, sous les distinctions faites par l'art. 8L Les Français de la Gua-
deloupe» de la Martinique, de la Guyane et de la Réunion, sont sou-
mis à toutes les obligations de la loi. Ceux de rAlgérie et des autres
colonies ne font, en principe, qu'une année de service actif.

Les dispenses de service qui existaient dans la législation anté*
rieure, soit pour les membres du clergé, soit poujr les membres de
renseignement, sont supprimées; seulement, par application de
l'art. 23, ces deux catégories de citoyens pourront ne iEaîre qu'une
année de service actif. (V. mfrà^ n° 354.)

2' Le service militaire est un droit et un honneur en même temps
qu'une obligaticMi. Les indignes doivent en être (nriTés. D'un autre
côté, il ne faut pas que leur indignité les exonère d^une charge. La
conclusion est qu'il ne feront pas leur service militaire dans l'armée
ordinaire, mais qu'il le feront dans des corps spéciaux et d'une façon
plus dure (V. les art. 4, 5 et 6). Les uns sont misa la disposition du
ministre de la marine, les autres sont incorporés dans les bataillons
d'infanterie légère d'Afrique.

3° Afin d'augmenter la solidité de l'armée, et surtout celle du cadre
des sous-officiers» des récompenses sont offertes à ceux qui prolongent
le temps de service requis par des engagements ou réengagements.
Certains emplois salariés de l'État ou des départements sont réservés
à ces rengagés à l'expiration du service. (Y. arL 34).

A? Il n'y a qu'une armée, par conséquent tout corps organisé,
quand il est sous les armes, fait partie de l'armée et est soumis aux
lois militaires (art. 8). Y. douaniers (£>. 2i sept. ih82); ebeasseurs
forestiers, idem; sapeurs-pompiers (D. 29 déc. 1875) ; aociélés de tir
et de gymnastique (Décis. 16 juin 1886); hataillons scolaires. (D.
6 juill. 1882.)

1. Bibliographie, Ch. Rabany, Loi sur le recrutement^ 2 vol.

472 LE DROIT DE POLICE

Article I". — Obligations résultant du service militaire,

N^ /. Le service militaire,

353. Les obligations sont de deux sortes :
\^ Le service militaire accompli réellement;

2" La taxe militaire à la charge de ceux qui n'accomplissent pas
complètement le service.

Le service militaire a une durée de vingt-cinq années. Il tient
l'homme de vingt ans révolus à quarante-cinq ans révolus. (Art. 2.)

« Tout Français reconnu propre au service militaire fait partie
successivement : de l'armée active pendant trois ans ; de la réserve
de l'armée active pendant dix ans ; de l'armée territoriale pendant
six ans ; de la réserve de l'armée territoriale pendant six ans. î
(Art. 37 modifié pari. 49 juillet 489i.)

L'art. 38 explique que le service est réglé par classes et précise les
classes qui font partie de l'armée active, de la réserve, etc..

L'art. 40 fixe le point de départ de la durée du service ; c'est le
!•' novembre de l'année de l'inscription sur les tableaux du recense-
ment ; autrefois c'était le 1®' juillet.

On appelle exemptés ceux que leurs infirmités rendent impropres
à tout service. (V. art. 20.)

Les Français résidant à l'étranger sont exemptés de service en
temps de paix dans les conditions de l'art. 50.

354. IL Du service dans l'armée active — Le service se
fait, soit dans l'armée de terre soit dans l'armée de mer. En eflel,
l'inscription maritime ne suffit pas à fournir les équipages de la
flotte, la répartition se fait suivant les règles de l'art. 43.

Il y a aussi à pourvoir les troupes coloniales. (Art. 44.)

La répartition entre les différentes armes est faite par le bureau de
recrutement, administrai vement, d'après les qualités physiques ou
professionnelles de l'homme. La loi n'a pas prescrit le recrutement
régional, liberté est laissée au ministre.

Les hommes en service actif ne peuvent pas se marier sans auto-
risation.

Exceptions au service actif de trois ans, — Tous les hommes re-
connus propres au service militaire ne font pas trois ans de service,
et il y a des catégories nombreuses à établir :

a) Les hommes classés dans les services auxiliaires à raison de
défauts physiques. (Art. 20.)

LE SERVICE MILITAIRE 473

Ceux-ci ne font pas du tout de service actif en temps de paix, ils
sont astreints seulement à des revues d'appel, ils ne sont appelés
qu'en temps de guerre.

Ils peuvent se marier sans autorisation.

b) Les hommes envoyés en disponibilité après une année de service
comme faisant partie de la seconde portion du contingent, par suite
de nécessités budgétaires. (Art. 39-46.)

Ils peuvent se marier sans autorisation.

c) Les hommes envoyés en congé sur leur demande, après une
année de service, à titre de dispensés, il y en a trois catégories :

a) Les soutiens de famille légaux :

Art 21 • — En temps de paix, après un an de présence sous les dra-
peaux, sont envoyés en congé dans leurs foyers, sur leur demande, jusqu'à
la date de leur passage dans la réserve :

1® L'aîné d'orphelins de père el de mère, ou Taîné d'orphelins de mère
dont le père est légalement déclaré absent ou interdit ; >

2® Le fils unique ou l'aîné des fils, ou, à défaut de fils ou de gendre, le
petit-fils unique ou Taîné des petits-fils d'une femme actuellement veuve
ou d'une femme dont le mari a été légalement déclaré absent ou interdit,
ou d'un père aveugle ou entré dans sa soixante-dixième année;

3° Le fils unique ou l'aîné des fils d'une famille de sept enfants au
moins;

Dans les cas prévus par les trois paragraphes précédents, le frère puîné
jouira de la dispense, si le frère aîné est aveugle ou atteint de toute autre
infirmité incurable qui le rend impotent;

4° Le plus âgé des deux frères inscrits la même année sur les listes de
recrutement cantonal;

5° Celui dont un frère sera présent sous les drapeaux au moment de
l'appel de la classe, soit comme officier, soit comme appelé ou engagé
volontaire pour trois ans au moins, soit comme rengagé, breveté ou com-
missionné après avoir accompli cette durée de service, soit enfin comme
inscrit maritime levé d'office, levé sur sa demande, maintenu ou réadmis
au service quelle que soit la classe de recrutement à laquelle il appartient ;

Ces dispositions sont applicables aux frères des officiers mariniers des
équipages de la flotte appartenant à Tinscription maritime et servant en
qualité d'officiers mariniers du cadre de la maistrance* ;

6° Celui dont le frère sera mort en activité de service, ou aura été ré-
formé ou admis à la retraite pour blessures reçues dans un service com-

i. Pour le cas des §§ 4 et 5 une modification a été apportée par une loi du
€ Dov. 1890 doQt le sens est celui-ci :

<( Lorsque deux frères se suivent à moins de trois années d'intervalle,
l*un des deux ne doit faire qu'une année. »

474 LBS imons ss police

manâét oa pour infirmités confraietées dans les années de terre oa de
mer.

La dispense accordée conformément aux §§5 et. 6 ci -dessus ne sera
appliquée qu'à un seul frère pour un même cas, mais die se répétera
dans la faèm& famille aaiant de fois que les mêmes droits s'y reprodui-
ront.

Les demandes accompagnées de documents authentiques justifiant de
la situation des intéressés seront adressées avant le tirage au sort au
maire de la commune où les jeunes gens sont domiciffés. Il en sera donné
récépissé.

L'appelé ou rengagé qui, postérienrement, soit à; la décision âa conseil
de revision, soit à son incorporation, entre dans l'une des catégories pré-
vues ci-dessus, est, sur sa demande, et dès qu'il compte un an de présence
au corps, envoyé en congé dans ses foyers jusqu'à la date de son passage
dans la réserve.

Le jeune homme omis qid ne s'est pas présenté ou faitre présenter par
ses ayants cause devant le conseil de revision ne peut être admis au bé-
néfice des dispenses iiidîqDées par le présent article^ si les motiis de ces
dispenses ne sont survenus que posléneuremeni à la décision de ce con-
seil.

Le préseof article n^esl applicable qu'aux enfants légitimes. Les entots
ttatorels reconnus par le père ou par la mère ne poiirroat jouir que de
la dispense organisée par Tarticke suivant et dans les conditions prévues
par cet article.

^) Les soutiens de femdle effeetifo :

Art 22. — En temps de paix^ après un an de présence sons les dra-
peaux, peijvent être envoyés en congé dans leurs foyers s or leur demande,
jusqu à la date de leur passage dans la réserve, les jeunes gens qui rem-
plissent effectivement les devoirs de soutiens indispensables de faunilte.

Les demandes sont adressées, avant le tirage au sort^ au maire de la
commune où les jeunes gens sont domiciliés, il en sera, donné récépissé.
Elles doivent comprendre à l'appui :

i* Un relevé des contributions payées par la fêuniUe et certifié par te
percepteur ;

29 Un avis motivé de trois pères de famille résidasit dans la commune
et ayant im fils sous ks drapeaux, ou, à défaut, dans la réserve de I'a^'
mée active, et jouissant de leurs droits dvils et politiques.

La liste de ces jeunes gens est présentée par le maire au conseil de ré-
vision, avec Tavis motivé du conseil municipaL

Le nombre des jeunes gens dispensés par le conseil départemental de
revision, à titre de soutiens indispensables de famille, ne peut dépasser
5 pour 100 du contingent à incorporer pour trois ans^

Toutefois, le ministre de le guerre peut aut(»rîser les chefs de corps à
délivrer, en plus du chiffre fixé ci-dessus, des congés à titre de soutien?

IJ& SBRVICB mUTAlRB 475

indispensables de famille ans militaires comptant an an et deux ans de
présence sous les drapeaux.

Le nombre des congés accordés en vertu du paragraphe précédent ne
pourra pas dépasser 1 pour 100 apures la première année et I pour 100
après la seconde.

n sera caleulé d'^aprè» l'effectir des bornâmes de la classe appartenant
an corps.

Les intéressés devroat produire les j as tiôcations mentionnées d-<lessas.

Tous les ans, le maire de ehaque commune présente au cousell de ré-
vision, siégeant au chef-lieu du canton, nne délibération du conseil mu-
nicipal faisant connaître la situation des jeunes gens qui ont été renvoyés
dans leurs foyers comme soutiens de famille. Il est tenu de signaler ao
conseil de revision les plaintes des personnes dans Tintérèt desquelles
renvoi en congé a en lien en vertu do présent article et de Tarticle pré-
cédent.

Le conseil départemental de révision décide slt y a lieu ou non de main-
tenir ces dispenses. Les jeunes gens dont le maintien en congé n'est pas
admis sont soumis à toutes les obligations de la classe à laquelle ils
appartiennent.

y) Le% dispensés eonditionnellemeni à raison d'études utiles à la
société. La dispense est couditionnelle, en ce sens que si l'emploi ou
le diplôme visé n'^est pas obtenu avant un certain délai, la dispense
disparaît :

Art. 23. — En temps de paix, après un an de présence sous les dra-
peaux, sont envoyés en congé dans leurs foyers, sur leur demande, jus-
qu'à la date de leur passage dans la réserve :

1® Les jeunes gens qui contractent rengagement de servir pendant dix
ans dans les fonctions de Finstruction publique, dans les institutions na-
tionales des sourds-muets ou de Jeunes aveugles, dépendant du ministère
de llntérieur, et y rempliront effectivement un emploi de professeur, de
maître répétiteur ou d'instituteur;

Les instituteurs laïques ainsi que les novices et membres des congré-
gations religieuses vouées à l'enseignement et reconnues d'^utilité publi-
que qui prennent rengagement de servir pendant dix ans dans les écoles
françaises d'Orient et d'Afrique subventionnées par le gouvernement
français ;

2* Les jeunes gens qui ont obtenu ou qui poursuivent leurs études en
vue d^obtenir :

Soit le diplôme de licencié es lettres, es sciences, de docteur en droit
de docteur en médecine, de pharmacien de l'« classe, de vétérinaire, ou
le titre d'interne des hôpitaux nommés au concours dans une ville où il
existe une faculté de médecine ; soit le diplôme délivré par l'École des
Chartes, l'École des langues orientales vivantes et l'École d'administration
de la marine ;

476 LES DROITS DE POUCE

Soit le diplôme supérieur délivré aux élèves externes par l'École des
ponts et chaussées, l'École supérieure des mines, l'École du génie mari-
time ;

Soit le diplôme supérieur délivré par Jlnstitut national agronomique ;
rÉcole des haras du Pin aux élèves internes, les Écoles nationales d'agri-
culture de Grandjouan, de Grignon et de Montpellier; TÉcole des Mines
de Saint-Étienne, les Écoles des maîtres ouvriers mineurs d'Alais et de
Douai, les Écoles nationales des arts et métiers d'Aix, d'Angers et de
Châlons, l'École des hautes études commerciales et les Écoles supérieures
de commerce reconnues par l'État;

Soit l'un des prix de Rome, soit un prix ou médaillé d'État dans les
concours annuels de l'École nationale des beaux-arts, du Conservatoire
de musique et de l'École nationale des arts décoratifs;

3° Les jeunes gens exerçant les industries d'art qui sont désignés par
un jury d'État départemental formé d'ouvriers et de patrons. Le nombre
de ces jeunes gens ne pourra en aucun cas dépasser un demi pour 100
du contingent à incorporer pour trois ans.

4P Les jeunes gens admis, à titre d'élèves ecclésiastiques, à continuer
leurs études en vue d'exercer le ministère dans l'un des cultes reconnus
par l'État.

Eu cas de mobilisation, les étudiants en médecine et en pharmacie et
les élèves ecclésiastiques sont versés dans le service de santé.

Tous les jeunes gens énumérés ci-dessus seront rappelés pendant quatre
semaines dans le cours de l'année qui précédera leur passage dans h ré-
serve de l'armée active. Ils suivront ensuite le sort de la classe à laquelle
ils appartiennent.

Des règlements d'administration publique détermineront : les condi-
ions dans lesquelles sera contracté l'engagement décennal visé au § i";
les justifications à produire par les jeunes gens visés aux §§ 2 et 4, soit
au moment de leur demande, soit chaque année pendant la durée de
leurs études; la nomenclature des industries d'art qui donneront lieu à
la dispense prévue au § 3, le mode de répartition de ces dispenses entre
les départements, le mode de constitution du jury d'État pour les ouvriers
d'art, ainsi que les justifications annuelles d'aptitude de travail et dexer-
cice régulier de leur profession, que les jeunes gens dispensés sur la pro-
position du jury devront fournir jusqu'à Vêige de vingt-six ans.

Les mêmes règlements fixeront le nombre des diplômes supérieurs à
délivrer annuellement, en vue de la dispense du service militaire, par
chacune des écoles énumérées au troisième alinéa du § 2, et définiront
ceux de ces diplômes qui ne sont pas définis par la loi, ils fixeront égale-
ment le nombre des prix et des médailles visés au quatrième alinéa du
même paragraphe.

Art. 24. — Les jeunes gens visés au § 1®' de l'article précédent qui,
dans l'année qui suivra leur année de service, n'auraient pas obtenu un
emploi de professeur, de maître répétiteur ou d'instituteur, ou qui ces-
seraient de le remplir avant l'expiration du délai fixé ;

LE SERVICE MILITAIRE 477

Ceuï qui n'auraient pas obtenu avant Tâge de vingt-six ans les diplômes
ou les prix spéciOés aux alinéas du § 2;

Les jeunes gens visés au § 3 qui ne fourniraient pas les justifications
professionnelles prescrites ;

Les élèves ecclésiastiques mentionnés au § 4, qui, à Tâge de vingt-six
ans, ne seraient pas pourvus d'un emploi de ministre de Tun des cultes
reconnus par l'État;

Les jeunes gens visés par les art. 21, 22 et 23 qui n'auraient pas satis-
fait, dans le cours de leur année de service, aux conditions de conduite
et d'instruction militaire déterminées par le ministre de la guerre;

Ceux qui ne poursuivraient pas régulièrement leurs études en vue des-
quelles la dispense a été accordée ;

Seront tenus d'accomplir les deux années de service dont ils avaient
été dispensés.

En vertu deVart. 59 modifié par l, ii juillet 1892, tous les jeunes gens
qui se trouvent dans le cas de l'art. 23 peuvent, lorsqu'ils sont âgés de
dix-huit ans accomplis, contracter l'engagement volontaire, tout en récla-
mant le bénéfice de l'art. 23.

Quand les causes de dispenses prévues aux art. 21, 22 et 23 viennent
à cesser, les jeunes gens qui avaient obtenu ces dispenses sont sou-
mis à toutes les obligations de la classe à laquelle ils appartiennent.

Ils peuvent se marier sans autorisation.

La liste des jeunes ^ens de chaque département, dispensés en vertu
des art. 21, 22, 23 et 50, sera publiée au Bulletin administratif, et les
noms des dispensés de chaque commune seront affichés dans leur com-
mune, à la porte de la mairie.

En cas de guerre, ils sont appelés et marchent avec les hommes de
leur classe.

Les dispositions de l'art. 55 ci-après leur sont applicables.

d) Les ajournés pour faiblesse de complexion. (Art. 27.)

Ils ne font que le reste du temps à courir depuis le jour où ils sont
incorporés; ils peuvent se marier.

é) Les élèves de certaines écoles spéciales font, sous certaines con-
ditions, leur temps de service dans l'école même (art. 28) : École
polytechnique. École forestière, École centrale des arts et manufactures,

f) Les hommes envoyés en congé de maladie ou de convalescence.
(Art. 45.)

Ces congés sont désormais les seuls possibles.

355. II. Du service dans les réserves. ~ Dans les ré-
serves, les obligations sont relatives : 1° à la mobilisation ; 2^ aux pé-
riodes d'exercice ; 3" aux déclarations à faire en cas de changement
de résidence.

478 X£S DROITS IXE POUCE

a) Mobilisation, — Il peut y nvoîr mobilisation en temps de paix ou
en temps de guerre ; la réserve de rani^ territoriale ne peut être
appelée qu'en cas de guerre. (A.rt. 48.)

La mobilisation se fait autant que possible d'une façon r^onale.

Il peut y avoir des mobilisations partielles : armée de terre ou armée
de mer, un ou plusieurs corpsd'armée, telle ou telle arme.

Nul ne peut se prévaloir de la fonction ou de l'emploi pour se sous-
traire à la mobilisation, sauf les exceptions indiquées à l'art. 51.

b) Périodes d'exercice. — Les hommes de la réserve de l'année
active sont assujettis pendant leur temps de service dans ladite résene
à prendre part à deux manœuvres, chacune d'une durée de quatre
semaines.

Les hommes de Tarmée territoriale à une période d'exercice d'une
durée de deux semaines. (Art. 49.)

Il peut être accordé des dispenses jusqu'à concurrence de 6O/0 sui-
vant la procédure indiquée à Tart. 49. (Soutiens de famille effec-
tifs,)

c) DéckanUions à faire en cas de changemmt de résidence^ — (T.
art. 55.)

Observation, — Sous les drapeaux, les hommes de la réserve et de
l'armée territoriale sont soumis à toutes les obligations imposées aux
militaires de Tarmée active, par les lois et règlements en vigueur.

Au point de vue spécial de la juridiction militaire :

1° Quand ils ne sont pas sous les drapeaux, ils ne sont soumis qu'aux
juridictions du droit commun, sauf les exceptions des art. 5S, 54
et 57.

2» Quand ils sont sous les drapeaux, ils passent entièrement sous
la juridiction militaire. (Art. 52.)

30 En ce qui concerne les contraventions militaires, ils sont soumis
tout le temps à la juridiction disciplinaire de l'armée.

Les hommes de la réserve de l'armée active, et à plus forte raison
ceux de la territoriale, peuvent se marier sans autorisation. (Art. 58. i

Les réservistes, pères de quatre enfants vivants, passent de droit
dans l'armée territoriale. (Art 58.)

iVo 2. La taxe militaire. — [LoU 5 juill 1889, art. 36;

D. SOdéc. 4890,)

356. Pour étudier cette obligation toute nouvelle, il y a lieu de
distinguer : lo Tassiette de la taxe ; 2» les faits qui déterminent Tassu-
jettissement à la taxe et son montant; 3« ie recouvrement; 4* la non-
rétroactivité de la loi.

LR SSaViCE MIUTAIRE 479

L Amette de la taxe. — La taxe militaire est une contribution
directe. £lle se compose de deux éléments : 1« un droit fixe de 6 fr. ;
2« un droit proportionnel composé lui-inême de deux clûfi&«s. Un
premier chififre est égal au montant en principal de la cote person-
nelle et mobilière de l'assujetti. Un second chiffre est fourni par une
quote-part de la cote personnelle et mobilière de l'ascendant de l'assu-
jetti qui est le plus imposé, égale à la part présomptive de l'assujetti
dans la su4u;ession. (ArU 35, § 3, D. 30 déc. 1890, art. 6.)

II. AssujeUissement à la taxe. — a) Peuvent seuls être assujettis à
la taxe ceux qui sont assujettis au service militaire ; par conséquent,
jusqu'à nouvel ordre, les étrangers n'y sont point assujettis.

à) Le fait qui détermine l'assujettissement à la taxe, ^t tout fait
qui dispense du service actif de trois ans ou qui en réduit ja durée ;
par conséquent, l'exemption pour défauts physiques, l'ajournement, le
classement dans les services auxiliaires ou dans la seconde partie du
contingent, toutes les dispenses qui réduisent le service à un an, etc.

c) Pour chaque assujetti, le montant de la taxe est proportionnel
au temps de service qui n*a pas été accompli. Gomme le service est de
trente-six mois, Ja taxe complète est de 36/36*. Un trente-sixième est
déduit pour chaque mois de service actif réellement effectué. Il n'est
pas tenu compte des fractions de mois. (D., art. 3.) Ce calcul s'effectue
sur le droit fixe comme sur le droit proportionnel.

d) Sont seuls dispensés de la taxe : 1' les hommes réformés ou admis
à la retraite pour blessures reçues dans un service commandé, ou pour
infirmités contractées dans les armées de terre ou de ooer ; 2° les con-
tribuables se trouvant dans un état d'indigence notoire. Les hommes
exemptés pour des infirmités entraînant incapacité absolue du travail,
ne doivent pas le droit fixe.

Durée de V assujettissement, — Tout homme qui, au 1" janvier de
l'une des trois années où il doit le service, n'est pas présent sous les
drapeaux, commence à être assujetti à la taxe. L'assujettissement du-
rera jusqu'au i**" janvier qui suivra le passage de sa classe dans la
réserve de l'armée territoriale, c'est-à-dire au maximum pendant seize
ans. Exceptionnellement, Fassujettissement cessera si l'assujetti plus
tard accomplit trois ans de présence effective sous les drapeaux, soit
par suite d'un engagement, soit parce qu'il perd le bénéfice d'une dis-
pense conditionnelle.

D'autre part, il n'est plus tenu compte de la cote des ascendants,
orsque l'assujetti a atteint Tâge de trente ans révolus et qu'il a un
lomicile distinct.

IIÏ. Recouvrement de la taxe, — La taxe est établie au l*»" janvier
>our l'année entière. Tout mois commencé est exigible en entier.

480 LES DROITS DE POLICE

Elle est recouvrée sur des rôles dressés par les soins de Tadminis-
tration des contributions directes, d'après des états-matrices établis
par celle-ci dans chaque commune. Le rôle est rendu exécutoire par
le préfet et recouvré par le percepteur.

La taxe est due par l'assujetti ; elle est exigible dans la commune
où il a son domicile à la date du !'">' janvier. A défaut de paiement
constaté par une sommation restée sans effet, elle est poursuivaLle
contre celui des ascendants dont la cotisation a été prise pour élément
du calcul de la taxe. De plus, en cas de retard de paiement de trois
douzièmes consécutifs constaté par un commandement resté sans effet,
il sera dû une taxe double pour ces douzièmes.

Le paiement de la taxe est suspendu par l'engagement volontaiie
et par la mobilisation.

Les réclamations sont formées, instruites et jugées comme en ma-
tière de contribution personnelle-mobilière.

lY. Non-rétroactivité de la loi. — La disposition établissant
la taxe militaire n'a pas eu d'effet rétroactif. La première classe assu-
jettie à cette taxe a été la classe 1889 soumise au recrutement eni890,
par conséquent la taxe n'a pu commencer à être perçue qu'en janvier
1891 . Les bommes appartenant aux classes antérieures, quelle que
soit leur situation, ne devront jamais cette taxe. Quant aux jeunes
gens de la classe 1889, ou au delà, qui auront pu devancer l'appel en
contractant l'engagement conditionnel d'un an sous Tempire de la loi
ancienne, ils ne devront pas non plus y être soumis.

Article IL — Opérations du recrutement.

A'o /. Le recensement et le tirage au sort.

Il y a, dans les opérations du recrutement, deux phases très dis-
tinctes : 1*) le recensement des conscrits dans chaque commune et leur
répartition en deux contingents opérée par le tirage au sort au chef-
lieu de canton ; ^^ la revision de ces opérations.

357. I. Recensement. — Chaque année, pour la formation de \i
classe, les tableaux de recensement des jeunes gens ayant atteint l'âge de
vingt ans révolus dans Tannée précédente, et domiciliés dans Tune dei
communes 4u canton, sont dressés par les maires :

i^ Sur la déclaration à laquelle sont tenus les jeunes gens, leurs parent^
ou leurs tuteurs ;

2° D'office, d'après les registres de Tétat civil et tous autres docu^leQ^
et renseignements.

LE SERVICE MIUTAIRE 481

Ces tableaux mentionnent la profession de chacan des jeunes gens
inscrits.

Ils sont publiés et afficbés dans chaque commune suivant les formes
prescrites par les art. 63 et 64 du Code civil. La dernière publication doit
avoir lieu au plus tard le 15 janvier.

Un avis publié dans les mêmes formes indique le lieu et le jour où il
sera procédé à l'examen desdits tableaux, et à la désignation par le sort
des numéros assignés à chaque jeune homme inscrit.
Sont considérés comme légalement domiciliés dans le canton :
1° Les jeunet gens, même émancipés, engagés, établis au dehors, ex-
patriés, absents ou en état d'emprisonnement, si, d'ailleurs, leur père,
leur mère ou leur tuteur est domicilié dans une des communes du can-
ton, ou si leur père, expatrié, avait son domicile dans une desdites com-
munes ;

2^ Les jeunes gens mariés dont le père, ou la mère à défaut du père,
sont domiciliés dans le canton, -à moins qu'ils ne justifient de leur domicile
réel dans un autre canton;

30 Les jeunes gens mariés et domiciliés dans le canton, alors même
que leur père ou leur mère n'y seraient pas domiciliés ;

40 Les jeunes gens nés et résidant dans le canton qui n'auraient ni
leur père, ni leur mère, ni un tuteur;

50 Les jeunes gens résidant dans le canton qui ne seraient dans aucun
des cas précédents et qui ne justifieraient pas de leur inscription dans
un autre canton.

Les jeunes gens résidant, soit en Algérie, soit aux colonies, sont ins-
crits sur les tableaux de recensement du lieu de leur résidence. Sur la
justification de cette inscription, ils sont, en ce cas, rayés des tableaux
de recensement où ils auraient pu être portés en France, par application
des dispositions du présent article.

Sont, d'après la notoriété publique, considérés comme ayant l'âge requis
pour l'inscription sur les tableaux de recensement, les jeunes gens qui
ne peuvent produire ou n'ont pas produit, avant la vérification des ta-
bleaux de recensement, un extrait des registres de l'état civil constatant
un âge différent, ou qui, à défaut des registres de l'état civil, ne peuvent
prouver ou n'ont pas prouvé leur âge conformément à l'art. 46 du Gode
civil.

Si» dans les tableaux de recensement des années précédentes, des
jeunes gens ont été omis, ils sont inscrits sur les tableaux de recense-
ment de la classe qui est appelée après la découverte de l'omission, sauf
le cas prévu à l'art. 69, à moins qu'ils n'aient quarante-cinq ans accom-
plis à l'époque de la clôture des tableaux, et sont soumis à toutes les
obligations de cette classe.

Toutefois, ils sont libérés à titre définitif à l'âge de quarante-huit ans
au plus tard.

358. II. Tirage au sort. — L'examen des tableaux de recensement et
H. . 31

s y.

482 LES DBorrs de police

le tirage aa sort sont Csiils au ebef-Ueu de canton, en séanee pubtiqae,
devant le sous-préfel assisté des maires du canton.

Dans les communes qui forment un ou plusieurs cantons, le sous-préfet
est assisté du maire et de ses adjoints.

Dans les villes divisées en plusieurs arrondissements, chaque arroDdis-
sement est représenté par un ofûcier municipal.

Les tableaux de recensement de chaque commune sont lus à hante
voix. Les jeunes gens, les parents ou représentants sont entendus dans
leurs observations.

' Les tableaux sont ensuite arrêtés et visés par le sous-préfet et par les
maires.

Dans les cantons composés de plusieurs communes, l'ordre dans
lequel elles sont appelées pour le tirage est chaque fois indiqué par le
sort.

Le SOUS' préfet inscrit en tête de la liste du tirage :

1® Le nom des jeunes gens qui se trouvent dans l'un des cas prévus
par l'art. 69 de la présente loi ;

2* Le nom de ceux qui se trouvent dans les cas prévus par l'art. 15.

Les premiers numéros leur sont attribués de droit.

Ces numéros sont, en conséquence, extraits de Fume avant Topération
du tirage.

Avant de commencer les opérations du tirage^ le sous-préfet compii"
publiquement les numéros et les dépose dans Turne, après s*être assuR
que leur nombre est égal à celui des jeunes gens appelés à y prendre
part; il en fait la déclaration à haute voix.

Aussitôt après, chacun des jeunes gens, appelé dans Tordre du tableaa.
prend dans Tume un numéro qui est Immédiatement proclamé. Pour
les absents, le numéro est tiré par les parents où, à défaut, par le maii^
de la commune.

L'opération du tirage continue sans interruption jusqu'à ce que le der-
nier numéro soit extrait de Turne. Elle ne peut être recommencée dans
aucun cas.

Lès Jeunes gens qui ne se trouveraient pas pourvus de numéros scrooi
inscrits à la suite des numéros supplémentaires et tireront entre eoi
pour déterminer Tordre suivant lequel ils seront inscrits.

La liste du tirage est dressée à mesure que les numéros sont procla-
més.

Elle est lue à haute voix, puis arrêtée et signée de la même mamew
que le tableau de recensement et annexée avec ledit tableau au procès-
verbal des opérations. Elle est publiée et affichée dans chaque commune
du canton.

N^ 2. La revision.

La revision se décompose elle-même en deux phases. Il y a une pr-*-
miére revision qui se fait au chef-lieu de oanton, et uae seconde qoi ^-

LE SERVICE MlUTàlHE 483

fait au chef-lieu de département. La revision est accomplie par un con-
seil de rerîsîon qui est en même temps un conseil administratif et une
juridiction,

359. I. Conseil de révision cantonal. — Les opérations du recru-
tement sont revuesy les récUtmatïons auxquelles ces opérations peuvent donner
lieu sont entendues, les causes d'exemption et de dispenses prévues par les
art, 20, 21, 22, 23 cf 50, de ta présente loi, sont jugées en séance publique
par un conseil de revision, composé :

Du préfet, président, à son défaut du secrétaire général, et, exception-
nellement, du vice-président du conseil de préfecture, ou d'un conseiller
de préfecture délégué par le préfet ;
D'un conseiller de préfecture désigné par le préfet ;
D'un membre du conseil général du département autre que le repré-
sentant élu dans le canton où la révision a lieu, désigné parla commission
départementale, conformément à l'art, 82 de la loi du 10 août 1871;

D'un membre du conseil d'arrondissement, autre que le représentant
élu dans le canton où la revision a lieu, désigné comme ci-dessus et, dans
le territoire de Belfort, d*un deuxième membre du conseil général;
D'un officier général ou supérieur désigné par fautorîté militaire.
Un sous-intendant militaire, le commandant de recrutement, un mé-
decin militaire, ou, à défaut, un médecin civil désigné par l'autorité mi-
litaire, assistent aux opérations du conseil de revision. Le conseil ne peut
statuer qu'après avoir entendu l'avis du médecin.

Cet avis est consigné dans une colonne spéciale, en face de chaque
nom, sur les tableaux de recensement.

Le sous-intendant militaire est entendu dans l'intérêt de la loi toutes
les fois qu'il le demande, et peut faire consigner ses observations au
procès -verbal de la séance.

Le sous-préfet de l'arrondissement et les maires des communes aux-
quelles appartiennent les jeunes gens appelés devant le conseil de revision
assistent aux séances. Ils ont le droit de présenter des observations.

En cas d'empêchement des membres du conseil général ou du conseil
d'arrondissement, le préfet les fait suppléer d'office par des membres
appartenant à la même assemblée que l'absent ; ces membres, désignés d'of-
fice, ne peuvent être les représentants élus de canton où la revision a lieu.
Si, par suite d'une absence, le conseil de revision est réduit à quatre
membres, il peut néanmoins délibérer lorsque le président, l'officier
général ou supérieur et deux membres civils restent présents la voix do
président n'est pas prépondérante. La décision ne peut être prise qu^à la
majorité de trois voix* En cas de partage, elle est ajournée.

Dans les colonies, les attributions du préfet, des conseillers d'arrondis-
sement sont dévolues aux directeurs de l'intérieur, aux conseillers privés,
et aux conseillers généraux. Dans les colonies où il n'existe ni conseil
privé, ni conseils généraux, des décrets régleront la composition des con-
seils de revision.

484 LES DROITS DB POLICE

Le conseil de révision se transporte dans les divers cantons. Toutefois,
le préfet peut, exceptionnellement, réunir plusieurs cantons et faire exé-
cuter les opérations dans un même lieu.

Les jeunes gens portés sur les tableaux de recensement, ainsi que ceux

des classes précédentes qui ont été ajournés, conformément à Tart. 27

ci-après, sont convoqués, examinés et entendus par le conseil de revisioa

^ au lieu désigné. Ils peuvent faire connaître Tarme dans laquelle ils désirenl

être placés.

S'ils ne se rendent pas à la convocation, s'ils ne s'y font pas représenter,
ou s'ils n'ont pas obtenu un délai, il est procédé comme s'ils étaient pré-
sents. Les décisions du conseil de revision sont définitives. Elles peuvent,
néanmoins, être attaquées devant le Conseil d'État pour incompétence,
excès de pouvoir ou violation de la loi.

Le recours au Conseil d'État n'aura pas d'effet suspensif, et il ne pourra
en être autrement ordonné.

L'annulation prononcée sur le recours du ministre de la guerre profite
aux parties lésées.

360. IL Conseil de revision départemental. — Quand les listes
de recrutement de tous les cantons du département ont été arrêtées, le
conseil de revision, composé ainsi qu'il est dit à l'art. 18 ci-dessus, mais
auquel seront adjoints deux autres membres du conseil général, se réunit
au cbef-lieu du département et prononce, en séance publique, sur les
demandes de dispenses à titre de soutiens de famille, stipulées à l'art. 22.

Les trois conseillers généraux et le conseiller d'arrondissement sont
spécialement désignés à cet effet par la commission départementale.

CHAPITRE II

LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

SECTION Ire. . LE DOMAINE PUBLIC *

§ l*^ — Le droit de domaine public,

361. Le droit de domaine public est une sorte de propriété, comme
d'ailleurs le nom l'indique (dominium publicum). C'est le droit de
propriété appartenant à une personne administrative et modifié dans
ses effets par la destination d'utilité publique de la chose sur laquelle
il porte.

Ce droit de domaine public appartient à toutes les personnes admi-
nistratives à l'exception des établissements publics. Il y a donc un
domaine public de TÉtat, un domaine public départemental, un do-
maine public communal, un domaine public colonial.

Les choses qui sont l'objet de ce droit de propriété spécial portent
le nom de dépendances du domaine public. Citons tout de suite, à
titre d'exemple, comme dépendances incontestables du domaine pu-
blic de rÉtat, les routes nationales, les fleuves, les rivages de la mer
(art. 538, C. civ.); comme dépendances du domaine public départe-
mental, les routes départementales ; comme dépendances du domaine
public communal, les chemins vicinaux.

Nous allons d'abord établir que le droit de domaine public est bien
un droit de propriété, ce qui est contesté. Nous verrons ensuite, en
quoi ce droit de propriété est modifié par la destination d'utilité pu-
blique de la chose.

362. A. Le droit de domaine public est un droit de
propriété. — Ceux qui ne veulent pas reconnaître dans le droit
de domaine public un droit de propriété, y voient un droit de police
ou de surintendance sur des choses qui par elles-mêmes n'appartien- >

draient à personne, qui seraient res nullius ou res communes,

1. Bibliographie : Gaudry, Traité du efomame; Prou d'hon, Du domaine public .^

^*'- -

486 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Les raisons qui nous décident pour le droit de propriété sont les
suivantes :

1« Dans la tradition historique, on voit cette idée apparaître dès
l'époque classique romaine, et, malgré des contradictions, se mon-
trer dominante. La majorité des dépendances du domaine public
liaient considérées comme étant des res publicx, c'est-à-dire apparte-
nant à rÉtat, ou bien des res univertaiis, c'est-à-dire appartenant aux
cités.

Étaient considérées comme res publicœ^ les voies publiques (1. 2,
^ 22 et 23 : Ne guid in loc. public. D. xliii, 8) ; les ports et certains
fleuves. {Inst. J, 1. Il, t. 1% De div. rer., § 2.)

Étaient considérés comme 7'es universitatis les théâtres, les stades
{Inst. J. eod.^ §6). Il est vrai que les rivages de la mer étaient consi-
dérés par beaucoup de jurisconsultes comme faisant partie des res com-
munes, parce qu'on y voyait un prolongement de la mer elle-mâne ;
mais deux jurisconsultes importants, Celsus et Neratius, les classaient
dans le domaine public du peuple romain. (L, 14, § 1, De dcq. rer,
dont. D. XLi. i ; l. 3, Ne quidin loc. publ.j d. xliil, 8.)

Dans notre ancien droit, la doctrine qui fait des dépendances du do-
maine public des res nullius ou des res communes^ reprit quelque fa-
veur; elle fut soutenue par Loyseau et par Domat [Droit public^ 1. 1,tit.
VI,sect. i, §7). Cette conception peuts'expliquer, soit par la difficulté
qu'il y avait à cette époque, au lendemain de la féodalité, à imaginer
une propriété publique, soit par le désir de mieux assurer la mise hors
-du commerce et l'inaliénabilité de ces choses. On les proclamait hors
du commerce par leur nature, estimant que celaétait plus sûr que de
les déclarer hors du commerce par suite de leur destiaation d'utilité
publique. Quoi qu'il en soit, il y avait aussi des partisans de la do-
manialité des dépendances du domaine public et ils pouvaient s'ap-
puyer sur des textes (Ord. août 1669, t. XXVII, art. 41) : c Déclarons
la propriété de tous les fleuves et rivières portant bateaux sur leur
fonds, etc.. faire partie du domaine de notre couronne^ etc... »

2** Dans notre droit, l'ensemble des textes consacre sûrement l'idée
de propriété. Les textes fondamentaux en matière de domaine publie
sont la loi des 22 novembre-1*' décembre 1790, art. 2, et les art. 538
et 540 du Code civil. Le premier de ces textes a été abrogé par les se-
conds, qui le reproduisent presque fidèlement, mais il est permis de
rechercher la pensée qui lavait inspiré. Or, le rapport d'Ëiyubault,
sur la loi de 1790, dit formellement que cet art. 2 4i eu pour but de
mettre fin aux divergenoiesdes jurisconsultes, en tranchant une ques-
tion de propriété^ et en reconnaissant que les dépendances du domaine
publie qu'il énumère sont la propriété de l'État Quant à l'art, 538.

LE DROIT DE DOMAINE PUBLIC 487

G. Giv., il déclare que : « les chemins^ roules et rues à la diarge de
rËtat, etc., et généralement toutes les portions du territoire qui ne
sont pas susceptibles dCune propriété privée y sont considérés comme
des dépendances du domaine public. Qu'est-ce à dire, sinon que
l'expression domaine public, qui n'avait pas alors le sens précis qu'elle
a pris depuis, désigne simplement la propriété de l'État opposée à la
propriété privée? D'autant mieux que l'article attribue au domaine
public de l'État des biens, comme les successions vacantes, qui sont
des propriétés ordinaires entre les mains de l'État.

Outre ces textes fondamentaux, il y en a d'autres. Ainsi la loi des
^2 décembre 1789-8 janvier 1790, section m, art. 2, charge les ad-
mim'strations départementales de la conservation des propriétés
publiques ; cela a toujours été entendu du domaine public, et notam-
ment c'est sur ce texte que repose le droit du préfet de délimiter les
fleuves.

De la loi du 3 frimaire an VII sur la contribution foncière, il résulte
que, sauf exception, les dépendances du domaine public productives
de revenu sont cotisées, et en effet cela a été appliqué aux canaux
(1. 5 floréal an X) et aux chemins de fer, notamment aux chemins de
fer exploités par l'État (1. 18 mai 1878). Or, la contribution foncière
frappe les propriétés foncières. (L. 3 frimaire an VII^ art. 2.)

Citons encore l'art. 116 de la loi du 5 avril 1884, qui pose en prin-
cipe que les biens des communes sont saisissables , mais qui en
excepte ceux qui sont affectés à l'usage public, c'est-à-dire qui sont
dépendances du domaine public; Tart. 7, même loi, qui parle de la
propriété des biens affectés à Tusage public ; toute la loi du 20 août
1881 sur les chemins ruraux qui suppose que ces chemins appar-
tiennent à la commune, notamment art. 1 et 3, etc..

Il est vrai que l'art. 714 du Code civil dit : « Il y a des choses qui
n^appartiennent à personne et dont l'usage est commun à tous. Des
lois de police règlent la manière d'en jouir ». Ce texte semble viser
certaines dépendances du doinaine public, comme les routes, les fleuves,
etc. Mais d'abord, il peut tout aussi bien viser des choses comme les
petits cours d'eau, qui, dans l'opinion delà jurisprudence et de la ma-
jorité des auteurs, sont^ en effet, des 7^es communes. De plus, l'expres-
sion choses qui n'appartiennent à personne peut signifier simplement
choses qui r^ appartiennent pas aux particuliers. Il faut interpréter
l'art. 714 en le rapprochant de l'art. 538, qui place dans le domaine
public « généralement toutes les portions du territoire français, qui
ne sont pas susceptibles d'une propriété privée », ce qui ne veut pas
dire du tout qu'elles ne soient pas susceptibles d'une propriété pu-
Jjlîque.

488 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

3° Enfin, il y a des arguments de raison décisifs. La qualité de dé-
pendance du domaine public pour une chose déterminée n'est pas in-
délébile ; elle dure tant que dure Taffectation à Futilité publique ; elle
apparaît au moment de l'affectation, elle disparaît au moment de la
désaffectation. Or, avant et après, quelle est la situation de la chose?
Presque toujours, cette chose était déjà un objet de propriété pour la
personne administrative, elle était déjà dans son domaine privé.
Presque toujours, après, elle retombera dans le domaine privé de la
personne administrative. Voici, par exemple, une route nationale: le
terrain en a été acquis par l'État par expropriation ; jusqu'à l'achève-
ment de la route, il a été dans le domaine privé de celui-ci , la route
achevée et livrée, il tombe dans le domaine public ; supposons que
plus tard la route soit déclassée, le terrain retombera dans le domaine
privé de l'État. Voici un rivage de la .mer : la mer se déplace insensi-
blement et se retire, l'ancien rivage devient un lai, il tombe dans le
domaine privé de l'État. Faut-il admettre que, selon les circonstances,
la propriété apparaît ou disparait ? N'est-il pas plus naturel d'admeltre
qu'elle existe toujours au fond, quoique modifiée dans ses efifets par
l'utilité publique tant que dure l'affectation *?

1. Voir sur toute cette question, et en notre sens, un intéressant article de
M. Barckhausen, professeur de droit administratif à la Faculté de Droit de
Bordeaux {Reoue critique de législation, année 1884.) — Voir aussi deux re-
marquables études de M. Saleille, professeur à la I^ acuité de Droit de Dijon:
1° le Domaine public à Rome et son application en matière artistique, nouYelle
revue historique de Droit (année 1888, p. 497 et année 1889, p. 4S7) : 2» loi
du 30 mars iS87 sur la conservation des monuments historiques^ revue bour-
guignonne (1891, p. 635). Ces études très analytiques et très documentées sont
pleinement convaincantes. Nous ajouterons seulement ceci : si Ton veut étu-
dier cette question complètement, il faut, comme toujours, se placer au point
de vue de l'évolution historique. Or ,au point de vue de révolution histo-
rique il nous parait que les dépendances du domaine public apparaissent d'a-
bord aux hommes avec le caractère de choses communes, jusqu'à ce que se
soit développée une personnalité publique suffisante à qui ils puissent eD
attribuer la propriété. Les idées industrielles, littéraires et artistiques lorsqu'elles
ont cessé d'appartenir à l'inventeur, tombent dans le domaine public, c'est
l'expression consacrée par le langage. A l'heure actuelle ce sont des res com-
munes, elles sont dans le patrimoine commun de tous les hommes, car elles
ont incontestablement une portée internationale. S'il venait à se créer une
personnalité publique internationale, elles deviendraient la propriété de cette
personnalité et tomberaient dans son domaine public.

Un développement analogue s'est produit pour le domaine public de TÉtatt
et au fond ceux qui résistent à admettre que ce domaine soit la propriété de
rÉtat et qui en sont restés à la notion de res nullius ou de res communis, sont
ceux qui n'admettent pas que la personnalité de l'État puisse être étendue
jusqu'aux droits de puissance publique.

LE DOMAINE PUBLIC, — DÉPENDANCES 489

363. B. Le droit de domaine public est un droit de
propriété modifié dans ses effets par l'utilité pu-
blique. — Lorsqu'une chose appartenant à l'Étal ou à toute autre
personne administrative reçoit une affectation d'utilité publique, il est
clair que le droit de propriété portant sur cette chose est gravement
modifié dans ses effets. Des trois attributs qui constituent le droit de
propriété ordinaire, usus, fructus, abusus, il n'en est pas un seul qui
reste intact : !• Vabusus, ou droit de disposer, disparait presque en-
tièrement; cette chose ne peut être ni aliénée ni modifiée profondé-
ment dans sa substance, puisqu'il est d'utilité publique qu'elle de-
meure avec sa manière d'être actuelle. Une roule nationale ne peut
pas être vendue aux riverains sous peine de perdre sa destination ;
elle ne peut pas davantage être labourée ou transformée en prairie ;
2' Vusus disparaît aussi, en ce sens que la chose ne peut pas être af-
fectée à un usage autre que celui auquel elle est consacrée par l'utilité
publique; 3' enfin le fructus disparaît, en ce sens que la chose ne
peut plus produire de fruits qu'en tant que cela n'est pas nuisible à
sa destination. Une route nationale peut bien être plantée d'arbres,
mais à condition que la circulation n'en souffre pas.

Toutes ces altérations du droit de propriété ne durent, bien enten-
du, que tant que la chose a une affectation d'utilité publique. L'af-
fectation et la désaffectation sont des événements naturels ou des actes
de l'autorité administrative que nous étudierons dans un paragraphe
suivant. Lorsque la chose est désaffectée, le droit de propriété re-
couvre sur elle tous ses effets, elle tombe alors dans le domaine
privé de la personne administrative, c'est-à-dire dans son domaine or-
dinaire.

La modification la plus intéressante à étudier est celle qui est ap-
portée à Vabusus et qu'on appelle d'ordinaire Vinaliénabilité. Nous
allons l'examiner, ainsi qu'on le fait d'ordinaire, à propos des dépen-
dances du domaine public.

§ 2. — LES DÉPENDANCES DU DOMAINE PUBLIC

N^ 1 . De Vinaliénabilité des dépendances du domaine public .

364. Origine, sens et portée de cette inaliénabilité.

— Les dépendances du domaine public sont inaliénables^ imprescrip-
tibles, insaisissables à raison de leur destination d'utilité publique.
Cette inaliénabilité existait dans notre ancien droit, mais elle pouvait
s'expliquer de deux façons : soit comme une conséquence du principe
de l'inaliénabilité du domaine de la couronne (édit de Moulins, février

400 LES DBOITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

1566), soit comme conséquence de ce fait que les dépendances du
domaine public par leur nature même résistaient à l'appropriation.

Dans notre législation actuelle Tensemble des textes consacre rtn-
disponibilité ou la mise hors du commerce des dépendances du do-
maine public par suite de leur destination d'utilité publique, il en
découle naturellement Tinaliénabilité, Timprescriptibilité et Tinsaisis-
sabilité.

La mise bors du commerce résulte de l'art 538 du Code civil qui
déclare que les dépendances du domaine public ne sont pas suscep-
tibles de propriété privée. Soustraire les dépendances du domaine
public à la propriété privée, c'est les mettre hors du commerce, car
ce que le langage du droit appelle le commerce en ces matières, c'est
l'ensemble des transactions qui conduisent à la propriété privée.

L'inaliénabilité s*en suit immédiatement. Art. 1128 : c II n'y a que
les choses qui sont dans le commerce qui puissent être Tobjet des
conventions ]», et l'art. 1598 précise : c Tout ce qui est dans le com*
merce peut êti'e vendu ». Par conséquent, ce qui n'est pas dans le
commerce ne peut pas l'être.

L'imprescriptibilité est prévue par l'art. 2226 : c On ne peut pres-
crire le domaine des choses qui ne sont point dans le commerce. *

Quant à rinsaisissabilité, elle résulte indirectement de l'art. 1598|
car la saisie n'ayant de sens que si elle aboutit à une vente, les choses
qui sont inaliénables sont par là même insaisissables. Nons verrons
d'ailleurs plus tard, que même les biens du domaine privé sont insai-
sissables; ceux de l'État le sont complètement, ceux des autres per-
sonnes administratives ne deviennent saisissables qu'avec l'autorisa-
tion de l'État. Nous allons insister sur l'inaliénabilité proprement
dite.

Sens et portée de cette inaliénabilité . — L'inaliénabilité des dé-
pendances du domaine public est fondée uniquement sur la destina-
tion d utilité publique de la chose; elle n'est donc pas aussi absolue
que si elle découlait de la nature même de la chose et si celle-ci était
par elle-même hors du commerce. Il en résulte que cette inaliénabilité
doit être un obstacle à tous les actes qui porteraient atteinte à la
destination de la chose; mais qu'elle ne doit pas empêcher les actes
qui n'y porteraient aucune atteinte.

Ceci doit être examiné à divers points de vue :

a) Au regard des aliénations qui seraient consenties à des partie
culiers, — Ces aliénations sont nettement prohibées, c'est Teffet
direct de la mise hors du commerce. Mais, bien entendu, Timpossi-
bilité d'aliéner ne dure qu'autant que dure l'afifectation de la chose à
l'utilité publique. Ainsi, lorsqu'une route est déclassée, le terrain

LE DOMAINE PUBLIC. — DÉPENDAîICES 491

peut en être vendu parce qu'il cesse par là-mème d'être dépendance
àa domaine public»

Est impossible, non seulement Taliènation totale, mais l'aliénation
partielle. La doctrine et la jurisprudence tirent de là cette conclusion,
que les bâtiments qui sont dépendances du domaine public ne sont
pas soumis à la servitude légale de cession de mitoyenneté telle qu'elle
résulte de l'art. 661 du Code civil (Cass. 5 déc. 18%, mur d'église. —
Câss. 16 juin 1856, mur de soutènement d'une place publique). Cette
solution paraît correcte. On ne peut pas objecter que la cession de
mitoyenneté résulte d'une de ces servitudes légales qui forment le
droit commun de la propriété. 11 est bien clair, en effet, que les dé-
pendances du domaine public sont soustraites au droit commun de la
propriété, en tant que ce droit commun les mettrait dans le commerce.
Est impossible, non seulement l'aliénation de la pleine propriété,
mais toute aliénation d'un démembrement de la propriété, par consé-
quent toute constitution de servitudes. Il ne pourrait pas être concédé
sur une dépendance du domaine public un droit de passage, une ser-
vitude de vue, etc., etc.

Mais, de ce que des droits réels ne peuvent pas être constitués sur
les dépendances du domaine public, il ne s'ensuit pas que des conces-
sions précaires ne puissent pas être faites sur ces mêmes dépen-
iances. Les concessions de ce genre sont d'une pratique constante.
SUes ne confèrent au concessionnaire aucun droit réel véritable, mais
illes lui confèrent l'exercice du droit réel, sa possession ou sa quasi
)ossession vis-à-vis des tiers, si bien que le concessionnaire peut
ixercer vis-à-vis de ceux-ci l'action possessoire. C'est un véritable
)récaire. Nous reviendrons plus tard sur ces concessions (n* 396).

à) Au regard des aliénations forcées qui ont un but d'utilité pu-
blique. — Il y a des aliénations forcées qui ont un but d'utilité
ublique, comme, par exemple, celle qui résulte d'une procédure
'expropriation pour cause d'utilité publique, ou celle qui résulte
'une servitude d'alignement. Les dépendances du domaine public
3nt-elles exposées à ces aliénations? Il y a ici conflit de deux uti-
les publiques. La question a été tranchée négativement (Cass. 3 mars
862), et une loi récente, la loi sur les monuments historiques du
} mars 1887, est venue dans son art. 4 apporter un argument de
lus, en mettant les monuments classés hors du droit commun en ce
ii concerne l'expropriation et l'alignement. Une dépendance du
)maine public ne peut donc pas être expropriée, elle n'est pas non
us soumise à l'alignement*.

i. Il n'en est pas de même de Timmeuble dotal que cerlains auteurs consi-

492 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Au premier abord, cela paraît un peu excessif, car TexpropriatioD
est motivée par l'utilité publique^ il s'agit peut-être d'accomplir un
travail de première nécessité. Il en est de même de Talignement, il
peut être très utile, indispensable même, d'élargir une voie publique.
Cola est vrai, mais il faut remarquer que sans recourir à l'expropria-
tion ou à l'alignement, la question pourra presque toujours être réglée
à l'amiable. Il s'agit d'une affaire qui se traite entre personnes admi-
nistratives; c'est l'État qui a besoin de faire passer un chemin de fer
sur une place publique communale ; c'est^ au contraire, une commune
qui aurait besoin de bâtir sur une voie publique appartenant à
rÉtat, etc.. Quelquefois même, l'affaire se traite entre services diffé-
rents d'une même personne administrative ; c'est le service des ponts
et chaussées qui aurait besoin d'un terrain qui est sous la garde du
service de la guerre ou inversement. Dans ces différents cas, il suffit
d'obtenir la désaffectation du terrain et de procéder à l'amiable à des
cessions ou à des échanges. Il est vrai que parfois, notamment pour
le domaine militaire, la désaffectation peut être difficile à obtenir.

Notre doctrine pourrait présenter des inconvénients en cas de tra-
vaux nécessités par la défense militaire. Il faut admettre que dans ce
cas elle fléchit, et qu'un décret ou une loi spéciale peut décider
l'expropriation. (Art. 75, 1. 3 mai 1841.)

c) Au regard des servitudes légales qui constituent le droit com-
mun de la propriété, — De ce que les dépendances du domaine pu-
blic sont hors du commerce, il ne s'ensuit nullement, à notre avis,
qu'elles soient soustraites en principe aux règles qui constituent le
droit commun de la propriété, car ce sont des objets de propriété.
Elles sont donc soumises aux servitudes légales : 1® quand ces servi-
tudes n'ont pas pour effet d'entraîner une mise dans le commerce,
comme dans le cas de l'art. 661 du Code civil ; 2° quand elles n'ont
rien de directement contraire à l'utilité publique.

En conséquence, les terrains, cours et jardins dépendant des bâti-
ments, peuvent être considérés comme soumis à l'obligation de clô-
ture (art. 663), aux règles sur la distance exigée pour certains tra-
vaux et certaines plantations, aux règles sur les jours et vues et sur
l'égout des toits. Les terrains du domaine public sont assujettis à
l'obligation de recevoir l'égout des terrains supérieurs. Les dépen-
dances du domaine public doivent être frappées par la contribution
foncière lorsqu'elles sont productives de revenus ; c'est ainsi que les

dèrent comme étant frappé lui aussi d'indisponibilité. La différence lient à r*-
que la mise hors du commerce de l'immeuble dotal, & supposer qu'elle fû*
réelle, n'aurait jamais qu'un but d'intérôt privé. Elle devrait disparaître «J-
cas d'utilité publique.

LE DOMAINE PUBLIC. — DÉPENDANCES 493

chemins de fer exploitée par VEtat sont imposables comme les pro.
priétésdes particuliers (1. 18 mai 1878), etc..

Observation, — Des droits d'accès et de vue des riverains des voies
puàiigues, — Les riverains des voies publiques et des places publiques
ont sur ces voies le droit d'accès et le droit de vue. Il ne faut point
considérer ces droits comme semblables à des servitudes du droit privé
qui pèseraient sur la voie publique. Ces droits sont beaucoup plutôt
des bénéfices dont profitent les riverains. Cependant ils ne peuvent
pas être retirés sans indemnité et par conséquent constituent de vé-
ritables droits, non pas une simple jouissance précaire. Ce sont des
droits administratifs d'un caractère assez indéterminé : 1° si par
suite d'une opération de voirie le riverain perd son droit d'accès ou
de vue, par exemple par l'exécution d'un plan d'alignement qui ré-
trécit la voie publique^ il peut y avoir indemnité fondée sur la théorie
des dommages permanents résultant des travaux publics (Cons. d'Ët.
ville de Ckaumonty 17 déc. 1886) ; 2« pour pratiquer des accès ou des
vues, le riverain n'est point tenu d'observer les art^ 678 et 679 G.
c, il doit seulement observer les règlements administratifs. (Cass.
28oct. 1891.)

365. Droits utiles que laisse subsister rinaliéna-
bilité. — Bien que les dépendances du domaine public soient ina-
liénables, le droit de propriété que les personnes administratives ont
sur elles comporte encore des prérogatives importantes.

Il entraîne, en effet :

1° Le droit d'affecter ou de désaffecter la cbose à Tutilité publique,
par conséquent le droit de lui donner ou de lui enlever son caractère;

2® Le droit d'en constater et d'en protéger les limites par la déli-
mitation, l'alignement, etc. ;

3» Le droit de veiller à sa conservation par des moyens de police
ou des moyens judiciaires;

4*" Le droit de retirer de la cbose toute Futilité qu'elle peut fournir
sans que cela nuise à sa destination, ce qui entraîne le droit de perce-
voir les produits^ et de faire des concessions sur la cbose.

/Vo 2. Du critérium qui permet de déterminer les dépendances du

domaine public»

366. Les dépendances du domaine public sont les choses sur les-
quelles porte cette forme particulière de propriété publique, et qui,
)ar conséquent, doivent être considérées comme mises hors du com-
nerce, inaliénables et imprescriptibles.

494 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Nous savons déjà que le droit de domaine public n'appartient pas
aux établissements publics; il ne faudra donc chercher de dépendances
du domaine public que parmi les choses qui appartiennent à FÉtat,
aux départements, aux communes, aux colonies.

Il y aura lieu de procédera des énumérations et à des descriptions;
mais une question préalable se pose, c'est celle de savoir qve^ est le
critérium à Taide duquel mi reconnaît qa*une chose ou mie catégorie
de choses sont des dépendances du domaine public.

367. Position de la question. -—Il y a des textes de loiqni
énumèrent des dépendances du domaine public, les deux principaux
sont les art. 538 et 540 du Gode civil ; mais tout le monde reconnaît
que rénumération donnée par ces textes n'est point limitative, qu'elle
est purement énonciative, il s'agit donc de trouver un critérium qui
permette de la compléter. Le critérium doit être cherché dans un ca-
ractère commun à toutes les choses énumérées par la loi. Il est clair,
en effet, que la raison qui lait ranger toutes ces choses parmi les dé-
pendances du domaine public doit se trouver dans un caractère
commun à toutes. Ce caractère une fois dégagé, partout où on le re-
trouvera dans une chose appartenant à une personne administrative, il
faudra déclarer que la chose est une dépendance du domaine public.

368. Le critérium est dans l'affectation de la chose
àrutillté publicpie. — Le seul caractère ctHnmun que Ton puisse
découvrir dans toutes les dépendances du domaine public énumérées
par la loi, c'est que toutes ont reçu une affectation d'utilité publique:
par conséquent^ ]e critérium est dans V affectation de la chose à Futi'
lité pubUque, Ce fait, qui détermine déjà les altérations que le droit
de propriété subit dans le domaine public, qui explique déjà Findis-
ponibilité des dépendances du domaine public, sert encore, comme on
le voit, à déterminer ces dépendances.

Il faut entaidre Taffectation à Putilité publique de la façon la plus
lai^ :

\^ L'aifectation à l'utilité publique peut résulter : soit de ce que la
chose est affectée à Vusage direct du public^ comme les rivages de la
mer, les chemins et routes à la charge de TÉtat que Ton rencimtre
dans rénumération de l'art. 538; sent dé ce qu'elle est affectés à un
sei'vice public^ comme les murs et remparts des places de guerre qui
sont indiqués dans Tart. 5M, et qui s<mt affectés an service de la
guerre, non point du tout à Tusage du public; par conséquent, ton?
les bâtiments affectés à un service public devront, en principe, ètr^
considérés comme des dépendances du domaine public.

LE DOMAINE PUBLIC. — DÉPENDANCES 495

2* Il n'est pas nécessaire que raffectation soit perpétuelle, il suffit
qu'elle soit actuellement réalisée, wÀi par un fait naturel, soit par un
acte de l'autorité administratiTe.

369. Conséquences au point de vue des choses mobi-
lières et incorporelles. — !• Des choses mobilières peuvent,
aussi bien que des immeubles, être considérées comme dépendances du
domaine public, si elles ont reçu une affectation d'utilité publique.
La jurisprudence a décidé que les collections des musées et les livres
des bibliothèques publiques devaient être considérés comme inalié-
nables et imprescriptibles, à titre de dépendances du domaine public
et il faut étendre cela à tous les meubles affectés d'une façon évidente,
parla place même qu'ils occupent, à l'utilité publique (Ck)urs de Paris,
3 janv. 1846, D. 46, 2, 212; 18 août 1851, 30 nov. 1860; Tribunal de *
de la Seine, 2 mai 1877). De plus, la loi du 30 mars 1887 sur les mo-
numents historiques, dans son art. 10, déclare que les objets artis-
tiques, appartenant à l'État et spécialement classés, sont inaliénables
etimpre5criptibles*,et cela est vrai alors même qu'ils ne seraient point
dans un musée offerts aux yeui^ du public. Enfin, il est bien difficile
de ne pas considérer comme inaliénable et imprescriptible, tant qu'il
n'est pas mis en réforme^ tout le matériel de guerre, chevaux, canons,
fusils, effets, etc.

Pour ces objets mobiliers, il est vrai, Tinaliénabilité et Timpres-
criptibilité peuvent prendre un sens spécial. Dans le cas de l'art. 10,
1. 30 mars 1887, elles ont seulement pour effet de permettre l'action
en revendication pendant trois ans, comme en cas de vol, mais pour
les collections des musées et les livres des bibliothèques, la jurispru-
dence admet Timprescriptibilité perpétuelle.

i" Des choses incorporelles peuvent, aussi bien que des choses cor-
porelles, être considérées comme dépendances du domaine public, à
condition de pouvoir être conçues comme objets de propriété ou de
possession.

C'est ainsi que les fonctions publiques, lorsqu'dlesont une existence
permanente, peuvent être considérées comme choses en soi, objets
de possession pour le fonctionnaire, et alors objets de propriété pour
l'État à titre de dépendances du domaine public inaliénablea et impres-
criptibles. (V. n^l37 et 802.)

i. L'art, il semble éearter cette conséqueDce pour les objets «knaeés qui
appartiendraient aux départements ou aux comioiiaes. -^ Sur toute ceUe
question de la doiiMniailté publique des objets mobîfiers et sur les difficultés
que soulèTe Ht loi du 30 mars ISSl, V. étude de M. Saleille, RêvtK àmtrffm-
gnonne, 1891, p. 635.

496 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUDIQUE

Observation. — Gomme le résultat du classement d'une chose
dans le domaine public est sa mise hors du commerce, et en somme
sa conservation indéfinie en vue de l'usage qu'elle est destinée à pro-
curer, il est des choses que Ton ne peut point y ranger, bien qu'en
un certain sens elles aient une affectation d'utilité publique. Ainsi en
est- il des deniers publics^ parce que leur destination est d'être aliénés.
Cependant les deniers publics ont un caractère à part, leur manie-
ment est soumis à une comptabilité sévère, et le seul fait de les avoir
maniés, même sans mandat, entraîne l'application des règles de la
comptabilité. (V. Comptabilité de fait, p. 431.) hes approvision-
nements de l'État, soumis aux règles de la comptabilité-matière, ne
peuvent pas non plus être classés dans le domain^ public, parce que
ce sont des. choses qui se consomment par le premier usage.

370. Justification du système, en ce qui concerne
les bâtiments affectés à un service public. — Cette façon
large de concevoir le domaine public, en ramenant tout à la seule
question d'affectation de la chose à l'utilité publique, n'est pas admise
par tout le monde. Le point le plus contesté est la situation faite aux
bâtiments affectés à un service public. Tout le monde n'admet pas
qu'ils soient rangés parmi les dépendances du domaine public. Beau-
coup d'auteurs pensent au contraire que ces bâtiments restent dans
le domaine privé.

La doctrine est très divisée sur cette questio^^ La jurisprudence
est presque muette*, elle n'a pas eu souvent l'occasion de se prononcer,
parce que, ainsi que nous allons le voir, la question est très théorique:
à raison de diverses circonstances, la situation des bâtiments afiTectés
est en fait à peu près la même dans les deux systèmes.

La justification de notre manière de voir, en ce qui concerne les bâ-
timents affectés à un service public, aura pour conséquence la justi-
fication du système tout entier, et c'est pourquoi nous y insistons.

1. Le système qui range les bâtiments affectés aux services pablîcs parmi
les dépendances du domaine public, a pour partisans : MM. Toallier (in,
39), Mourlon (art. 538), Aubry et Rau (II, § 169), G. BressoUes (Journal de
droit adm,f t. XI, p. H7), Troplong (art. 2226), Bourbeau {Traité des justices
de paix, p. 621), Dareste {La justice administrative, p. 253); Gaudry [Traité

du domaine).

Le syslème qui les range parmi les dépendances du domaine pri^é a pour
défenseurs : MM. Delvincourt (I, p. 145); Macarel et Boulatigner {Traité de in
fortune publique, n® 70) ; Proud'hon, Du domaine public, II, n9 334 ; Balbic :
Jldolphe Chauveau; Ducrocq et Aucoc.

2. La seule décision intéressante est celle de la Cour de Paris du 25 féTrier
1854, qui refuse de ranger les hôtels de préfectures parmi les dépendances
du domaine public.

LE DOMAINE PUBLIC. — DÉPENDANCES 497

Intérêt de la question. — L'intérêt pratique de la question est,
nous l'avons dit, assez petit. Si les bâtiments affectés à un service
public sont des dépendances du domaine public, il s'ensuit qu'ils sont
mis hors du commerce, que par conséquent ils sont inaliénables et
imprescriptibles.

Qu'ils soient imprescriptibles, cela ne peut vraiment paraître fâ-
cheux à personne. La prescription acquisitive peut être une nécessité
sociale entre particuliers, mais, appliquée aux propriétés publiques,
ce qu'elle cache d'usurpation apparaît immédiatement. D'ailleurs, la
surveillance constante, qui est exercée sur les immeubles occupés par
des services publics, rend bien rares les faits de possession sur les-
quels pourrait se fonder une prescription.

Que ces immeubles soient inaliénables, cela paraît au premier abord
plus fâcheux. Les immeubles affectés aux services publics sont nom-
breux et importants. Si Ton additionne tous les bâtiments de TÉtat,
palais, ministères, arsenaux, grandes écoles^ prisons, hôpitaux, manu-
factures, etc.; tous ceux du département: hôtels de préfecture et
de sous-préfecture, palais de justice, prisons, asiles d'aliénés, écoles
normales primaires, etc.. ; tous ceux des communes : hôtels de ville,
maisons d'école, lycées, collèges, facultés, casernes, halles et marchés
couverts, etc., etc., on arrive au chiffre de plusieurs milliards *.

Et si l'on songe que cette masse énorme de richesses est immobili-
sée, retirée du commerce, on évoque l'idée de la mainmorte.

A la réflexion, cependant, on ne tarde pas à s'apercevoir qu'en fait,
ce qui crée l'indisponibilité, c'est l'affectation ; qu'un bâtiment affecté
ne peut pas être vendu sans être désaffecté, même quand on le consi-
dère comme une dépendance du domaine privé ; que par conséquent
la théorie de l'inaliénabilité ne change rien à l'état des choses, d'au-
tant que cette inaliénabilité elle-même n'existe que pendant l'affec-
tation; qu'il suffît de désaffecter un bâtiment pour le faire rentrer
dans le domaine privé et par conséquent dans le commerce.

Le seul intérêt pratique sérieux qu'on ait signalé est celui-ci : Sup-
posons un bâtiment affecté à un service public qui ne soit pas isolé,
qui soit innmédiatement contigu à un héritage voisin, s'il n'est pas
dépendance du domaine, public, le voisin pourra demander la cession
de la mitoyenneté du mur aux termes de l'art. 661, C. civ. ; si, au
contraire, le bâtiment est dépendance du domaine public, le voisin ne
pourra pas obtenir cette cession (V. n** 364). On nous permettra de
trouver que cette conséquence n'est pas très regrettable, il est cerlai-

1. Un tableau arrêté par radjulDistration des domaines le 31 décembre 1875,
avant la construction des maisons d*écoles, accuse le chiffre de 1,767 millions.

H. 32

498 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

nement bon, au point de vue des incendies, que les bàtimeiitfi affectés
AUX services pul)lics soient séparés des maisons privées au moins par
un double mur. Ce prétendu inconvénient devrait plutôt être consi-
déré comme un avantage, d'autant que cela n'empêche point la mi-
toyenneté pour les murs qui auraient été dès le début bâtis comme
mitoyens.

Nous ajouterons un autre intérêt pratique. Si les bâtiments aifectéa
aus services sont dépendances du domaine public, la conservation de
ces bâtiments, la protection des limites et la protection contre les dé-
gradations, peuvent être obtenues non seulement par des moyens de
droit civil, mais par des moyens de police, conformément à la théorie
générale de la police du domaine public. Les préfets et les maires
peuvent donc prendre des arrêtés à ce sujet.

J)iscussion. — L'opinion, qui exclut du domaine public les bâti-
ments affectés à un service public, a été présentée sous forme de Dyl-
'logisme de la façon suivante, par son principal interprète ' :

« Une chose domaniale ne peut faire partie du domaine public,
être inaliénable et imprescriptible, qu'en vertu d'un texte de loi gé-
néral ou spécial.

Il Or, il n'existe pas de texte général qui classe dans le domaine
public ou frappe d'inaliénabilité tous les bâtiments affectés à un ser-
vice public. Donc il n'y a dans le domaine public que les bâlimentf
auxquels un texte spécial imprime ce caractère. »

A. Comme presque toujours, dans un syllogisme contestable, c'est
la majeure qui contient l'erreur. Oii a-t-on vu qu'il faille un texte de
loi pour classer une chose dans le domaine public? Si cette règle a
la valeur d'un principe absolu, comme on l'afQrme avec qxielque so-
lennité, elle ne doit souffrir aucune exception.

Or, comment se fait-il que tout le monde ait admis comme une
chose toute naturelle, que les églises, bâtiments pour lesquels 0 n'y
a aucun texte, sont des dépendances du domaine public? C'est un
point d'histoire curieux auquel on n'a pas accordé toute l'attentioo
qu'il mérite.

Le concordat, dans son art. 12, avait dit ceci : <> Toutes les églises
métropolitaines, cathédrales, paroissiales et autres, non aliénées^
nécessaires au culte, seront remises à ta disposition des évoques ».
Les art. 75 à 77 de la loi du 18 germinal an X avaient donné des
instructions aux préfets pour opérer cette remise. Une fois la remise
opérée, on se demanda quelle était la situation juridique des ^lises.
D'abord à qui elles appartenaient, si c'était à l'État, aux fabriques on

1. M. Dnorocq. Traité des édifices publics, p. 47.

LE DOMAINE PUBLia — DÉPENDANCES 499

aux communes ; finalement les communes l'emportèrent (av. Cons.
dtU 2 pluviôse an XIII; arr. Cons. d'Ét., 6 avr. 1854, 'Jâàéc. 1859).
Ensuite si elles étaient dépendances du domaine public. Là^ les déci-
sions judiciaires furent unanimes pour Taffirmative (Cass. 1«' déc.
1823, S. VII, 1, 345; Cass, 19 avr. 1825, S. viii, 106; Cass. 5 déc.
1838, S. 39, I, 33; Cass, 18 juill. 1838, S. 38, i, 198). Et quelles
raisons donna-t-on? Nous les trouvons dans Tarrèt du 5 décembre
1838 : € Avant le Code civil, il était universellement admis en France,
« que les églises ou édifices consacrés au culte n'étaient pas suscep*
« tibles de propriété privée, et ce principe d'ordre et de droit public
<L n'a pas été détruit ou modifié par le Code Napoléon. :»

Donc, ce n'est point parce qu'il y a un texte, et, de fait, ni l'art. 12
du concordat, ni les art. 75 et suivants de la loi du 18 germinal, ne
s'occupent de la question de domanialité; ils prennent une pure
mesure de police: « les églises seront remises aux évéques ». C'est
parce qu'il y a une tradition, et c'est aussi parce qu'il y a des pnn^
cipes supérieurs d'ordre et de droit public. Lisez : parce que la des-
tination d'utilité publique est tellement évidente, qu'elle impose l'in^
disponibilité à ces édifices.

Voilà donc une catégorie importante d'édifices, les églises, qui sont
considérées comme dépendances du domaine public sans texte.

Cette dispense de texte sera-t elle réservée aux églises? et le dé-
veloppement croissant de l'importance des services d'État, ne fera t-il
pas apparaître pour d'autres édifices, ces mêmes raisons supérieures
d'ordre et de droit public? Voici, par exemple, les maisons d'école
avec chambre commune servant de mairie, que l'on vient d'édifier à
grands frais dans toutes les communes rurales, pour lesquelles il a
certainemexit été dépensé plus d'un milliard, dont on a voulu faire
une sorte de symbole du régime de la démocratie laïque; ces mairies-
maisons d'école, de même que les hôtels de ville, ne devront-elles
pas être considérées comme dépendances du domaine public de la
commune, inaliénables et imprescriptibles au môme titre que les
églises? Des auteurs récents reconnaissent qu'il y a là une nécessité
qui s'impose, qu'il y a quelque chose de choquant à considérer la
maison commune comme dépendance du domaine privé au même
titre qu'un bois communal *. Mais qui ne voit combien toutes ces con-
^essions de détail sont fâcheuses pour le principe qu'on prétend main-
tenir malgré tout? Combien il est plus simple de reconnaître qu'un
exte n'est pas nécessaire pour faire rentrer une chose dans le do-
naine public, et qull y a des principes de Droit qui ne sont pas
omplètement enfermés dans les textes ?

1. Répertoire de Bequet, v^ Commune.

500 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

B. On a des textes d*ailleurs, il suffît de savoir les lire ; ces textes nous
donnent tout ce qu'ils peuvent nous donner, c'est-à-dire un critérium
qui nous permette de reconnaître les dépendances du domaine public.

Ce sont les art. 538 et 540 G. civ. Ils contiennent une énumération
énonciative où Ton trouve de tout, des choses affectées à l'usage du
public, comme les routes et les rivages de la mer, des bâtiments af-
fectés à un service public, comme les portes, murs, remparts des
places de guerre et forteresses. Nous en avons tiré celte conclusion,
que la seule condition exigée était l'affectation de la chose à l'utilité
publique, que cette chose fût un terrain affecté à un usage public, ou
bien que ce fût un bâtiment affecté à un service public. Celte conclu-
sion s'impose à tous ceux qui reconnaissent, d'une part, que l'énumé-
ration des art. 538 et 540 est purement énonciative, et, d'autre part,
que tous les éléments de cette énumération ont une valeur égale. Or,
que rénumération soit purement énonciative, cela tout le monde l'ad-
met. Reste la question de savoir si tous les éléments ont une valeur
égale, si l'art. 540 a autant de valeur que l'art. 538. Rien, ni dans
leur texte, ni dans l'histoire de leur rédaction, n'autorise à faire une
différence entre ces deux articles. C'est pourtant ce qu'on a fait, on
a affirmé sans preuve que l'art. 540 ne comptait pas, qu'il fallai
chercher le critérium uniquement dans l'art. 538, et alors on s'est
livré à un curieux travail de dissection du texte de l'art. 538, pour y
découvrir d'autres conditions que celle de l'affectation de la chose à
l'utilité publique ; on a cru y voir :

1"* Que les dépendances du domaine public ne pouvaient être en
principe que des terrains non bâtis sous prétexte qu'il y a dans l'ar-
ticle ces mots : « et généralement toutes les portions du teiritoire
français y etc. » Cet argument par trop subtil n'a pas eu beaucoup de
succès. Et d'ailleurs tout le monde est bien forcé d'admettre qu'il y a
des constructions bâties parmi les dépendances du domaine public, au
moins lorsqu'elles sont à titre d'accessoires sur des terrains, exemple:
gares de chemins de fer; murs de soutènement, quais, etc...

2» Que les dépendances du domaine public ne pouvaient être que
des choses insusceptibles de propriété privée par leur nature méw.
comme les rivages de la mer, les fleuves, elc , mais que les bâti-
ments publics ressemblaient trop à des bâtiments privés, qu'on n^
pouvait pas admettre qu'un pur acte administratif comme l'affectation
changeât leur caractère. Cette prétention est encore singulière. Voie
par exemple un chemin rural. Rien ne ressemble à un chemin pn«
comme un chemin rural, et cependant un arrêté de reconnaissanof
de la commission départementale va le faire tomber dans le domaine
public. (L. 20 août 1881.)

LE DOMAINE PUBLIC. — DÉPENDANCES 501

3o Que les dépendances du domaine public ne pouvaient être que
des choses consacrées à l'usage direct du public, et non pas des
choses affectées à un service public. On oublie toujours Tart. 540 qui
flous donne l'exemple d'une chose affectée à un service public. Et
puis, quelle source de difficultés inextricables que cette distinction.
Un musée est affecté à un service public, n'est-il pas en même temps
affecté à l'usage du public, et le conçoit-on sans cela? De même une
bibliothèque, de même un palais de justice, etc., etc.

Ainsi on part d'une distinction arbitraire entre Tart. 538 et l'art. 340,
et les conséquences auxquelles on aboutit, en interprétant judaïque-
ment Tart. 538 pris isolément, se réfutent d'elles-mêmes. Consé-
quence : il faut prendre dans leur ensemble les art. 538 et 540, et les
deux articles exigeant simplement l'affectation de la chose à l'utilité
publique, donnant d'ailleurs, à propos des forteresses, un exemple de
bâtiments affectés à un service public, suffisent à montrer que la loi
elle-même a voulu faire entrer dans la catégorie des dépendances du
domaine public, tous les bâtiments affectés à un service public.

C. Le système que nous soutenons résiste donc facilement à toutes
les attaques. Il concorde avec l'ensemble des textes. Il a quelque chose
d'éminemment rationnel, car il est satisfaisant pour l'esprit que l'affec-
tation d'une chose à l'utilité publique produise toujours et partout
les mêmes résultats. Il est simple. Enfin il n'entraîne aucun inconvé-
nient pratique.

Comment se fait-il alors qu'il ne soit pas plus généralement accepté
dans le monde administratif ?
Cela tient, croyons-nous, à deux raisons :

!<> A ce que l'opinion, qui classe les dépendances du domaine public
parmi les res nulliuSy est très répandue. Une erreur en entraîne une
au Ire. On répugne à déclarer que toute cette masse de bâtiments de-
viennent des res nullius. Si l'on admettait comme nous, que les dé-
pendances du domaine public restent objets de propriété, on hésiterait
moins à augmenter la quantité de ces dépendances, et l'on compren-
drait la portée du décret du 24 mars 1852, qui dit « que l'affectation
d'un immeuble à un service public n'altère en rien son caractère do-
manial. }E>

2** A des habitudes d'esprit entretenues par la pratique adminis-
trative ; l'administration des domaines, en effet, continue à considérer
les bâtiments de l'État affectés aux services, comme des dépendances
iu domaine privé. (Instr. du l**' avr. 1879, n° 2618.)

Limites du système. — Deux limites apparaissent immédiatement,
au système qui place dans le domaine public tout bâtiment affecté à
un service public.

502 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

l"" Il faut que le bâtiment soit vraiment affecté à un service public,
a) Il faut qu'il soit affecté par une décision administrative, il ne suffi-
rait pas qu'il fût utilisé en fait ; nous verrons plus loin les règles de
l'acte d'affectation ; P) Il faut que ce soit à un service public, par con-
séquent un bâtiment dont la jouissance aurait été consacrée à un éta-
blissement d'utilité publique ne remplirait pas les conditions.

52° Il faut que le bâtiment soit la propriété d'une personne adminis-
trative susceptible d'avoir un domaine public. S'il est la propriété
d'un établissement public, il ne sera pas dépendance du domaine pu-
blic, car il n'est pas admis que les établissements publics aient un
domaine public. Il y a peut-être là quelque chose d'arbitraire. La no-
tion de l'établissement public s'est certainement développée depuis le
Gode, et cela pourrait entraîner un développement correspondant de
la théorie du domaine public.

La question n'a d'ailleurs pas beaucoup d'intérêt pratique, parce
que la plupart .des édifices, où sont logés les services des établisse-
ments publics, appartiennent à d'autres personnes administratives.
Ainsi les hôpitaux appartiennent en général aux communes, les asiles
d'aliénés aux départements, etc.

A plus forte raison, lorsqu'un service est logé dans un bâtiment
appartenant à un particulier et loué par la personne administrative,
ne peut-il pas être question de domaine public.

En dehors de ces deux limitations nous n'en voyons point d'auti'e,
et notamment il n'y a pas de raison pour écarter la domanialilé pu-
blique, dans le cas très fréquent où un bâtiment est la propriété d'une
personne administrative, et est affecté aux services d'une autre. Beau-
coup de services de TÉtat sont ainsi logés. Les facultés, les casernes,
les hôtels des postes, sont en général des- bâtiments municipaux et
sont affectés à un service d'État. Il en est de même de toutes les
maisons d'école. Les palais de justice sont des bâtiments départemen-
taux et sont affectés à un service d'État, etc., etc. Ce serait se lancer
dans des difficultés inextricables, que de vouloir faire le triage à&
bâtiments qui sont ainsi fournis par une personne à une autre. Cer-
tains auteurs ont mis cette restriction au système, nous ne pom'ons
les approuver. Il suffit pour qu'il y ait domanialité publique : 1* qu'il y
ait affectation à un service public; 2" que le bâtiment soit la propriété
d'une personne administrative susceptible d'avoir un domaine public.

TV»» 3. Enumération des principales dépendances du domaine public.

371. Domaine public de l'État. — Le domaine public de
l'État est d'ordinaire divisé, d'après les diverses administrations qu*

DOMAINE PUBLIC DE l'ÉTAT 503-

en ont la garde et la surveillance, en domaine public maritime^ do^
moine public militairey domaine public des ponts et chaussées ; il 7
faut ajouter un domaine public monumental ^ puisque nous admettons
que les bâtiments affectés à un service public en font partie. Cette
expression, d'ailleurs, a déjà été employée^

A cette division qui est tout à fait administrative, nous en préférons
une autre plus juridique. Il y a des dépendances du domaine publie
de rÉtat qui sont naturelles^ en ce sens que l'homme n'intervient
pas nécessairement pour les approprier à Tusage auquel elles doivent
servir. Tels sont les rivages de la mer, les fleuves. Il y a au contraire
des dépendances du domaine public qui sont artificielles ^ en ce sen&
que c*est l'homme qui les crée ou qui les approprie, telles sont les^
routes, les canaux, les bâtiments. Parmi ces dépendances artificielles,
il en est qui, par leur importance, méritent d'être mises à part,
ce sont les voies de communication. En somme, il y a lieu de distin-
guer : 1** le domaine public naturel ; 2» les voies de communication
artificielles; 3° les bâtiments et les terrains affectés à un service-
public. Cette distinction est juridique, parce qu'à elle se rattachent dea
règles différentes dans la matière de l'affectation et de la délimitation.

A. Domaine public naturel de CEtat, — 1* Les rivages de la mer»
— Le rivage de la mer est la bande de terrain que la mer laisse à dé-
couvert à marée basse et qu'elle recouvre à marée haute. Le rivage
n'est pas déterminé de la même façon le long de l'Océan et le long
de la Méditerranée.

Pour l'Océan, on applique l'ordonnance de 1681, tit. VII, art. l^"",
livre IV : « Tout ce que la mer couvre et découvre pendant les nou-
a velleset pleines lunes, et jusqu'où le plus grand flot de mars se
« peut étendre sur la grève. »

Pour la Méditerranée, où il n'y a point de marées, on applique la
loi 112 au D. de V. S. « litus publicum est eatenus quâ maxime fluc-
tus exaestuat, » (V. aussi 1. 96 eod. tituL)

La différence est donc, que pour TOcéan, il faut combiner le plus
grand flot de mars avec les marées des pleines et nouvelles lunes^
tandis que pour la Méditerranée il faut tenir compte seulement du
plus grand flot d'hiver.

Le rivage de la mer est interrompu à l'embouchure des fleuves ; \\
remonte un peu dans leur estuaire car la mer elle-même y remonte,
mais il arrive un point où la rive du fleuve doit succéder au rivage.
Ce point est assez délicat à fixer et cela constitue une difficulté de la
délimitation des rivages que noas aurons à examiner.

1. M. Gaudry. Traité du domaine, n»« 267, 268, 269.

504 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Le rivage de la mer est interrompu encore par les port», kavm a
rades. Mais œ sont tout simplement là des morceaux du rivage lui-
même, qui peuvent être soumis à un régime différent selon qu'iUsonl
ports de gneri'e ou ports de commerce. Les premiers dépendent du
minlsIÈre de la marine, les seconds duministèredestravaus publics.
L'étendue du domaine public y est fixée d'après les mêmes règlesqne
pour ie rivage.

Aux colonies, les rivages de la mer sont également dépendance du
domaine public de l'État, II y a en outre une bande de terrain super-
posée au rivage; elle est large de cinquante pas équivalant àSOmëlres,
on l'appelle les cinquante pas du roi ou les cinquante pas géométri-
ques; elle était primitivement destinée à faciliter la défense desciles
des îles. {V. D. %i mars 1882.)

Il ne faul pas confondre avec les rivages de la mer, les /ai'i et relati
qui sont des parties d'ancien rivage déclassées. La mer est toujours
en mouvement et modifie le dessin de ses côtes constamment; là où
elle ronge la côte, le rivage s'avance dans les terres, mordant sur la
pi'opriété privée et l'absorbant. Là où elle se retire, le rivage se retira
avec elle, mais les riverains ne s'emparent pas de l'ancien rivage,
celui-ci tombe dans le domaine privé de l'État sous le nom de /ai ou
relai, et il est en général vendu. L'art. 538 C. civ. a donc tort de ran-
ger les lais et relais parmi les dépendances du domaine public, loul
le monde reconnaît que c'est une erreur. Les riverains delà mersonl
moins bien traités que les riverains des fleuves ; d'abord, leurs terraiD^
ne vont pas jusqu'à la mer. puisque le rivage est interposé, ensuite ils
ue pi'ofitent pasdes alluvions ni des déplacements lents de la mer,
tandis que les riverains des fleuves profitent de ces phénomèna.
{Art 557. C. civ.)

Les rivage.s de la mer se développent sur les côtes de Francesur
une longueur de 2,500 kilomètres.

2" Fleuves p.t rivières navigables et fioUables. — La navigabililé
n'est autie chose que l'aptitude pbysique et matérielle d'un cours
d'eau à la navigation, que cette aptitude soit naturelle ou artificielle.

A la navigabilité, l'art. 538 C. civ. assimile le flottage par trains ou
radeaux, niais non le flottage à bûches perdues. (Avis Cons. d'Étîl
21 févr, 1822, 1. -15 avr. 1829.)

Le iîeuve fait partie du domaine public, pris comme fleuve, dai-'
son ensemble d'eau courante et de lit. Pour déterminer l'étendue du
lit du fleuve, à défaut de texte, la jurisprudence a adopté la règle du
droit romain : 7-ipa ea pulalur esse quse plenissimum /lumen cou'"'"'
c'esl-à-dire : tout le terrain que couvrent les eaux à leur plus liaul
Joint d'élêval ion dans l'habitude de leurs cours et sans débordement

DOMAINE PUBLIC DE L'ÉTAT 505

(Cass. 8déc. 1863.) Nous verrons, à propos de la délimitation, que
cela n'est pas toujours facile à déterminer.

Les îles, îlots, atterrissements qui se forment dans le lit des fleuves
et rivières navigables et flottables, appartienneiit aussi à TÉtat, mais
tombent dans son domaine privé, par conséquent sont aliénables et
prescriptibles. (Art. 560, C. civ.)

La France possède environ 8,000 kilomètres de rivières navigables
et 9,000 kilomètres de rivières flottables à train et à radeau.

B. Voies de communication, — 1° Les canaux de navigation, qui
sont la propriété de TÉtat, font partie de son domaine public. Ils en
font partie avec leurs francs-bords, leurs chemins de halage, leurs
écluses, les ponts qui servent à les franchir, à moins que ces ponts
ne se trouvent dans le parcours des voies appartenant au domaine
public départemental ou communal. La navigation sur les canaux est
affranchie de toule taxe depuis la loi du 19 février 1880 portant sup-
pression des droits de navigation intérieure, à moins que les canaux
ne soient concédés. La France possède environ 5,000 kilomètres de
canaux.

Les canaux d'irrigation et les canaux de dessèchement appartenant
à rÉtat sont aussi considérés comme des dépendances du domaine pu-
blic.

2® Les chemins, routes et rues à la charge de CÉtat, — a) Cela
comprend en premier lieu les routes nationales et les rues des villes^
bourgs ou villages qui leur font suite. Ces routes partent de Paris et
se rendent, soit à la frontière, soit à un grand port maritime. Un dé-
cret du 16 décembre 1811 les divise en trois classes, mais il n*y a pas
d'intérêt juridique à cette division. Ces routes ont un développement
de 38,000 kilomètres. On peut évaluer leur prix de revient à l,300mil-
lions, et leur entretien annuel à 30 ou 40 millions.

b) Gela comprend en second lieu les chemins de ferd^intérét général^
qu'ils soient construits et exploités par l'État, ou bien qu'ils soient
construits et exploités par des compagnies concessionnaires. Les com-
pagnies n'ont que l'exercice d'un droit de jouissance sur la voie, une
possession précaire; elles n'ont pas un véritable droit réel.

La domanialité publique des chemins de fer entraîne, non seulement
celle de la voie, mais ^ussi celle de tous les bâtiments qui servent à
l'ex pi citation; et cela, même dans le système des auteurs qui écartent
en principe les bâtiments du domaine public. Cela tient à ce qu'ici
les bâtiments sont considérés comme l'accessoire du sol. Et il n'y a
point de distinction à faire entre les différents bâtiments, à moins que
l'on ne puisse estimer que la propriété en appartient plutôt à la com-
pagnie qu'à l'État (ateliers d'ajustage, forces ou autres).

506 LES DROITS BOMANUUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Le réseau des chemins de fer d'intérêt général en exploitation at-
teint 33,000 kilomètres. Le coût peut en être évalué à 12 miUîard,
les recettes nettes à 500 millions.

G. Les bâtiments et terrainsaffectés aux services publics, — Les cita-
delles, forteresses et fortifications sont rangées, par Tari. 540, dans
le domaine public de TÉtat. Elles y sont, avec toutes leurs dépendances,
telles qu'elles sont énumérées dans la loi des 8-10 juillet 1791, titre
pi*, art. 13, remparts, parapets, chemins couverts, fossés, glacis, etc.

Les églises cathédrales et métropolitaines, les palais nationaux, les
ministères, les hôpitaux nationaux, les grandes écoles, les manufac-
tures de rÉtat et généralement tous les bâtiments qui sont la pro-
priété de l'État, et qui sont en même temps affectés à un service pu-
blic, sont dépendances du domaine public de l'État.

372. Domaine public départemental. — Le domaine pu-
blic départemental ne comprend que des dépendances artifîddles et
elles ne sont pas très nombreuses :

i° Lesrouies départementales et les chemins de fer départementaux.
— Le premier fonds de ces routes a été constitué par le décret du
16 décembre 1811 qui a abandonné aux départements une partie des
anciennes routes royales. Ce fonds s'est augmenté depuis. En 1882,
on comptait 33,691 kilomètres de routes départementales ; leur lar-
geur moyenne est de 12 mètres; elles ont coûté près de 700 millions
et leur entretien coûte 9 à 10 millions.

L'histoire des routes départementales aura été assez curieuse en
ceci, qu'après avoir été en 1811 données par TÉtat aux départements,
et avoir contribué ainsi à faire admettre la personnalité morale de
ceuxK^i (Y. p. 226], finalement elles seront repassées par les départe-
ments aux communes. Nous savons, en effet, qu'il y a actuellement
un grand mouvement pour déclasser les routes départementales et
les transformer en chemins vicinaux. Le déclassement a déjà été
opéré par les conseils généraux dans quarante-cinq départements et
bientôt sans doute les routes départementales auront disparu.

Les routes départementales seront remplacées dans le domaine pu-
blic des départements par les chemins de fer départementaux^ che-
mins de fer à voie étroite en général, dont la création a été décidée
par beaucoup de départements en vertu de la loi du 11 juin 4880.
(V. art. 11.)

2* Les bâtiments affectés. — Tous les bâtiments qui appartiennent
au département, et qui sont affectés à un service public, sont des dé-
pendances du domaine public départemental.

Sont dans cette catégorie, d'abord un certain nombre de bâtiments

DOMAINE PUBLIC COMMUNAL 507

dont rÉtat avait fait cadeau au départemeat dans le décret du 9 avril
1811 : € édifices et bâtiments nationaux actuellement occupés par
le service de Tadministration, des cours et tribunaux », donc, les
hôtels des préfectures et sous-préfectures, les palais de justice. En-
suite des bâtiments que les départements sont obligés de fournir,
comme les évêcbés, les asiles d'aliénés, les écoles normales pri-
maires.

373. Domaine public communal. — Le domaine public
communal ne comprend, lui aussi, que des dépendances aiiificielles.
1® Chemins et voies de communication. — Le domaine public com-
munal peut comprendre de ce chef, des chemins vicinaux, des che-
mins ruraux, des rues, places et jardins de ville, avec tout ce qui fait
corps, comme les colonnes, les grilles, les statues, les becs de gaz, etc. ;
des chemins de fer, des canaux.

Les chemins vicinaux et les chemins ruraux demandent des déve-
loppements particuliers.

a) Chemins vicinaux. — Les chemins vicinaux sont ceux qui font
communiquer entre eux les chefs- lieux de communes et les gros ha-
meaux. Juridiquement, ce sont ceux qui ont été classés comme tels
par les autorités compétentes. De plus, toute rue qui est reconnue
dans les formes légales être le prolongement d*un chemin vicinal, en
fait partie intégrante (1. 8 juin 1864. Il y en a trois catégories : les
chemins de grande communication, les chemins Ôl intérêt commun et
les chemins ordinaires. Suivant leur catégorie, ces chemins ont une
largeur différente qui est fixée dans chaque département par le con-
seil général ou par la commission départementale.

La création du réseau des chemins vicinaux date de la loi du 21
mai 1836. La construction, activement poussée grâce à de larges sub-
ventions de rÉtat et des départements, est actuellement presque ache-
vée, et c'est assurément une des œuvres les plus utiles accomplies en
ce siècle. On en compte 600,000 kilomètres. La dépense de premier
établissement doit être évaluée à plus de trois milliards, l'entretien
annuel absorbe une centaine de millions.

Nous avons vu ailleurs (p. 178) que le service des chemins vicinaux
de grande communication et d'intérêt commun est départemental.

Au point de vue juridique, les chemins vicinaux sont intéressants
par plusieurs particularités :

D'abord, parce que, lorsqu'il s'agit de leur élargissement, l'expro-
priation des terrains se fait d'une façon simple, par arrêté du conseil
g'énérai ou de la commission départementale. (Art. 15, 1. 21 mai 1836.)
De plus, parce qu*ils sont dotés de ressources spéciales, centimes spé-

508 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

ciaux et prestations y qui ont assuré leur construction, mais qui devien-
nent moins utile^^ maintenant qu'il n'y a plus qu'à les entretenir. (V. 1.
21 mai 1836; 1. 24 juillet 1867; 1. 11 juillet 1868, et pour l'impôt des
prestations n® 441.)

b) Chemins ruraux. — Les chemins ruraux sont les chemins ap-
partenant aux communes, affectés à l'usage du public et qui n'ont pas
été classés comme chemins vicinaux. Ainsi les définit la loi du
20 août 1881, qui est venue régler la situation de ces chemins jusque-
là un peu délaissés.

Au fond, il n'y a pas de différence de nature entre les chemins ru-
raux et les cheminsvicinaux; seulement, comme ils paraissent moins
indispensables que les autres, les communes n'ont pas engagé les
procédures nécessaires pour les faire classer comme vicinaux, et ne
se sont pas procuré les ressources nécessaires à leur réfection.

Avant la loi du 20 août 1881, la condition juridique de ces chemins
était douteuse, on hésitait à les faire tomber dans le domaine public
de la commune.

Cette loi a posé les règles suivantes :

Il y a deux catégories de chemins ruraux : 1© ceux qui ont été Tobjet
d'un arrêté de reconnaissance pris par la commission départementale
après les formalités de Tart. 4 et qui sont dépendance du domaine
public (art. 6) ; 2" ceux qui, sans avoir été l'objet d'un arrêté de recon-
naissance, sont cependant certainement la propriété de la commune;
ceux-là sont dans le domaine privé (art. 3 et 6). La question de pro-
priété est tranchée par les tribunaux ordinaires, mais il y a présomp-
tion au profit de la commune lorsqu'il est constaté administrativement
que le chemin est affecté à l'usage du public. Cette constatation se fait
en suivant les règles de l'art. 2; il faut s'attacher à la destination du
chemin jointe à l'un des deux faits suivants : le fait d'une circulation
générale et continue, ou bien des actes réitérés de surveillance et de
voirie de l'autorité municipale. La présomption au profit de la com-
mune admet, d'ailleurs, la preuve contraire. (Art. 3.)

Ressources des chemins ruraux, — La commune « pourvoit à Tentretien
« des chemins ruraux reconnus, dans la mesure des ressources dont elle
« peut disposer. En cas d'insuffisance des ressources ordinaires, les com-
« m unes sont autorisées à pourvoir aux dépenses des chemins ruraux
« reconnus, à Taide soit d'une journée de prestation, soit de centimes
« extraordinaires en addition au principal des quatre contributions di-
« rectes. » (Art. 10, §§ 1 et 2. L. 1881; L. 5 avril 1884, art. 141 et suiv.)

Il peut aussi y avoir des subventions industrielles (art. Il) et des sous-
criptions volontaires (art. 12). Enfin, lorsque la commune n'exécute pas
des travaux régulièrement autorisés ou cesse d'entretenir le chemin, Its

^«fc,-^

DOMAINE PUBLIC COMMUNAL 509

propriétaires intéressés peuvent se constituer en syndicats pour faire
eux-mêmes les travaux. (Art. 19 et s.)

1<> Bâtiments affectés. — Le domaine public communal peut con-
tenir de ce chef des objets nombreux.

Dans les communes rurales, il y aura : à) Véglise, qui est bien
une propriété communale, c'est aujourd'hui universellement admis
(Av. Cons. d'Ét., 2 pluviôse an XIII), et qui est de plus une dépen-
dance incontestée du domaine public ; b) le presbytère, à condition
qu'il soit la propriété de la commune; ceci n'est pas généralement
admis, mais c'est une conséquence de notre opinion sur les bâtiments
affectés; c) le cimetière; on range assez généralement le cimetière
dans les dépendances du domaine public. Quelques auteurs s'y re-
fusent, cependant, sous le prétexte que dans le cimetière il est fait des
concessions de terrain perpétuelles qui constituent de véritables alié-
nations, et que cela est incompatible avec la nature du domaine
public inaliénable. Nous verrons plus loin (n° 399), à propos des
concessions sur le domaine public, que les concessions dans les
cimetières n'ont pas la portée qu'on leur attribue * ; (2) la mairie et la
maison d'école, à condition que ces bâtiments appartiennent à la com-
mune et ne soient point pris en location* ; e) la halle ou le marché
couvert.

Dans les villes, il y aura, en outre, ou pourra y avoir :

a) Les casernes et tous les bâtiments affectés à l'instruction publi-
que, facultés, lycées, collèges, etc., soit qu'ils aient été donnés aux
villes par FÉtat (D. 9 avril 1811), soit qu'ils aient été bâtis depuis
par les villes en vertu de conventions avec l'État, de même les hôtels
des postes et tous les autres bâtiments fournis aux services d'État.

b) Les bâtiments fournis aux établissements publics : hôpitaux, hos-

1. Toute commune doit avoir un cimetière; il doit être à uue certaine dis-
tance des maisons d'habitation (D. 23 prairial au XII; 0. 6 décembre 1843). Le
préfet a le pouvoir d'ordonner la translation d'un cimetière trop rapproché
des^habitatioDS, après avoir pris l'avis du conseil municipal, mais sans être
obligé^ de s'y conformer. Ce pouvoir ne lui a pas été enlevé par la loi du 5 avril
1884. (Arr. Cons. d'Ét. 11 décembre 1891.)

2. Toute commune doit avoir au moins une maison d'école publique. Selon
la population, cette école est mixte, ou bien il y a école séparée pour les filles
et les garçons. De plus, une école de hameau est obligatoire dans les centres
d'habitations réunissant au moins vingt enfants d^âge scolaire et distants
d'au moins 3 kilomètres d'une autre école. (L. 20 mars 1883, art. 8.) Enfin,
même en dehors des conditions précédentes, le conseil départemental peut
imposer une école dans un hameau. (L. 30 octobre 1886, art. 13; Arr. Cons.
d'Ét. 11 décembre 1891.) L'État donne de fortes subventions pour la construc-
tion des maisons d'école et généralement aussi le département*

510 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBUQUE

pices, maisons de secours, à condition qu'ils soient la propriété de la
commune.

c) Les bâtiments qui sont affectés à des services municipaux :
théâtres, casernes de sapeurs-pompiers, postes de police, musées,
bibliothèques, etc.

d) Les eaux de la ville, toutes les conduites qui servent à les ame-
ner, les aqueducs, châteaux d'eau, machines élévatoîres, filtres, etc..
Ce qu'il y a de très particulier ici, c'est que le domaine public de la
commune peut s'étendre hors du territoire de la commune ; il arrive
souvent, en effet, que les aqueducs vont chercher les eaux à de très
grandes distances.

374. Domaine public coloniaL ~ Le domaine des colonies,
public et privé, a été constitué par les ordonnances du 26 janvier et
du 47 août 1825, qui concédaient aux colonies certaines propriétés
domaniales de l'État. Les colonies, interprétant largement ces textes,
ont continuellement empiété sur le domaine de l'État. Dans la plupart
des colonies, il ne reste plus à l'État que certains objets formellement
réservés par ces ordonnances, comme les fortifications, les bâtiments
militaires et les cinquante pas du roi avec le rivage de la mer, de
telle sorte que, outre le domaine artificiel, les voies de communica-
tion, les bâtiments affectés aux services publics, etc., les colonies ont
un domaine public naturel^ les cours d'eau. Il n'y a même point à
faire comme en France la distinction de ceux qui sont navigables ou
de ceux qui ne le sont pas. Tous sont dépendance du domaine public.

§3, — LES DROITS QUE CONTIENT LE DOMAINE PUBLIC

Art. l®*". — Affectation^ désaffectation, — Classement^ déclassement.

375. L'afFectation est l'événement qui donne à une chose apparte-
nant à une personne administrative la qualité de dépendance du
domaine public; la désaffectation est l'événement qui fait perdre à
une chose la qualité de dépendance du domaine public, et la fait
retomber dans le domaine privé.

Ces événements sont tantôt des faits matériels, tantôt des décisions
de l'autorité administrative. Il y a lieu d'ailleurs, à ce point de vue, de
mettre à part les dépendances naturelles du domaine public, et parmi
les dépendances artificielles, de distinguer entre les voies de commu-
nication et les bâtiments.

376. Â. Affectation et désaffectation des rivages de

DOMAINE PUBLIC. — AFFECTATION Ml

la mer et des fleuves. — Les rivages de la mer sont afiectés
par le fait matériel que la mer les couvre et découvre alternativement.
Donc si la mer se déplace» un nouveau rivage est affecté, et Tancien
rivage est désaffecté par le fait même.

Si la mer se déplace en se retirant des côtes, l'ancien rivage désaf-
fecté se trouve en terre ferme, nous savons qu'il tombe dans le domaine
privé de TÉtat sous le nom de lai ou relai ; il est en général vendu
soit à l'amiable, soit par adjudication, et les riverains n'ont point de
droit de préemption.

Si la mer se déplace en rongeant les côtes, le rivage s'enfonce dans
les terres sans qu'il y ait droit à aucune indemnité pour les riverains
dépossédés, l'ancien rivage déclassé est alors couvert par les eaux.

L'affectation ou la désaffectation du rivage ne donnent lieu par elles-
mêmes à aucun acte administratif; mais il y a lieu de constater les
limites du rivage, telles que les faits matériels les ont déterminées,
c'est l'objet de l'opération administrative de délimitation. (N" 379.)
— Les fleuves et rivières navigables et flottables sont également
affectés par le fait matériel de la navigabilité ou du flottage. Peu im-
porte que ce fait soit naturel ou qu'il soit la conséquence de travaux
publics entrepris pour améliorer le cours d'eau.

La loi du 15 avril 1829 sur la pêche fluviale, dans son art. 3, dis*
pose que les cours d'eau navigables et flottables seront déterminés
par des déclarations de navigabilité rendues par décret après enquête.
En eiTet, des déclarations de navigabilité ont été faites, mais il faut
considérer que ces actes de l'autorité administrative ne créent point la
domanialité publiquf^, ils ne font que la constater et leur utilité est
de servir de point de départ à une véritable expropriation du droit de
pêche des riverains.

Quant au lit du fleuve, il est affecté au fleuve par le fait matériel
du niveau des plus hautes eaux avant tout débordement, sauf à pro«
céder à une délimitation. (N° 379.)

Nous savons que les alluvions et les déplacements insensibles pro-
Qtent aux riverains (art. 556 et 557 G. civ.). Si le fleuve se forme un
nouveau cours en abandonnant son ancien lit, les propriétaires des
fonds nouvellement occupés prennent à titre d'indemnité l'ancien lit
sibandonné» chacun dans la proportion du terrain qui lui a été enlevé
[art. 563) ; mais si partie du lit du fleuve est mise à sec par des tra*
^aux publics, la propriété en reste à l'État et tombe dans le domaine
)rivé. (Cass. 7 avril 1868.)

377. B. Classement et déclassement des voies de

îoniJGauiiication. — Pour les voies de communication, l'affecta-

512 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

tien et la désaffectation prennent le nom de classement et de déclas-
sement.

Le classement et le déclassement résultent d'actes de rautorité ad-
ministrative. Nous verrons plus loin, pour chaque voie publique,
quelles sont ces autorités.

a) Effets du classement, — Le classement peut intervenir dans
deux hypothèses différentes : 1° La voie publique n'existe pas encore,
il s'agit de la créer; l'acte de classement suivi du tracé va servir de
point de départ aux procédures d'expropriation pour cause d'utilité
publique, et aux opérations de travaux publics nécessaires à la cons-
truction du chemin; l'affectation ne sera réellement effectuée que
lorsque le chemin sera construit et livré à la circulation. Ici, un fait
matériel vient se joindre à la décision administrative*.

i» La voie publique préexiste, c'est un chemin déjà fréquenté par
le public, mais qui n'a encore été placé dans aucune des catégories
administratives ; ou bien c'est un chemin déjà classé dans une caté-
gorie inférieure, que l'on classe dans une catégorie supérieure, par
exemple un chemin rural que Ton classe comme vicinal.

Dans la première hypothèse, le classement a pour effet immédiat
de faire tomber le chamin dans le domaine public ; c'est ce qui arrive
depuis la loi de 1881 pour le chemin rural qui est l'objet d'un arrêté
de reconnaissance. Dans la seconde hypothèse, le chemin étant déjà
dans le domaine public, change seulement de catégorie.

Le classement d'un chemin étant toujours accompagné d'un trm
où est indiquée la direction du chemin et aussi sa largeur, lorsqu'il
s'agit d'un chemin préexistant, le classement peut entraîner soit un
élargissement du chemin, soit des redressements. En principe, ces
élargissements et ces redressements peuvent être opérés par la voie
de l'alignement dont il sera parlé plus loin n«» 381, le tracé du chemin
constituant un véritable plan d'alignement. Ils peuvent aussi être
opérés par expropriation,

b) Effets du déclassement, — Droits de préemption. — Le déclas-
sement d'une voie de communication peut être total ou partiel. Le dé-
classement total est en général accompagné d'un reclassement dans
une catégorie inférieure, c'est ainsi que les conseils généraux déclassent
en ce moment les routes départementales et les reclassent comme
chemins vicinaux de grande communication. Un déclassement de ce
genre peut être accompagné, bien que ce ne soit pas nécessaire, d'un
rétrécissement de la voie. La partie retranchée tombe alors dans le

1. Le tracé servira aussi de plan d'alignement pour toutes les conslnictic-*
bâties en bordure de la Yoie.

DOMAINE PUBLIC. — CLASSEMENT 513

domaine privé et devient aliénable. Le déclassement est partiel,
lorsque, par suite d'une rectification du chemin, une section de
l'ancienne voie est devenue inutile à la circulation. La portion déclas-
sée tombe alors également dans le domaine privé.

Dans tous ces cas où une portion de voie publique est déclassée,
soit par suite d'un rétrécissement de la voie, soit par suite d'une recti-
fication, la portion déclassée doit être aliénée ^

Au moment de Taliénation sepo?e la question du droit de préemp-
tion des riverains.

Les riverains n'ont-ils pas le droit d'exiger que ce terrain leur soit
vendu par préférence à tout autre ? Les raisons d*équité ne manquent
pas pour justifier ce droit de préemption : 1" En supprimant la voie
publique on supprime un droit d'accès qu'avaient les riverains, leurs
fonds se trouvent maintenant isolés, on leur doit une compensation ;
2" le sol de la voie avait probablement autrefois fait partie des fonds
riverains, il est naturel qu'il y retourne ; 3"* au point de vue de la cul-
ture, il est mauvais de trop multiplier les parcelles, il vaut mieux
réunir les portions déclassées à des fonds déjà constitués, que d'en
faire des parcelles nouvelles.

Ces raisons d'équité n'auraient point suffi à créer de toutes pièces
Je droit de préemption. Mais comme des textes l'ont établi pour
certaines voies publiques, elles peuvent servir à l'étendre aux
autres.

Le droit de préemption est établi à propos du déclassement des
routes nationales par la loi du 24 mai 1842 , à propos du déclasse-
ment des chemins vicinaux par Tart. 19 de la loi du 21 mai 1836 ; à
propos des rues et places des villes, lorsque des terrains ont été re-
tranchés en vertu de plans d'alignement régulièrement approuvés, 1.
16 sept. 1807, art. 53; à propos du déclassement des chemins ruraux
par la loi du 20 août 1881, art. 17.

Il est étendu sans difficulté par la pratique administrative au dé-
délassement des routes départementales.

Il est étendu aussi aux portions retranchées du lit des fleuves à la
suite de travaux publics.

1. Nous ne traitons pas la question de savoir au profit de quelle personne
dministrative est faite raliènation; certaines liypothèses sont délicates.

11 y a des formalités pour ces aliénations. A remarquer celle qui a été intro-
uite dans la loi du 20 août 1881 sur les chemins ruraux. Lorsqu'un chemin
ural est déclassé, la loi établit avant la vente certains délais destinés à per-
lettre la formation d'un syndicat de propriétaires. Si ce syndicat se forme et
e chargr^ d'assurer Tentretien, le chemin est maintenu (art. 16). Façon origi-
aie d'or^ajûser un contrôle dé Tadministration municipale.

H. 33

514 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Mais le droit de préemption n'est étendu, ni aux terrains retranchés
des chemins de fer, ni à ceux retranchés des canaux de navigation,
parce que sur ces voies-là, les riverains n'avaient pas de droit d accès,
et que, par conséquent, il n'y a pas lieu de les indemniser. On voit
que l'administration se place uniquement au point de vue de la pre-
mière raison que nous avons donnée pour justifier le droit de préemp-
tion. Mais alors, pour être logique, elle devrait admettre ce droit sur
les lais et relais de la mer, car les riverains avaient hien un droit
d'accès sur le rivage. La raison que Ton peut invoquer pour écarter le
droit de préemption ici, c'est que les lais et relais sont parfois trop
considérahles, pour être considérés comme un accessoire des fonds
riverains.

Pour les formalités de la préemption, il faut voiries textes. Chacun
des riverains prend le terrain endroit soi, c'est-à-dire dans une di-
rection perpendiculaire à Taxe de la route.

a)]Autorités qui procèdent au classement et au déclassement, — £»
principe, c''est la même autorité qui procède au classement et au dé-
classement.

Routes nationales, — Elles sont classées et déclassées par un décret
en Conseil d'État. (D. 16déc. 1811.) Par exception» lorsqu'il s'agit de
la création d'une route toute nouvelle, il faut une loi. (D. 1811, art, 4;
loi 27 juin. 1870, art. le^)

Routes départementales, — Elles sont classées et déclassées par
le conseil général du départcmwit (art. 46, §§ 6, 8> loi 10 août 1871'.
Les décisions du conseil général sur ce point sont de la catégorie des
décisions définitives. Elles sont précédées d'une enquête en la forme
de celle qui précède la déclaration d'utilité puhlique en matière
d'expropriation. (L. 20 mars 1835; D. ISnov. 1878.)

Chemins vicinaux, — - Lé conseil général statue définitivement sur
le classement et le déclassement des chemins vicinaux de grande-
communication et d'intérêt commun ; la commission départementale
sur le classement des chemins vicinaux ordinaires (1. 10 août 1871,
art, 46-7» et 86.) Le tout après avis des conseils municipaux des com-
munes intéressées. Ces décisions portent, en outre, fixation de la lar-
geur.

Chemins ruraux, — Les arrêtés de classement, qui portent ici 1*î
nom d'arrêtés de reconnaissance, sont pris par la commission dépar-
tementale, sur la proposition du préfet, après avis du conseil muni-
cipal et après enquêtes. Le déclassement est opéré dans les mêmes
formes. (L. 20 août 1881, art. 4 et 16.) .

Rues et places, — Le conseil municipal délibère, sauf approbation
préfectorale sur le classement, le déclassement, le redressement, le

DOMAINE PUBLIC. — CLASSEMENT 515

prolongement, Télargissement, la suppression des rues et places pu-
bliques. (L. 5 avr. 1884^ art. 68-7^.) Il convient d'ajouter que le carac-
tère des rues et places publiques peut se trouver établi aussi par un
usage prolongé. (Cass. 13 juill. 1861 .)

378. C. Affectation et désaffectation des bâtiments
aux services publics. — I. Affectation. — Il y a lieu de poser
les règles suivantes :

1° L'affectation résulte d'un acte de l'autorité administrative, mais
pour entraîner la domanialité publique, cet acte doit être suivi d'une
prise de possession effective par le service alfectataire.

2^ Lorsque Tédifice est bâti à la suite d'une expropriation qui a
nécessité une déclaration d'utilité publique, il n'est pas besoin d'un
autre acte administratif pour entraîner l'affectation. Celle-ci est déjà
impliquée en effet dans la déclaration d'utilité publique; on exproprie
toujours pour un objet déterminé, pour bâtir un hôtel de ville, un
marché couvert, etc

3^ Lorsqu'il s'agit d^affecter à un de ses propres services un édifice
qui est d'avance dans son domaine, et qui n'est encore aflFecté à aucun
service, une personne administrative est généralement capable. Ainsi
peut faire la commune, par décision réglementaire du conseil muni-
cipal; ainsi peut faire le département, par décision définitive du
conseil général. Quant à l'État, ses immeubles sont en principe affectés
par décret rendu après avis du ministre des finances. (0. 14 juinl833 ;
D. 24 mars 1852.)

4® Pour les bâtiments qu'une commune doit fournir à un service
d'État en vertu d'une convention, comme les facultés, les casernes, les
hôtels des postes, l'affectation a lieu en général par décret.

II. Désaffectation et changement d'affectation. — 1° L'affectation
§taat un acte de puissance publique est toujours révocable, même
lorsqu'elle a été effectuée en exécution d'un contrat ou d'une libéralité.
5i la désaffectation prononcée dans les formes requises, constitue la
violation d'un contrat ou des conditions d'une libéralité, la question
;e réglera par des indemnités ou des restitutions.

2** Ltcs personnes administratives ont moins de capacité pour désaf-
'ecter que pour affecter. Ainsi le conseil municipal ne peut prononcer
me désaffectation ou un changement d'affectation, même pour un
ervice communal, qu'avec l'autorisation du préfet (art. 68, n» 5,
. 5 avr. 1884). Spécialement pour les presbytères, si l'autorité ecclé-
iastique s'oppose à la désaffectation, il faut un décret; si elle ne sy
ppose pas, une délibération du conseil municipal, approuvée par le
.réfet, suffit (0. 3 mars 1825 ; C. d'Ét. 9 août 1889). Le conseil gêné-

516 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE'

rai peut prononcer par décision définitive des changements d'affecta-
tion toutes les fois qu'il ne s'agit pas des hôtels de préfeclure et de
sous-préfecture, des palais de justice, des écoles normales, des casernes
de gendarmerie et des prisons (art. 46, n* 4, 1. 10 août 1871). Lorsqu'il
s'agit de l'un de ces bâtiments, les décisions sont soumises à suspen-
sion. (Art. 48, n« 2.J

Bien entendu, si un bâtiment municipal a été affecté par décret à
un service d'P^tat, il ne peut être désaffecté que par décret.

3^ L'affectataire n'est qu'un détenteur de la chose d autrui ; à moins
de stipulation contraire, il est non-recevable à réclamer des indemni-
tés pour impenses, améliorations ou constructions. (Cour de Paris,
23 avril 1891.)

Obsei*vation, — En dehors des bâtiments affectés à un service pu-
blic, il peut y avoir des bâtiments affectés à un usage d'utilité pu-
blique et concédés ainsi à des établissements privés ecclésiastiques
ou civils; par exemple, un bâtiment peut avoir été concédé par une
commune à un établissement des frères de la doctrine chrétienne. Ces
affectations ne font point tomber l'édifice dans le domaine public,
elles constituent une forme de subvention; dans ce cas, au moins
lorsqu'elle a été faite par une commune, l'affectation peut perdre son
caractère de précarité, et cesser d'être un acte révocable; elle peut
être interprétée comme une attribulion de jouissance faite en vertu
d'un contrat, et l'interprétation de lacteest de la compétence des tri-
bunaux judiciaires (Trib. des confl. 27 décembre 1879 ; 13 janvier
1883; 17 juin 1887; 12 juill. 1890). Si la désaffectation peut être
prononcée, elle doit Têtre dans la même forme que l'affectation. (Art.
167, l. 1884.)

Art. 2. — Délimitation et alignement.

No i . Délimitation des rivages de la mer et des fleuves.

Cette matière comprend la détermination des limites des dépen-
dances du domaine public, et la protection de ces limites.

Il faut distinguer ici encore : 1© les rivages de la mer et les fleuves
navigables et flottables; 2o les voies de communication; 3<» les bâti-
ments et terrains affectés à un service public.

Aux premiers correspond la matière de la délimitation proprement
dite; aux seconds celle de l'alignement; aux troisièmes une£ortede
bornage.

379. A. Fixation des limites par la délimitation. —

DOMAINE PUBLIC. — DÉLIMITATION 517

La délimitation est la fixation des limites des rivages de la mer et des
fleuves, telle qu'elle résulte d'une décision administrative rendue
après opérations sur le terrain. L'acte de délimitation n est point at-
tributif de propriété, il est purement déclaratif, il s'agit d'appliquer
les règles que nous avons vues au n* 371 sur Tétendue des rivages de
ia mer et des rives des fleuves.

La délimitation ne peut pas par elle-même empiéter sur la pro-
priété privée. Elle constate seulement que les mouvements de la mer
ont empiété.

En dehors des limites naturelles, il faut recourir à l'expropriation, si

l'on veut incorporer quelque parcelle de terrain au rivage ou au fleuve.

a) Délimitation des rivages de la mer. (Décr.-loi 21 février 1852.)

— Cette délimitation donne lieu, aux termes de ce décret, à deux

sortes d'actes administratifs différents :

1° Des décrets de délimitation rendus en forme de règlements
d'administration publique ;

2^ Des arrêtés de domanialité pris, soit par les préfets maritimes,
soit par les préfets de département, et visés par le ministre de la ma- •
rine. Tout de suite s'élève la question de savoir pourquoi il y a deux
actes et quelle est l'utilité de chacun d eux.

L'opinion la plus sage est que les arrêtés de domanialité ne peuvent
intervenir qu'après un décret de délimitation qui a eu pour objet toute
une étendue de rivage, pour appliquer ce décret à telle ou telle par-
celle riveraine. Les arrêtés de domanialité sont ainsi un moyen de
faire connaître aux parties intéressées la délimitation telle qu'elle ré-
sulte du décret; ils ont une utilité comparable à celle des alignements
individuels, lorsque ceux-ci s'appuient sur un plan général d'aligne-
ment ou sur l'acte de classement d'un chemin.

Un point particulièrement délicat, c'est la question de savoir où
s'arrête le rivage de la mer à l'embouchure des fleuves, pour faire
place à la rive du fleuve. Il y a des intérêts pratiques : au point de
vue de l'administration qui a la police, au point de vue de Tinscription
maritime, de la liberté de la pêche, des alluvions, etc.

Divers systèmes ont été soutenus, notamment celui qui fait re-
monter le rivage de la mer jusqu'au point où le flux se fait sentir dans
le fleuve^ ce qui est beaucoup trop haut.

Le Conseil d'État a adopté un système complexe dans lequel on tient
compte en les combinant des éléments suivants : le parallélisme des
rives, le degré de salure de l'eau, la nature fluviale de la végétation
ît des atterrissements sur les bords. (Gons. d'Ét. 4 mars 1875-6 mars
1882, baie de la Seine.)
ô) Délimitation des fleuves, — Les fleuves sont délimités par ar-

618 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

rêté préfectoral. Il n'existe pas de texte spécial, mais cela est admis
par application de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790
(Sect, ni, art. 2), qui charge les administrations départementales de
la conservation des propriétés publiques. (Trib. confl. 3 juin 2850.
Nous savons qu on doit appliquer une règle qui paraît simple, et
attribuer au fleuve tout ce qui est couvert par le plan d'eau le plus
élevé avant toute inondation. Dans la pratique, la détermination de
ce plan d'eau donne lieu à desdifûcultés à cause delà pente du fleuve.
On est obligé de procéder par échelons, de diviser le fleuve en sections
t de déterminer le plan d'eau en prenant le niveau des terrains les
plus bas dans chaque section. La conséquence de cette façon de pro-
céder est que presque jamais le lit du fleuve ne remonte jusqu'à la
crête des berges, que le plan incliné des berges est très fréquemment
la propriété des riverains. (Gons. d'Ét. 24 janv. 1890.)

c) Des voies de recours contre les actes de délimitation, Recour'^
'parallèles, — Il faut remarquer que la délimitation est un bornage
qui n'est pas opéré d'une façon contradictoire- Un propriétaire rive-
rain peut s'apercevoir après coup que cette opération a été mal faite
et qu'on a empiété sur son terrain. Quelles voies de recours a-t-il àsa
disposition?

Pendant longtemps il a été admis par le Conseil d'État, que les
actes de délimitation étaient des actes d'administration discrétion-
naires, qui ne pouvaient point être annulés sous le prétexte qu'ils em-
piétaient sur la propriété privée.

En présence de cette jurisprudence du Conseil d'État, la Cour de
cassation admettait alors que si l'acte de délimitation avait réellement
empiété, cela équivalait à une expropriation, et que l'administration
devait être condamnée à payer une indemnité pour la valeur du
terrain. (Cass. 23 mai 1849; 20 mai 1862, etc.)

Actuellement, le Conseil d'État, par un revirement complet, admet
le recours pour excès de pouvoirs contre les actes de délimitation, et
il reconnaît qu'ils doivent être annulés lorsqu'ils ont empiété sur la
propriété privée; par conséquent, il reconnaît que ces actes ne peuvent
point entraîner d'expropriation indirecte. (Cons. d'Ét. 23 mai 1861 ;
27 mai 1863; 21 juill. 1870, etc.)

En présence de cette nouvelle jurisprudence du Conseil d'État, i
semble tout d'abord que la Cour de cassation eût dû cesser d'admettre
l'action devant les tribunaux judiciaires, qui n'était plus indispensable
pour obtenir justice. Il n'en a rien été cependant, l'action a été main-
tenue, et même le tribunal des conflits a approuvé ce système. (Cass
6 nov. 1872; trib. confl. 11 janv. 1873; 1»' mars 1873). De telle sort»
que, actuellement, deux voies de recours s'ouvrent devant la parti**

DOMAINE PUBLIC. — DÉLIMITATION 519

intéressée : 1» le recours pour excès de pouvoir qui peut entraîner
annulation de l'acte et par conséquent restitution du terrain; 2o Tac-
tion devant le tribunal civil, qui peut aboutir à une indemnité payée
par l'administration à cause de l'emprise du terrain.

Le système de la Cour de cassation et du tribunal des conflits, que
l'on peut appeler système des recours parallèles, ne peut plus s'ap-
puyer sur ridée d'une expropriation indirecte, puisque cette idée est
■condamnée par la jurisprudence actuelle du Conseil d'État; mais il
lui reste une base excellente dans le principe de la séparation des
pouvoirs sainement interprété. Les tribunaux judiciaires, en effet,
sont gardiens de la propriété privée, au même titre que les tribu-
naux administratifs sont gardiens de l'indépendance administrative.
Il est vrai de dire qu'un tribunal judiciaire ne peut pas toucber à un
acte d'administration, mais il est aussi vrai de dire qu'un tribunal admi-
nistratif ne peut pas être juge d'une question de propriété privée. Les
deux tribunaux jugeront donc chacun de son côté; l'un fixera la
limite de la propriété publique, l'autre la limite de la propriété pri-
vée. Si ces deux limites ne concordent pas, il faudra bien trancher
la question par une indemnité pécuniaire.

Il y a pour le riverain un avantage très grand à avoir à sa disposi-
tion l'action civile, car elle ne se prescrit que par trente ans, tandis
que le recours pour excès de pouvoir est non recevable au bout de
trois mois.

Ce système de deux recours parallèles, l'un devant les tribunaux
administratifs, l'autre devant les tribunaux judiciaires, lorsqu'un
acte administratif a porté atteinte à la propriété, a une portée très
haute ; nous verrons toute sa signification dans la partie du conten-
tieux.

380. B. Protection des limites des rivages de la mer
et des fleuves. — Les entreprises faites sur les rivages de la
mer et sur le lit des fleuves constituent des contraventions de grande
voirie.

Ces contraventions sont de la compétence du conseil de préfecture.

La contravention entraîne : 1° le rétablissement des lieux dans
l'état primitif; 2° une amende variable, mais dont le minimum est
de 16 francs et qui peut s'élever à 50 et même 300 francs.

Donc les riverains doivent bien faire attention à respecter la limite
de ces dépendances du domaine public^ soit qu'ils établissent des
constructions, soit qu'ils établissent des clôtures.

Mais il faut bien noter qu'ils ne sont pas tenus à demander autori-
sation préalable quand ils veulent faire des travaux de ce genre; en

520 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

d'autres termes, ils ne sont pas tenus à demander alignement indivi-
duel, — La servitude d'alignement n'existe que très exœptionnelle-
ment le long de certains cours d eaux. Ils agissent donc à leurs risques
et périls *. Cependant, le long du rivage de la mer, il leur est loisible
par mesure de précaution de demander un aiTêté de domanialité au
préfet,

iV® ^. De l'alignement,

. L'alignement est la fixation des limites du domaine public, au droit
des propriétés riveraines des voies de communication. La législation
de l'alignement fournit aussi les moyens de protéger ces limites une
fois qu'elles sont fixées.

381. Fixation des limites par alignement. — ol). Des

plans d'alignement, — Il y a deux espèces de plans d'alignement :
1® ceux qui existent pour les routes et chemins classés dans des ca-
tégories déterminées, tels que routes nationales, départementales,
chemins vicinaux. Ces plans résultent des actes portant fixation du
tracé de la voie, ou bien des actes relatifs à l'élargissement ou au re-
dressement qui ont pu survenir ; ils s'appliquent même dans la tra-
versée des champs, en dehors des agglomérations bâties, par consé-
quent aux maisons isolées * ; ^'^ ceux qui sont dressés dans une ville,
ou tout au moins dans une agglomération bâtie, à titre d'opération
municipale, dans un but de salubrité, de sécurité pour la circulation,
et d'embellissement pour la ville. Ces plans municipaux d'aligne-
ment peuvent porter sur toute espèce de voies ; non seulement sur les
rues et places qui ne sont classées dans aucune catégorie, qui sont
seulement affectées par l'usage, mais sur les voies classées, routes na-
tionales, départementales, etc., dans leur traversée de la ville; ils
peuvent être aussi particuliers à telle ou telle voie ; ils constituent
une dépense obligatoire pour toutes les communes (art. 136, § 14,
1. 1884) ; mais dans la pratique on ne les impose pas aux communes
qui ne sont pas des villes.

Les formalités sont les suivantes :

1° Ils sont dressés par le service chargé de la voie.

1. Cette doctrine qui résulte des arrêts du Gooseil d*État de^ 26 jain 1S43.
28 juin 1844, 19 décembre 1848, avait été précédée de la doctriae contraire.

2. Il n'est pas admis qu'il y ait en ce sens de plan d'alignement pour le»
chemins ruraux. Même depuis la loi du 20 août 1881, et alors même que des
plans ont été dressés lors de la reconnaissance du chemin, les limites ne peu-
vent être modifiées que par expropriation. Il n'y a ni occupation des terrains
nus, ni servitude de recuiement.

DOMAINE PUBLIC. — ALIGNEMENT 521

2** Le conseil municipal délibère sur les plans d'alignement des
voies municipales. (L, 5 avr. 1884, art. 68, § 7.) — Le conseil géné-
ral donne son avis pour les traverses des routes départementales.
(Av. Cons. d'Ét. 15 juill. 1879.) — Le conseil des ponts et chaussées
donne son avis pour les traverses des routes nationales. (Cire, minist.
24 oct. 1845.)

3" Ils sont l'objet d'une enquête dans les conditions prescrites par
le titre II de la loi du 3 mai 1841.

4*" Us sont homologués par un décret en Conseil d'État quand ils
concernent les routes nationales et départementales, ainsi que les rues,
des villes, bourgs et villages qui leur font suite, les rues de Paris et
les chemins de fer. — Par arrêté préfectoral pour les rues des villes.
— Par décision du conseil général pour les chemins vicinaux de
grande communication et d'intérêt commun (art. 44^ 1. 1871). —
Par décision de la commission départementale pour les chemms vici-
naux ordinaires (art. 86, 1. 1871), et pour les chemins ruraux (1. 20
août 1881, art. 13).

5<* Après l'homologation, dépôt du plan d'alignement à la mairie
de la commune et publication de l'acte d'approbation.

à) Effets des plans d'alignements, — Servitudes d'alignement. —
Lorsque, par application d'un plan d'alignement, la voie publique se
trouve élargie :

l** Les terrains non bâtis inclus dans les limites fixées par le plan
se trouvent ip*o facto acquis à la voie sans procédure d'expropriation,
mais moyennant indemnité ultérieure.

2° Les terrains bâtis sont grevés de la servitude de reculement. Il
ne peut plus y être fait de travaux confortatifs; le jour où ils seront
démolis ou tomberont de vétusté, le sol sera réuni à la voie publique
moyennant une indemnité qui ne représentera que la valeur du terrain
nu. — La notion des travaux confortatifs est une question de pratique
administrative. — Il est bon d'ajouter que par mesure de police,
l'administration peut faire démolir les édifices qui menacent ruine.

Dans ces deux cas, l'indemnité est réglée en principe par le jury
d'expropriation, seulement le règlement est postérieur à la prise de
possession. (Av. Cons. d'Ét. 1*' avr. 1841.) Par exception, pour les
chemins vicinaux, l'indemnité est réglée par le juge de paix du canton
sur rapport d'experts. (L. 21 mai 1836, art. 15.)

— Lorsque, au contraire, par l'application d'un plan d'alignement, la
voie publique est diminuée de largeur, les propriétaires riverains ont
un droit de préemption sur les terrains au droit de leurs propriétés.
(V. n- 377.)

Observation. — Dans les villes où il n'y a pas de plan d'alignement

522 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

pour les rues ou places qui ne sont pas classées, on doit s'en tenir à
l'état actuel des lieux. (Gons. d'Ét. 5 avr. 1862.)

382. B. Protection des limites par ralignement. >-^e

Valignement individuel. — Les autorités compétentes délivrent à la
requête des riverains des arrêtés individuels d'alignement y qui indi-
quent, à propos d'une parcelle déterminée de teirain, la ligne sépara-
tive de la voie publique telle qu'elle est fixée par les règles précédentes.

C'est un simple renseignement pour le propriétaire riverain, mais
un renseignement qu'il est souvent obligé de demander.

Les riverains sont tenus de demander un alignement individuel
toutes les fois qu'ils veulent construire ou reconstruire un mur sur
la ligne séparative de la voie publique.

Ils y sont tenus, même lorsqu'ils veulent construire en arrière de
celte ligne au moins dans les villes. (Cass. 27 juill. 4876.) — La ju-
risprudence du Conseil d'État est contraire. (C. d'Ét. 17 févr. 1859.)

Les riverains sont tenus également de demander une permission
s'ils veulent simplement faire des travaux à un mur de façade ; de
même, pour les saillies fixes, balcons, colonnes, marches, et les sail-
lies mobiles, enseignes, devanture de magasin. Ces concessions sont
révocables.

Les infractions à ces prescriptions sont réprimées par le tribunal
de simple police pour la petite voirie, par le conseil de préfecture
pour la grande voirie ; elles entraînent une amende sans préjudice de
la démolition s'il y a lieu.

Les autorités compétentes pour délivrer les alignements individuels
et les permissions de voirie sont :

1® Pour la grande voirie et les chemins vicinaux de grande com-
munication ou d'intérêt commun : le préfet. Dans les arrondissements
autres que celui du chef- lieu, le préfet peut être remplacé par le sous-
préfet lorsqu'il existe un plan d'alignement. Le maire doit être consulté.

2o Pour les rues, places, chemins vicinaux ordinaires et chemins
ruraux : le maire.

N"* S.Le bornage des bâtiments et terrains affectés à un service public

383. Pour le domaine militaire les règles du bornage se trouvent
dans un décret du 10 août 1853. C'est une opération contradictoire.
Lorsque le bornage est opéré sur le terrain, procès-verbal en est
dressé. Ce procès-verbal est déposé à la mairie, les intéressés ont trois
mois pour se pourvoir devant le conseil de préfecture. Dès qu'il a été

DOMAINE PUBLIC. — VOIRIE 5^3

définitivement statué sur le recours, le procès-verbal est homologué
par décret.

Pour les bâtiments affectés aux services publics, l'administration
pratique le bornage ordinaire avec action en justice, parce qu'elle
considère que ces bâtiments ne sortent pas du domaine privé. La con-
séquence logique de l'opinion qui fait tomber les bâtiments dans le
domaine public, est que le bornage devient une mesure de police et
doit être fait par un arrêté analogue aux arrêtés de délimitation.

Art. 3. — La police du domaine public et les servitudes d'utilité

publique

384. Il s'agit ici de tout ce qui est police de conservation du domaine
public, et en même temps de tout ce qui est police de l'usage du
public là où cet usage a lieu. Ces règles de police entraînent pour les
citoyens des obligations ; elles peuvent entraîner aussi pour les fonds
riverains de véritables servitudes d'utilité publique- Nous en verrons
de nombreux exemples.

Ces servitudes dont quelques-unes sont fort lourdes ne donnent en
principe lieu à aucune indemnité au profit des riverains sur les fonds
desquels elles pèsent. Nous verrons cependant quelques exceptions en
matière de nouvel établissement de cbemin de halage, en matière de
servitudes militaires.

La police du domaine public ne forme pas un corps particulier de
règles pour toutes les dépendances du domaine public, mais seule-
ment pour la voirie. La voirie est relative aux voies de communica-
tion et aux rivages de la mer, ainsi qu'à certaines matières assimi
lées.

Tout ce qui est bâtiment reste en dehors de cet ensemble de règles.
Cela tient en grande partie à ce que jusqu'ici, grâce à la doctrine et
à la jurisprudence admises, il y a peu de bâtiments dans les dépen-
dances du domaine public. Cependant il y a les églises et édifices con-
sacrés aux cultes et aussi les cimetières *.

Il résulte de cette situation que pour tout ce qui est bâtiment, la

1 . La question de savoir si les cimetières sont ou non des dépendances du
domaine public est discutée (V n» 399); ce qui est certain, c*est que le voisi-
nage des cimetières entraîne des servitudes , au moins lorsqu'il s'agit de ceux
qui ont été transférés h une certaine distance des habitations en vertu du dé-
cret de prairial an XII :

« Nul ne peut, sans autorisation^ élever aucune habitation, ni creuser aucun
« puits^ à moins de 100 mètres des nouveaux cimetières transférés hors des
a communes en vertu des lois et règlements » (D. 7 mars 1808).

524 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

protection et la conservation s'obtient par les voies du droit civil : ac-
tions civiles et possessoires. Cependant aucun obstacle ne s'oppose-
rait, à notre avis, à ce qu'il fût pris des arrêtés de police par les au-
torités compétentes. Ainsi le maire peut prendre des arrêtés de police
relatifs à la conservation des bâtiments municipaux ou des cimetières.
Il en prend bien relatifs à la conservation des jardins et promenades
publiques, qui ne font pas non plus partie de la voirie. Il en prend
bien relatifs à la conservation des bois communaux, des pâturages
communaux qui ne sont même pas des dépendances du domaine pu-
blic.

Pour ce qui est du maintien de l'ordre à l'intérieur des bâtiments
affectés aux services publics, c'est affaire de police administrative.

Police de la voine et servitudes qui en découlent.

385. La police de la voirie est un ensemble de règles relatives
soit à la conservation des règles de communication, soit à la circula-
tion qui se produit sur ces voies de communication.

On distingue la grande voirie et la petite voirie. L'intérêt de la
distinction est tiré de ce que, dans certains cas, les infractions aux
règles de police de grande voirie constituent des contraventions d^
grande voirie^ qui sont de la compétence des conseils de préfecture,
et qui sont punies d'amendes assez élevées, tandis que les infractions
aux règles de la petite voirie sont toujours des contraventions de
simple police justiciables des tribunaux de simple police et punies
d'amendes légères. De plus, les règles de la grande voirie sont pres-
que toutes contenues dans des règlements antérieurs à 4789, qui ont
été provisoirement confirmés par loi des 19-22 juillet 1791 (tit. P',
art. 29, § 2), tandis que les règles de la petite voirie sont toutes con-
tenues dans des textes postérieurs à 1789, arrêtés préfectoraux ou
municipaux.

Les voies de communication sont réparties dans la grande et la
petite voirie à raison de leur importance.

Font partie de la grande voirie : 1*» les routes nationales et dépar-
tementales ; 2° toutes les rues de Paris ; 3° les chemins de fer ; 4» les
tleuves et canaux ; 5° les rivages de la mer ; 6» certaines matières
assimilées.

Font partie de la petite voirie : 1* les chemins vicinaux ; 2* les
chemins ruraux ; 3* les rues et places des villes.

DOMAINE PUBLIC. — LA VOIRIE 525

A'° /. Règles de la grande voine.

386. Des contraventions de grande voirie. — La con-
travention de grande voirie se caractérise par deux signes : 4* elle
est de la compétence du conseil de préfecture. Cette compétence ré-
sulte de la loi du 29 floréal an X (art. 1er et 4). Elle constitue ce qu'on
appelle la compétence répressive du conseil de préfecture, et c'est
une exception aux principes généraux, parce que d'ordinaire les
juridictions administratives ne sont pas répressives. Cette compétence
est d'ailleurs limitée aux amendes. Quelques-unes des contraventions
de grande voirie entraînent la peine de l'emprisonnement ; mais la
peine alors n'est pas appliquée par le tribunal administratif, Taflaire
est renvoyée devant le tribunal correctionnel. On estime que les tri-
bunaux ordinaires sont gardiens de la liberté individuelle au même
titre que de la propriété*.

S'» Les amendes entraînées par les contraventions de grande voirie
sont plus élevées que les amendes de simple police. Cela tient à ce
qu'elles sont prononcées par des textes de l'ancien régime elles ont
cependant été modérées par une loi du 23 mars 1842.

<( A dater de la promulgation delà présente loi, les amendes fixes,
« établies par les règlements de voirie antérieurs à la loi des 49-22
« juillet 4791, pourront être modérées, eu égard au degré d'im-
« portance ou aux circonstances atténuantes des délits, jusqu'au
(( vingtième desdites amendes, sans toutefois que ce minimum puisse
« descendre au-dessous de 46 francs. A dater de la même époque,
<L les amendes dont le taux, d'après ces règlements, était laissé à
<ï l'arbitraire du juge, pourront varier entre un minimum de 46
n francs et un maximum de 300 francs. ^

Malgré le chiffre élevé des amendes, les contraventions de grande
voirie sont traitées comme des contraventions et non comme des
délits; par conséquent : 4® fait matériel punissable en dehors de toute
intention de nuire ; 2° prescription d'une année à compter de l'in-
fraction pour l'action publique ; de deux ans à partir de la condam-
nation pour la peine.

Quant à la question de savoir quelles sont les règles de la grande
voirie qui sont sanctionnées par des contraventions de grande voirie,
voici les observations que l'on peut formuler, mais il faut reconnaître
que la matière est un peu confuse :

\ . Rapprochez de ce qui a été dit pour la délimitation n» 379 et y. au con-
tentieux, n« 561.

526 LES DROITS DO^TANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

1» Toutes les règles de la grande voirie ne sont pas sanctionnées
par des contraventions de grande voirie ;

2® Les règlements antérieurs à 1789 sont sanctionnés par des con-
traventions de grande voirie ;

3° Des règles postérieures à 1789, les unes sont sanctionnées par des
contraventions de grande voirie (exemple : Police du roulage^ 1. 1851,
art. 4 et 9), les autres pas; il faut, dans chaque matière spéciale, se
reporter aux textes.

387. 1. Routes nationales et départementales. — 11 y

a lieu de distinguer la police de conservation des routes et la police
de la circulation ou police du roulage.

A. Police de conservation. — La police de conservation des routes
impose d'abord des obligations à tout le monde, elle impose aussi aux
riverains des obligations spéciales qui méritent le nom de servitudes,
en ce qu'elles sont dues par le fonds plutôt que par le propriétaire du
fonds.

a) Obligations de voirie. — « Les contraventions en matière de
« grande voirie, telles qu'anticipations, dépôts de fumier ou d'autres
« objets, et toutes espèces de détériorations commises sur les grandes
« routes, sur les arbres qui les bordent, sur les fossés, ouvrages d'art
« et matériaux destinés à leur entrelien, sur les canaux, fleuves et
« rivières navigables, leurs chemins de halage, francs-bords, fossés
« et ouvrages d'art seront constatées, réprimées et poursuivies par
« voie administrative. » (L. 29 flor. an X, art. l®*".)

Cette loi, établit, on le voit, pour tout le monde l'obligation de
respecter la voie et pose le principe de la réparation de toute d^ra-
dation. Mais elle n'édicte aucune peine par elle-même; là où il
n'existe pas de règlements spéciaux, le conseil de préfecture doit se
borner à condamner à réparation.

b) Servitudes de voirie. — Les servitudes de voirie ressemblent
aux servitudes du droit civil en ce qu'elles peuvent être considérées
comme attachées à la route comme fonds dominant, et comme portant
sur les fonds riverains qui deviennent des fonds servants ; mais elles
présentent des singularités ; elles consistent in faciendo aussi bien
q}x*in patiendo, de plus, elles sont sanctionnées par la contravention
de grande voirie.

Les principales sont les suivantes :

1° La servitude d'alignement^ avec sa conséquence la servitude de
reculement. Ces servitudes ont pour but d'assurer la rectification et
la protection des limites de la voie. (V. n° 381.)

2° La servitude d'écoulement des eaux.

DOHAINE PUBLIC. — LA VOIRIE 5^7

3o Le rejet des fossés. Les propriétaires riverains sont astreints à
recevoir sur leurs fonds, sans pouvoir réclamer d'indemnité^ le
rejet des terres provenant du curage des fossés. (Arrêt du Conseil
du 26 mai 1705 et du 3 mai 1720; l. du 9 ventôse an XIII; décr.
46 déc. 18«, art. 109-110; l. 12 mai 1825, aH. 2; C. d'Ét. 2 avr.
1849).

4« Les servitudes de plantations. Il existe des servitudes relatives à
des plantations d^arbres à faire sur Tordre de Tadministration par les
riverains^ soit sur leur terrain à une certaine distance, soit même sur
la route, mais ees servitudes ne sont plus pratiquées, elles donnaient
lieu à trop de difficultés. L'administration plante elle même sur le
terrain des routes toutes les fois qu^elle le peut.

Mais il y a d'autres servitudes relatives aux plantations faites par
les particuliers sur leur terrain, ces plantations ne peuvent en principe
être faites qu'à 6 mètres au moins du bord de la route (1. 9 ventôse
an XIII, art. 5). Les baies vives peuvent cependant être plantées à
deux mètres. Avec autorisation du préfet, toutes ces distances sont
réduites.

Enfin dans la traversée des forêts il doit exister un espace libre de
20 mètres y compris la route. Cela constitue la servitude d'essartement,
(O. 1669. T. XXVII, art. 2; Av. Cons. d'Ét. 31 déc. 1849 )

5** L'interdiction d'ouvrir des carrières et de pratiquer des fouilles
à une certaine distance de la voie. V. Décrets du 12 février 1892 sur
l'exploitation des carrières dans cbaque département.

B. Police du rouiage. — V. 1. 30 mai-8 juin 1851 et divers régule-
ments d'administration publique rendus en exécution, 10 août 1852,
24 février 1858, 29 août 1869. Il s'agit de la longueur des essieux, de
la largeur des bandes des roues, de la forme des clous, du chargement
ies voitures, etc.. il y a des règles spéciales pour les voitures servant
iu transport des voyageurs, etc, etc..

Il y a lieu de remarquer : 1» que cette législation s'applique aux
îlietnins vicinaux de grande communication aussi bien qu'aux routes
lationales et départementales;

2*» que les contraventions qu'elle crée ne sont pas toutes de grande
^oîrie et par conséquent pas toutes de la compétence du conseil de
)réfecture, il faut ici se reporter à l'art. 17 de la loi.

3» Que les mesures de police établies par cette loi n'enlèvent point
XI X préfets et aux maires le droit de faire des règlements pour assurer
gt sécurité de la circulation. En tant que les prescriptions de ces rè-
lements feraient double emploi avec celles de la loi, cela donnerait
u verture à des poursuites pour un même fait, Tune en vertu de la
:>i de 1851, Tautre devant le tribunal de simple police; mais le

528 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

même délinquant ne saurait être condamné deux fois pour le même
fait, non bis in idem.

388. II. Rues de Paris. — Les rues de Paris, sans exception,
font partie de la grande voirie (D. .27 oct. 4808, D. 26 mars 1852,
art. !«'). Il faut faire celte observation cependant, que tout ce qui
concerne uniquement la liberté et la sûreté de la circulation fait partie,
non pas précisément, comme on le dit souvent, de la petite voirie,
mais de la police municipale, de telle sorte que : 1° les règlements
sur la liberté et la sûreté de la circulation sont sanctionnés par des
amendes de simple police, réserve faite des règles sur la police du rou-
lage; ceci n'a rien de spécial à Paris; 2° les permissions de saillie
mobile dans toutes les rues donnent lieu au paiement de droits d'après
un tarif particulier, dit tarif de petite voirie.

Servitudes des riverains, {D. du 26 mars i 852,) — Les charges
des riverains des rues de Paris sont assez lourdes; elles ont été nota-
blement aggravées par le décret-ioi du 26 mars 1852, rendu dans une
pensée d'assainissement et d'embellissement de la ville. Ce décret a
ceci de particulier qu'il peut être étendu à d'autres villes que Paris.
Les villes doivent en faire la demande, le décret del85'2 leur est alors
appliqué par décret spécial rendu en la forme d'un règlement d'admi-
nistration publique. Cette opération a ceci d'intéressant que des ser-
vitudes sont ainsi créées par simple décret.

Les dispositions de ce décret sont relatives aux servitudes d'aligne-
ment et de nivellement ; à l'écoulement des eaux sur la voie publique,
qui doit se faire dans des conditions particulières ; à la hauteur des
maisons, au nettoiement de la façade une fois tous les dix ans; à
l'obligation du pavage, etc.. Il contient aussi une disposition relative
à l'expropriation que nous retrouvons plus loin (n° 449).

389. III. Chemins de fer. — On a d'abord appliqué aux che-
mins de fer les lois et règlements sur la grande voirie, comme aux
routes (l. 15 juillet 1845, art. 2 et 3). De plus, des servitudes spéciales
ont été créées, distance pour les murs de clôture, les excavations, les
dépôts de matériaux, etc.. (V. l. 15 juillet 1845, art. 5 à 10.)

Pour la police de la circulation, v. 1. 15 juillet 1845, t. III et O.
15 nov. 1846.

Observation, — La loi du 15 juillet 1845 est en principe applicable
aux chemins de fer d'intérêt local; elle est également applicable aux
tramways, à Texception des articles 4 à 10 relatifs aux servitudes.
(Art. 37, 1.11 juin 1880.)

DOMAINE PUBLIC. — LA VOIRIE 529

390. IV. Fleuves et canaux. ~ a) Voir, pour la police de con-
servation, arrêt du conseil du 24 juin 1777 et 1. 29 floréal an X. Quant
à la police de la navigation, elle est réglée soit par d'anciens règlements,
soit par des arrêtés préfectoraux, soit par des décrets rendus en
exécution de la loi du 21 juillet 1856 pour la navigation à vapeur.

Servitudes de halage et de marchepied, — La servitude de chemin
de halage est due sur Tune des rives des fleuves ou rivières navigables,
que la navigabilité soit naturelle ou qu'elle soit le résultat de travaux
artificiels. (0. août 1669; D. 22 janv. 1808.)

Le chemin de halage est large de vingt-quatre pieds au moins,
au delà desquels les riverains sont obligés de laisser encore six pieds
s'ils veulent bâtir ou faire des plantations ou des clôtures.

L'administration peut réduire cette largeur si le service ne doit pas
en souffrir. (D. 22 janv. 1808 art. 4.)

La servitude de halage peut être établie sur les deux bords, mais il
faut pour cela un décret spécial du chef de l'état (G. d'État. 12 jan-
vier 1878.)

Toutes les fois que la servitude de halage est établie sur une rive
où elle n'existait pas anciennement, elle donne lieu à une indemnité
évaluée conformément aux dispositions de la loi du 16 septembre 1807 ,
art, 57^ c'est-à-dire réglée par le conseil de préfecture. (D. du 22 jan-
vier 1808.)

Le chemin de halage ne doit servir qu'à la navigation. Si l'admi-
nistration veut en faire une chaussée à laisser passer les voitures,
elle doit recourir à l'expropriation. Si la rivière cesse d'être navigable,
la servitude cesse.

Sur les rivières navigables, la servitude de marchepied est due sur
la rive opposée à celle où se trouve le chemin de halage. Sur les ri-
vières flottables, le marchepied est dû sur l'une et l'autre rive. (Ord.
1669, 1. 15 avr. 1829 sur la pêche fluviale, art. 35.)
Le marchepied est large d'au moins dix pieds.
c) Police de la pêche fluviale, — (V. 1. 15 avr. 1829, 6 juin 1840,
31 mai 1865; D. 10 août 1875; D. 18 mai 1878.)

Canaux de navigation, — Les canaux de navigation suivent les
nêmes règles que les fleuves, avec cette différence que les servitudes
le chemin de halage et de marchepied n'y existent pas. Les chemins
le halage font partie du terrain du canal lui-même.

391 . V. Rivages de la mer, ports, havres, rades. — V.
^rd. de la marine août 1681. Sur ce texte fondamental s'appuient des
frétés préfectoraux.

H. Z\

530 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

392. VI. Matières assimilées à la grande voirie. —

i'* Servitudes militaires. — Ces servitudes consistent dans des restric-
tions au droit de bâtir dans une certaine zone autour des places fortes
et des magasins à poudre. Pour les places fortes, V. 1. 10 juillet
4791 ; 1. 17 juillet 1819 ; D. 10 août 1853. Pour les magasins à pou-
dre, V. 1. 22 juin 1854.

Ces servitudes ne donnent lieu à aucune indemnité lorsque, au
moment ou la forteresse ou les magasins sont créés, il n'y a dans la
zone aucun terrain bâti. Si, a u moment de la création, il se trouve
dans la zone des constructions qu'il faille démolir, ou des plantations
qu'il faille arracher il y a indemnité. Dans le cas de construction,
l'indemnité est réglée par le jury. Dans le cas de plantation, elle est
réglée par le conseil de préfecture.

2°) Servitudes de la zone frontière. — (L. 7 avr. 1851.) Ces servi-
tudes ont ceci de particulier qu'elles pèsent, non pas sui les parti-
culiers, mais sur les personnes administratives, départements ou com-
munes ; elles sont en effet relatives aux travaux publics accomplis
dans une certaine zone avoisinant la frontière, tels que remblais, ponts
et autres ouvrages d'art, chemins, routes, chemins de fer, canaux;
elles ont pour but soit d'empêcher que ces travaux ne compromettent
la défense, soit au contraire de les faire concourir à la défense.

V. pour la détermination des zones et l'énumération des travaux
la loi du 7 avril 1851 el les règlements du 16 août 1853 et du 8 sep-
tembre 1878.

Les travaux pour lesquels la servitude existe sont appelés travaux
mixtes, parce qu'ils sont soumis à une commission mixte composée de
membres civils et de membres militaires et qui relève du ministère
de la guerre.

3** Lignes télégraphiques et téléphoniques» — Lorsque ces lignes
sont établies sur des voies publiques, elles sont dépendances du do-
maine public à titre d'accessoires. Nous serions disposés à admettre
qu'elles ont encore ce caractère alors même qu'elles sont établies sur
des terrains appartenant à des particuliers. Ce sont en effet des ob-
jets de propriétés affectés à l'utililé publique; leur caractère de chose
mobilière n'est pas un obstacle. (V. n° 369.)

Quoi qu'il en soit de cette opinion, il est certain tout au moins que.
au point de vue de leur conservation, elles bénéficient du régime de
la grande voirie. (D. 27 déc. 1851 ; 1. 28 juill. 1885.)

De plus, la loi du 28 juillet 1885, art. 9 et 10, a établi à la charge dr?
riverains et au profit des deux espèces de lignes une servitude cTapp*'
qui peut donner lieu à une indemnité réglée par le conseil de préfecture.

4** Dessèchements et eiidiguements, — t La conservation des tn-

DOMAINE ÎUBLIC. — LA VOIRIE 531

« vaux de dessèchement, celle des digues contre les torrents, rivières j

« et fleuves, et sur les bords des lacs et de la mer, est commise à Tad-
« ministration publique. Toutes réparations et dommages seront pour-
< suivis par voie administrative comme pour les objets de grande voi-
« rie. Les délits seront poursuivis par les voies ordinaires, soit devant
« les tribunaux de police correctionnelle, soit devant les cours crîmi-
« nelles, en raison des cas. » (L. 16 sept. 1807, art. 27.)

5° Mines. — D'après la loi du 21 avril 1810, art. 50, les contra-
ventions aux règlements miniers étaient des contraventions de grande
voirie. Cela a été modifié par la loi du 27 juillet 1880. Ce ne sont plus
que des contraventions de simple police.

iVô 2, Règles de la petite voirie,

La petite voirie comprend la voirie vicinale, la voirie urbaine, la
voirie rurale.

393. A. Des contraventions de petite voirie. — Ce

sont en principe des contraventions de simple police, qui entraînent
compétence du tribunal de simple police et amende de 1 à 5 francs.
(Art. 471, n« 5, et n° 15, C. P., art. 479, n'» 11 eod).

Par exception, la loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage s'ap-
plique aux chemins vicinaux de grande communication et donne lieu
à des contraventions de grande voirie.

Par exception encore, toutes les fois qu'il y a usurpation du sol
des chemins vicinaux, le conseil de préfecture est compétent, mais
uniquement pour la restitution du sol, pas pour l'application de l'a-
mende. (Combinaison de la loi du 9 ventôse an XIII et de Fart. 479,
DO 11, C. P., qui a donné lieu à difficulté; conflits, 26 mars 1850,
Cass. 19 juin 1852.)

Quand il y a simple dégradation sans usurpation, le tribunal de
simple police est compétent pour le tout. (Conflits, 17 mai 1873.)

394. B. Obligations et servitudes des riverains. —
Elles sont en général de même nature que celles de la grande voirie ;
seulement, elles résultent d'arrêtés préfectoraux ou municipaux, au
lien de résulter de lois, de décrets ou d'anciens règlements.

Il faut distinguer :

a) Voirie vicinale, — Les règles relatives aux charges des riverains
jont établies par arrêté préfectoral (1. 21 mai 1836, art. 21), elles
)euvent donc varier d'un département à l'autre ; mais des instructions
générales du ministre de l'intérieur tendent à établir une certaine

532 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

uniformité. Ces règles sont à peu près les mêmes que celles que cous
avons exposées à propos des routes nationales et départementales.

6) Voirie urbaine. — La voirie urbaine comprend les rues el places
des a^lomérations bâties, quelle que soit leur importance, mais non
pas les jardins publics, promenades, squares, etc.

S'appliquent à la voirie urbaine les servitudes d'alignement, les
autorisations de bâtir et les diverses permissions de voirie.

Il y a de plus certaines servitudes spéciales.

Les maires ont le droit de fixer la bauteur des maisons par arrèlè
de police. (L. 5 avril 1884, art. 97.)

Ils peuvent être tenus du pavage, de l'établissement des troitoirs
et du balayage des rues, s'il existe à cet égard des règlements ou
usages anciens. Et même dans les traverses des routes qui dépendent
de la grande voirie, il peut être fait application des dispositions lie
la loi du 7 juin 1845 sur les trottoirs.

Dans ce cas l'établissement des trottoirs est l'objet d'une déclaration
d'utilité publique sur l'initiative du conseil municipal. Il y a une
enquête de commodo et incommoda. Il est statué par décret sur
l'utilité publique.

Le conseil municipal donne un choix aux propriétaires au point d«
vue des matériaux à employer.

La dépense est partagée, la portion à la charge de la commune ne
peut être moindre de la moitié.

La portion de la dépense à la charge des propriétaires est recouvrée
dans la forme déterminée par l'art. 28 de la loi de finances du 25 juin
1841, c'est-à-dire comme taxe assimilée aux contributions direetef-

Observation. — Rappelons que les villes peuvent demander que le
décret du 26 mars 1852 leur soit appliqué, et qu'alors les riverains
sont soumis aux mêmes charges que les riverains des rues de Pari!,
sans que pour cela les rues de la ville entrent dans la grande voine.
Les riverains sont soumis notamment à l'obligation de nettoyer les
façades. (V. n" 388).

c) Voirie rurale. — « L'autorité municipale est chaînée de la po-
lice et de la conservation des chemins ruraux > ().20août 1881 arl. 9
Donc règles établies par arrêté municipal.

Art, 4, — UTILISATION DES DÉPENDANCES DU DOMAINE PUBLIC PAR U
PERCEPTION DES PRODUITS ET LA CONCESSION

IV' i. Perception dei produits.
395. Les personnes administratives, qui sont au fond propriétaires

DOMAINE PUBLIC. — LES CONCESSIONS 533

des dépendances de leur domaine public^ ont le droit de retirer de
ces choses foute Futilité qu'elles peuvent donner, tant que cela ne
porte pas atteinte à leur destination.

Cette utilisation peut être réalisée de deux façons : 1® par la per-
ception des produits; 2° par la concession. — La perception des pro-
duits s'opère directement en régie ou par bail à ferme.

Perception directe des produits. — C'est ainsi que TÉtat fait vendre
par Tadministration des domaines Télagage des arbres plantés sur
les routes nationales, ou la coupe des arbres eux-mêmes.

C'est ainsi que les communes peuvent faire vendre aussi l'élagage
des haies ou des arbres accrus sur les chemins vicinaux, de même
aussi la coupe de l'herbe sur les accotements. Dans la pratique, l'herbe
n'est pas toujours vendue, souvent elle est abandonnée en jouissance
individuelle aux habitants de la commune pour leurs troupeaux,
comme elle le serait dans un pâturage communal.

Baux à fermes. — Ferme de la pêche sur les fleuves. — C'est à
cette idée d'utilisation des dépendances du domaine public, qu'il faut
rattacher le principe d'après lequel le droit de pêche sur les fleuves
et rivières navigables et flottables doit être affermé au profit de l'État.
L'État a le droit de pêche comme conséquence de son droit de pro-
priété. Ce droit pouvant être productif sans que cela nuise en rien à
l'utilisation du fleuve, l'Étal le rend productif en l'affermant. La ma-
tière est réglée par la loi du 15 avril 1829, modifiée par celle du
6 juin 1840.

L'art. 10 dispose : « La pêche au profit de l'État sera exploitée soit
par voie d'adjudication publique, soit par concession de licences à
prix d argent. Le mode de concession par licences ne sera employé
que lorsque l'adjudication aura été tentée sans succès 2>.

Les formalités de l'adjudication sont à peu près les mêmes que
celles des adjudications de coupes dans les forêts. Les licences sont
concédées par l'administration des forêts.

TVo 2. Concessions sur le domaine public^.
396. A. Caractère généraux de la concession. — La

1. Nous ne traitons dans ce paragraphe que des concessions sur les dépen-
dances imiaobiliëres du domaine public, mais il existe des concessions sur les
dépendances mobilières ou sur les dépendances incorporelles. C'est ainsi que
le privilège des reproductions photographiques des tableaux et des statues du
Louvre a été concédé pour trente ans. (Tribunal de la Seine, 15 janv. 1890.)

C'est ainsi que les collations d'emplois publics ou de fonctions peuvent
aussi s'analyser en concessions sur le domaine public. (V. n» 137.)

534 us OBom uoMA^nAux de pcis&uke pcbuqcx

cotirtuio* fur te domaine public rtt la permUriam dstnrt è lUn
précaire de retirer (f un? dépendance du domaimepMie mme tfrtis'fi'.
Utitilé.

la concession peat èire (ute par U pa^onne adnûni^R'iie
profriêtim, toil k un particuli^, soit i ane aoire persomie admi-
auStratne. Ainsi les plages de la mer sont en gôiôal eoDcèdéK par
l'État atu commanes riveraines, el eeiks-ci aSennent œnite leur
pririlêge à des indtufriels qni établissent des cabines de bains. En
ma lîêre d'établissement de tramways, l'État, les départements. '<es
communes peuvent se faire des concesnons rédproqoes sur leurs
roules respectives. 'L. 11 juin 1880, ail. 17 et 18.

La concession intervient dans deux bypolhèses bien diSêreales qui
donnent Tien à deoi variétés : !• Il j a coneettion d'otage ou octa-
pation temporaire du domaine, lorsque le concesEionnaire est auto-
risé à utiliser une dépendance dn domaine public déjà créée; il «»
est ainsi des occupations du rivage de la mer : 2* il y a eonce*si->ri 'it
travau x publics lorsque le concessionnaire est autorisé à utiliser une
dépendance du domaine qu'il crée ou qu'il entretient lui-même, à
l'occasion de laquelle il fait un travail public. La coneessioD est liée
au travail public en ce sens qu'elle en est la rémunération. Ainsi eD
est-il pour les concessions de chemins de fer, de tramways, de pjols
à péage, faites à des compagnies. La compagnie utilise la dépendance
du domaine public en ce sens qu'elle prélève une certaine taie sur le
public à l'occasion de l'usage de la chose, et cela l'indemnise des dé-
penses faites pour la construction et l'entretien de la chose.

397. L Nature da droit du concessionnaire an regard
de la chose. — Le concessionnaire est un possesseur précaire de
la chose.

1° C'est un simple possesseur. Il n'a aucun droit réel sur la chose,
par conséquent son droit est purement mobilier et non susceplil'l^
d'hypothèque, ce n'est même pas un droit d'emphytéose. Mais d'uu
autre côté, c'est un possesseur et non pas un simple détenteur, .-i «
point de vue, sa situation est bien différente de celle d'un fermier.
U peut intenter les actions possessoires contre les tiers qui voudraient
le troubler dans sa possession et qui ne se prévaudraient pas eui-
mème d'une concession. {V. Casa. 20 nov. 1877, S. 78. I. 64; Ch.
req. 6 mais 1878, S. 1879, 1. 13. — V. spécialement pour les cora-
j.jai,'nii-'i LDLiCL'^-iuiiiiaiios du chemins de fer : Cassât. 15 mai 1861;
20 nov. 18(35 ; C. d'Ét. 5 nov. 1874.)

2' C'est un possesseur précaire. Sa possession est entachée du viw
de prùcarilé au regard de la personne administrative concédante>

DOMAINE PUBLIC. — LES CONCESSIONS 535

par conséquent : a) s'il intente contre le concédant l'action possessoire,
cette action se heurte à l'exception de domanialité qui est infrangible ;
mais notons que cette exception ne peut être invoquée que par le
domaine et en faveur du domaine ; b) jamais sa possession ne peut
le conduire à l'acquisition par usucapion d'un droit réel quelconque.
Ces principes, tout à fait conformes à ceux du Droit romain sur la
possession du précariste, sont admis par une jurisprudence constante ;
ils sont admis notamment à propos des concessions de chemins de
fer. Nous verrons cependant une difficulté spéciale à propos des con-
cessions perpétuelles dans les cimetières {infrà, n^ 399).

398. IL Nature de l'opération de concession. ~ A l'état
pur, l'acte de concession est un acte gracieux et unilatéral de la per-
sonne administrative. Il peut être fait à titre gratuit ou moyennant
redevance. C'est un acte de puissance publique révocable à volonté et
qui est de la compétence des tribunaux administratifs.

Le concessionnaire se trouve alors non seulement vis-à-vis de la
chose, mais aussi au regard du concédant, dans la situation du pré-
cariste romain ; ainsi en est- il des concessions sur le rivage de la
mer, des concessions d'eau de pluie faites sur les routes, etc..

Mais il peut se faire que Tacte de concession soit accompagné d'une
convention par laquelle Ja personne administrative s'interdit de ré-
voquer la concession pendant un certain temps, ou bien s'oblige, si
elle révoque, à payer une indemnité; dans ce cas, la faculté de révo-
quer est transformée en faculté de rachat. Des conventions de ce genre
interviennent en général toutes les fois que pour utiliser la concession,
des capitaux sont nécessaires, car ces capitaux exigent des garanties.
Lorsque, par exemple, la concession est faite en vue de travaux publics
à accomplir, elle est toujours accompagnée d'une convention. Il y a des
conventions avec les compagnies de chemins de fer, avec les compagnies
de tramways, avec les compagnies qui construisent des ponts à péage.

Ces conventions ne créent entre les parties contractantes que des
rapports purement personnels, elles n'empêchent point que sur la
chose la possession du concessionnaire ne soit toujours précaire, maïs
dans ses rapports avec le concédant, la situation du concessionnaire
s'éloigne de celle du précariste, car il a de véritables droits à faire
valoir contre le concédant.

Observation, — La concession sur le domaine public a toujours été
pratiquée, mais son caractère juridique n'a pas toujours été hien com-
pris et même sa légalité a été suspectée. Il ne pouvait pas y avoir de
doutes pour le domaine public terrestre, car la loi du 12 frimaire an
VII, t. I, art. 7, autorise expressément la location de places sur les

536 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

promenades publiques^ etc.; mais on en souleva pour le domaine
public maritime. Dans un arrêt du 7 juillet 1869, la Cour de cassa-
tion fut prise d'un scrupule excessif; elle déclara que les rivages de
la mer, étant hors du commerce, ne pouvaient faire l'objet d*aucuiie
convention. Elle appliquait l'art. 1128, d'après lequel, en effet, c il
n'y a que les choses qui sont dans le commerce qui puissent être l'ob-
jet de conventions ». — Il fallut que la loi de finances du 28 décem-
bre 1872 autorisât au profit de l'État, la perception de redevances à
titre d'occupation temporaire ou de location des plages et de toutes
autres dépendances du domaine maritime^ ce qui était, p^ voie de
conséquence, autoriser les concessions. La C!our de cassation commet-
tait une double erreur, d'abord en considérant le rivage de la mer
comme une chose hors du commerce par sa propre nature au lieu d'y
voir une propriété de FEtat frappée d une certaine indisponibilité.
Nous avons signalé cette erreur qui consiste à voir dans les dépen-
nances du domaine public des res nullius (n® 362) ^ ; ensuite en appli-
quant l'art. 1128. Dans les concessions sur le domaine public, la
dépendance du domaine n'est pas^ à proprement parler, l'objet de la
convention, attendu qu'aucun droit réel n'est constitué sur la chose;
la dépendance du domaine n'est que l'occasion de la convention, et
le véritable objet, c'est un pur fait que le concédant s'engage plus ou
moins à tolérer.

399. B. Examen de quelques concessions. — Les con-
cessions de travaux publics seront étudiées plus loin à propos des
travaux publics. Nous allons passer en revue ici quelques concessions
d'usage.

a) Concessions sur le rivage de la mer, — On peut citer :

1® Les concessions pour établissement de cabines de bains, ces con-
cessions sont d'ordinaire faites par l'Etat aux communes riveraines,
celles-ci exploitent directement ou aûerment.

2^ Les concessions faites sur les quais aux chambres de commerce
pour établissement d'appareils de chargement et de déchargement
des navires;

3° Les concessions pour établissement de pêcheries.

Les autorisations pour les occupations temporaires sont accordées
soit par le ministre de la marine seul, comme pour les pêcheries, soit
par le ministre des travaux publics avec l'avis conforme du minisin?
de la marine.

1. Les dépendances du domaine public ne sont hors du commerce que dan»
la mesure où cela est nécessité par leur destination d^utiiitè publique.

DOMAINE PUBLIC. — LES CONCESSIONS 537

11 y a des redevances fixées par le ministre des finances et révi-
sables tous les cinq ans.
Révocation sans indemnité à première réquisition.
b) Concessions sur les cours d'eau navigables et flottables, — Les
concessions sur les cours d'eau peuvent avoir pour pbjet : soit des
prises d'eau pour force motrice, soit des prises d'eau pour Tirrigation.
En principe, toutes ces concessions sont accordées par le chef de
rÉtat; par exception, par les préfets (arrêté du 4 9 ventôse an VI; D.
du 25 mars 4852, tableau D, n^s 1 et 2).

Ces concessions donnent lieu à des redevances (1. 16 juill. 1840).
Elles sont révocables sans indemnité en principe. Il y a cependant
iieu à indemnité lorsque Tusine se trouve dans l'un ou l'autre des
cas suivants : 1* Lorsqu'elle existait avant 1566, époque où le domaine
public est devenu inaliénable; 2» lorsque Tusine a été l'objet d'une
vente comme bien national après 1789; 3° lorsque la concession a
été faite à titre onéreux, moyennant certains travaux ou certaines
charges.

c) Permissions de voirie. — Les permissions de voirie sont relatives,
soit à l'occupation du dessus de la voie publique par des saillies des bâ-
timents ou le dépôt temporaire d'objets mobiliers, soit à l'occupation
du dessous de la voie par des canalisations diverses, eau, gaz, etc..
Les saillies des bâtiments se distinguent en saillies fixeSy telles que
balcons, piliers, marches d'escaliers, tuyaux de descente des eaux,
corniches, etc.. et en saillies mobiles telles que enseignes, devantures
de boutique etc.. La permission de voirie est donnée ici par l'autorité
compétente pour Talignement.

Il en est de même pour les permissions qui concernent le dessous
ie la voie publique.

Quant aux permissions de dépôt d'objets mobiliers sur la voie
^omme étalage, tables de café, etc., elles sont dans les attributions du
naire à titre de matière de police municipale. (L. 1884, art. 98.)

Toutes ces concessions sont en principe révocables à volonté à
Qoins qu'elles ne soient accompagnées de conventions; seulement
n certain cas les redevances perçues doivent être restituées en tout
u en partie.

Ces permissions donnent en effet lieu à des redevances perçues au
roQt des communes sous le nom de droits de voirie et il n'y a pas
eu de faire de distinction entre les voies publiques qui sont traver-
;s de routes et les voies urbaines. Les tarifs sont délibérés par le
)nseil municipal et approuvé par le préfet. (L. 21 avril 1832, art. 3;
5 avril 1884, art. 68).
d) Concession des eaux de pluie qui tombent sur la voie publique.

538

LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

— Ces eaux ne sont pas, à proprement parler, des dépendances du
domaine public, ce sont des res nulliusy elles sont au premier occu-
pant. Mais c'est une occupation qui doit être accomplie chaque fois.
Le riverain n'acquiert pas par prescription vis-à-vis de l'administra-
tion le droit d'accaparer ces eaux de pluie. £n ce sens, on dit que
les eaux de pluie sont imprescriptibles ^

Ces eaux, quoique res nullius, peuvent être concédées par Tadmi-
nistration. En effet, l'administration a le droit de tirer du domaine
toute l'utilité qu'il peut fournir, tant que cela ne gêne pas l'usage
public.

La concession peut être formelle ou bien résulter de l'autorisation
d'établir un aqueduc sous la voie. (Ch. req, 21 mars 1876, S. 76,
I, 359.)

Dès lors^ les propriétaires de fonds riverains supérieurs ne peuvent
plus détourner ces eaux de pluie, ou s'ils le font il y a lieu à com-
plainte; à moins qu'eux aussi n'obtiennent une concession, car l'ad-
ministration n'est point liée vis-à-vis du premier concessionnaire.

e) Concessions dans les cimetières, — « Lorsque l'étendue des lieux
<( consacrés aux inhumations le permettra, il pourra y être fait des
a: concessions de terrain aux personnes qui désireront y posséder une
(c place distincte pour y fonder leur sépulture et celle de leurs parents
« ou successeurs, et y construire des caveaux, monuments ou tora-
« beaux. » (D. 23 prairial, an XII, art. 10.)

« Les concessions de terrains dans les cimetières communaux, pour
«: fondation de sépultures privées, seront, à l'avenir, divisées en trois
« classes ; 1° concessions perpétuelles; 2* concessions trentenaires ;
« 3° concessions temporaires. — Les concessions trentenaires sout
« renouvelables indéfiniment à l'expiration de chaque période de trenie
« ans, moyennant une nouvelle redevance qui ne pourra dépasser le
« taux d« la première... — Les concessions temporaires sont faites
« pour quinze ans au plus, et ne peuvent être renouvelées. » (0. 6 déc.
1843, art. 3.)

Les concessions temporaires et les concessions trentenaires sont
certainement de véritables concessions sur le domaine public; l'acte
de concession est un acte de puissance publique, et il ne peut être
interprété que par la juridiction administrative ; les concessicnnaires
ne peuvent avoir au plus pour faire respecter leurs concessions qiie des
actions possessoires, car ils n ont qu'une possession temporaire.

1, Cependant les riverains peuvent faire des conventions entre eux, ou étabhr
un état des lieux tel que vis-à-vis de quelques-uns le droit d'occupation soii
établi par prescription.

*^:

DOMAINE PUBLIC. — LES CONCESSIONS 539

En est-il de même pour la concession perpétuelle, et le concession-
naire n'acquiert-il pas ici un véritable droit de propriété ?

Les conséquences seraient les suivantes : 1** l'acte pourrait être
interprété par les tribunaux judiciaires ; 2" contre les empiétements
des voisins le concessionnaire aurait l'action en revendication.

L'opinion actuelle de la jurisprudence semble être dans le sens du
droit de propriété, malgré deux circulaires ministérielles des 20 juil-
let 1841 et 30 décembre 1843. (V. Gons. d'État 19 mars 4863, Cassât.
24 août 1864, 31 janv. 1870, 26 avril 1875; V. aussi conflits, 19 nov.
1875, 26 mars 1881, Gons. d'État 10 janv. 1890.)

Cette opinion est très contestable, le droit du concessionnaire ne
peut pas être un véritable droit de propriété, car, malgré le nom de la
concession, il n'est pas véritablement perpétuel. En effet, en cas de
translation du cimetière, le droit sur l'ancien terrain concédé disparaît
et est remplacé par un droit sur un nouveau terrain d'égale super-
ficie. (0. 6 déc. 1843, art. 5.)

La vérité est que la concession est ici accompagnée d'une conven-
tion, qui donne au concessionnaire un droit personnel très énergique
contre la commune. La commune s'est interdit à perpétuité de révo-
quer la concession. Rien n empêcbe que le concessionnaire ne trans-
mette à cause de mort ou entrevifs ce droit qu'il a contre la commune,
en transmettant la concession. On arrivera ainsi au même résultat que
s'il transmettait un droit de propriété; car le résultat que l'on paraît
poursuivre surtout, c'est la transmissibilité des caveaux de famille.
Déjà les usiniers qui ont une prise d'eau sur un fleuve transmettent
le droit à la concession en cédant leur usine, bien qu'ici la concession
soit essentiellement révocable.

Si, malgré tout, il faut adopter l'opinion de la jurisprudence, et
idmettre que la concession perpétuelle est une concession en pleine
jropriété, comment concilier cela avec l'inaliénabilité des dépen-
iances du domaine public? Faut-il aller jusqu'à dire, avec beaucoup
l'auteurs, que les cimetières ne doivent pas être rangés parmi les dé-
)endances du domaine public justement à cause de celte possibilité
le concessions perpétuelles? La conséquence n'est pas forcée. Le ci-
netière n'est pas un objet indivisible, on peut admettre que son en-
einte et les quartiers consacrés aux concessions temporaires sont des
épendances du domaine public, mais que les parties consacrées aux
oncessions perpétuelles ont été désaffectées^ sont retombées dans le
ornai ne privé, et par conséquent sont devenues aliénables.

400. G. Des monopoles créés par les concessions
uir le domaine public. — Il arrive souvent que les concessions

5S0 LES DROITS DOMANIAUX bE PUISSANCE PUBLIQUE

sur le domaine public créent au profit du concessionnaire un mono-
pole de fait. Il est bien clair, par exemple, que les compagnies de
chemin de fer ont un monopole pour les transports par voie ferrée. Un
monopole semblable peut être créé pour une compagnie de tramwajs,
si on accorde à elle seule le droit de poser des rails sur les voies pu-
bliques. Enfin les permissions de canalisation dans le sol des rues
peuvent encore être udo occasion de constituer un monopole, au profit
d'une compagnie d'éclairage par exemple.

En cette matière, deux règles doivent être posées : l" Toutes les
fois que de la concession ou de la permission de voirie il résulte
un monopole, cette concession ou permission ne saurait être accor-
dée par l'organe exécutif en vertu de ses pouvoirs de police ; elle
doit résulter d'un traité passé par l'organe délibérant et stipulant en
retour des avantages pécuniaires. Ainsi un arrêté de police d'un
maire sur le stationnement des voitures d'où résulterait un monopole
de fait pour une certaine entreprise d'omnibus serait radicalement
nul (Cons. d'Ét., 15 février 1864, Lesbats ; 1 août 1870, Bouchardon
tandis que le traité passé par le conseil municipal et conférant indi-
rectement le même monopole sera valable. C'est que si on peut
admettre qu'une personne administrative batte monnaie avec ses
droils de police, au moins faut-il que sa caisse en profite et parla,
indirectement, le public tout entier.

i" Les traités qui confèrent ainsi des monopoles doivent sans doute.
comme tous les contrats, être interprétés de bonne foi. Cependant, dans
les cas oil il y a doute, il nous parait qu'il faudrait plutôt les interpréter
de façon à restreindre autant que possible le monopole. La ques^on
s'est présentée sous une forme assez aiguë pour les traités passés par
les villes avec les compagnies d'éclairage au gaz, et cela depuis qu'il
s'est créé des compagnies d'éclairage électrique. Ces compï^uies ont
demandé à leur tour aux villes des permissions de voirie pour ins-
taller leur canalisation. Il s'^itde savoir jusqu'à quel point les villes
sont liées par le monopole concédé aux compagnies d'éclairée au
gaz. Les traités ne sont pas conçus tous dans les mêmes termes; mais
la rédaction la plus fréquente et qui donne lieu aux plus grandes
difficultés est celle qui concède à la compagnie le monopole pour Ff-
clairage au gaz. Les conseils de préfecture se sont montrés un peu
hésitants, cependant une jurisprudence tendait à s'établirdanslesens
de l'iiilerprélalion restrictive du monopole, le monopole n'existant que
pour le gaz, les villes auraient pu autoriser la canalisatlondel'électn-
citL' au profit des particuliers, et même en user elles aussi, à moins
qu'elles n'eussent concédé l'éclairage public. (Conseil de préfecture
l'Orne, 13 février 1891; id. Seine-et-Marne lOdéc. 1891.)Malbeu-

LES MODES d'acquérir DE PUISSANCE PUBLIQUE 541

reusement deux arrêtés du Conseil d'État du 26 décembre 1891 (vilk
de Montluçon et ville de Saint- Etienne) semblent condamner ce
principe d'interprétation ; mais cette jurisprudence n'est peut être
pas encore bien assise.

SECTION II. - LES MODES FAGQUÉRIR DE PUISSANCE PUBLIQUE
Caractères généraux de ces modes d^acquérir,

401. 1. Des divers modes d'acquérir de puissance
publique. — Les modes d'acquérir de puissance publique sont de
nature très variée. Les uns se rattachent à la loi, comme les impôts;
les autres, sont une décision judiciaire comme le jugement d'expro-
priation, les autres sont des contrats comme les marchés de travaux
publics, les marchés de fournitures de l'État, les contrats relatifs à
la dette de l'JÉtat. De ces modes, les uns font acquérir la propriété di-
rectement, comme l'expropriation pour cause d'utilité publique, les
autres la font acquérir par l'intermédiaire d'obligations.

Caractère commun, — Tous ces modes d'acquérir, envisagés au
point de vue de l'administration, constituent des opérations adminis-
tativeSy ce sont des opérations de puissance publique (v. p. 185).
Leur caractère commun est de produire des eifets exorbitants et d'être
employés dans des hypothèses où l'utilité publique est particulière-
ment évidente. Par conséquent, ils font acquérir la propriété aux
personnes administratives dans des cas où cette acquisition est parti-
culièrement utile.

Il faut bien se garder cependant de voir un lien nécessaire entre
les niodes d'acquérir de puissance publique et le domaine public au
sens étroit, tel que nous l'avons étudié à la section précédente, et de
croire que leur spécialité est d'alimenter ce domaine. 11 n'en est rien.
Les modes d'acquérir de puissance publique font bien acquérir la pro-
priété et à ce titre méritent d'être classés parmi les droits domaniaux
au sens large du mot comme nous l'avons fait p. 419, mais les choses
acquises, grâce à eux, tombent toujours, momentanément au moins,
dans le domaine privé.

D'abord, beaucoup de ces opérations ont pour résultat de faire ac-
quérir des deniers : les impôts, les contrats relatifs à la dette publique,
notamment les emprunts, sont dans ce cas, or, les deniers publics ne
sont point dépendances du domaine public.

Même les modes, comme l'expropriation, comme les marchés de
travaux publics, qui font acquérir des objets susceptibles de devenir

542 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

des dépendances du domaine public, ne doivent pas être considérés
comme des modes d'acquérir dç ce domaine. Sans doute, un terrain
acquis par expropriation deviendra presque toujours une dépendance
du domaine public, mais il ne le deviendra pas par le fait de Texpro-
priation, il faudra que Taffectation à Futilité publique soit ultérieure-
ment réalisée. Même observation pour une construction accomplie
au moyen d'une opération de travaux publics.

Les personnes administratives ont des privilèges exorbitants pour
les créances et pour les dettes qui résultent de ces modes d'acqué
rir.

♦

402. II. Privilèges exorbitants des personnes admi-
nistratives pour les créances qui naissent d'opéra-
tions de puissance publique. — En général^ les personnes
administratives pour ces créances-là, n'ont pas besoin de recourir aux
tribunaux pour se procurer titre exécutoire contre le débiteur.

La règle s'applique complètement aux départements et aux com-
munes^ elle ne s'applique pas complètement à l'État, elle n'est pas
formulée pour les colonies ni pour les établissements publics.

a) Créances des départements et des communes. — Pour les dé-
partements et les communes il y a des textes généraux (1. 10 août
1871, art. 64; 1. 5 avr. 1884, art. 154, § 1®'). Ces textes sont conçus
d'une façon analogue : toutes les recettes pour lesquelles les lois et
règlements n'ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement s'ef-
fectuent sur des états dressés par l'organe exécutif. Pour les départe-
ments, les états sont dressés et rendus exécutoires par le préfet ; pour
les communes ils sont dressés par le maire el sont exécutoires après
qu'ils ont été visés par le préfet ou le sous-préfet. Gela appelle les ob-
servations suivantes :

1° Ces états de recouvrement ne sont nécessaires que lorsqu'il n y
a pas d'autre mode de recouvrement, ce qui sera assez rare. Ainsi les
impôts directs ou indirects ont des modes spéciaux de recouvrement
que nous verrons plus tard, et qui d'ailleurs ne supposent pas l'in-
tervention des tribunaux ; les taxes municipales dues en vertu de lois
ou d'usages, et réparties par le conseil municipal, sont recouvrées
comme les contributions directes (art. 140, 1. 1884) ; les octrois, droits
de place, etc., sont recouvrés dans la forme des contributions indi-
rectes. D'un autre côté, quand les départements et les communes ont
passé des contrats en la forme administrative, nous savons que Tacte
forme titre exécutoire. (V. p. 200.)

On peut signaler, comme cas d'application, le recouvrement àes
subventions promises par des particuliers pour une opération de tn-

MODES d'ACQUIÉRIR. — LES CRÉANCES ET LES DETTES 543

vaux publics ; celui des redevances pour concessions dans les cime-
tières.

2° Ces états de recouvrement n'ont point d'autre effet que de for-
mer titre exécutoire ; par conséquent ils n'entraînent point une hypo-
thèque judiciaire analogue à celle qu'entraînent les contraintes au
profit de l'État {V. p. suiv.) ; ils n'entraînent pas davantage attribution
de compétence pour les tribunaux administratifs. Si la matière par
elle même est de la compétence des tribunaux ordinaires, elle ne
cessera point d'en être parce qu'un état de recouvrement aura été
dressé (Caen, ISjanv. 1881). Le visa du préfet ou du sous-préfet n'a
que la valeur d'une formalité de procédure*. (D. P. 82, 2, 57, note sur
l'arrêt précité.)

3° La conséquence de ce mode de poursuite est que le débiteur qui
veut contester sa dette est obligé de faire opposition. L'opposition au
recouvrement sera formée devant les tribunaux administratifs ou de-
vant les tribunaux ordinaires selon la matière ; devant les tribunaux
ordinaires elle sera jugée comme affaire sommaire, et les communes
pour y défendre ne seront pas obligées de se faire autoriser par le
conseil de préfecture (Art. 154.)

b) Créances de l'Etat, — Pour l'État il n'y a point de texte général,
aussi peut-il être exposé en certains cas à demander aux tribunaux
un titre exécutoire, mais pour ses principales créances des textes spé-
ciaux lui donnent le droit de décerner des contraintes délivrées par le
ministre des finances, qui entraînent l'exécution parée et de plus une
hypothèque judiciaire.

Les créances ainsi recouvrables sont :

4« Les débets des comptables, entrepreneurs et fournisseurs (L,
42 vendémiaire et 13 frimaire an VllI, arrêté du 18 ventôse an VIII,
arrêté du 28 fioréal an XI et décret du 12 janv. 1811.)

Cette législation est applicable à toute personne ayant eu le dépôt,
la garde, le maniement de deniers publics ou la disposition d'avances
dont le Trésor a le droit de demander compte (Gons. d'Ét. 10 juill.
1874-6 juin 1879); mais elle ne s'étend pas plus loin; ainsi de nom-
breux arrêts ont refusé l'emploi de la contrainte pour le recouvre-
ment du prix de la pension dans des écoles de l'État. Les arrêtés de
débet ne peuvent pas non plus être pris contre les ordonnateurs pour
dépenses inutiles, ni pour paiement de l'indu fait entre les mains des
particuliers;

2° Les créances de Tadministration des douanes (1. 6-22 août 1791,
litre XIII, art. 31 et suiv.; 1. 16 fructidor an III, art. 10; avis Gons.
d'Ét. 29 oct. 1811); celles de l'administration des contributions indi-
rectes (1. 1" germinal an XIII art. 43 et suiv.); de l'administration

544 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

de renregiôtrement et des domaines (1. 19 août 1791, art. 4; 22 fri-
maire an VII, art. 64j.

Nous ne faisons pas figurer les contraintes en matière de contribu-
tions directes, parce qu'elles ne présentent pas le même caractère que
les autres, elles sont collectives et s'adressent plutôt à l'administra-
tion qu'aux contribuables. D'ailleurs le titre exécutoire se trouve ici
dans le rôle des contributions.

Les contraintes administratives entraînent exécution parée^ c'esl-à-
dire qu'elles autorisent: la saisie^ la vente des meubles, l'inscription de
l'hypothèque judiciaire (av. cons. d'ét. 16therm.anXII;av.29oct. 1811 ").

Le recouvrement par contrainte repose sur une double présomption
de véracité de l'administration : véracité au point de vue de l'exis-
tence de la créance, véracité au point de vue du calcul du quantum.

Cette présomption tombe devant une opposition régulièrement
formée et la question est portée devant le tribunal compétent.

Lu contrainte administrative n'est point un acte de jufçemenU
malgré qu'elle entraine Thypothèque judiciaire, c'est un acte d'auto-
rité administrative. Elle est revêtue de la formule exécutoire, c'est
vrai, comme les jugements, mais ceux-ci empruntent eux-mêmes la
formule exécutoire à la puissance executive, et puis il y a d'autres
actes qui en sont revêtus, par exemple ceux des notaires.

Elle fixe avec autorité le montant de la créance, mais ce n'est pas
à la façon d un jugement, car ici le juge serait juge et partie. Nous
reverrons la question au contentieux, car c'est un des cas où Ton a
prétendu que les administrateurs agissaient comme juges. (V. no573].

403. m. Privilèges des personnes administratives
pour les dettes résultant des opérations de puissance
publique. — Au regard des dettes, les privilèges sont de deux ordres
dilTérents : ils sont relatifs, soit à la façon dont les dettes peuvent être
déclarées ou constatées, soit à la façon dont le paiement peut en être
poursuivi.

a) Comment les personnes administratives peuvent être déclarées
débitrices, — Il existe ici au profit de l'État un privilège qui lui est
pai'ticulier : toutes les fois qu'il s'agit de dettes contractées en qualité
de puissance publique, il ne peut être déclaré débiteur que par les
tribunaux administratifs, jamais par les tribunaux judiciaires.

Ce principe signifle ceci, c'est que : aucune créance ne peut être
liquidée à la charge du Trésor que par l'un des ministres ou par ses
délégués ; que cette liquidation n'est pas seulement une opération pré-
liminaire de comptabilité, consistant à recevoir les titres de créance,
à vérifier les déchéances qui leur seraient opposables, les crédits sur

MODES d'acquérir. — LES CRÉANCES ET LES DETTES 545

lesquels leur paiement pourrait être imputé, mais qu'elle comporte
en outre la reconnaissance définitive ou le rejet de la créance, que
c'est un acte de gestion conférant vraiment le droit au créancier;
que la décision du ministre ne pouvant ensuite être attaquée que de-
vant les tribunaux administratifs, en aucun cas les tribunaux ordi-
naires ne peuvent connaître des actions tendant à faire déclarer l'État
débiteur.

Ce principe, qui remonte à l'ancien ré^me, a été consacré par les
lois de la Révolution (l. il juill. 1790, et 1. 26 sept. 1793), et est
toujours en vigueur.

Ce principe s'applique aux nombreuses créances provenant de
contrats ou de quasi-contrats de l'Ëtat : soldes, traitements, pensions,
émissions de rente, opérations de trésorerie, comptes courants des
trésoriers -payeurs généraux, marchés de fournitures, marchés de tra-
vaux publics, etc.

Cette procédure est tellement rigoureuse que lorsque le Conseil
d*État condamne l'État à payer une indemnité à un fournisseur, il ne
liquide pas lui-même, il renvoie devant le ministre pour la liquidation.
Mais ce principe, comme toute règle générale, comporte des excep-
tions.

D'abord il ne s'applique pas aux actes que l'État accomplit comme
personne privée pour son domaine privé. En efifet, c'est un privilège
de puissance publique.

En second lieu, même pour les actes accomplis à titre de puissance
publique, il y a des exceptions résultant de lois, mais il faut un texte.
11 en existe en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique,
en matière de réquisitions militaires, etc.

ù) Comment le paiement des dettes est obtenu, — Il existe ici un
privilège commun à toutes les personnes administratives, et ce privi-
lège s'étend à toute espèce de dettes, non plus seulement à celles qui
supposent la puissance publique. Les créanciers ne peuvent pas em-
ployer les voies d'exécution du droit commun. Par conséquent ils ne
peuvent faire ni saisie-immobilière ni saisie-exécution, ni saisie*arrêt
sur les créances. (Av. Cons. d'Ét., 12 août 1807; Cours de Paris,
11 janv. 1889; — spécialement pour les hôpitaux, cire. 2 prairial
an VIL)

Contre l'État il n'y a aucun moyen de contrainte, il paye toujours

volontairement, d'ailleurs il est présumé solvable et honnête homme.

Contre les autres personnes administratives, il existe un moyen de

contrainte, mais il est à la disposition de l'État qui est toujours juge

de la question de savoir s'il convient de l'employer.

Ce moyen de contrainte consiste en ceci : que les dettes exigibles

H. 35

544 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

de renregifltrement et des domaines (1. 19 août 1791, art. 4; 22 fri-
maire an VII, art. 64] .

Nous ne faisons pas figurer les contraintes en matière de contribu*
tiens directes, parce qu'elles ne présentent pas le même caractère que
les autres, elles sont collectives et s'adressent plutôt à l'administra-
tion qu'aux contribuables. D'ailleurs le titre exécutoire se trouve ici
dans le rôle des contributions.

Les contraintes administratives entraînent exécution parée^ c esl-à-
dire qu'elles autorisent : la saisie^ la vente des meubles, l'inscription de
rhypolhèquejudiciaire(av.cons.d'ét.l6therm.anXII;av.29oct.l8H).

Cette présomption tombe devant une opposition régulièrement
formée et la question est portée devant le tribunal compétent.

Lu contrainte administrative n'est point un acte de jugement,
malgré qu'elle entraîne Thypothèque judiciaire, c'est un acte d'auto-
rité administrative. Elle est revêtue de la formule exécutoire, c'est
vrai, comme les jugements, mais ceux-ci empruntent eux-mêmes la
formule exécutoire à la puissance executive, et puis il y a d'autres
actes qui en sont revêtus, par exemple ceux des notaires.

Elle fixe avec autorité le montant de la créance, mais ce n'est pas
à la façon d*un jugement, car ici le juge serait juge et partie. Nous
reverrons la question au contentieux, car c'est un des cas où Ton a
prétendu que les administrateurs agissaient comme juges. (V. n<>573}.

403. m. Privilèges des personnes administratives
pour les dettes résultant des opérations de puissance
publique. — Au regard des dettes, les privilèges sont de deux ordres
différents : ils sont relatifs, soit à la façon dont les dettes peuvent être
déclarées ou constatées, soit à la façon dont le paiement peut en être
poursuivi.

a) Comment les personnes administratives peuvent être déclarées
débitrices. — Il existe ici au profit de l'État un privilège qui lui est
particulier : toutes les fois qu'il s'agit de dettes contractées en qualité
de puissance publique, il ne peut être déclaré débiteur que par les
tribunaux administratifs, jamais par les tribunaux judiciaires.

Ce principe signifie ceci, c'est que : aucune créance ne peut être
liquidée à la charge du Trésor que par l'un des ministres ou par ses
délégués; que cette liquidation n'est pas seulement une opération pré-
liminaire de comptabilité, consistant à recevoir les titres de créance,
à vérifier les déchéances qui leur seraient opposables, les crédits sur

MODES D*ACQUÉRIIl. — LES CRÉANCES ET LES DETTES 545

Ce principe, qui remonte à l'ancien régime, a été consacré par les
lois de la Révolution (1. 17 juill. 1790, et 1. 26 sept. 1793), et est
toujours en vigueur.

Ce principe s'applique aux nombreuses créances provenant de
contrats ou de quasi-contrats de l'État : soldes, traitements, pensions,
émissions de rente, opérations de trésorerie, comptes courants des
trésoriers -payeurs généraux, marchés de fournitures, marchés de tra-
vaux publics, etc.

Cette procédure est tellement rigoureuse que lorsque le Conseil
d^État condamne l'État à payer une indemnité à un fournisseur, il ne
liquide pas lui-même, il renvoie devant le ministre pour la liquidation.
Mais ce principe, comme toute règle générale, comporte des excep-
tions.

D'abord il ne s'applique pas aux actes que l'Éiat accomplit comme
personne privée pour son domaine privé. En effet, c'est un privilège
de puissance publique.

En second lieu, même pour les actes accomplis à titre de puissance
publique, il y a des exceptions résultant de lois, mais il faut un texte.
Il en existe en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique,
en matière de réquisitions militaires, etc.

b) Comment le paiement des dettes est obtenu, — Il existe ici un
privilège commun à toutes les personnes administratives, et ce privi-
lège s*étend à toute espèce de dettes, non plus seulement à celles qui
supposent la puisî^ance publique. Les créanciers ne peuvent pas em-
ployer les voies d'exécution du droit commun. Par conséquent ils ne
peuvent faire ni saisie-immobilière ni saisie-exécution, ni saisie-arrêt
sur les créances. (Av. Cons. d'Ét., 12 août 1807; Cours de Paris,
11 janv. 1889; — spécialement pour les hôpitaux, cire. 2 prairial
an VII.)

Contre l'État il n'y a aucun moyen de contrainte, il paye toujours

volontairement, d'ailleurs il est présumé solvable et honnête homme.

Contre les autres personnes administratives, il existe un moyen de

contrainte, mais il est à la disposition de l'État qui est toujours juge

de la question de savoir s'il convient de l'employer.

Ce moyen de contrainte consiste en ceci : que les dettes exigibles

H. 35

544 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

de Tenregistreraent et des domaines (1. 19 août 1791, art. 4; 22 fri-
maire an VII, art. 64] .

Les contraintes administratives entraînent exécution parée^ c'est-à-
dire qu'elles autorisent : la saisie^ la vente dés meubles, l'inscription de
l'hypothèque judiciaire (av. cons. d'ét. 16therm. an XII; av. 29 cet. 1811'.

Cette présomption tombe devant une opposition régulièrement
formée et la question est portée devant le tribunal compétent.

La contrainte administrative n'est point un acte de jugement,
malgré qu'elle entraine l'hypothèque judiciaire, c'est un acte d'auto-
rité administrative. Elle est revêtue de la formule exécutoire, c'est
vrai, comme les jugements, mais ceux-ci empruntent eux-mêmes la
formule exécutoire à la puissance executive, et puis il y a d'autres
actes qui en sont revêtus, par exemple ceux des notaires.

Elle fixe avec autorité le montant de la créance, mais ce n'est pas
à la façon d'un jugement, car ici le juge serait juge et partie. Nous
reverrons la question au contentieux, car c'est un des cas où Ton a
prétendu que les administrateurs agissaient comme juges. (V. n^blS].

403. III. Privilèges des personnes administratives
pour les dettes résultant des opérations de puissance
publique. — Au regard des dettes, les privilèges sont de deux ordres
différents : ils sont relatifs, soit à la façon dont les dettes peuvent être
déclarées ou constatées, soit à la façon dont le paiement peut en être
poursuivi.

Ce principe signifie ceci, c'est que : aucune créance ne peut être
liquidée à la charge du Trésor que par l'un des ministres ou par ses
délégués ; que cette liquidation n'est pas seulement une opération pré-
liminaire de comptabilité, consistant à recevoir les titres de créance,
à vérifier les déchéances qui leur seraient opposables, les crédits sur

MODES D* ACQUÉRIR* — LES CRÉANCES ET LES DETTES 545

Ce principe, qui remonte à l'ancien régime, a été consacré par les
lois de la Révolution (1. 17 juill. 1790, et 1. 26 sept. 1793), et est
toujours en vigueur.

Cette procédure est tellement rigoureuse que lorsque le Conseil
d'État condamne l'État à payer une indemnité à un fournisseur, il ne
liquide pas lui-même, il renvoie devant le ministre pour la liquidation.
Mais ce principe, comme toute règle générale, comporte des excep-
tions.

D'abord il ne s'applique pas aux actes que l'Élat accomplit comme
personne privée pour son domaine privé. En effet, c'est un privilège
de puissance publique.

En second lieu, même pour les actes accomplis à titre de puissance
publique, il y a des exceptions résultant de lois, mais il faut un texte.
Il en existe en matière d*expropriation pour cause d'utilité publique,
en matière de réquisitions militaires, etc.

b) Comment le paiement des dettes est obtenu, — Il existe ici un
privilège commun à toutes les personnes administratives, et ce privi-
lège s'étend à toute espèce de dettes, non plus seulement à celles qui
supposent la puissance publique. Les créanciers ne peuvent pas em-
ployer les voies d'exécution du droit commun. Par conséquent ils ne
peuvent faire ni saisie-immobilière ni saisie-exécution, ni saisie-arrêt
sur les créances. (Av. Cons. d'Ét., 12 août 1807 ; Cours de Paris,
11 janv. 1889 ; — spécialement pour les hôpitaux, cire. 2 prairial
an VIL)

Contre l'État il n'y a aucun moyen de contrainte, il paye toujours

volontairement, d'ailleurs il est présumé solvable et honnête homme.

Contre les autres personnes administratives, il existe un moyen de

contrainte, mais il est à la disposition de l'État qui est toujours juge

de la question de savoir s'il convient de l'employer.

Ce moyen de contrainte consiste en ceci : que les dettes exigibles

H. 35

546 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

constituent une dépense obligatoire du budjet, qui peut être inscrite
d'office et à laquelle il peut être pourvu par une imposition établie
d'office. (V. pour les départements, 1. 10 août 1871, art. 61 ; pourles
communes, 1. 5 avril 1884, art. 136, n«> 17 ; pourles colonies, les dé-
crets sur l'organisation des conseils coloniaux.) Vis-à-vis des com-
munes, au lieu de prendre la voie de la contrainte budgétaire qui
suppose une imposition d'office, l'État peut prendre un autre moyen.
Aux termes de l'art. 110, 1. 1884, il peut autoriser la vente des biens
autres que ceux qui servent à un usage public ; la vente est autorisée
par un décret qui en règle les formes.

Contre les établissements publics, il faut admettre à fortiori que
rÉtat peut employer la voie de la contrainte budgétaire ; mais comme
il ne peut pas établir ici d'imposition d'office pour faire face à la
dépense, si l'établissement n'a pas de ressources disponibles, il faut
admettre qu'il peut autoriser la vente des biens.

c) Déchéance quinquennale, — Rappelons enfin le principe de la
déchéance quinquennale qui existe au profit de l'Étal et des colonies.
(V. p. 408.)

Cinq années après l'ouverture de l'exercice financier pendant le-
quel la créance est née, le créancier est déchu s'il ne s'est pas fait
payer, à moins que le retard ne provienne du fait de l'administration
ou de pourvois formés devant le Conseil d'État.

Cette déchéance existe pour toute espèce de dettes de TÉtat; elle
frappe aussi bien celles qui ne sont pas liquidées que celles qui le sont.

Seulement elle doit être formellement invoquée par une décision an
ministre liquidateur, ou tout au moins dans un mémoire de procédure
signée de lui ; il ne suffit pas qu'elle soit invoquée par l'avocat de l'État.

La déchéance peut être invoquée, même quand l'État a été con-
damné au fond. •

Le droit de l'invoquer ne disparaît que quand un jugement passé
en forme de chose jugée à statué, même à tort, sur la question
même de déchéance et a décidé qu'elle ne pouvait pas être invoquée.

La décision du ministre est susceptible de recours contentieux aux
Conseil d'État.

§ 1er — LES IMPOTS *

Notions générales.

404. Le droit d'impôt est^ pour une personne administrative^ le

i. Bibliographie, Fournier et Daveluy, Traité des contributions directes, L^
mercier de Jauvelle, Répertoire des contributions directes.

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 547

droit d'exiger d*un particulier une prestation en argent, à raison de
certains faits déterminés par la loi, et en vue d alimenter son budget
annuel.

Les faits déterminés par la loi, à raison desquels prend naissance la
créance de Timpôt, et qui sont des faits révélateurs du revenu des
particuliers, portent le noïaà^ assiette de Vimpât.

La prestation qui fait l'objet de l'impôt a une tendance à se répéter.
Dans les impôts directs, dont nous verrons plus bas la définition, cela
lient à ce que la prestation est due à raison de certains faits qui sont
par leur nature permanents, mais qui sont constatés administrative-
ment à nouveau tous les ans; la prestation devient annuelle. Dans les
impôts indirects, la prestation est due à raison de faits passagers,
mais qui se reproduisent, et chaque fois qu'ils se reproduisent.

Le droit d'impôt procède de la loi, carc*est un principe constitution-
nel que tout impôt doit être établi par une loi. Comme la loi est faite
par le Parlement, et que le Parlement représente la nation, on peut
dire en un certain sens que les impôts sont librement consentis par
la nation. Il ne faut pas cependant exagérer ce point de vue, les im-
pôts ont un caractère de nécessité évident, ils ne pourraient cesser
d'être perçus seulement pendant un mois sans que l'existence de toute
la machine gouvernementale ne fût compromise; Tintervention du
Parlementa surtout une valeur de contrôle, soit pour empêcher que le
chiffre de l'impôt ne soit inutilement augmenté, soint pour empêcher
des injustices de détail dans l'assiette et dans la répartition de l'impôt.
Le droit d'impôt est un droit de créance, car il a pour objet une
prestation en argent qui doit être faite par im contribuable; cepen-
dant, dans l'impôt foncier, le droit de créance est accompagné d'un
droit réel portant sur l'immeuble; le délenteur n'est tenu que pr opter
rem, la preuve, c'est qu'il est déchargé en faisant délaissement à la
comnr.une. L'impôt foncier a quelque analogie avec l'ancienne rente
foncière. De plus, plusieurs impôts sont garantis par des privilèges
ou des droits de gage que nous verrons plus tard.

Le droit d'impôt existe au profit de l'État, des déparlements, des
comnaunes, des colonies, et de certains établissements.

405. Importance des impôts. — Les impôts sont à peu près
l'unique source à laquelle s'alimente le budget des personnes admi-
nistratives. Ils prélèvent actuellement tous les ans, sur le revenu des
contribuables, plus de 3 milliards et demi, et ils sont sans cesse gran-
dissants.

L'État prend 430 millions par les contributions directes, 2 milliards
et demi par les contributions indirectes.

548 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBUQUE

Les départements et les communes demandent près de 4C0 millions
aux contributions directes.

Les communes prélèvent en outre près de 200 millions par les oc-
trois et 60 millions par les prestations.

Ce développement continuel, la nécessité de chercher à perfectionner
l'assiette des taxes afin qu^elIes pèsent d'un poids moins lourd, fait
que la législation des impôts est incessamment modifiée.

406. Impôts sur le revenu. Impôts sur le capital. -

L'impôt sur le capital peut être conçu de deux façons, ou bien cest
un impôt calculé de telle sorte qu'il dépasse le prélèvement raisonnable
sur les revenus annuels des contribuables et aboutit ainsi à confisquer
indirectement, peu à peu, le capital lui-même; ou bien c'est un im-
pôt qui n'a pour but que de faire un prélèvement sur les revenus,
mais qui, au point de vue de son assiette, prend ses éléments d'appré-
ciation dans la valeur en capital.

Le premier genre d'impôt sur le capital est un procédé socialisle,au
premier chef, et il faut bien reconnaître qu'il y a le germe d'un impôt
pareil dans notre impôt sur les successions, surtout en ligne collaté-
rale, car les droits de mutation considérables qu'il comporte, dépassent
fréquemment les revenus de toute une période d'années. En général
cependant nos impôts ne sont que des prélèvements sur les revenus.

Le second genre d'impôt sur le capital, pratiquement, se ramène a
un impct sur le revenu, sauf de petites difiérences dans l'assielle, el
il pourrait servir à frapper les objets qui ont une grosse valeur m
capital sans donner de revenu, par exemple les terrains à bâtir dans
les villes.

Il y a des impôts qui frappent des revenus spéciaux comme rimp>i
foncier qui frappe le revenu de la terre, comme la patente, qui frappe
le revenu du commerce ou de l'industrie; il y a aussi des impôts qui
frappent l'ensemble du revenu du contribuable tel qu'il est révélé par
certains signes, comme la cote mobilière basée sur la valeur du \o^'
ment occupé, comme la taxe des chevaux et voitures, etc.. Le reveiiU
du contribuable est donc frappé par des taxes multiples, assises soit
sur des branches de revenu distincts, soit sur des signes révéialeurs
du revenu total également multiples. Il parait difûcile de remplacer ces
taxes multiples par un impôt unique sur le revenu total du contn-
buable.

La difficulté est d'arriver à connaître ce revenu total : demander
au contribuable une déclaration volontaire et compter sur la sincérité
de cette déclaration, serait trop présumer de la moralité des homm^-
faire des enquêtes et des recherches administratives portant sur Teu-

MODES d'acquérir. LES IMPOTS 549

semble des affaires d'un contribuable, serait une inquisition intolé-
rable. L'impôt unique sur le revenu est donc peu praticable ; de fait, il
a été expérimenté plusieurs fois, notamment pendant la Révolution, et
il a donné de piètres résultats. Il existe dans certains pays, mais d'a-
bord ces pays lui demandent peu, et de plus en réalité il contient
plusieurs cédules, c'est-à-dire plusieurs taxes.

Il faut se résigner à la multiplicité des taxes. Il est clair que, quel-
ques-unes sont mal assises; certains revenus ne sont pas frappés,
d'autres le sont plusieurs fois; mais, d'abord, des perfectionnements
de détail sont possibles ; ensuite, les particuliers s'arrangent entre eux
pour corriger la répartition inégale des impôts. C'est ce qu'on ap-
pelle la répercussion de l'impôt. Si le propriétaire d'une maison est
surchargé, il fait payer une partie de l'impôt par le locataire. Si le
commerçant a une patente trop lourde, il la fait payer en partie par
l'acheteur, etc.

407. Impôts proportionnels. Tarifs progressifs.— Nos

impôts sont proportionnels, c'est-à-dire qu'ils sont établis d'après cette
idée que chacun doit contribuer aux charges publiques proportion-
nellement à ses facultés. C'est une application du principe de l'égalité
devant la loi. L'idée est très juste, miis il faut la bien comprendre. Il
ne faut pas croire que la proportionnalité de l'impôt exige toujours des
tarifs proportionnels au revenu révélé, et s'oppose à toute espèce de
ta ri f progressif. Il y a des cas où, étant donné le mécanisme de l'impôt,
le tarif progressif est le seul moyen de réaliser sincèrement la pro-
portionnalité. Cela peut arriver pour les impôts directs qui frappent
un ensemble de revenus comme la cote mobilière, les portes et fenê-
tres, la patente. Il faut songer que ces impôts frappent des revenus
qui ne sont pas connus directement, qui sont présumés grâce à cer-
tains signes dont le plus important est la valeur du logement occupé
par le contribuable. Or, ce signe du loyer, qui est assez juste pour les
fortunes moyennes, perd de sa justesse pour les grosses fortunes : on
peut dire que la valeur du loyer, dans les gros chiffres, ne croit pas
dans la même proportion que les revenus, il croît ipoins vite. A ce
point de vue, il n'est pas injuste d'appliquer uii tarif progressif aux
gros loyers.

Il y a longtemps d'ailleurs que la législation applique instinctive-
ment des tarifs progressifs. Dans l'impôt des portes et fenêtres, les
tarifs le sont sensiblement suivant la valeur des maisons. Dans beau-
coup de grandes villes les petits loyers sont exemptés de la cote mobi-
lière. A Paris, les loyers au-dessous de 500 francs sont exempts de la
cote mobilière, et pour les autres loyers le tarif est progressif. Pour l'im-

550 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

pôt des patentes, le tarif du droit proportionnel esl progressif, il varie
du soixantième au huitième de la valeur locative. La taxe sur les
cercles est progressive, etc..

408. Impôts directs. Impôts indirects. —Les impôts (/?-
rects sont perçus directement sur le contribuable in personavfiy au
moyen de rôles nominatifs, à l'occasion de certains faits qui révèlent
le revenu total ou du moins une quote-part du revenu total du contri-
buable. Exemple : la cote personnelle et mobilière, assise sur le loyer,
l'impôt foncier assis sur la possession de la terre. Ces signes révéla-
teurs indiquent un revenu permanent. Ils sont constatés administra-
tivementtous les ans et donnent lieu à une prestation annuelle.

Les impôts indirects sont perçus à l'occasion d'un fait qui suppose
le déplacement d'une valeur certaine, une mutation de propriété, la
circulation d'une richesse; ils sont perçus pour ainsi dire in rem, la
personne du contribuable devient indifférente et si son revenu est at-
teint, c'est d'une façon indirecte. Exemple : droits de mutation entre-
vifs ou par décès, droits de douane, droits sur les boissons, etc. Les
faits qui donnent lieu à la perception de ces impôts sont passagers,
mais ils sont de nature à se reproduire, et chaque fois la taxe est due.
Quelques-uns de ces faits se reproduisent nécessairement : les muta-
tions de propriété par décès, par exemple, la circulation des deni'ées
de première nécessité. Quelques autres sont facultatifs, par exemple,
la consommation du tabac, de l'alcool.

Il y a entre ces deux espèces d'impôts des différences économiques
et des différences juridiques.

a) Au point de vue économique ^ il faut remarquer que les impôts
directs sont plus lourds pour le contribuable à cause de leur annaiité,
mais que pour l'État ils sont plus faciles à percevoir, et que dans les
moments de crise leur rendement fléchit moins parce qu'ils ne dépen-
dent pas de faits volontaires. Pour les impôts indirects, il faut distin-
guer : il y en a de très mauvais, ceux qui portent sur la consomma-
tion des objets de première nécessité, ou ceux qui sont un obstacle
aux transactions. Ceux qui portent sur des faits de consommation
volontaire, comme l'impôt sur le tabac ou sur l'alcool, sont au contraire
excellents; le contribuable les paie sans ennui, puisqu'il les paie li-
brement, ils peuvent même devenir des auxiliaires de la morale et de
l'hygiène en restreignant la consommation de denrées dangereuses.
Mais cependant ils présentent pour l'État des inconvénients communs
à tous les impôts indirects, la perception en est difficile et coûteuse,
de plus, dans les moments de crise, le rendement peut fléchir parce
que la consommation se restreint.

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 551

Cela prouve que par mesure de précaution il faut conserver les deux
formes d'impôt, demander la plus grosse somme aux impôts indi-
rects^ surtout à ceux qui sont facultatifs, et considérer l'impôt direct
<îomme un supplément et une réserve. Déjà sur un budget de 3 mil-
liards, les impôts directs ne fournissent que 500 millions, les impôts
indirects fournissent 2 milliards et demi.

b) Au point de vue juridique, il faut remarquer que les impôts di-
rects présentent beaucoup plus que les impôts indirects le caractère de
droits de puissance publique.

D'abord leur établissement et leur perception supposent des opéra-
tions administratives recommencées tous les ans, tandis que les impôts
indirects sont perçus simplement par application directe des lois.

De plus, et c'est un peu une conséquence, le contentieux des con-
tributions directes est attribué aux tribunaux administratifs, tandis
que celui des contributions indirectes est attribué aux tribunaux judi-
ciaires.

409. Impôts de répartition. Impôts de quotité. —

On appelle impôt de quotité tout impôt dans lequel la taxe à payer par
chaque contribuable est directement déterminée par la loi. Tous les
impôts indirects sont des impôts de quotité. Le contribuable qui achète
une propriété, par exemple, connaît par les tarifs des droits de muta-
tion, directement, la taxe qu'il aura à payer. On sait pour chaque mar-
chandise qui passe en douane la taxe qu'elle aura à payer, etc.

Certains impôts directs sont aussi des impôts de quotité : la patente,
par exemple, le patentable sait directement, au moyen des tarifs, étant
donné la profession qu'il exerce, la population de la ville, le loyer
qu'il occupe, quelle sera la taxe. Depuis la loi du 11 août 1890,
l'impôt foncier sur la propriété bâtie est devenu aussi un impôt de
quotité. Chaque maison a été estimée individuellement et frappée
d une taxe.

On appelle, au contraire, impôt de répartitioriy des impôts dans
lesquels la taxe à payer par chaque contribuable n'est pas directement
déterminée par la loi. La loi se borne à fixer le chiffre total pour le-
quel le produit de l'impôt doit figurer au budget. Ce chiffre total est
ensuite réparti entre les contribuables, au prorata du revenu imposa-
ble de chacun, au moyen d'une opération annuelle appelée réparti-
tion.

La répartition se fait à quatre degrés. Au premier degré, somme

totale répartie entre les départements par le Parlement dans la loi

du budget. Au second degré, contingent du département réparti

-entre les arrondissements par le conseil général. Au troisième degré,

552 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

contingent de rarrondissement réparti entre les communes par le con-
seil d'arrondissement. Au quatrième degré, contingent delà commune
réparti entre les contribuables de la commune par une commission de
répartiteurs ainsi composée : 1*» cinq contribuables de la commune
choisis par le sous préfet, dont deux au moins non domiciliés dans la
commune s'il s'en trouve de tels; 2» le maire et un adjoint. Dans les
communes de cinq mille habitants, le sous-préfet peut désigner à la
place deux conseillers municipaux. La commission ne peut délibérer
qu'avec cinq membres présents au moins. (L. 3 frimaire an VII; 1.
lOfloréalan VlII,art. 4.)

11 n'y a d'impôts de répartition que parmi les impôts directs, et il
n'y en a que trois : l'impôt foncier sur la propriété non bâtie (depuis
la loi du 14 août 1890, l'impôt foncier sur la propriété bâtie a cessé
d'être un impôt de répartition); l'impôt des portes et fenêtres; la cote
personnelle-mobilière.

Les impôts de répartition ne sont pas en faveur, et de fait, on peut se
demander s'il n'y a pas en eux quelque chose de suranné. Ils exigent
une opération annuelle assez compliquée, qui généralement est accom-
plie par les conseils locaux d'une façon mécanique, d'après le travail
dressé par l'administration^ et dont par conséquent l'utilité est con-
testable. Primitivement, l'impôt a pris cette forme parce qu'il était
levé beaucoup plutôt sur des collectivités que sur des individus ; la
taille, d'où procède l'impôt foncier, était levée sur une province, sur
une élection, sur une paroisse; c'était la paroisse qui devait Timpôt,
sauf à le recouvrer sur les habitants. Il est demeuré quelque chose de
ce régime, puisque, aujourd'hui encore les contingents des dépar-
tements, des arrondissements, des communes, doivent toujours être
fournis intégralement, et que ce qui n'a pas été perçu pour cause de
décharge ou de réduction, doit être réimposé sur les habitants. Il est
certain qu'aujourd'hui, avec son administration perfectionnée, PÉtat
peut renoncer à cette garantie des collectivités, et percevoir direc-
tement l'impôt sur l'individu.

Si la répartition est devenue inutile pour l'Étal, présente-t-elle
quelque utilité pour le contribuable? On prétend que oui, qu'elle est
un obstacle à la fiscalité ; que le Parlement votant tous les ans le chiffre
total de l'impôt, ce chiffre n'est pas augmenté, tandis qu'avec des
taxes de quotité, l'administration ferait rendre à l'impôt beaucoup
plus. Avec la publicité donnée au rendement des impôts, et le contrôle
toujours en éveil du Parlement, ce danger est devenu bien moins à
craindre qu'autrefois.

Au fond, ce qu'il y a de bon dans la répartition, c'est qu'elle assure
l'intervention des conseils locaux dans l'établissement de l'impôt; k

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 553

conseil général intervient dans la fixation de certains tarifs (journée
de travail, cote personnelle, prestations); le conseil municipal dresse
des listes d'indigents qui sorit exemptés ; la commission des réparti-
teurs procède à certaines évaluations de matière imposables (cote mo-
bilière, valeur locative). Tout cela pourrait facilement être conservé^
quand même on supprimerait lopération de la répartition. Aux colo-
nies il n'y a pas d'impôt de répartition.

Article I", — Les impôts directs.

Dispositions communes à toutes les contributions directes.

L'impôt direct est celui qui est perçu directement sur les contri-
buables 'in personam au moyen de rôles nominatifs, à l'occasion de
certains faits qui révèlent un revenu.

410. Division en principal et en centimes addition-
nels. — Le montant de chacune des contributions directes se divise
généralement en principal et en centimes. Les centimes sont des
suppléments perçus en sus du principal et dont chacun équivaut à un
centième de ce principal. Des centimes additionnels de ce genre, por-
tant sur les quatre grandes contributions directes, peuvent être perçus
au profit des départements et des communes, mais alors ils consti-
tuent des impôts départementaux et communaux accolés aux impôts
d'État. Le véritable centime additionnel est celui qui est perçu au
profit de l'État aussi bien que le principal. De ces centimes addition-
nels perçus au nom de l'État qui portent le nom de centimes ^eneVawr,
il en est qui sont sans affectation spéciale, et qui constituent une
simple aggravation d'impôts : il y a ainsi dix-sept centimes sur la
contribution personnelle-mobilière, quinze centimes sur celle des
portes et des fenêtres, quatorze centimes sur la patente, outre des
centimes extraordinaires; il n'y en a pas sur la contribution foncière
depuis la loi du 7 août 4850. Il est d'autres centimes généraux qui
ont une affectation; ainsi un centime sur la contribution foncière et
un sur la cote personnelle-mobilière, sont affectés à la création d'un

fonds de secours en cas de grêle, incendie, etc Enfin, pour presque

toutes les contributions directes, un ou plusieurs centimes sont affec-
tés à la création d'un fonds de aon-valeur destiné à couvrir l'État des
cotes remises ou des cotes irrecouvrables.

411. Principe de l'annalité. —Toute contribution directe

S54 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

«stune dette annuelle, l** Elle est due pour Tannée entière à raison des
faits existants au 1*' janvier, et quels que soient les événements sur-
venus au cours de Tannée. Ainsi pour l'impôt foncier, en cas de mu-
tation de propriété, la mutation de cote ne compte que du 1®' janvier
qui suit la mutation faite; en cas de démolition d'une maison, la dé-
charge ne peut être demandée qu'à partir du 1^' janvier suivant. Pour
l'impôt des portes et fenêtres en cas de démolition de maison, même
solution. Pour la cote personnelle-mobilière en cas de mort du con-
tribuable, les héritiers sont tenus de payer jusqu'à la fin de Tannée.
(Gons. d'Ét. 20 avr. 4849.) Cependant pour la patente, en cas de mu-
tation de cote ou de décès, il y a des tempéraments. (V. art. 28 1. 15
juin. 4880, avec Taddition des art '29 et 30, I. 44 août 4890.) Il y a
iiussi des tempéraments pour quelques taxes assimilées. (V. les textes
spéciaux.)

2" A l'inverse, lorsque la cause de Timpôt n'existe pas au l*«'janvier,
et survient au cours de Tannée, en principe Timpôt n'est dû qu'à par-
tir du 4«' janvier suivant. Il y a exception en matière de patente
(art. 28, 1. 15juill. 1880), en matière détaxe des chevaux et voitures^
-etc. (V. textes spéciaux.)

412. Établissement d'une matrice et d'un rôle.

— Tout impôt direct donne lieu à l'établissement : 4** d'une matrice
ou registre permanent où sont inscrits nominativement les contri-
buables avec indication de leur cote; en principe, les matrices sont
dressées par commune ; elles sont tenues au courant des mutations
annuelles survenues dans la matière imposable; 2*^ d'un rôle qui n'est
autre chose que la copie de la matrice. Cette copie faite annuelle-
ment, rendue exécutoire par le préfet et publiée dans chaque com-
mune par le maire^ sert de titre exécutoire aux mains du percepteur.

413. Exigibilité. — 4^ Les contributions directes sont exi-
gibles par douzièmes. Il y a un certain nombre d'exceptions. Pour
la patente, dans le cas de déménagement hors de la perception, de
vente volontaire ou forcée, la contribution de Tannée entière devient
exigible. Même chose pour la cote personnelle-mobilière;

2*» Les contributions ne sont exigibles qu'après la publication du
rôle et l'envoi des avertissements.

La date de la publication du rôle est importante, parce que c'est
elle qui fait courir le délai de trois mois^ pendant lequel peuvent
être formées les demandes en décharge ou réduction.

L'avertissement est une notiûcation individuelle envoyée à chaqut?
contribuable pour le prévenir que la contribution est exigible. L*a?er-

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 555

tissemeni porte l'indication du total de la contribution, de la part re-
venant à l'État et celle revenant au département et à la commune
(I. 5 août 1874, art. 6), et en outre des indications pratiques pour la
facilité du paiement;

3° Les contributions sont quérables dans la commune, mais doi-
vent être portées au bureau que le percepteur y a établi.

414. Poursuites. — Le contribuable qui, le 1*' du mois
n'a pas payé le douzième échu exigible peut être poursuivi. (V. cep.
Patentes, art. 29, 1. 15 juillet 1880.)

On distingue des poursuites administratives et des poursuites judi-
ciaires; les unes et les autres sont faites par le ministère de porteurs
de contraintes qui sont les huissiers spéciaux des contributions di-
rectes et dont le tarif est moins élevé que celui des huissiers officiers
ministériels. A défaut de porleurs de contraintes on peut employer
ces derniers (arr. 16 therm. an VIII, art. 50). Les poursuites sont
faites conformément à un règlement du 21 décembre 1839.

a) Poursuites, administratives, — !<> Sommation sans frais, simple lettre
missive, sans forme déterminée (Cass. 19 mai 1879. {Papier vert,)

2° Sommation avec frais {papier jaune, coût 0,20), nom nouveau donné
à Tancienne garnison collective. D'après la loi du 17 brumaire an V, il y
avait deux garnisons, l'une collective, purement fictive, l'autre indivi-
duelle où un garnisaire venait pendant plusieurs jours vivre aux dépens
des contribuables. La garnison individuelle a été supprimée par la loi du
9 février 1877, et la garnison collective a reçu le nom de sommation avec
frais. Cette sommation est faite en vertu d'une contrainte délivrée par le
receveur particulier pour toutes les communes où il y a des retardaires,
visée et enregistrée à la sous-préfecture.

Cette contrainte, n'étant pas adressée aux particuliers, ne rentre pas
dans les termes de l'avis du Conseil d'État des 16-2ô thermidor an XTI et
n'emporte pas hypothèque judiciaire.

h) Poursuites judiciaires. — Si les poursuites administratives sont in-
fructueuses, le percepteur passe aux poursuites de droit commun qui se
composent de trois actes, le commandement, la saisie et la vente; ces
poursuites judiciaires sont encore faites par les porteurs de contraintes.

1" Le commandement {papier bleu, coût 1 fr, 25) ne peut être fait que
trois jours après la sommation avec frais; il n'a lieu qu'en vertu d'une
contrainte (la seconde) décernée par le receveur particulier et visée par
le sous-préfet. Cette contrainte ordonne de procédera la vente des biens
si le contribuable ne se libère pas dans les trois jours à partir de la noti-
flcation du commandement. Les formes du commandemeni sont celles
que prescrit le Code de procédure civile. Cette contrainte n'emporte pas
lion plus hypothèque judiciaire.

556 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

2^ Trois jours après le commandement demeuré sans effet et en vertu
de la même contrainte, le percepteur peut faire procéder à la saisie (pa-
pier rouge) des meubles du contribuable et à celle des fruits pendants
par branches et par racines. La saisie est faite dans la forme ordinaire.
La liste des objets insaisissables résulte des art. 592 C. pr. et 52 arrêt
du 16 themidor an VIII combinés. (Art. 77, règlement 21 déc. 1839.)

3° La vente des meubles et des récoltes ne peut être faite que huit
jours après le procès-verbal de saisie, en vertu de l'autorisation du sous-
préfet (celui-ci peut abréger le délai).

C'est sur le prix de ces ventes que s'appliquent les privilèges du Trésor;
sur les récoltes, pour la contribution foncière ; sur les meubles, pour les
autres contributions directes.

Le percepteur peut encore faire des saisies-arrêts sans autorisation
[mesure conservatoire). Enfin, à défaut d'autres moyens, le percepteur
procède à la saisie immobilière ou expropriation forcée des immeubles
avec l'autorisation du ministre des finances. (L. 12 nov. 1808, art. 3.)

Si le percepteur néglige de faire les poursuites pendant trois anuées
consécutives à partir du moment où les rôles lui sont remis, il y a pres-
cription. Si des poursuites ont été commencées, le délai commencerait
après le dernier acte de poursuite qui a précédé l'interruption. Cette
prescription n'est pas fondée sur une présomption de paiement, maissar
un motif d'ordre public; aussi les percepteurs ne pourraient-ils pas invo-
quer l'art. 2275 C. civ.

415. Demandes en décharge ou réduction. —Ces
demandes sont des recours contentieux en matière de contributions
directes; elles se fondent sur ce que le droit du contribuable a été
violé; dans le cas de décharge, le contribuable ne devait pas être
imposé du tout; dans le cas de réduction, il avait été surtaxé. Ces
demandes diffèrent profondément des demandes en remise ou mod*'-
ration que nous verrons plus loin, et qui sont la sollicitation d'une
remise totale ou partielle pour Tannée courante d'un impôt parfaite-
ment dû. Les demandes en décharge ou réduction sont donc Texercice
d'un droit, tandis que les demandes en remise ou modération soot
la sollicitation d'une faveur. Les demandes en décharge ou réduc-
tion suivent des règles communes.

Tout contribuable, qui se croit imposé à tort ou surtaxé, peut former
une demande en décharge ou réduction devant le conseil de préfec-
ture, dans les trois mois à partir de la publication du rôle dans la
commune; dans le cas de faux ou de double emploi, le délai de trois
mois ne commence à courir que du jour où le contribuable a eu
connaissance officielle des poursuites dirigées contre lui pour le recou-
vrement (l. 29 déc. 1884). L'appel est porié au Conseil d'État. (Art. 6.
1. 28 pluviôse an VIII; 1. 5 août 1844, art. 8; 29 déc. 1884, art. 4.

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 557

Il a la faculté de faire auparavant à la mairie du lieu de rimposition,
dans le mois qui suit la publication du rôle, une déclaration. Cette
déclaration sera reçue sans frais ni formalités sur un registre tenu à
la mairie. Elle sera signée par le réclamant ou son mandataire. Elle
sera examinée sommairement par le contrôfeur des contributions
directes. Dans le cas où la déclaration ne sera pas reconnue fondée,
il en sera donné avis au contribuable, qui aura le droit de présenter
une demande en dégrèvement dans les formes ordinaires, dans un
délai d'un mois à partir de la date de la notification, sans préjudice
du délai de trois mois indiqué plus haut. Si, après avoir été reconnue
fondée parle contrôleur, la déclaration n'était pas admise par le con-
seil de préfecture, le contribuable aurait encore un mois à compter de
la notification pour former sa demande en décharge ou réduction.
(L. 21 juin. 4887, art. 2.)

Ainsi, depuis la loi de 1887, le contribuable a le choix, ou de saisir
immédiatement le conseil de préfecture, ou de tenter au préalable un
recours gracieux devant Tadminislration. On a eu le désir par cette
innovation de désencombrer les conseils de préfecture et le Conseil
d'État. On peut en effet remarquer une légère diminution dans I« s
affaires soumises au conseil de préfecture : en 1888, 346,000, en
1889, 319,000, soit 27,000 en moins, presque un douzième.

La demande portée devant le conseil de préfecture doit être écrite
sur timbre, sauf si la cote pour laquelle on réclame est inférieure à
30 francs. Elle doit être accompagnée de la quittance des douzièmes
échus.

Les demandes en matière de patentes doivent être communiquées
au maire (art. 27, loi 15juill. 1880); la demande est jugée en la forme
ordinaire par le conseil de préfecture.

Les frais ne sont à la charge du réclamant que lorsque sa demande
est rejetée pour le tout.

Le vide créé par la décharge ou réduction dans la caisse de TÉtat
est comblé pour les impôts de quotité à l'aide du fonds de non valeur*.
Dans les contributions de répartition on réimpose l'année suivante sur
la commune, et c'est justice : un contribuable avait été trop impoçû,
cela prouve que les autres ne l'avaient pas été assez, la répartition
avait été mal faite. Cependant pour les portes et fenêtres, les décharges
et réductions sont imputées sur un fonds de non-valeur, formé par
Taddition de trois centimes au principal, cela tient à ce que cet impôt
était primitivement de quotité.

416. Demandes en remise ou modération. — ^'ous
savons que c'est la demande d'une remise totale ou partielle pour

558 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Tannée courante de l'impôt sollicitée à titre de faveur. Cette demande
est adressée au préfet^ non point au conseil de préfecture; et
l'arrêté par lequel le préfet statue n'est qu'un acte d'administration,
alors même qu'il serait pris en conseil de préfecture. C'est même un
acte de pure admini^ration qui n'est susceptible d'aucun recours
contentieux. Bien que ce soit une matière de pure faveur, la loi a
indiqué elle-même certaines causes de remise et certaines règles.
Ainsi pour l'impôt foncier, le contribuable qui a éprouvé une perte
totale ou partielle de matière imposable, par suite'de vacance de mai-
son, grêle, incendie et autres sinistres, peut adresser au préfet du
département une demande en remise ou modération. La demande
doit être faite dans les quinze jours qui suivent l'événement extraor-
dinaire qui a causé la perte de récolte ou de revenu (arrêté du 24
floréal an VIII) ; elle peut être individuelle ou collective ; dans ce cas
elle est rédigée par le maire au nom des contribuables de la commune.
Le vide causé par les remises et modérations est comblé par les
fonds de non-valeur.

iV'» i , Les impôts directs de l'Etat, — Les grandes contributions

directes.

!• Impôt foncier sur la propriété non bâtie. (L, 22 nov. 1 790;

l. 3 frimaire an VU.)

L'impôt foncier sur la propriété non bâtie est un impôt direct de
répartition assis sur le revenu net imposable du sol.

417. A. Assiette et répartition de l'impôt foncier.

— Il faut distinguer profondément l'assiette et la répartition en tant
qu'elles conduisent à la fixation du contingent communal, ou bien en
tant qu'elles conduisent à la fixation de la cote de chaque contribua-
ble à l'intérieur de la commune.

a) Fixation du contingent communal, — L'impôt foncier étant un
impôt de répartition, un contingent total est fixé pour la France ; ce
contingent, qui est tous les ans le même, à moins d'augmentations
ou de dégrèvements, a continuellement diminué depuis un siècle. En
1790, il était de 200 millions, ressortant au taux de 16 0/0 du reve-
nu imposable. En 1890, il n'était plus que de 118 millions, ressor-
tant au taux de 4,60 du revenu imposable. En 1891, il y a eu en-
core un dégrèvement de plus de 15 millions, ce qui ramène le con-
tingent total à un peu plus de 103 millions.

Ce contingent total est réparti en contingents départementauXi

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 55î>

aiTondissementaux, communaux, d'après des évaluations du revenu
imposable de ces différentes circonscriptions. Ces évaluations doivent
être faites par l'administration au moyen de renseignements four-
nis par les actes de vente, les actes de partage, les baux à ferme, le&
déclarations de succession, etc. £n fait, une Répartition avait été faite
sur ces bases en 1821, et depuis ce moment était restée traditionnelle.
Or, elle consacrait des résultats d'une inégalité choquante, certain»
départements payaient beaucoup plus que d'autres. On demandait de
tous côtés l'égalité de taux dans les contingents, c'est ce qu'on appe-
lait la péréquation de f impôt fonder. Celte opération a été enfin réa-
lisée par la loi du 11 août 1890, à la suite d'une nouvelle évaluation
faite par l'administration de 1879 à 1884. (Rapport, Journal officiel
du 21 août 1884). Elle a été réalisée en ce sens que tous les départe-
ments qui payaient plus de 4,60 0/0 de leur revenu imposable, ont
été ramenés à ce taux par un dégrèvement; mais les départements
qui payaient moins de 4,60 0/0 n'ont point été surtaxés. C'est pour
cette raison que Topération a abouti à un dégrèvement définitif de
15 millions sur le contingent total de l'impôt foncier à partir de
l'exercice 1892.

b) Assiette et répartition de l'impôt dans la commune. — Cadastre,
— Dans la commune, le contingent doit être réparti entre les contri-
buables à raison du revenu net imposable des parcelles de terre que
chacun possède.

Le revenu net imposable est d'abord un revenu dont on a déduit
les frais de cullure ; c'est de plus un revenu moyen, il doit être cal-
culé sur une période de quinze années dont on déduit les deux plus
mauvaises et les deux meilleures.

La détermination des parcelles, la fixation du revenu net impo-
sable de chacune, l'indication de leurs propriétaires, tous ces éléments
indispensables de la répartition dans la commune sont fournis par le
cadastre. L'importance du cadastre est donc très grande dans la com-
mune, mais il est bon de savoir que le cadastre n'a aucune influence
sur la répartition en dehors de la commune.

Bu cadastre. — Le cadastre est le tableau de toutes les parcelles de
propriété immobilière dressé commune par commune avec évaluation du
revenu net imposable de chacune d'elles.

L'utilité du cadastre n'est pas limitée à la répartition de l'impôt foncier,
celui-ci pourrait devenir complètement un impôt de quotité, sans que
pour cela le cadastre fût aboli. D'abord c'est une source de renseigne-
ments précieuse, au point de vue de l'arpentage des parcelles et de l'état
des lieux; de plus, on pourrait facilement en faire un registre destiné à
constater les mutations de propriété.

560 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Il avait existé un cadastre dans Pempire romain {capitastrum); dans
l'organisation féodale tous les grands domaines étaient également cadas-
trés dans des terriers; à la Révolution, ces terriers furent presque tons
brûlés. L'Assemblée constituante avait décrété la confection d'un cadastre
général, mais cette opération ne reçut un commencement d'exécution
que sous le Consulat. 0n débuta avec beaucoup d'illusions, on crut
qu'il suffirait de cadastrer un certain nombre de communes qui servi-
raient de type, d'y évaluer le revenu d'un hectare de chaque espèce de
culture et d'appliquer cela ensuite aux autres communes; c'est ce qu'on
appelait le cadastre par masses de culture ; cela ne donna pas de résultats,
les, comparaisons furent impossibles; il fallut ed venir au cadastre parcel-
laire de chaque commune. Ce fut une opération très longue, très coû-
teuse. Commencée en 1807, elle fut terminée en 1850 dans le départe-
ment du Cantal.

Le cadastre se compose de trois éléments :

1° Un plan géographique, contenant la carte de la commune découpée
en sections et relevant toutes les parcelles, lesquelles sont nuraérolées
dans chaque section;

2° Un registre appelé état des sections, contenant par ordre de sections
et de numéros, la liste. de toutes les parcelles avec indication du nom des
propriétaires et du revenu imposable, détaillé, s'il le faut, pour les diffé-
rentes parties d'une même parcelle ;

3° Deux registres appelés matrices cadastrales, l'un pour la propriété
bâtie, l'autre pour la propriété non bâtie, où sont ouverts des chapitres,
au nom des propriétaires, contenant la listes des parcelles que ceux-ci
possèdent, avec indication de la section, des numéros et du revenu. (V. l.
29juiU. 1881, art. 2.)

Confection du cadastre. — La confection du cadastre donne lieu àdeos
ordres d'opérations de nature différente : 1° à des opérations géométri-
ques ; 2° à des opérations administratives.

1° Opérations géométriques. — Elles ont pour but de dresser un étal
descriptif exact des parcelles avec indication de la contenance.

Ces opérations sont : la délimitation de la commune, la division de h
commune en sections, la triangulation, l'arpentage et la levée du plan
parcellaire .

2° Opérations administratives, — Elles ont pour but de déterminer \f
revenu imposable de chaque parcelle. Elles sont au nombre de trois : la
classification, le classement, le tarif des évaluations.

La classification est l'indication du nombre de classes entre lesquelles
devront être réparties, suivant leur nature de culture, les diverses pro-
priétés de la commune et le choix du type de chaque classe.

Le classement est l'indication de la classe dans laquelle est compri^r
chaque parcelle.

Le tarif des évaluations est l'estimation du revenu imposable de chaqu»*
classe.

La classification et le classement sont opérés par les soins de cin«|

MODES d'acquérir. — LES IMPOTâ 561

classifîcateurs choisis par le conseil municipal parmi les propriétaires de
la commune, dont deui, s'il est possible, doivent être domiciliés hors de
la commune.

Le tarif des évaluations est arrêté par le conseil municipal et approuvé
par la commission départementale qui a été substituée au préfet par la
loi dû 10 août 1871. (Art. 87, § 1.)

Pour avoir le revenu imposable de chaque parcelle, il suffît de mul-
tiplier la contenance de la pareelle par le revenu à l'hectare de la classe
dont elle fait partie.

Toutes ces opérations donnent lieu à des recours. La classification et
le tarif des évaluations au recours pour excès de pouvoir; de plus en
matière de tarif d'évaluation, la décision de la commission départementale
peut être attaquée devant le conseil général (1. 10 août 1871, art. 88).
Enfin le classement peut donner lieu à un recours devant le conseil de
préfecture, car s*il est fautif il entraîne une surtaxe et par conséquent
une demande en réduction.

De la fixité cadastrale. — Le revenu net imposable constaté pour chaque
parcelle de terre peut varier assez rapidement, la justice absolue deman-
derait une revision périodique'des opérations cadastrales. Cela a été jugé
impossible, d'abord à cause des frais qu'eût occasionné celte revision,
ensuite, parce qu'on eût risqué de décourager les améliorations parla pers-
pective d'une augmentation d'impôt.

On est parti de l'idée opposée : les évaluations du cadastre sont perma-
nentes. Eu principe, d'après la loi du 15 septembre 1807, art. 37, il ne
pouvait être demandé de dégrèvement que pour destruction totale de
la propriété. (V. cep. 0. 3 oct. 1821, art. 9 et R. 10 oct. 1821 ; 1. 2 mars
1874, art. 9 et 10).
11 faut ajouter que le cadastre peut être refait, mais il le sera rarement.
Dans toute commune cadastrée depuis trente ans au moins, il pourra
être procédé à la révision et au renouvellement du cadastre sur la de-
mande du conseil municipal de la commune et sur l'avis conforme du
conseil général du département, à la charge par la commune de pour-
voir aux frais des nouvelles opérations. (L. 7 août 1850, art. 7.)

418. 6. Assujettissement à la taxe. — Toutes les portions
du sol qui sont objets de propriété sont frappées lorsqu'elles sont
productrices de revenu. Le sol sur lequel est édifijé un bâtiment est
cotisé comme sol, indépendamment de la taxe que paie la propriété
bâtie.

Le sol des dépendances du domaine public des personnes adminis-
tratives est soumis à l'impôt aussi bien que celui des dépendances
de leur domaine privé, à condition d'être productif de revenu. Ainsi :
les chemins de fer et les canaux sont imposés. Il y a intérêt à ce que
les biens de l'État et des communes soient imposés afin que, dans les
communes où ils se trouvent, la répartition soit équitable.

H. 36

562 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Exemptions, — Il y a des exemptions. Les unes sont permanentes,
les autres temporaires.

Les forêts de TÉtat sont exemptées d'une façon permanente (l. 19
vent, an IX); mais cette exemption ne s'applique qu'à l'impôt foncier
levé au profit de l'État; elles sont soumises aux centimes additionnels
<iépartementaux et communaux. (L. 5 avr. 1884, art. 144.)

Quant aux exemptions temporaires, elles ont pour but d'encourager
les améliorations agricoles; on les trouve dans les art. 111 et suiv. de
la loi du 3 frimaire an VII et dans divers autres textes, notamment
loi l'^' décembre 1887 sur la reconstitution des vignes phylloxérées.

Qui doit Vimpôt? — L'impôt est dû par le propriétaire ou par celui
<|ui a sur l'immeuble un droit de jouissance, comme l'usufruitier ou
Temphytéote, il n'est pas dû par le fermier. Le débiteur de l'impôt
peut se libérer en faisant abandon de l'immeuble à la commune. Le
Trésor a un privilège sur les récoltes, fruits, loyers, revenus des biens
soumis à la contribution pour l'année écbue et l'année courante. (L. 12
nov. 1808.)

^° Impôt foncier sur la propriété bâtie, (L, 3 frimaire an VU;

L 8 août i88ô; LU août 1890.)

L'impôt foncier sur la propriété bâtie est un impôt direct de quotité,
assis sur la valeur locative de l'édifice. Cet impôt figure au budget de
1889 pour une somme de 62 millions en principal.

419. A. Assiette de l'impôt. — L'assiette de cet impôt a été
complètement modifiée par des lois nouvelles. Autrefois elle était la
même que celle de l'impôt sur la propriété non bâtie ; l'impôt était
•de répartition^ il est devenu de quotité^ c'est un certain tant pour cent
de la valeur locative ; il était assis sur le revenu net imposable déter-
<miné par le cadastre, il est assis sur la valeur locative déterminée par
une évaluation administrative qui n'a plus aucun rapport avec le
cadastre. (L. 11 août 1890, art. 4 et 5.)

a) Évaluation, de la valeur locative. — La valeur locative impc^-
:sable est la valeur locative réelle, déduction faite d'un quart pour 1«
maisons et d'un tiers pour les usines, en considération du dépérisse-
ment, des frais d'entretien et de réparation. (Art, 5.)

L'évaluation de cette valeur locative est faite par Tadministration
{eod.). Un recours est possible : 1" pendant six mois à dater delà pu-
blication du premier rôle dans lequel un immeuble est imposé; 2** pen-
dant trois mois à partir de la publication du rôle suivant.

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 563

Il est procédé en principe par évaluation» générales ponr toute la
France. Ce travail d'ensemble, accompli en vertu de la loi du 8 août
4885, a révélé l'existence de 9,051,542 propriétés bâties dont la valeur
locative a été évaluée à 2 milliards et la valeur vénale à 49 milliards.
{Journal officiel^ 7 juill. 1890.)

L'évaluation générale sera revisée tous les dix ans. Pendant la pé-
riode décennale, l'évaluation ne sera pas modifiée. Toutefois, si, par
suite de circonstances exceptionnelles, il se produit une dépréciaticm

générale des propriétés bâties, soit de l'intégralité, soit d'une fraction

notable d'une commune, le conseil municipal aura le droit de deman- j

der qu'il soit procédé aux frais de la commune à une nouvelle éva- ^

luation. (Art. 8.) i

La fixité, pendant dix ans, de l'évaluation n'empêchera point les '

constructions nouvelles d'être taxées. Les constructions nouvelles, les 'I

reconstructions et les additions de constructions seront imposées par |

comparaison avec les autres propriétés bâties delà commune où elles
seront situées ; sont considérées comme constructions nouvelles la con-
version d'un bâtiment rural en maison ou en usine, et l'alTectation
d'un terrain à des usages commerciaux ou industriels (art. 9). Il y a
exemption pendant deux ans. (V. infrà,)

La fixité de l'évaluation n'empêche pas non plus que les proprié-
taires ne soient admis annuellement à se pourvoir en décharge ou
réduction : 1° en cas de destruction totale ou partielle de leurs bâti-
ments; 2° en cas de conversion en bâtiment rural; 3° en cas de dépré-
ciation par suite de circonstances exceptionnelles. (L. 45 sept. 1807,
art. 38; 1. Il août 1890, ait. 7.)

Ces mêmes propriétaires peuvent demander une remise ou modé-
ration dans le cas d'inhabitation totale ou partielle de leurs immeu-
bles pendant toute une année. (L. 15 sept. 1807, art. 38; 1. 8 août
1885, art. 35.)

b). Fixation du taux de r impôt, — Le taux de Timpôt ou le tant
pour cent à payer sur la valeur locative, sera fixé annuellement par
la loi de finances. Pour les exercices 1892 et 1893, il a été fixé à
3,20 0/0.

420. B. Assujettissement à la taxe. — Sont frappés tous
les édifices productifs de revenu, même les bâtiments dépendant du
domaine public s'ils remplissent cette condition. Doivent être frappés,
par conséquent, les théâtres, les marchés couverts^ les abattoirs. La
loi du 18 juillet 1834, art. 2, a ajouté aux édifices les bains et mou-
lins sur bateaux, les bacs-bateaux de blanchisseries et autres sem-
blables^ bien qu'ils ne soient retenus que par des amarres. La loi du

564 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

11 août 1890, art. 9, a ajouté les chantiers affectés à des usages com-
merciaux ou industriels.

Exemptions. — 11 y en a de permanentes, c'est ainsi que la loi du
3 frimaire an VII, art. 85, a exempté tous les bâtiments d'exploitation
agricole servant à loger les récoltes ou les bestiaux, et la loi du H août
1890, art 5, ajoute le bâtiment qui sert à loger le gardien des bes-
tiaux. Il y en a de temporaires : les constructions nouvelles, recons-
tructions, etc., ne sont imposées que la troisième année, à condition
que le propriétaire fasse une déclaration à la mairie dans les quatre
mois, de l'ouverture des travaux (l. 1890, art. 9). A défaut de déclara-
tion, la taxation se fait immédiatement, conformément à l'art. 10.

3" Contribution personnelle-mobilière, [L, j 8 févr. J79i ;1.3 nivôse

an VII; L 2i avr. 1832.)

Celte contribution est un impôt direct de répartition qui frappe
l'ensemble du revenu du contribuable à l'aide de deux droits : 1" la
cote personnelle, droit fixe ou capitation assis sur le seul fait de l'exis-
tence personnelle indépendante ; '2° la cote mobilière, droit propor-
tionnel assis sur la valeur locative du logement.

Cet impôt figurait au budjet de 1889 pour la somme de 61 millions
698,000 francs au principal.

421. I. De la cote personnelle. — a) Assiette du droit, —
La cote personnelle est une capitation, qui frappe tout habitant vivant
de ses ressources propres et non réputé indigent. Le montant de cette
capitation équivaut à trois journées de travail La valeur de la journée
de travail est déterminée chaque année pour chaque commune par le
conseil général du département, sans que néanmoins cette valeur
puisse être moindre de 0, fr. 50, ni supérieure à 1 fr. 50.

Ce qui est frappé par cet impôt, c'est donc l'ensemble du revenu,
et ce, à raison du fait même de l'existence indépendante du contri-
buable. Mais l'impôt est très léger, puisqu'il oscille entre un minimum
de 1 fr. 50 et un maximum de 4 fr. 50.

b) Assujettissement à la taxe. — La cote personnelle eet due par
tout habitant, sans distinction de nationalité, ni de sexe, ni d'âge, ^
condition :

1* Que l'habitant ait des ressources propres. Par conséquent, \i^
mineur qui a des ressources personnelles doit être imposé. Une femme
veuve, séparée. de corps ou divorcée doit être imposée. A. l'inverse,
les garçons et filles mêmes majeurs, qui vivent avec leurs parents et

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 565

n'ont pas de moyens d'existence personnels, ne doivent pas la taxe.
Non plus la femme mariée qui habite avec son mari. Les domestiques
attachés à la personne ne sont pas d'ordinaire imposés.

2° Que l'habitant ne soit pas réputé indigent. Sont réputés indigents
ceux qui ont été désignés comme tels par le conseil municipal, à qui
les répartiteurs soumettent leur travail à cet effet.

La taxe n'est jamais due qu'une fois au domicile réel^ quel que soit
le nombre des résidences. (L. 1832, art. 13.)

Exemptions. — Les officiers avec troupe sont exemptés de cet
impôt, de même les sous-officiers ayant un logement en ville, de
même les père et mère de sept enfants mineurs lorsque leur cote
personnelle-mobilière serait égale ou inférieure à 10 francs. (V. infrà^
Cote mobilière,)

422. IL De la cote mobilière. — a) Assiette du droit. — La
cote mobilière est un droit proportionnel assis sur la valeur locative
du logement habité par le contribuable.

La cote mobilière est destinée à frapper l'ensemble du revenu du
contribuable, mais il s'agit uniquement du revenu tel qu'il est révélé
par la valeur du loyer. Il est interdit à l'administration de tenir
compte de tous autres renseignements.

Évaluation de la valeur locative. — L'évaluation de la valeur lo-
cative est faite par les répartiteurs de la commune assistés du contrô-
leur des contributions directes, d'après les règles suivantes :

1® On ne doit tenir compte que de la partie des bâtiments consa-
crée à Thabitation personnelle avecles dépendances naturelles, écuries,
remises, etc.

On ne tient pas compte des bâtiments d'exploitation agricole ; non
plus des locaux consacrés exclusivement au commerce et à l'industrie,
car ces derniers sont frappés par le droit proportionnel de la patente.

2° Les logements doivent être évalués à vide, abstraction faite du
mobilier.

Ces évaluations sont consignées dans une matrice revisée tous les ans.

Il est clair que le travail d'évaluation de la valeur locative de la pro-
priété bâtie, accompli pour Timpôt foncier, pourra exercer de l'influence
sur l'évaluation en vue de la cote mobilière; mais' il y a une différence,
c'est que les répartiteurs interviennent pour la cote mobilière et qu'ils
n'interviennent plus pour l'impôt foncier sur la propriété bâtie.

b) Assujettissement à la taxe. — Tout contribuable imposé à la cote
personnelle est par là même imposé à la cote mobilière. Il n'y a pas
lieu de distinguer entre les locataires en garni, les locataires d'apparte-
ments vides, les propriétaires qui habitent leur propre immeuble. Même

>i^

•tj

566 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

les fonctionnaires qui habitent des bâtiments publics doivent l'impôt.

Un contribuable, ayant plusieurs résid^ces, est imposé pour chaque
résidence prête à l'habitation.

Exemptions. — Sont exemptés de la cote mobilière les officiers
avec troupe ; cependant, s'ils occupent im logement d*un loyer supé-
rieur à celui qu'ils occuperaient dans la caserne^ ils paieront pour le
surplus (Ck)ns. d'Ét. 23 nov. 1883). Un décret du 25 décembre 1875 a
énuméré les ofGciers sans troupe qui ne bénéficient pas de l'exemption.

Sont exemptés dans les mêmes conditions les sous-officiers ayant
un logement en ville, lorsque la valeur du logement n'excède pas
l'indemnité de logement accordée par la loi du 23 juillet 1881, c'est-
à-dire 180 francs. (Cons. d'Ét., 16 mars 1888.)

Les sous-ofOciers de l'armée de mer sont assimilés. (D. 13 janv. 1885).

Enfin aux termes des lois des 17 juillet 1889, art. 3, § 3, et 11 août
1890, art. 31, sont exemptés les père el mère de sept enfants vivants,
mineurs, légitimes ou reconnus, lorsque leur contribution person*
nelle-mobiliëre est égale ou inférieure à 10 £rancs en principal.

423. m. Répartition de l'impôt. — Ce n'est que grâce à la
réunion de ses deux éléments, que la contribution personnelle-mobi-
lière est un impôt de répartition. La cote personnelle à elle toute
seule serait un impôt de quotité. Mais grâce à la réunion des deux
éléments, voici ce qui se produit : un contingent unique est fixé pour
la commune ; on commence par défalquer le chiffre produit par la cote
personnelle; il reste un reliquat, variable tous les ans, qui doit être
fourni par la cote mobilière et qui est réparti au prorata de la valeur
des loyers. Rien ne serait plus facile que de transformer ces deux élé-
ments en impôts de quotité, si ce n'était la peur d'en voir augmenter
le poids ; la tentative avait été faite par la loi du 26 mars 1831, elle sou-
leva tant de réclamations qu'il fallut revenir à la répartition en 1832.

424. IV. Rachat de l'impôt. — Dans les communes ou il y
a un octroi, le conseil municipal peut obtenir la conversion par décret,
de tout ou partie du contingent de la contribution personnelle et mo-
bilière assigné à la commune, en une somme payable par la caisse
municipale (art. 20, 1. 1832). La commune devient débitrice à la
place des particuliers.

4° Impôt des portes et fenêtres. [L, 4 frimaire an Vil;

L 2i avr. ^832.)

L'impôt des portes et fenêtres est un impôt direct de répartition qui

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 567

frappe le revenu du contribuable, révélé par le nombre et la qualité
des ouvertures de son logement.

Cet impôt n'est visiblement qu'un complément de la cote mobilière,
puisque, comme cette contribution, il frappe l'ensemble du revenu^
grâce à une certaine manière d'être du logement.

Il figurait au budget de 1889 pour une somme de 41,464,000 francs
en principal.

Cet impôt est très critiqué parce qu'il s'oppose aux progrès de
l'hygiène. Dans beaucoup de régions, en effet, il est un obstacle à la
multiplication des ouvertures qui feraient pénétrer dans les maisons
Tair et la lumière. Sa suppression ou sa transformation ont été bien
souvent demandées. Le grand obstacle à une réforme provient de ce
que la diversité des usages locaux dans les locations met cet impôt
tantôt à la charge du propriétaire, tanlôt à la charge du locataire.

425. Assiette de l'impôt. — La taxe est assise sur toute ou-
verture donnant accès dans un édifice, du dehors au dedans, soit aux
personnes, soit à l'air et à la lumière.

Peu importe qu'une ouverture soit sur une rue, sur une cour inté-
rieure ou sur un jardin, peu importe qu'elle soit sur le toit, un ciel-
ouvert est imposable. Sont seules hors de cause les ouvertures qui
font communiquer entre eux à l'intérieur les appartements ou les
pièces des appartements.

Les ouvertures sont frappées en vertu d'un tarif fixé par l'art. î24
de la loi du 21 avril 1832 et dressé en tenant compte des trois éléments
suivants :

1° La population des communes; 2° le nombre des ouvertures des
édifices; 3° la qualité des ouvertures.

Suivant le chiffre des habitants, les communes sont divisées en six
classes (5,000, 5,000 à 10,000, 10,000 à 25,000, etc.) H y a des règles^
pour déterminer la population. (Art. 24, §2, 1. 1832; 1. 30 juill. 1885.)

Au point de vue du nombre des ouvertures, les maisons sont éga-
lement divisées en six classes : une ouverture, deux..., etc., six ou-
vertures et au-dessus.

Au point de vue de la qualité des ouvertures, la loi fait trois caté-
gories, dont la première comprend les portes cochères, charretières et
de magasin ; la seconde, les fenêtres du rez-de-chaussée et des étages
inférieurs jusques et y compris le second ; la troisième, les fenêtres
des étages supérieurs.

Il est à remarquer que le tarif ne tient pas compte de la différence
de valeur des maisons suivant les quartiers; c'est une injustice. Aussi
Paris, Lyon, Bordeaux, sont-ils régis par des règles spéciales inaugu-

S68 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

rées par le décret-loi du 17 mars 4852. Ces villes ont des tarifs spéciaux
dans lesquels il est tenu compte de l'importance du revenu cadastral.

426. Assujettissement à Timpôt. — Toute maison et tout
logement ^flôi^aô/e* doivent être frappés de l'impôt, alors même qu'ils
ne seraient pas actuellement habités. En effet, bien que l'impôt soit
destiné à frapper le revenu du locataire, dans un but de fiscalité la
loi déclare qu'il est dû par le propriétaire ou l'Usufruitier, sauf à
•celui-ci à le recouvrer sur le locataire. Si donc il n'y a pas actuellement
de locataire, le propriétaire ne peut point se pourvoir en décharge ou
réduction, il peut seulement former une demande en remise ou mo-
dération.

Les maisons nouvellement construites sont soumises à l'impôt dès
qu'elles sont habitables, tandis que pour l'impôt foncier il y a exemp-
tion pendant deux ans.

La taxation des ouvertures et le dénombrement des maisons à taxer
sont opérés par les répartiteurs avec l'assistance du contrôleur des
contributions directes.

Il y a une matrice revisée annuellement.

Exemption. — Il existe quelques exemptions :

Sont exemptées : i" les portes et fenêtres des bâtiments employés à
un service public, alors même qu'ils seraient productifs de revenu
(1. 4 frimaire an VII, art. 5), diff'érence avec l'impôt foncier. Mais
lorsque des fonctionnaires sont logés gratuitement dans ces bâtiments,
ils payent la contribution pour les locaux qu'ils occupent. (Art. 27,
1. 1832.)

2° Dans l'intérêt de l'agriculture, les portes et fenêtres servant à
éclairer ou aérer les granges, bergeries, étables, greniers, caves et
autres locaux non destinés à l'habitation des hommes (1. 4 frimaire
an VII^ art. 5). De plus, dans les fermes et métairies, il n'est compté
qu'une seule porte cochère ou charretière, alors même qu'il y en aurait
plusieurs. (Art. 27, § 1, l. 21 avr. 1832.)

3° Les propriétaires des manufactures ne sont taxés que pour les
fenêtres de leurs habitations personnelles et pour celles de leur pré-
posés et commis. En cas de difficultés sur ce que l'on doit entendre
par manufactures, il y sera statué par le conseil de préfecture. (L. 4 ger-
minal an XI, art. 19).

427. Répartition de l'impôt. — On peut se demander
comment il se fait que cet impôt soit de répartition, il présente toutes
les apparences d'un impôt de quotité, chaque ouverture est taxée in-
dividuellement à l'aide de tarifs applicables à toute la France.

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 569

Il avait été en effet créé impôt de quotité, et il a été perçu ainsi de
i^an Vil à Fan X.

Voici simplement comment il est procédé à la répartition : on com-
mence par appliquer les tarifs à toutes les maisons de la commune,
cela donne un certain chiffre. Ce chiffre est généralement plus élevé
que le contingent mis à la charge de la commune; le rôle des répar-
titeurs consiste alors à réduire proportionnellement la cote de chaque
contribuable, pour ramener le chiffre total au chiffre du contingent.

5° Impôt des droits de patente. [L, 2-17 mars 1791 ; L /«^ brumaire
an Vil; L 25 avr, 1844;L 1 5 juilL 1880, actuelleme.it fonda-
mentale, V. Tableaux annexés^ Journal officiel, 22 juill. 1 880;
modifications postérieures de détail, L 50 juill. 1 885; l. 17 juill.
1889; L 11 août 1890, art. 28, 29, 30, 32, et tableaux
annexés.)

L'impôt des droits de patente est un impôt direct de quotité qui
frappe le revenu produit par le travail au moyen de deux droits : 1° un
droit fixe assis sur la nature de la profession, la population de la com-
mune où elle est exercée, etc. ; 2° un droit proportionnel assis sur la
valeur locative du logement personnel et des locaux industriels.

Cet impôt produit environ 75,000,000 francs pour le compte de
rÉtat, et 6,500,000 francs pour le compte des communes auxquelles
est attribué un prélèvement de 8 0/0.

428. I. Du droit fixe. — a] Assiette de ce droit. — Le droit
fixe est réglé conformément aux tableaux ABC annexés à la loi du
15 juillet 4880, sauf modifications de détail ultérieures, et confor-
mément au tableau D annexé à la loi du 11 août 1890.

Pour chacun de ces tableaux, l'assiette varie :

Tableau A. — Dans le tableau A, le droit est établi d'après la nature
de la profession et eu égard à la population de la commune. Il comprend
huil classes de professions et neuf classes de communes au point de vue
de la population. L'élément de population est calculé d'après les règles
des art. 5 et 6.

La ville de Paris forme, à elle seule, la première classe de population,
la dernière est celle des villes de 2,000 habitants et au-dessous.

Quant aux professions, ce sont celles des commerçants, l'activité du
commerce est, en effet, en rapport avec la population.

Les premières classes sont occupées par le commerce de gros, puis
vient le demi-gros, puis le détail.

570 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Le commerce de gros, d'après la loi de 1880, est celui qui fait princi-
cipalement le gros, très accessoirement le détail.

Le demi-gros fait à la fois le gros et le détail; le détail ne fait pas du
tout le commerce de gros.

Ces appellations avaient varié sous les lois précédentes.

La plus grosse patente du tableau A est de 400 francs ; la plus petite de
2 francs.

Il faut ajouter que des lois récentes ont réduit les petites patentes, celles
des 6*, l^j 8«, classes dans les communes de moins de 2,000 habitants.
Provisoirement, la dernière disposition est celle de la loi du 11 août 1890,
art. 32.

Tableau B. — Dans le tableau B, le droit est établi eu égard à la popu-
lation et d'après un tarif exceptionnel spécial à chaque profession. La
population est calculée conformément aux règles des art. 5 et 6 de la loi
de 1880, avec cette observation que les villes de 30,000 âmes et au-dessous
qui ont un entrepôt réel, sont haussées d'une classe*.

Pour la majeure partie des professions qui figurent dans le tableau B,
on a établi, en outre du droit ûxe proprement dit, une taxe par employés
en sus du nombre de cinq, dont la quotité suit la progression du droit
fixe eu égard à la population.

Sont dans ce tableau les professions du haut commerce, agents de chance,
banquiers, commissionnaires, courtiers, gi'ands négociants. Les magasins
de plusieurs marchandises (grands magasins} ont été frappés, par la loi
du 1 1 août 1890, d'un droit fixe plus élevé et d'une taxe par employé,
plus forte.

Tableau G. — Dans le tableau C, le droit est établi sans avoir égard à
la population, mais en tenant compte du nombre d'ouvriers employés el
de celui des machines ou instruments.

Les individus au-dessous de seize ans et au-dessus de soixante-cinq
ans ne seront comptés dans les éléments de cotisation que pour la moitié
de leur nombre. (Art. 10; voir aussi art. 11.)

Sont dans ce tableau les usines, fabriques, manufactures, dont les bé-
néfices sont en effet indépendants de la population de la commune ei
sont peut-être même en raison inverse.

à) Assujettissement au droit. — Les professions non dénommées
dans les tableaux n'en sont pas moins assujetties à la patente H doit
être procédé à leur égard conformément aux règles de l'art. 4 de U
loi du 45 juillet 1880, c'est-à-dire qu'il y a fixation par analogie, par
arrêté du préfet.

1. Entrepôt, lieu ofi sont déposées les marchandises dont on ne paie P>*
immédiatement les droits de douane. L'entrepôt est réel lorsqall est établi
dans on local gardé par la douane — il est fictif lorsqu'il est ooostitaé daas
des magasins du commerce sous des conditions déterminées.

C'est évidemment un signe d'activité commerciale.

UODES d'acquérir. — LES IMPOTS 57t

Le patentable, qui eserce la même prafessiou dans des élablisse-
menls différenls, est passible d'autant de droits fixes qu'il a d'établis-
sements. (Art. 8et22, 1. 1880. — V. 1. 4 juin 1858, art. 9 ; 1. 29 mars
1872, arf. 1".)

Le patentable qui exerce plusieurs professions dans le même éia-
blissement ne peut êfre soumis qu'à un seul droit fixe déterminé con-
formément aui r%les de l'arL 7. Mais, s'il a des établissements dif-
férents, il est passible d'un droit fixe à raison de cliaque établissement.
(Art. 8 et 9.)

429. B. Du droit proportionnel. — «) Atnelte du di-oit. —
Le droit proportionnel est établi sur la raieur locative, tant de U

maison d'iiabilalion que des magasins, boutiques, usines, ateliers,
hangars, remises, chantiers et autres locaux servant à l'exercice des
professions imposables. {Art. 12, § 1".)

Suivant les professions, le taux du droit proportionnel varie. Il est
fixé conformément au tableau D annexé à la loi du i5 juillet 1880,
art. 19, et modifié par la loi du 11 août 1890; le tarif est pr<^ressif,.
il va du 60* au 8^ de la valeur locative.

Le droit proportionnel fait double emploi avec la cote mobilière,
«u moins poui' l'babitation; mais c'est que le !(^ement est un indice-
précieux du revenu.

La valeur locative est déterminée, soit au moyen de baux authen-
tiques on de déclarations de locations verbales dûment enregistrées,
soit par coniparRieon avec d'autres locaux dont le loyer aura été régu-
lièrement constaté ou sera noioiremenl connu et, à défaut de ces-
bases, par voie d'appréciation.

Il s'agit d'obtenir la valeur locative réelle, ce n'est pas comme pour
la cote mobilière qui est impôt de répartition et où les répartiteurs
atténuent toujours la valeur locative réelle.

Le droit proportionnel pour les usines et établissemenls industriels
est calculé sur la valeur locative de ces établissements pris dans leur
ensemble et munis de tous leurs moyens matériels de production
(art. 12, § 2 et 3). L'ensemble des moyens de production comprend :
i" les bâtiments; 2° la force motrice naturelle ou artificielle ; 3° l'ou-
tillage mobile ou fixe.

à) Assujettissement au droU. — Le patentable qui exerce la même
industrie dans des établissements différents paie le droit proporlionnel
dans toutes les communes où sont situés les établissements, magasins.
boutiques, usines, ateliers, hangars, etc., conformément aux règles
de l'art. 14, 1. de 1880.

Ce droit proporUonnel est établi naturellement d'après la valeur

{

572 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

locativâ de tous les établissements situés dans la même commun?.
Exemple : gares de compagnie de chemin de fer.

Le patentable qui exerce dans un même local plusieurs industrie
ne paye qu'un droit, celui applicable à la profession pour laquelle il
est assujetti au droit Qxe. S'il exerce des industries différentes dans
des locaux différents, il paye un droit proportionnel pour chaque lo-
cal (art. 25). V. art. 15 pour le droit qui frappe dans ce cis la maison
d'habitation.

430. C. Exemptions. — Il y a des exemptions (art. 1", 1, de
1880]. Ces exemptions portent sur les deux droits à la fois ou sur I'ud
d'eux seulement.

I. Exemption du droit fixe au profit des patentables qui exereenl
des professions libérales, comme celles d'avocat, médecin, notaire, etc.,
énumérées au tableau D.

Les professions libérales sont soumises à la patente depuis la loi
du 18 mai 1850. Les axocats ne sont soumis à la palenle qu'autant
qu'ils sont inscrits au tableau Le stagiaire n'y est pas soumis. Le
stagiaire qui a terminé son stage, relire son certificat, et qui ne s'est
pas fait inscrire au tableau n'y est pas soumis; que s'il donne des
consullalions il pourra être mis à la patente comme agent d'affaires.

IL Exemption du droit proportionnel au profit des patentables qui
exercent des professions de la 7" et de la 8' classe du tableau A dans
des communes dont la population est inférieure à 20,000 habitants.
(Arg. art. 16, 1. de 1880.)

Il en est de même des fabricants à métiers ayant moins de dii
métiers et ne travaillant qu'à façon.

III. Exemption totale des deux droits fixe et proportionnel suprv-
fit des professions et métiers énumérés dans l'art. 17, 1, 15 juill. 1880.

Il y a exemption de moitié des droits fixe et proportionnel au prolit
des piofessions et métiers énumérés dans l'art. 18.

Enfin il y a un certain nombre de cas où il est perçu moins de
droits de patente qu'il n'y a en apparence de patentables. [V. art. 11'.
20, 21, 22.)

431, D. Établissement de la matrice du rôle.— IJ "M-

trice du rôle des patentes est établie, conformément aux règles de
l'art. 25 de la loi du J 3 juillet 1880, par l'adminislralion des eonlri-
bulions directes sous la surveillance du maire. En cas de désaccord. U
difficullé est soumise au préfet.

Cette disposition est très intéressante, car elle pourrait servir di-

MODES D'AQUÉRIR. -— LES IMPOTS 573

modèle au cas ou d'autres impôts de répartition deviendraient impôts
de quotité.

II est clair que le point important, c'est que le contribuable puisse
surveiller l'administration dans la confection des matrices, pour que
les évaluations ne soient pas exagérées, que les exemptions soient ap-
pliquées, etc.

Des formules de patente, — Il est délivré à tout individu mis à la
patente une formule de patente qu'il doit représenter dans certaines
occasions. (V. art. ai à 35, 1. 15 juill. 4880.)

432. £. Recouvrement, responsabilité du locateur . —

Les locateurs de bâtiments occupés par des patentables sont respon-
sables du montant de la contribution en certains cas. (V. 1. 15 juill.
1880, art. 30, §§2, 3, 4.)

II. Les taxes assimilées aux contributions directes.

433. I. Taxes sur les sociétés, associations et per-
sonnes morales. — Une série de taxes frappent le revenu des
sociétés, associations et personnes morales, elles ont des buts divers ;
tantôt elles ont pour but de rétablir l'équilibre au point de vue de la
charge de l'impôt entre les individus et les associations, équilibre
rompu par ce fait que les biens possédés par les associations paient
mcjins de droits de mutation (cependant le droit d'accroissement établi
par la loi du 28 décembre 1880, et qui est un droit de mutation, a
diminué l'inégalité), et en même temps d'empêcher l'accumulation
des biens de mainmorte, ainsi en est-il de la taxe des biens de main-
morte ; tantôt elles ont pour but d'atteindre indirectement certains
revenus des actionnaires ou sociétaires, ainsi en est-il de la taxe sur
le revenu des valeurs mobilières et de la taxe sur les cercles.

1« Taxe des biens de mainmorte (l. 20févr. 1849; 1. 30 mars 1872;
l. 12 déc. 1875). Cette taxe est une redevance annuelle établie sur
les immeubles passibles de la contribution foncière et calculée à rai-
son de 0,70 par franc du principal de cette contribution.

Elle est due : !<> par les départements^ les communes et les établis-
sements publics; 2° par les établissements d'utilité publique, notam-
ment par les congrégations religieuses qui ont cette qualité; 3* par
les sociétés anonymes, sauf l'exception de la loi de 1875. L'énuméra-
tion qui se trouve dans l'art. 1®', 1. 1849 doit être considérée comme
limitative.

2° Taxe sur le revenu des valeurs mobilières, (L. 29 juin 1872,

•1

B74 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

1. 21 juin 1875, 1. 28 décembre 1880). CeUe \(Â frappe d*un prélèvement
de 3 0/0 les bénéfices annuels que distribuent les sociétés intéressées
et ceux que distribuent ou pourraient distribuer les associations désin-
téressées et les personnes administratives.

Elle frappe par conséquent : 1<> les actions» parts d'intérêts, des
sociétés civiles et commerciales, commandites, à Texception des so-
ciétés coopératives entre artisans, et cela pour les sociétés étrangères
comme pour les sociétés françaises.

2» Les emprunts ou effets publics des départements, communes,
établissements publics français, et des personnes administratives
étrangères autres que les états.

3® Les bénéfices non distribués, mais qui pourraient être distribaés
si les statuts ne l'interdisaient pas, dans les associations désintéressées
congrégations religieuses ou autres, reconnues ou non reconnues, so-
ciétés régulières ou sociétés de fait. Pour l'évaluation des revenus, voir
1.28déc. 1880. art. 3.

Cette taxe, bien que levée nominativement sur les sociétés, et ap-
pelée par la loi taxe directe, ne présente pas tous les caractères des
contributions directes.

3** Taxe des titres au porteur. — Les titres au porteur sont assujettis
à un droit annuel de 0 fr. 20 0/0, pour remplacer les droits de mutation
perçus sur les titres dont la transmission peut être officiellement cons-
tatée. (L.29juin 1854.)

4" 7 axe sur les ceixles. (L. 16 sept. 1871; 1. 11 août 1890, art. 33.,
— Celte (axe est établie sur les cercles, sociétés et lieux de réunion
où se payent des cotisations; c>st un droit proportionnel qui porte à
la fois sur le montant des cotisations^ y compris les droits d*entrée et
sur la valeur locative des bâtiments, locaux et emplacements. Les cercles
sont divisés en trois catégories et le tarif est progressif.

434. II. Taxes similaires de la cote mobilière, —l' Con-
tribution sur les voitures, chevaux, mulets. (L. 2 juill. 1862; 16 sept.
1872; 23 juill. 1872; 22 déc. 1879.)

2* 7 axe sur les billards publics et privés, (L. 16 sept. 1871 ; 18 déc.
1872.^

435. ni. Taxes diverses. — 1*) Redevance des mines. (L.
21 avr. 1810; D. 11 fév. 1874; L. 8 juilî. 1890, art. 16; 1.11 aoAt
1890. art. 34.)

2») Droits de vérification des poids et mesures. (0. 17 avr. 1836;
1. 24 juill. et 5 août 1874; 1. 28 juill. 1883.)
3» Droits de visite chez ks pharmaciens^ droguistes et épiciers.

MODES D'ACQUéRIR. — LES IMPOTS 575

(L. 21 germinal an XI ; arrêté 25 thermidor an XI; D. 22 mars 1859.)

N^j2. Les impôts directs départementaux.

436. Il n'existe au profit du département que des impôts directs. Ce
sont des centimes additionnels aux grandes contributions directes de
l'État. Ces centimes se divisent en ordinaires et extraordinaires. lisse
subdivisent en centimes généraux sans affectation spéciale, et en cen-
times spéciaux ayant une affectation. On peut citer^ comme exemple
de centimes spéciaux ordinaires^ ceux affectés à la confection du ca-
dastre par la loi du 2 août 18.9 et ceux affectés aux chemins vicinaux
par la loi du 21 mal 1836; il y avait aussi des centimes spéciaux
pour l'instruction primaire, ils ont été supprimés par la loi du 19 juillet
1889.

Ces centimes sont votés par le conseil général dans la limite d*un
maximum fixé annuellement par la loi de finances. Quelquefois le
vote des centimes spéciaux peut être obli;^atoire ; ainsi en était-il des
centimes pour l'instruction primaire en vertu de la loi du 16 juin 1881 .
Au point de vue de l'assiette, de la répartition et du recouvrement,
les impôts départementaux sont liés aux impôts similaires de l'État;
ils ont mèîne figuré longtemps dans un chapitre du budget de
l'État, sous la rubrique budget sur ressources spéciales.

Leur produit atteint annuellement 175 millions de francs.

M^ 55. Impôts directs communaux.

437. I. Centimes additionnels . — Il existe des centimes
additionnels communaux qui présentent les mêmes caractères que
ceux des départements. Il en est d'ordinaires et d'extraordinaires, et
ils se subdivisent aussi en centimes généraux et en centimes spéciaux.
Il y a des centimes spéciaux ordinaires pour les chemins vicinaux ;
des centimes spéciaux pour Pinstruction primaire, qui étaient obli-
gatoires, ont été supprimés par la loi du 19 juillet f 889. Il existe une
catégorie de centimes généraux très avantageux pour le budget com-
munal, ce sont les centimes pour insuffisance de revenu. Tous ces
centimes sont votés par le conseil municipal, avec ou sans autorisation
de l'autorité supérieure.

Leur produit dépasse annuellement 200 millions de francs.

438. II. Prélèvement sur les impôts d'État. — l"" Pré-
lèvement de huit centimes par francs du principal dans l'impôt des

576 LES imoiTS domaniaux de puissance publique

patentes (1. 15 juill. 1880, art. 36); 2° prélèvement du vingtième
de rimpôt sur les chevaux et voitures. (L. 29 juill. 1872, art. 10.)

439. III. Taxe des chiens. (L. 2 mai 1855.)

440. IV. Taxes réparties par le conseil municipal.

(L. 5 avr. 1884, art. 140.) — Il s*agit de taxes particulières dues en
vertu de lois ou d'usages locaux, et provenant en général du rachat de
servitudes légales, telles que taxes de balayage, dépavage, etc.,

441. V. Impôts des prestations. (L. 21 mai 1836.) —
L'impôt des prestations est un impôt direct de quotité qui frappe
Tenserrhle du revenu comme la contribution personnelle-mobilière,
mais il n*est pas assis sur les mêmes signes révélateurs ; il est assis
sur des faits qui révèlent chez le contribuable la puissance de produc-
tion.

Caractères particuliers. — Outre son assiette spéciale sur laquelle
nour allons revenir, cet impôt présente trois caractères particuliers :

1" Le produit en est spécialement affecté aux dépenses des chemins
vicinaux ;

2° Il est, dans une certaine mesure, facultatif pour les commuDCs:
celles-ci peuvent se dispenser de l'établir si leur ressources ordinaires
suffisent aux dépenses des chemins vicinaux, ou bien elles peuvent
lui préférer des centimes additionnels spéciaux (art. 2, 1. 1836) ;

3' Bien qu'il soit en principe payable en argent, il y a une facuUas
solutionis qui permet au contribuable de s'acquitter en nature par des
journées de travail. (Art 4.)

Assiette de l'impôt. — L'impôt est assis sur des faits d'habitation
et sur des faits de possession.

1° Est taxé à raison du fait d'habitation tout habitant de la com-
mune, chef de famille, ou chef d'établissement à, titre de propriétaire,
régisseur, fermier ou colon partiaire, mâle, valide, âgé de dix-huit à
soixante ans, inscrit au rôle des contributions directes.

La taxe est de trois journées de travail, dont la valeur est évaluée
en argent annuellement, pour chaque commune, par le conseil géné-
ral, comme pour la cote personnelle, mais avec cette différence qu'ici
il n'y a ni maximum ni minimum.

On remarquera que, pour ce chef d'habitation, la taxe ressemble à
la cote personnelle, mais qu'elle exige des conditions plus étroites et
par conséquent frappe moins de personnes. Notamment, elle ne frappa
pas les femmes, même chefs d'établissement. À l'inverse, elle frappe
tous les hommes mâles, valides, etc., quelle que soit leur condition

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 577

sociale, même les ecclésiastiques. Sont seuls exemptés les officiers avec

troupes.

2» Est taxé à raison du fait de possession, alors même qu'il ne se-
rait pas taxé personnellement, tout chef d'établissement : 1** pour
chaque individu mâle, valide, âgé de dix-huit à soixante ans, membre
ou serviteur de la famille et résidant dans la commune; 2o pour cha-
cune des charrettes ou voitures attelées ; 3® pour chacune des bêtes de
somme, de trait, de selle, au service de la famille ou de rétablisse-
ment dans la commune (et non comprime déjà dans les attelages).

La taxe est de trois journées de travail pour chacun de ces éléments;
les journées des attelages, celles des bêtes de somme, sont évaluées
en argent par le conseil général, comme les journées des hommes.

L'assiette de cet impôt est très critiquable, en ce qu'elle frappe
lourdement les revenus qui s'emploient d'une façon productive, et
très légèrement ceux qui se dépensent en consommations improduc-
tives.

Malgré cela, une loi du 11 juillet 1868 a autorisé les communes à
s'imposer d'une quatrième journée de prestation, mais une réforme
est à prévoir, d'autant mieux que la période de construction des che-
mins vicinaux touche à sa fm.

N** 4. Impôts directs coloniaux.

442. Il existe entre le territoire des colonies et les autres parties
du territoire de l'État français, une différence capitale au point de vue
de l'impôt, c'est que les impôts d'État ne sont pas perçus aux colo-
nies. Il n'est perçu d'impôts qu'au profit des colonies elles-mêmes
ou bien au profit des communes qu'elles peuvent renfermer.

Les colonies perçoivent à leur profit la plupart des impôts qui, dans
les autres parties du territoire, sont perçus au profit de l'État. Elles
ont donc une grande variété d'impôts.

Tous ces impôts sont votés par le conseil général de la colonie et
en principe doivent être approuvés par décret.

Il y a des impôts directs et des impôts indirects. Chacune de ces
deux espèces de contribution suit les mêmes règles qu'en France,
notamment au point de vue du contentieux. Il est à remarquer seu-
lement que les impôts directs y sont tous de quotité, les colonies
donnent ici à la métropole l'exemple d'un progrès.

Toutes les colonies n'ont pas les mêmes impôts. Les tableaux qui

ont été dressés montrent que les plus fréquents sont : parmi les

impôts directs, la contribution foncière et celle des patentes ; parmi

les impôts indirects, les droits sur les spiritueux, les droits de navi-

H. 37

578 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

gation, roctroi de mer et les douanes, les droits d'enregistrement.
Des arrangements sont pris pour que le personnel des administra-
tions financières coloniales puisse, au boutd*nn certain temps de ser-
vice, rentrer dans les cadres de la métropole.

443. Algérie. — Comme rétablissement de l'Algérie ne cons-
titue pas une personne administrative, il n'est pas perçu d'impôts à
son profit. Il est perçu en Algérie des impôts d'État, des impôts dépar-
tementaux et des impôts communaux.

Tous les impôts d'État perçus en France ne sont pas perçus en

Algérie.

Il faut distinguer entre la population européenne et la population

arabe.

Sur la population arabe, il est levé des contributions dites arabes

qui se rapprochent de nos contributions directes.

Sur la population européenne, il n'était guère perçu, en fait de
-contributions directes, que celle des patentes et quelques taxes assi-
milées. Une loi du 33 décembre 1884 a établi une contribution fon-
cière sur la propriété bâtie, qui a été le premier essai du système
appliqué en France par la loi du 11 août 1890 ; au début il y avait
exemption du principal de la taxe, il n'était perçu que des centimes
-additionnels au profit des départements ou des communes, la loi du
20 juillet 1891 ordonne la perception du principal au profit de TÉtat.

Parmi les impôts indirects sont organisés les droits de douanes,
les droits d'enregistrement, et des droits sur les boissons qui portent
le nom de droits de licence.

N° 5. Les impôts au profit des établissements publics.

444. Les principaux impôts au profit des établissements publics
isont les suivants :

1" Au profit des Bourses et chambres de commerce^ la taxe annexée
à la contribution des patentes et supportée par les cat^ories supé-
rieures de patentables de la ville où sont établies la Bourse et la
ebambre. (V. art. 38, 1. 15 juill. 1880.)

2** Au profit des associations syndicales autorisées y une taxe di-
recte de quotité établie sur les propriétaires profitant des travaux,
conformément aux art. 15 et 16 de la loi du 21 juin 1865.

30 Au profit des bureaux de bienfaisance et établissements hospi-
taliers d'une commune, le droit des pauvres^ sur tous les spectacles
donnés dans la commune.

•*

MODES d'acquérir. — LES IMPOTS 579

Sont soumis au paiement du quart de leur recette brute, les bals
publics, les feux d'artifice, les exercices de chevaux, et généralement
tous les lieux de réunion ou de fête où l'on est admis en payant.
<L. 8 thermidor an V ; 46 juill. 1840, art. 9 ; arr, G. d'Ét. 12 févr.
1817.)

Sont soumis au- paiement de 5 0/0 du maximum de leur recette
èrute, les concerts non quotidiens. (L. 3 aoûts 875, art. 23.)

Sont soumis au prélèvement du dixième en sus du prix du billet,
tous les autres spectacles : Théâtres (7 frimaire an V. 8 thermidor
an V.) Panoramas (arr. 10 thermidor an XI). Concerts quotidiens
h 16 juill. 1840, art. 45), etc., etc.

Le pari mutuel organisé sur les champs de courses en vertu d'une
autorisation, donnera lieu à un prélèvement fixe en faveur des œu-
vres locales de bienfaisance. (L. 2 juin 1891, art. 5).

Ce droit des pauvres est une sorte de contribution directe qui
frappe le revenu spécial de l'entreprise de spectacles ; au reste, il est
perçu soit en régie, soit en ferme^ soit par abonnement avec l'entre-
preneur de spectacles. Le contentieux appartient au conseil de pré-
fecture.

Yî^ attribution des droits perçus entre les divers établissements de
la commune est fait par le préfet sur l'avis du sous-préfet.

L'origine historique du droit est très lointaine, elle remonte à une
ordonnance de Charles VI, avril 1407.

Article II. — Les impôts indirects,

445. L'impôt indirect est perçu à l'occasion d'un fait de consom-
mation ou de circulation qui suppose le déplacement d'une valeur
<:ertaine. A la difiérence de l'impôt direct, il n'est point perçu à l'aide
de rôles nominatifs car il est bien plutôt dû par les choses que par
les personnes.

Les impôts indirects sont beaucoup moins intéressants pour le droit
administratif que les impôts directs, pour les raisons suivantes :
1^ Comme ils n'exigent pas la confection de rôles nominatifs, il n'in-
tervient pas à leur sujet des opérations administratives annuelles
<x)mnie il en intervient pour les impôts directs ; 2^* Tandis que le con-
tentieux des impôts directs est de la compétence des tribunaux ad-
ministratifs, celui des impôts indirects, sauf exception très rare, est
de la compétence des tribunaux judiciaires, soit du tribunal d'arron-
dissement, soit même du juge de paix, comme en matière de douanes
et d'octrois. A la vérité, la procédure suivie est toute particulière et
d'ailleurs un peu administrative, notamment l'affaire est jugée sur

580 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

mémoires, mais il n'en reste pas moins que c'est l'autorité judiciaire
qui en est chargée. Cela s'explique, soit parce qu'il n'y pas d'actes
administratifs à interpréter, mais seulement des lois à appliquer;
soit parce que, au sortir de la Révolution, lorsqu'on a voulu rétablir les
impôts indirects qui étaient très mal vus, on a éprouvé le besoin de
donner aux contribuables la garantie de la compétence judiciaire.

Comme d'ailleurs la législation des impôts indirects est une des
plus compliquées et une des plus mouvantes qu'il y ait, nous nous
bornerons à indiquer les impôts sans entrer dans aucun développe-
ment.

a) Impôts indirects d'Etat, — i^ Droits d'enregistrement. (L. 22 fri-
maire an VII; 1. .28 février 1872.) Ces droits sont perçus à l'occasion
de l'inscription des actes ou faits juridiques sur des registres tenus
par l'administration de l'enregistrement; cette inscription ou insi-
nuation est d'ailleurs obligatoire. On distingue des droits d'acte et
des droits de mutation. La législation de l'enregistrement porte le
nom de législation fiscale i.

2° Droits d'hypothèque et de greffe, (L. 21 ventôse an Vil.)

3° Droit de timbre établi sur tous les papiers destinés aux actes
civils et judiciaires. (1. 18 brumaire an VII; L. 23 août 1871,
art. 18.)

4o Droits de douane qui frappent les marchandises au passage à
la frontière.

5** Contributions indirectes. Droits sur les boissons, sur les sels,
sur le papier, sur les voitures publiques ; monopole du tabac, de la
poudre, des allumettes chimiques, etc. . ,

b) Jmpôts indirects communaux, — Les impôts indirects com-
munaux peuvent être très variés : Droits de place aux halles, foires
et marchés; droits d'abatage; droits de stationnement et location sur
la voie publique ; péages communaux; droits de pesage, mesurage
et jaugeage; concessions dans les cimetières; concessions d'eau;
droits de voirie ; produit des expéditions des actes de Tétat civil :
prélèvement sur le prix des permis de chasse, etc., etc., d'une fayon
générale toute taxe municipale qui ne peut pas être perçu à Taide
d'un rôle nominatif et qui, par conséquent, ne peut pas être répartie
par le conseil municipal aux termes de l'art. 140, 1. 5 avril 1884;
enfin les octrois.

Les octrois sont des droits de douanes intérieures perçus sur cer-

1 . Bibliographie : G. Demante, Exposition raisonnée des principes de fenre^s-
trement, 3« édit., 2 vol. ; E. Naquet, Traité théorique et pratique des droits
d'enregistrement, 1882, 3 vol. ; Gamier, Répertoire général de V enregistrement.

MODES d'acquérir. — L'EXPROPRIATION 581

taines denrées à leur entrée dans un périmètre tracé autour d'une
ville.

Les octrois sont de détestables impôts; ils sont une grande gêne
pour le commerce, la perception en est très coûteuse et très vexa-
toire ; mais ils rapportent 300 millions aux 1,500 communes qui les
ont et l'embarras est de trouver une taxe de remplacement.

L'octroi est un impôt facultatif pour les communes. Sous Tancien
régime, il était octroyé par le roi, de là son nom. Actuellement il
est établi sur l'initiative du conseil municipal par décret en conseil
d'État, après avis du conseil général ou de la commission départe-
mentale. D'ailleurs, les délibérations du conseil municipal relatives
aux octrois sont rangées dans quatre catégories différentes. C'est tan-
tôt une loi, tantôt un décret en Conseil d'État, tantôt un arrêté pré-
fectoral qui doivent les approuver et quelquefois elles sont exécutoires
par elles-mêmes. (V. 1. 5 avril 1884, art. 137 et suiv.)

c) Impôts indirects coloniaux. • — Les colonies ont établi à leur
profit certains impôts indirects semblables à ceux de TÉtat, droits
d'enregistrement, droits sur les spiritueux, douanes; elles peuvent
aussi établir des droits de navigation.

d) Impôts indirects perçus au profit des chambres de commerce,
— Les cbambres de commerces perçoivent dans les ports des droits
<le tonnage, ou bien des taxes à Toccasion de l'usage d'appareils de
-chargement et de déchargement des navires ; ces droits sont établis
par décret.

§ 2. — l'expropriation pour cause d'utilité publique *

446. L'expropriation pour cause d'utilité publique est, pour les
personnes administratives, un moyen d'acquérir la propriété des
<^h oses corporelles immobilières. Elles consiste essentiellement dans un
transfert de propriété opéré par autorité de justice^ et dans un envoi
-en possession prononcé après le paiement préalable d^une indemnité
réglée pas un jury de propriétaires; le tout en cas d* utilité publique
régulièrement constatée par t autorité administrative.

Ce mode d'acquérir, qui entraîne dépossession forcée, constitue évi-
<iemment une atteinte grave à la propriété privée, mais une atteinte
nécessaire, car il ne peut pas dépendre du caprice de particuliers qui
refuseraient de céder leur propriété à l'amiable, d'empêcher la réali-
sation d'entreprises utiles au bien de tous. C'est l'expropriation pour
oausc d'utilité publique qui permet de bâtir des forteresses, de cons-

i. Bibliographie'. Aucoc, ConféreDces de droit administratif.

582 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

truire des routes et des chemins de fer, d'assainir les villes, etc. C'est
elle qui â permis d'accomplir Ténorme masse de travaux publics qui
ont été exécutés en ce siècle.

Toute la difficulté, étant donné que le principe même de l'expro-
priation n'est pas contestable, est de la réglementer de façon à donner
à la propriété privée le pins de garanties possible. Notre législatioi^
actuelle est arrivée sur ce point à des résultats à peu près satisfaisants^
mais c'est après une longue série de tâtonnements.

Histoire. — Pendant longtemps, l'expropriation a été une sorte de
confiscation des terres suivie d'une indemnité problématique pour
laquelle il n'existait pas de garanties. A partir du xvi« siècle notam-
ment, époque où l'expropriation a été largement pratiquée à cause de»
grands travaux de routes et de canaux de navigation qui commençaient,
rindemnité était réglée par les intendants, elle n'était pas payée avant
la prise de possession, elle ne l'était que très longtemps après, ou bien,,
faute de fonds, elle ne l'était pas du tout. Il parait, du reste, que le
plus souvent on ne payait point les terres labourables, mais seulement
la plus-value de celles qui étaient en prés, vignes, bois ou jardins.

Depuis la Révolution, des progrès considérables ont été réalisés. On
peut distinguer trois phases :

1® Constitution du 3 septembre 1791 ; cette constitution a posé
deux principes :

Le premier, c'est que l'expropriation ne pouvait avoir lieu que pour
une raison de nécessité publique. On a depuis substitué le mot utilité.

Le second, c'est que l'indemnité devait être préalable à la déposses-
sion, principe reproduit dans Tart. 545 G. civ.

C'étaient déjà deux garanties précieuses, mais l'indemnité était r^lée
par l'administration elle-même, par le directoire du département
(1. 7 sept. 1790, art. 4; l. 28 pluviôse an VIII; 1. 16 sept. 1807), et
c'était la même administration qui opérait le transfert de propriété. B
y eut de vives réclamations.

2° Loi du 8 mars 1810, due à l'initiative personnelle de Napoléon,
si l'on en croit du moins une note célèbre datée de Schœnbrunn le
29 septembre 1809. Cette loi donnait à l'autorité judiciaire le droit
d'opérer le transfert de propriété et celui de régler l'indemnité.

Pour le règlement de l'indemnité l'innovation n'était pas heureuse.
On s'aperçut, sous la Restauration, que cette fois l'intérêt public était
sacrifié à l'intérêt privé; il y avait des longueurs infinies de procédure,
des appels, etc., et les juges s'en rapportaient à des experts ne pré-
sentant aucune garantie, qui exagéraient outre mesure.

3» Loi du 7 juillet 1833 : apparition du jury d'expropriation pour
le règlement de l'indemnité. Le jury permit d'abréger la procédure

MODES d'acquérir. — L'EXPROPRIATION 583

parce que sa décision est souveraine. On pensa aussi qu'il présenterait
plus de garanties que les experts, attendu que si les propriétaires peu-
vent être, comme propriétaires, intéressés à élever les prix, comme
contribuables ils sont intéressés à ménager les finances publiques.

Sur ce dernier point il y a eu des mécomptes; plus propriétaire que
contribuable^ le jury d'expropriation s*est montré très variable et
généralement très exagéré dans ses évaluations, il a coûté fort cher à
rÉtat. Cependant, malgré des velléités nombreuses de réformes, il a
toujours été conservé.

On peut dire que depuis la loi du 7 juillet 1833, le système de
l'expropriation pour cause d'utilité publique est créé dans ses grandes
lignes.

Cependant celte loi, en elle-même, a disparu, elle a été remplacée
par deux autres qui fonctionnent simultanément :

1* La loi du 3 mai 1841 : expropriation normale avec le grand jury ^
qui n'est que la loi de 1833 simplifiée au point de vue de la procé-
dure;

2« La loi du 21 mai 1836, art. 16, qui a organisé pour les chemin»
Ticinaux un petit jury et dont la procédure a été étendue depuis à un
certain nombre d'hypothèses.

Article P'. — Dispositions générales»

447. L Qui peut exproprier. — Les personnes administra-
tives seules peuvent exproprier, soit par elles-mêmes, soit par l'in-
termédiaire de leurs concessionnaires de travaux publics (art. 63,.
L1841)*.

D'autre part, il faut remarquer que les établissements publics, à
part une exception en faveur des associations syndicales autorisées,
n'ont pas le droit d'expropriation. Il y a là une règle qui ne se justi-^
ûe pas beaucoup ; on a cherché à l'expliquer en disant que le droit-
d'expropriation est un droit de puissance publique; mais pourquoi les
établissements publics, qui sont membres de l'État au même titre que
les autres personnes administratives, et qui gèrent des services pu-^
blics, n'auraient-ils pas les droits de puissance publique qui leur sont
utiles ?

Il est admis par la jurisprudence que les établissements publics
peuvent recourir aux bons offices des communes pour faire faire par

1. Les concessionnaires de mines, simples particuliers, ont en certains cas
le droit d'expropriation. (L. 27 juillet 1880, art. 44.) Nous verrons plus loin si
cela ne doit pas contribuer aies faire considérer comme des concessionnaires
<ie travaux publics (n<> 504).

584 LES DROITS DOMANIAUX ÙE PUISSANCE PUBLIQUE

celles-ci une expropriation (Av. Cons. d'Ét. 40 sept. 1850) ; il serait
plus simple de leur donner le droit directement, l'administration
serait toujours maîtresse de ne pas déclarer Futilité publique de Tex-
propriation *.

448. II. Quelles choses peuvent être expropriées. —

1<^ La propriété des choses corporelles immobilières peut seule être
expropriée.

Il résulte de l'ensemble des dispositions législatives que l'expro-
priation n'est faite que pour les propriétés foncières, non pas pour les
meubles ni pour les droits incorporels.

Pour les meubles, voir cependant, 1. 3 juill. 1877, sur les réqui-
sitions militaires.

Pour les droits incorporels il a toujours été procédé en vertu de
lois spéciales, notamment pour les rachats de concession. On peut
citer les lois du 25 mai 1845, du 28 juillet 1860, etc., relatives au rachat
de canaux de navigation concédés à des compagnies.

2® Tous les immeubles peuvent être expropriés, même l'immeuble
dotal (Arg. art. 13, 1. 3 mai 1841) ; même les immeubles dépendant
du domaine privé des personnes administratives. Quant aux immeu-
bles qui dépendent du domaine public, ils ne peuvent pas être expro-
priés tant qu'ils ne sont pas désaffectés. (V. p. 491.)

3* Le sous-sol d'un immeuble peut être exproprié indépendam-
ment de la superficie (Cass. 1" avr. 1866; D. 66, 1, 305). Cette déci-
sion est très importante pour les compagnies de chemins de fer à
cause des tunnels.

449. III. En vue de quels objets on peut exproprier.

— L'utilité publique qui justifie l'expropriation ne peut être définie,
c'est à l'autorité administrative à affirmer qu'elle existe dans chaque
cas donné. Toutefois, on ne doit recourir à l'expropriation qu'en vue
d'un service public". On ne doit y recourir en principe, ni en vue
d'un embellissement, ni en vue d'acheter pour revendre.

— Pour ce qui est de l'embellissement, il faut remarquer cepen-
dant que les beaux-arts constituent eux-mêmes un service public, et

1. Un décret de 1873 sur avis du Conseil d'État avait autorisé la fabrique
d'Oullins (Rhône) à poursuivre l^exproprintion de terrains nécessaires à la re-
construction de l'Église.

2. On exproprie en vue (Tun service public mais non pour faire tomber dans
le domaine public. L'inimenble tombe d'abord dans le domaine privé. Qoe^'
quefois il n'en sprt pas; le plus souvent il tombe ensuite dans le domaio^
public, mais parce qu'il reçoit une affectation et en vertu de cette afTectatioD*
Nous avons déjà fait cette observation p. 541.

MODES d'acquérir. — L'EXPROPRIATION 585

que la loi du 30 mars 1887 sur le classement des immeubles et monu-
ments historiques autorise l'expropriation des bâtiments et des monu-
ments mégalithiques présentant de l'intérêt, et des terrains où il peut
être fait des fouilles. (Art. 5 et 14.)

— Pour ce qui est d'acheter en vue de revendre, il y a des excep-
tions dans quelques cas où il est certain que l'opération n'est pas ins-
pirée par une pensée de spéculation :

1<> Décret du 26 mars 1852, applicable à Paris et à un certain nom-
bre d'autres villes. On exproprie toute une maison dont partie seu-
lement est comprise dans l'alignement d'une rue, lorsque la section
restante serait trop petite pour être salubre ; on la joint à des maisons
voisines qu'on exproprie si cela est nécessaire et on revend le tout.
(V. règlement du 14 juin 1876.)
2o Loi du 13 avril 1850, sur les logements insalubres. (V. p. 457.)
3° Loi du 14 juillet 1856 (art. 12). Il s'agit d'une source d'eau mi-
nérale exploitée par le propriétaire d'une manière qui ne satisfait pas
aux besoins de la santé publique.
4*^ Reboisement et gazonnement des montagnes. (L. 4 avr. 1882.)
Obsei^ation. — Il peut se faire qu'un terrain ait été exproprié en
vue d'une certaine opération pour laquelle il y avait réellement utilité
publique, mais à laquelle on a renoncé dans la suite. Dans cette hypo-
thèse, la personne administrative peut incontestablement revendre,
mais les anciens propriétaires ou leurs ayants-cause ont la faculté de
demander la rétrocession, conformément aux art. 60, 61 et 62 de la
loi du 3 mai 1841. Cela constitue en leur faveur un droit de préemp-
tion au cas où le terrain est mis en vente ; cela ne leur donne point le
droit de contraindre l'administration à revendre. (Cons. d'Et. 6 mars
1872; Cass. 9 déc. 1861. — En sens contraire, Paris, 29 avr. 1865.)

Art. II. — Expropriation par le grand jury, (L. 3 mai 1841.)

N^ i , La déclaration d'utilité publique,

450. La procédure d'expropriation se décompose en quatre phases :
la déclaration d'utilité publique, la désignation des terrains, le trans-
fert de propriété par jugement ou par cession amiable, le règlement
de l'indemnité et l'envoi en possession.

Toute procédure d'expropriation doit s'ouvrir par une déclaration
d'utilité publique de Vopération, Les textes appellent cela une dé-
claration d'utilité publique des travaux, parce qu'ils se réfèrent au
plerumque fit; en général, en effet, des travaux publics seront exé-
cutés sur les terrains expropriés, et la déclaration qui sert pour l'ex-

586 LES DROITS DOMANIAUX D£ PUISSANCE PUDUQUE

propriation servira en même temps pour les travaux; mais la décla-
ration d'utilité publique est nécessaire alors même que des travaux ne
devraient pas être exécutés. Nul doute, par exemple, que dans Thypo-
thèse de la loi du 30 mars 1887, art. 5 (expropriation de monuments
mégalithiques), il ne faille une déclaration d'utilité publique, bien
qu'il ne doive s'ensuivre aucuns travaux.

Pour savoir quelles sont les autorités qui prononcent la dédaratiott
d'utilité publique et quelle est la procédure, il ûiut distinguer entre
les différentes personnes administratives.

451. I. Expropriations poursuivies au nom de
l'État. —La loi du 27 juillet 1870, reproduisant l'art. 3 de la loi do
3 mai 1841, établit une distinction entre les grands travaux et les pe-
tits travaux. Pour les grands travaux, la déclaration d'utilité pu-
blique doit résulter d'une loi, pour les petits travaux, elle résulte
d'un décret en Conseil d'État.

Mais la distinction entre les grands travaux et les petits travaux
est assez vague. La loi procède par énumération ; elle considère comme
petits travaux : les canaux et les chemins de fer d'embranchement de
moins de 20 kilomètres de longueur, les lacunes et rectiQcations des
routes nationales, les ponts et tous autres travaux de momdre impoi^
tance.

Gomme la loi part évidemment du point de vue financier, du désir
d'épargner les finances de l'État, il faut l'interpréter en ce sens que
toute efpropriation qui ne doit pas entraîner pour TÊtat plus de dé*
penses que ne le ferait la construction d'un tronçon de chemin de fer
ou de canal de 20 kilomètres, peut être autorisée par décret ; que
dans le cas contraire, il faut une loi, alors même que la dépense de-
vrait résulter non pas de travaux, mais de l'indemnité d'achat (par
exemple pour monuments historiques).

Enquête préalable, — L'acte déclaratif d'utilité publique, que ce
soit une loi ou un décret, est précédé d'une enquête destinée à cons-
tater Tutilité publique et réglée par les ordonnances du 18 février 1834
et du 15 février 18Xi. Nous reproduisons les dispositions de ces textes
en faisant observer qu'ils se placent, à tort, uniquement dans l'hypo-
thèse où il y a des travaux à accomplir : .

Ordonnance du 18 février 1834; Venquôte pourra s'ouvrir sur un avant-
projet où Ton fera conoaltre le tracé général de la ligne des travaux, les
dispositions principales des ouvrages les plus importants et Tapprécia-
tien sommaire des dépenses... a l'avant-projet sera joint dans tous les
cas un mémoire descriptif indiquant le but de l'entreprise et les avan*

MODES D*ACQUÉIUR. — L'EXPROPRIATION S87

tages qu'on peut s'en promettre; on y anneiera le larif des droits dont
le produit serait destiné à couvrir les frais des travaux projetés si ces-
travaux devaient devenir la matière d'une concession.

Il sera formé au chef-lieu de chacun des départements que la ligne
des travaux devra traverser une commission de neuf membres au moins
et de treixe au plus, pris parmi les principaux propriétaires de terres, de
bois, de mines, les négociants, les armateurs et les chefs d^établissements
industriels — les membres et le président de cette commission seront
désignés par le préfet dès rouverture de i*enquète.

Des registres destinés à recevoir les observations, auxquelles pourra
donner lieu l'entreprise projetée, seront ouverts pendant un mois au
moins et quatre mois au plus, au cheMieu de chacun des départements
et lies arrondissements que la ligne des travaux devra traverser. — Les
pièces qui, aux termes des art. 2 et 3, doivent servir de base àTenquète
resteront disposées pendant le même temps et aux mêmes lieux — la
durée de l'ouverture des registres sera déterminée dans chaque cas par-
ticulier par Tadministration suprême. Cette durée, ainsi que l'objet de
Tenquète, sera annoncée perdes affiches*.

Â Texpiration du délai, qui sera fixé en vertu de Tarticle précédent,,
la commission mentionnée à Tart. 4 se réunira sur-le-champ : elle exa-
minera les déclarations consignées aux registres de Tenquête ; elle en-
tendra les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines employés dans
le dé parle ment, et après avoir recueilli auprès de toutes les personnes
qu elle jugerait utile de ronsulter les renseignements dont elle croira
avoir besoin, elle donnera son avis motivé, tant sur l'utilité de Tentreprise
que sur les diverses questions qui auront été posées par Tadministiation.
Les diverses opérations dont elle dressera procès- verbal devront être ter-
minées dans un nouveau délai d'un mois.

Le procès*verbal de la commission d'enquête sera clos immédiatement ;
le président de la commission le transmettra sans délai, avec les registres
et les autres pièces au préfet qui l'adressera avec son avis à l'administra-
tion supérieure dans les quinze jours qui suivront la clôture du procès-
verbal.

Les chambres de commerce et, au besoin, les chambres consultatives
des arts et manufactures des villes intéressées à Texécution des travaux
seront appelées et délibérer et à exprimer leur opinion sur l'utilité et
la convenance de l'opération. Les procès- verbaux de leur délibération
devront être remis au préfet avant l'expiration du délai fixé dans Tart. 6.

Si la ligne des travaux n'excède pas les limites de Tarrondissement,.
le délai de l'ouverture des registres et du dépôt des pièces sera fixé ao
plus à un mois et demi, el au moins à vingt jours; la commission d'en-
quête se réunira au chef-lieu de l'arrondissement et le nombre de ses
membres variera de cinq à sept.

1. Pour les chemins vicinaux, au moins lorsqu'ils n'intêreeteot que des
commiioet d*un même département, la durée de Penquête est maintenant
fixée par le préfet (D. 13 avril 1861.)

588 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Ordonnance du 15 février 1835. — Lorsque la ligne des travaux relatifs
à une entreprise d'utilité publique devra s'étendre sur le territoire de
plus de deux départements, les pièces de Tavant-projet qui serviront de
base à Tenquête ne seront déposées qu'au cbef-lieu de chacun des dé-
partements traversés. — Des registres continueront d'être ouverts tant au
chef-lieu du département qu'aux chefs-lieux d'arrondissement, pour rece-
voir les observations auxquelles pourra donner lieu l'entreprise projetée.

452. II. Expropriations poursuivies au nom des
départements, des communes et des associations
syndicales. — Pour les départements^ les communes, et il faut
ajouter aussi les associations syndicales, rutilité publique est déclarée
en principe par un décret rendu en forme de règlement d'adminis-
tration publique. (Sén.-cons. 25 déc. 1852, art. 4.)

Toutefois, pour les chemins de fer d'intérêt local, elle est déclarée
par une loi ; pour les tramways, par décret en Conseil d'État sur le
rapport du ministre des Travaux publics, après avis du ministre de
rintérieur. (L. 11 juin 1880, art. 2 et 29.)

Pour les chemins vicinaux de grande communication et d'intérêt
commun, elle est déclarée par le conseil général du département;
pour les chemins vicinaux ordinaires et les chemins ruraux, par la
commission départementale. (L. 10 août 1871, art. 44 et 86; 1. 20 août
1881, art. 4.) Sauf toutefois dans les parties où lesdils chemins
traversent des terrains bâtis ou enclos de murs, auquel cas un décret
du chef de l'État est nécessaire. (L. 8 juin 1864, art. 2; 1. 20 août
1881, art. 13, § 3.)

Observation, — Pour les chemins, il ne faut pas confondre l'opéra-
tion du classement avec la déclaration d'utilité publique. Le classement
ne suppose qu'un projet de chemin; il a pour but d'en déterminer U
direction générale et de le classer au point de vue des différentes
catégories de chemins.

La déclaration d'utilité publique ne peut intervenir qu'après le clas-
sement et en vue de Vouvçrture du chemin; elle n'intervient d'ail-
leurs que si des expropriations sont nécessaires.

Enquêtes, — La déclaration d'utilité publique en faveur du dépar-
tement est précédée d'une enquête administrative faite en les mêmes
formes que pour l'État. La déclaration d'utilité publique en faveur
d'une commune seule est précédée d une enquête administrative dans
les formes prescrites par l'ordonnance du 23 août 1826. Si les tra-
vaux n'intéressent pas la commune toute seule, l'enquête a lieu con-
formément à l'ordonnance du 18 février 1834.

453. Voies de recours. — L'acte qui déclare l'utilité publique

MODES D ACQUÉRIR. — L EXPROPRIATION 589.

peut être attaqué par le recours pour excès de pouvoir toutes les fois
que ce n'est pas un acte législatif, et pour les causes suivantes :

1° Parce que le travail projeté n'a pas pour [objet Tutilité d'un ser-
vice public.

2° Pour inobservation des formes, notamment de celles de Tenquète.

3° Pour incompétence.

En général le pourvoi n'est pas recevable après le jugement d'ex-
propriation. (Ar. cons, d*Ét. 22 nov. 1878, 28avr. 1882, etc.)

iV* 2, La désignation des terrains.

La désignation des terrains, quand il s'agit de grands travaux de-
vant occuper des terrains très nombreux, se fait d'après une méthode
progressive par des actes successifs : la désignation des territoires ou
localités, et l'arrêté de cessibilité du préfet.

454. Désignation des territoires. — Cette désignation
est celle des territoires et non pas encore des parcelles ; il s'agit de
savoir où passera le chemin ou la route, quelles localités seront des-
servies, plutôt que de savoir quelles parcelles devront être expropriées.

Si la désignation des territoires ou localités ne se trouve pas dans
la loi ou le décret qui déclarent l'utilité publique des travaux, elle
doit être faite par arrêté préfectoral. (Art. 2, 1. 1841.)

455. Arrêté jie cessibilité. — La désignation des parcelles
de terrains résulte d'un arrêté préfectoral dit arrêté de cessibilité^
rendu après une enquête dans laquelle les parties intéressées ont été
mises à même de fournir leurs contredits, le tout suivant les règles
posées par les art* 2, 4 à 11 de la loi du 3 mai 1841. L'arrêté de ces-
sibilité constitue une formalité essentielle de la procédure d'expro-
priation. Il sert de point de départ au délai d'un an, au bout duquel
les propriétaires des parcelles désignées peuvent requérir Texpropria-
tion (art. 14). Il ne produit d'ailleurs aucun effet au regard des par-
celles, et notamment il ne les frappe d'aucune indisponibilité. — Il
doit être motivé et indiquer l* époque de la prise de possession, (Art.
11.)

Enquête *. — Les ingénieurs ou autres gens de l'art, chargés de l'exé-
cution des travaux, lèvent, pour la partie qui s'étend sur chaque com-

1 . Il ne faut pas confondre cette seconde enquête, avec la première qui a
précédé la déclaration d'utilité publique.

590 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBUQUE

mune, le plan parcellaire des terrains ou des édifices dont la cession leur
parait nécessaire. Le plan desdites propriétés* particulières, indicatif des
noms de chaque propriétaire, tels qu'ils sont inscrits sur la naatrice des
rôles, reste déposé pendant huit jours à la mairie de la commune où les
propriétés sont situées, afin que chacun puisse en prendre connaissance.

— Le délai fixé à l'article précédent ne court qu'à dater de l'averti ssement
qui est donné collectivement aux partie intéressées, de prendre commu-
nication du plan déposé à la mairie. — Cet avertissement est publié à
^on de trompe ou de caisse dans la commune et affiché tant à la prin-
•cipale porte de l'église du lieu qu'à celle de la maison commune. — Il
-est, en outre, inséré dans l'un des journaux publiés dans l'arrondisse-
ment, ou, s'il n'en existe aucun, dans l'un des journaux du département.

— Le maire certifie ces publications et affiches ; il mentionne, sur un
procès- verbal qu'il ouvre à cet effet, et que les parties qui comparaisseol
sont requises de signer, les déclarations et réclamations qui lui onl été
faites verbalement, et y annexe celles qui lui sont transmises par écrit.

A l'expiration du délai de huitaine prescrit par l'art. 5, une commis-
sion se réunit au chef-lieu de la sous-préfecture. Cette commission, pré-
sidée par le sous-préfet de l'arrondissement, sera composée de quatre
membres du conseil général du département ou du conseil de l'arrondisse-
ment désigne par le préfet, du maire de la commune où les propriétés
sont situées, et de l'un des ingénieurs chargés de l'exécution des travaux.

— La commission ne peut délibérer valablement qu'autant que cinq de
«es membres, au moins, sont présents. — Dans le cas où le nombre des
membres présents serait de six, et où il y aurait partage d'opinion, la
Toix du président sera prépondérante. — Les propriétaires qu'il s'agit
d'exproprier ne peuvent être appelés à faire partie de la commission.

— La commission reçoit pendant huit jours les observations des pro-
priétaires. — Elle les appelle toutes les fois qu'elle le juge convenable.
Elle donne son avis. — Ses opérations doivent être terminées dans le
•délai de dix jours ; après quoi le procès-verbal est adressé immédiatement
par le sous-préfet au préfet. — Dans le cas où lesdites opérations n au*
raient pas été mises à fin dans le délai ci-dessus, le sous-préfet devra,
dans les trois jours, transmettre au préfet son procès-verbal et les docu-
ments recueillis.

— Si la commission propose quelque changement au tracé indiqué
par les ingénieurs, le sous-préfet devra, dans la forme indiquée par l'ar-
ticle 6, en donner immédiatement avis aux propriétaires que les changemenL^
pourront intéresser. Pendant huitaine, à dater de cet avertissement, 1*
procès-verbal et les pièces resteront déposés à la sous-préfecture: le?
parties intéressées pourront en prendre communication sans déplacement
•et sans frais et fournir leurs observations écrites. — Dans les trois joun
suivants, le sous-préfet transmettra toutes les pièces à la préfecture.

Sur le vu du procès-verbal et des documents y annexés, le préfet dé-
termine, par un arrêté motivé, les propriétés qui doivent être cédées t^'
indique l'époque à laquelle il sera nécessaire d'en prendre possession.

MODES d'acquérir. — l'eipropriation 591

— Toutefois, dans le cas où il résulterait de l'avis de la commission qu'il
y aurait lieu de modifier le tracé, le préfet surseoira jusqu'à ce qu'il ait
^té prononcé par l'administration supérieure. (Art. 4«il.)

Observation. — Il y a modification de la procédure en cas d'expro»
priation d'intérêt purement communal, et spécialement en matière
4'ouverture et de redressement de chemins vicinaux, conformément
à l'art. 12 de ]a loi du 3 mai 1841 : commission d'enquête remplacée
par le conseil municipal, arrêté de cessibilité pri^ par le préfet en
conseil de préfecture pour compenser la garantie absente de la com-
mission d'enquête.

Voies de recours. — L'arrêté de cessibilité peut être attaqué par le
recours pour excès de pouvoir, tant que l'expropriation n'est pas con-
sommée, et pourvu que le recours ne soit pas fondé sur la violation
des formalités prescrites par la loi. La dernière restriction se justifie
par ce principe que le recours pour excès de pouvoir est subsidiaire et
^u'il appartient à l'autorité judiciaire de vérifier si les formalités ont
^té remplies.

TVo 3, Le transfert de propriété. Le jugement d* expropriation.

Le transfert de propriété peut être opéré, soit par jugement d'expro-
priation du tribunal civil, soit par cession aimable.

456. Procédure du jugement d'expropriation. — A

4léÎ2Lui de conventions amiables, soit avec les propriétaires des ter-
rains ou bâtiments dont la cession est reconnue nécessaire, soit avec
œux qui les représentent, le préfet transmet au procureur de la
République, dans le ressort duquel les biens sont situés, la loi ou le
décret (ou la décision du conseil général ou de la commission dépar-
tementale) qui autorise l'exécution des travaux^ et l'arrêté de cessibi-
lité. (Art, 13 m fine.)

Dans les trois jours, et sur la production des pièces constatant que
[6S formalités prescrites par Fart. 2 du titre P' et par le titre II de la
oi du 3 mai 1841 ont été remplies» le procureur de la République
<ec|uiert et le tribunal prononce l'expropriation pour cause d'utilité
>uI)Hque des terrains ou bâtiments indiqués dans l'arrêté du préfet.
Ajrt. 14, § 1«.)

Si dans l'année de l'arrêté du préfet, l'administration n'a pas pour-
xjii^i l'expropriation, tout propriétaire dont les terrains sont compris
udit arrêté peut présenter requête au tribunal. Cette requête sera
ommuniquée par le procureur de la Républic[ue au préfet, qui devra,

592 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBUQUE

dans le plus bref délais envoyer les pièces, et le tribunal statuera dans
les trois jours. (Art 14, § 2.)

Ainsi, la procédure peut être engagée de deux façons, ou par
Tadministration, ou par les particuliers, précieux droit pour ceux-ci,
car le sort de leur propriété est dans une incertitude fâcheuse.

Les délais, qui dans Tune et l'autre procédure sont indiqués, man-
quent de sanction ; en matière de procédure, les nullités ne se sup-
pléent point. (Art. 1030, G. pr. civ.)

Rôle du tribun}iL — Il n'y a pas ici un véritable procès. Les pro-
priétaires ne sont pas parties en cause. Le tribunal, par un acte d*au-
torité opère le transfert de propriété; mais il a le devoir de vérifier si
les formalités prescrites dans Fart. 2 du titre I®' et dans les articles du
titre II delà loi du 3 mai 4844, en vue de protéger la propriété, ont
été accomplies. Toutefois, afin de respecter le principe de lu sépara-
tion des pouvoirs, il est admis que le tribunal judiciaire est juge uni-
quement de Vexistence matérielle ou légale de ces actes, mais qu'il
n'est pas juge de leur validité, (Art. 2 et 14, loi 1844, Jurispr.
constante.)

Par exemple, il est juge de la question de savoir si l'acte déclarant
l'utilité publique du travail existe; mais, s'il existe, il n'est pas juge de
la question de savoir s'il est entaché d'un vice de forme. De même
pour l'arrêté de cessibilité du préfet, le tribunal doit s'assurer de son
existence, mais il n'est pas juge de la question de savoir si le défaut de
motifs ou le défaut d'indication de la date de la prise de possession
en entraîne la nullité.

Il doit encore vérifier l'existence de la seconde enquête, celle qui
précède l'arrêté de cessibilité. Quant à la première, chose bizarre,
elle ne se trouve pas dans les textes visés par l'art. 14 et le tribunal
n'a point à s'en occuper.

Rédaction du jugement^ mesures de publicité , voies de recours, —
Le jugement d'expropriation doit être rédigé suivant les règles ordi-
naires, il doit en outre contenir la désignation du magistrat-directeur
du jury (art. 14, §§3 et 4).

Le jugement est publié et affiché par extraits dans la commune de la
situation des biens de la manière indiquée en l'art. 6. Il est en outi^
inséré dans l'un des journaux publiés dans l'arrondissement, on, si!
n'en existe aucun, dans l'un de ceux du département. (Art. 15, § 4"

Un extrait est en outre notifié à chaque propriétaire exproprié con-
formément à l'art 15, §§ 2 et 3, et nous verrons que celui-ci à son
tour est tenu de faire connaître un certain nombre d'intéressés, eU
par suite, de leur faire connaître le jugement, usufruitiers, fermiers,
locataires, créanciers hypothécaires, etc. (n* 459),

MODES d'acquérir. — L'EXPROPRIATION 593

Le jugement doit être, immédiatement après Taccomplissement des
formalités de publicité, transcrit au bureau de la conservation des
hypothèques de Tarrondissement, conformément à l'art. 2181 G. civ.
(Art. 16.)

Le jugement ne pourra être attaqué que par la voie du recours en
cassation, seulement pour incompétence, excès de pouvoir, ou vices
de forme (art. 20). Le pourvoi en cassation peut être formé non seu-
lement contre le jugement qui exproprie, mais ccyitre celui qui refuse
d'exproprier. Il est formé, soit par les propriétaires intéressés, soit au
nom de la personne administrative expropriante.

457. Effets du jugement. — L'expropriation doit transférer
à l'expropriant la propriété pleine et entière de l'immeuble dégagée
de toute charge et de tout droit réel, sans cela elle n'atteindrait pas
son but. Aussi le jugement d'expropriation produit-il les effets sui-
vants :

1"* Les droits réels, tels que usufruit, usage, habitation, servitudes
qui grevaient ces immeubles, sont résolus, et transformés en un droit
sur l'indemnité. Les actions en résolution, en revendication et toutes
autres actions réelles ne pourront arrêter l'effet de l'expropriation, le
droit des réclamants sera transporté sur le prix. (Art. 18 et 21 , 1. 3 mai
1841.)

Le droit du locataire est également résolu et transformé en une
créance d'indemnité. (Jurisprud. const.)

Tous les personnages, atteints par cette résolution des droits, sont
invités à faire valoir leurs droits avant le règlement de l'indemnité,
suivant des voies et moyens que nous verrons plus tard.

2** Les privilèges et hypothèques inscrits sont virtuellement purgés
et les créanciers sont payés par préférence sur le prix. Les privilèges
«t hypothèques peuvent être valablement inscrits pendant la quinzaine
qui suit la transcription du jugement d'expropriation *.

La purge est un procédé de suppression ou d'extinction des privi-
lèges et hypothèques prévu au G. civ., art. 2181 et suiv., et qui peut
être pratiqué par le tiers détenteur d'un immeuble grevé. Il consiste
-essentiellement en ce que Ton offre aux créanciers un certain prix dont
ils seront forcés de se contenter. Toutefois, lorsque la purge est pra-
tiquée par un acquéreur ordinaire, les créanciers ont une arme qui

1. On admet généralement que ce délai de quinzaine n'a point été supprimé
par ]a loi du 23 mars 1855 sur la transcription, bien que cette loi décide qu'en
principe la transcription arrête le cours des inscriptions. Cela tient à ce que
la loi du 3 mai 1841 est une loi spéciale, celle du 23 mars 1855 une loi géné-
rale, et que legi speciali per generalem non derogatur,

H. 38

694 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

leur permet d'obtenir la fixation d'un juste prix ; ils ont le droit, en
souscrivant une surenchère d'un dixième, d'exiger que Timmeuble
soit mis aux enchères.

Cette garantie ne pouvait pas être donnée aux créanciers en matière
d'expropriation, car on ne pouvait pas admettre qu'un immeuble dont
Tadministration a absolument besoin, fût mis aux enchères et risquât
ainsi de passer aux mains d'un tiers.

On leur a donné une autre garantie, ils peuvent exiger que l'in-
demnité soit fixée parle jury (art. 17, § 3). C'est qu'en eiSet, il faut
savoir que même après le jugement d'expropriation, une cession
amiable pourrait intervenir entre l'administration et le propriétaire
pour la fixation de l'indemnité, et cette fixation pourrait léser les
droits des créanciers. '

3° Les privilèges et hypothèques sont également éteints, lorsque
dans un délai de quinzaine après la transcription du jugement d'ex-
propriation, ils n'ont pas été inscrits.

Cette hypothèse est tout à fait différente de la précédente ; ici, les
créanciers privilégiés ou hypothécaires n'ont plus aucun droit sur le
prix, ils ne seront pas payés.

Exception est faite cependant pour certains créanciers à hypothèque
légale, les femmes, les mineurs, les interdits, qui peuvent être
colloques sur le montant de l'indemnité tant qu'elle n'a pas été payée
ou que l'ordre n'a pas été réglé définitivement entre les créanciers.
(Art. 17, §§ 1 et 2.)

C'est un cas d'application de ce que l'on appelle 1^ survie du droit
de préférence au droit de suite.

De la cession amiable,

458. On considère souvent la cession amiable comme une vente
volontaire qui intervient au cours de la procédure d'expropriation et qui
opère le transfert de propriété au lieu et place du jugement du tribu-
nal. Cette qualification n'est pas toujours exacte. La cession amiable, que
la loi appelle plutôt convention amiable^ peut intervenir avant ou après
le jugement. Si elle intervient avant le jugement d'expropriation elle
peut comporter transfert de propriété et convention d'indemnité, et
alors c'est une sorte de vente ; mais elle peut aussi contenir transfert
de propriété tout seul, et alors il faudra quand même faire régler
rindemnité par le jury. Si elle intervient après le jugement d'expro-
priation, elle ne peut avoir pour objet que de fixer le prix deTindem-
nité la propriété étant déjà transférée.

La cession amiable est possible dès l'acte déclaratif d'utilité publique

MODES d'acquérir, — L'EXPROPRIATION 595

Les contrats de vente, quittances et autres actes relatifs à la cession
amiable peuvent être passés dans la forme des actes administratifs, la
minute restera déposée au secrétariat de la préfecture, expédition en
sera transmise à l'administration des domaines .(art. 56).

La cession amiable est facilitée en ce qui touche les biens apparte-
nant à des incapables par les règles posées en Tart 43, §§4 à 3 delà
loi du 3 mai 4841 , et en ce qui touche les biens appartenant à des
personnes morales par les règles posées au même article, §§ 3 et 4,
Depuis les nouvelles lois départementales et communales, ces dernières
règles ne font qu'appliquer le droit commun.

La cession amiable est assujettie aux mêmes formalités de publicité
et de transcription que le jugement d'expropriation (art. 19, § 1®^)^
moyennant quoi elle produit les mêmes effets au point de vue de la
résolution des droits réels, des actions réelles et des droits du locataire.
Elle produit aussi les mêmes effets au point de vue des privilèges et
hypothèques, en ce sens : 4° que lesdits privilèges et hypothèques
doivent, pour produire effet, être inscrits dans la quinzaine qui suit
la transcription de la cession, sauf réserve du droit des femmes,
mineurs, interdits, sur le montant de l'indemnité, tant qu'elle n'est pas
payée; 2° qu'il y a purge virtuelle des privilèges et hypothèques ainsi
inscrits, et que l'effet du droit de suite est réduit au droit de demander
la fixation de l'indemnité par le jury.

L'administration peut, sauf les droits des tiersj et sans accomplir
les formalités ci-dessus tracées, payer le prix des acquisitions dont la
valeur ne s'élèverait pas au-dessus de 500 francs. (Art. 49^ §2,)

N^ 4, Paiement de Vindemnité et prise de possession,

459. Mesures préparatoires. — a) Mesures prises pour
avertir les intéressés. — Il est clair que l'administration ne paiera
pas deux fois l'indemnité et que les intéressés qui n'auront pas fait
valoir leurs droits à temps seront forclos. Mais il est juste qu'ils soient
avertis. Voici le système suivi à cet égard par la loi (art. 21). Les
intéressés sont divisés en trois catégories :

1* Le propriétaire réel ou apparent qui a reçu notification indivi-
duelle du jugement : celui-là est averti.

2^ Les intéressés que le propriétaire doit faire connaître sous sa
responsabilité : ce sont les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits
d'usufruit, d'usage et d'habitation ou des droits de servitudes réglés
par le Code civil, et dont le propriétaire peut connaître l'existence
parce qu'il est intervenu dans les actes.

596 LES DBOITS DOMANUUX DE PUISSANCE PUULIQUE

Si le propriétaire n'a pas fait connaître les intéressés, il demeure
seul chargé envers eux des indemnités auxquelles ils auraient droit.
3*^ Les intéressés qui doivent se faire connaître eux-mêmes; faute
par eux de s'être fait connaître en temps utile, ceux-ci perdent tout
droit tant contre l'administration que contre le propriétaire, bien que
celui-ci ait peut-être reçu une indemnité plus élevée qu'il ne l'aurait
reçue; solution controversée par quelques auteurs, mais qui résulte
bien des termes de la loi. Us sont suffisamment avertis par les forma-
lités de l'art. 6.

Sont parmi les intéressés de la dernière catégorie : 1* les usagers
dont les droits sont régis par le Code forestier; 2o les titulaires de
servitudes constituées par les anciens propriétaires et non mentionnées
dans les actes du propriétaire actuel. En somme, le propriétaire n'est
tenu de faire connaître que les indemnitaires qu'il a pu connaître par
lui-même, par conséquent il n est pas tenu de faire connaître un
sous-locataire.

h) Offres de V administration. — L'administration notifie aux pro-
priétaires et à tous autres intéressés qui auront été désignés ou qui
seront intervenus dans le délai fixé par l'article précédent, les sommes
qu'elle offre pour indemnité. Ces offres sont en outre affichées et pu-
bliées conformément à l'art. 6 (art. 23). Elles peuvent être modifiées
au cours de la procédure (Jurisprudence constante).

Dans la quinzaine suivante, les propriétaires et autres intéressés
sont tenus de déclarer leur acceptation, ou s'ils n'acceptent pas les
offres qui leur sont faites, d'indiquer le montant de leurs prétentions.
(Art. 24.)

Des règles spéciales pour l'acceptation des off'res faites aux femmes
mariées, aux tuteurs, aux envoyés en possession provisoire des biens
d'un absent, et autres personnes qui représentent des incapables ou
des personnes morales, sont tracées dans les art. 25, 26 et 27. Dans
le cas où les off'res sont acceptées, il y a cession amiable pour la fixa-
tion du prix.

c) Réquisition d'acquisition totale, — Dans le délai de quinzaine
qui suit les offres de l'administration , le propriétaire d'un bâtiment
exproprié pour partie peut requérir l'acquisition totale du bâtiment ;
il en sera de même du propriétaire d'un terrain exproprié pour par-
tie s'il se trouve dans le cas prévu à l'art. 50 ; il faut pour cela la réu-
nion de trois conditions : 1° que le terrain se trouve réduit au quart ;
2o que sa contenance soit inférieure à 10 ares ; 3° que le propriétaire
ne possède ^aucun autre terrain contigu.

La partie de l'immeuble dont l'acquisition a été ainsi requise esi
transférée à l'administration, non pas à titre d'expropriation, mais a

MODES d'acquérir. — L'EXPROPRIATION 597

titre de vente ordinaire, ce qui entraîne les conséquences suivantes : la
propriété est grevée de charges ; le propriétaire peut revendre jusqu'à
la transcription ; dans la purge, les créanciers hypothécaires peuvent
requérir la mise aux enchères.

460. Fixation de rindemnité par le jury. — Si les

offres de l'administration ne sont pas acceptées dans les délais pres-
crits par les art. 24 et 27, l'administration citera tous les intéressés
devant le jury, conformément à l'art. 28.

à) Du grand jury d'expropriation, (L. 3 mai 1841 ; loi 3 juillet
1880. — Le jury est composé d'un magistrat directeur désigné par
le jugement d'expropriation, et de douze jurés choisis pour chaque
affaire, suivant les règles des art. 29 à 36 et de Tart. 47.

Dans la pratique, il est tenu de véritables sessions du jury d'expro-
priation où il est jugé plusieurs affaires, sessions analogues à celles
de la cour d'assises. Pour chaque affaire, l'intéressé adroit à la cons-
titution d'un jury spécial, mais les intéressés peuvent aussi consen-
tir à ce que le même jury juge plusieurs affaires. Différence avec le
jury criminel.

Les jurés sont choisis grâce à la formation annuelle de deux listes
successives :

1° La liste d'arrondissement dressée par le conseil général dans sa
session d'août; elle contient trente-six noms au moins et soixante-
douze au plus; par décret en Conseil d'État, si des circonstances excep-
tionnelles l'exigent, le chiffre peut être porté à cent quarante-quatre ;
les noms sont choisis sur les listes électorales ou sur la liste du jury
criminel ;

2° La liste de session composée de seize jurés et de quatre jurés sup-
plémentaires : cette liste est dressée par Fautorité judiciaire, soit par
la première chambre de la cour d'appel, soit par la première chambre
du tribunal civil du chef-lieu du département. On verra, à la fin de
l'art. 30, un certain nombre de cas d'exclusion, d'incompatibilité ou
de dispense.

Le nombre des jurés est réduit à douze pour chaque affaire, soit par
des récusations, l'administration et la partie adverse ayant le droit
d'exercer chacune deux récusations péremptoires, soit par le magis-
trat directeur qui retranche les derniers noms inscrits sur la liste. Il
n'y a point tirage au sort. (Art. 34.)

D'ailleurs le jury, qui n'est constitué que lorsque les douze jurés
sont présents, peut valablement délibérer au nombre de neuf (art. 35).
Il y a quelque chose de beaucoup moins rigoureux que pour le jury
criminel.

598 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

b) Aspect gén&i^al de la procédure, — La procédure devant le jury
d'expropriation a été visiblement calquée sur la procédure devant le
jury criminel, en ce sens qu'il y a une division radicale d'attributions
entre le jury et le magistrat directeur.

Le jury a pour attribution unique de régler Tindemnité ; en cette
matière, il a des pouvoirs souverains, sauf à observer des règles que
nous allons voir.

Le magistrat directeur a pour attribution unique de diriger les dé-
bats pendant l'instruction en tranchant les incidents qui peuvent
être soulevés, et de donner force exécutoire à la décision du jury.
Mais il ne prend pas part à la délibération sur la fixation de Tindem-
nité; il n'y assiste même pas, le jury se retirant en sa chambre et nom-
mant un président du jury. Cette disposition de la loi de 1841 a été
une des plus malheureuses ; il est certain que la présence d'un ma-
gistrat eût fait reculer certains jurys devant des estimations scanda-
leuses. Une des meilleures dispositions de la procédure par le petit
jury de la loi de 1836, c'est que là, au contraire, le magistrat direc-
teur prend part aux débats.

Pour les détails de la procédure, v. art. 36, 37, 38, 41.

c) Règles relatives à la fixation de l'indemnité. — Le jury fixe tou-
jours le montant de l'indemnité. Il le fixe hypothétiquement dans le
cas où il y a contestation soit sur le bien fondé de l'indemnité, soit
«ur la question de savoir quel est l'ayant droit. Toutes les contestations
sur le fond du droit sont renvoyées devant les tribunaux ordinaires,
sans que le jury sursoie à sa décision.

Il est juge de la sincérité de tous titres et de l'effet de tous actes
dans la mesure où cela est nécessaire pour l'évaluation de l'indem-
nité. (Art 48.)

1® Le jury prononce des indemnités distinctes en faveur des parties
qui les réclament à des titres différents, comme propriétaires^ fermiers,
locataires, usagers et autres intéressés dont il est parlé à Fart 21.

Dans le cas d'usufruit, une seule indemnité est fixée par le jury, eu
égard à la valeur totale de l'immeuble; le nu-propriétaire et l'usu-
fruitier exercent leurs droits sur le montant de l'indemnité au lieu
de les exercer sur la chose.

L'usufruitier sera tenu de donner caution, les père et mère ayant
l'usufruit légal des biens de leurs enfants en seront seuls dispensés.
(Art. 39, §§ 1, 2, 3, 1. 3 mai 1841.)

2** Sauf demande spéciale de l'intéressé, l'indemnité doit consister
en une somme d'argent. (Art. 38, § 3.)

Elle doit contenir réparation entière du dommage causé par l'expro-
priation. Toutefois les constructions, plantations et améliorations

MODES d'acquérir. — L'EXPROPRIATION 599

ne donneront lieu à aucune indemnité lorsque, à raison de l'époque
où elles auront été faites ou de toutes autres circonstances dont l'ap-
préciation lui est abandonnée, le jury acquiert la conviction qu'elles
ont été faites dans la vue d'obtenir une indemnité plus élevée. (Art. 52.)
S** Si l'exécution des travaux doit procurer une augmentation de
valeur immédiate et spéciale au restant de la propriété, celte aug-
mentation sera prise en considération dans l'évaluation du montant
de rindemnité (art. 51). Si l'augmentation de valeur n'est pas immé-
diate, comment l'apprécier? Si elle n'est pas spéciale à Timmeuble
exproprié, comme les immeubles voisins ne contribuent pas, il ne
serait pas juste de faire contribuer l'immeuble exproprié. Il doit tou-
jours y avoir une indemnité, fût-elle fixée à 1 franc.

Au reste, la diminution de l'indemnité à raison de la plus-value se
combine parfaitennent avec les taxes spéciales levées sur les proprié-
taires à raison de plus-value directe ou indirecte. La législation de
1807 n'a point été abrogée par celle de 1841. (V. inf7*âj travaux pu-
plics, n® 478.)

4° L'indemnité alloué par le jury ne peut, en aucun cas, être in-
férieure aux oifres de l'administration, ni supérieure à la demande de
la partie intéressée (art. 39, § 5). Si l'intéressé n'a formulé aucune
demande, l'indemnité ne doit pas être supérieure aux offres de l'ad-
ministration.

461. Paiement et prise de possession. — La décision
<lu jury, signée des membres qui y ont concouru, est remise par le
président au magistrat directeur qui la déclare exécutoire, statue
5ur les dépens, conformément aux règles posées par l'art. 40, et envoie
l'administration en possession de l'immeuble, à la cbarge par elle de
se conformer aux dispositions des art. 53-54 et suivants, c'est-à-dire
de payer ou de consigner le montant de l'indemnité. (Art. 41.)

462. Voies de recours. — La décision du jury et l'ordon-
nance du magistrat directeur ne peuvent être attaquées que par la
voie du recours en cassation :

1^ Pour incompétence et excès de pouvoir. (Jurisprudence.)

2° Pour violation de la loi, maïs seulement pour violation de l'art.

30, § 1" ; de l'art. 31 ; de l'art. 34, § 2 et 4 ; des art. 35 à 40 de la

oi du 3 mai 1841. (Art. 42.)
Les délais et les effets du recours en cassation sont réglés par l'art.

fâ, in fine, et par l'ait. 43 *.

1. Les difficultés qui peuvent s'élever après coup, tant sur l'interprétation de

600 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

463. Dispositions diverses. — Toutes les significations et
notifications nécessitées par la procédure sont faites à la diligence du
préfet du département de la situation des biens, soit par huissier, soit
par tout agent de l'administration dont les procès-verbaux font foi en
justice. (Art. 57.)

Tous les actes sont visés pour timbre et enregistés gratis ; il n*est
perçu aucun droit pour la transcription des actes au bureau des hypo-
thèques. (Art. 58 )

Procédures exceptionnelles par grand jury.

464. Il y a un certain nombre d'hypothèses où la procédure de la loi du
3 mai 1841 est modifiée^ bien que Ton conserve la fixation de Tindemnité
par le grand jury qui est son caractère fondamental. •

1° Procédure ordinaire enmatiêre de travaux militaires. — Les formalités
prescrites par les titres I et II de la loi, c'est-à-dire les formalités de dé-
claration d'utilité publique et d'enquête, sont supprimées, les terraius
soumis à expropriation sont directement désignés par décret. Cela tient
à ce qu'ici le gouvernement est seul juge de l'utilité publique, le public
n'a pas besoin d'être consulté. Le reste de la procédure, comme à l'or-
dinaire.

2^ Procédure d'urgence en matière de travaiUB civils, — Cette procédure
prend une allure spéciale après le jugement d'expropriation. Elle ne peut
s'appliquer qu'aux terrains non bâtis. (Art. 65, 1. 3 mai 1841.)

L'urgence est déclarée spécialement par un décret du chef de l'État,
soit après le jugement, soit avant. Ce décret est signifié, de même que le
jugement, aux propriétaires et détenteurs des terrains. Ceux-ci sont as-
signés devant le tribunal civil pour discuter l'offre faite par l'administra-
tion. Le tribunal fixe une indemnité provisoire qui doit être déposée à la
Caisse des consignations. La consignation doit comprendre, outre le prin-
cipal, la somme nécessaire pour assurer pendant deux ans le service des
intérêts à 5 0/0. Sur le vu du procès-verbal de consignation, le président
ordonne la prise de possession. Après la prise de possession, il est procédé
pour la fixation définitive de l'indemnité suivant la forme ordinaire de-
vant le jury.

Le tout conformément aux art. 65 à 74 de la loi du 3 mai 1841.
3** Procédure d'urgence en matière de travaux de forteresse. — Cette pro-
cédure emprunte des caractères aux deux précédentes : 1° c'est en ma-
tière militaire, donc il y a suppression de la déclaration d'utilité publique
et des enquêtes ; 2* c'est une procédure d'urgence ; il y a, comme dans
l'autre, fixation d'une indemnité provisoire par le tribunal, seulement,

la décision du jury que sur celle des cessions amiables, sont du ressort des
tribunaux ordinaires. (Jurisprudence constante du Conseil d'État et de la Cour
de cassation.)

MODES d'acquérir. — L'EXPROPRIATION 601

cela s'applique aux terrains non bâtis et c*est le jugement d'expropria-
tion qui statue en même temps sur la somme à consigner. (Art. 76,
1.3 mai 1841.)

Article III. — Expropriation par le petit jury. (L. 21 mai 1836,

art. 16.)

465. Dans la procédure d'expropriation par le petit jury, le jury
spécial chargé de régler les indemnités n'est composé que de quatre
jurés. Le tribunal d'arrondissement, en prononçant l'expropriation,
désigne pour présider et diriger le jury l'un de ses membres ou le
juge de paix du canton. Ce magistrat a voix délibérative en cas de
partage.

Le tribunal choisit sur la liste générale prescrite par l'art. 29 de la
loi du 3 mai 1841, quatre personnes pour former le jury spécial et
trois jurés supplémentaires. L'administration et la partie intéressée
ont respectivement le droit d'exercer une récusation péremptoire.

Ainsi : !<> le nombre des jurés est moindre : quatre au lieu de douze;
2» le rôle du magistrat directeur est plus actif : il est président du
jury et assiste aux délibérations. En cas de partage, il vote.

Cette organisation impose au jury une modération que n'a pas tou-
jours eue le grand jury.

Cette procédure est appliquée :

i^ En cas d'ouverture et de redressement de chemins vicinaux.
(L. du 21 mai 1836, art. 16.)

2^ En cas de travaux accomplis par les associations syndicales, ex-
cepté ceux indiqués aux n<»« 6 et 7 de l'art, l®' de la loi du 22 dé-
cembre 1888.

3® En cas d'accomplissement de travaux du même genre par l'ad-
ministration lorsqu'il ne se forme pas d'associations syndicales en
/ertu des lois du 16 septembre 1807 et du 14 floréal an XL (L. 21 juin
1865, art. 27.)

4® En cas d'expropriation de terrain nécessaire pour l'élablisse-
nent d'un tramway sur une voie publique. (L. 11 juin 1880, art. 31.)
50 En cas d'ouverture ou élargissement de chemins ruraux.
L. 20 août 1881, art. 13.)

6° En cas d'établissement d'une ligne télégraphique ou téléphonique
orsqu'il y a lieu d'exécuter des travaux qui entraînent une déposses-
ion définitive. (L. 28 juill. 1885, art. 13.)

602 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Appendice. — Matières voisines de V expropriation.

466. 1. Effet des plans d'alignement, élargissement
et redressement des chemins. — Rappelons que les plans
d'alignement, dressés pour Télargissement ou le redressement des
chemins ou des rues des villes, produisent en certains cas le même
effet que l'expropriation. Ils attribuent à la voie publique certaines
parties des terrains riverains, par conséquent ils en font passer la
propriété à la personne administrative qui a la voie publique dans son
domaine public. Ce transfert de propriété diffère de l'expropriation :
d'abord en ce qu'il est opéré non pas par autorité de justice, mais par
de purs actes administratifs (plans d'alignement, tracé de la voie);
ensuite en ce que l'indemnité n'est pas préalable à la prise de posses-
sion ; enfin en ce que l'indemnité n'est pas toujours réglée par le jury,
en matière d'élargissement de chemins vicinaux notamment, elle est
réglée par le juge de paix du canton, sur rapport d'experts. (V. d'ail-
leurs, p. 521.)

467. II. Réquisitions militaires. (L 3 juill. 4877 ; 1. 5 mars
4890.) — Les réquisitions militaires sont une sorte d'expropriation
s'appli quant aux choses mobilières. Par certains côtés, les réquisi-
tions ressemblent à une contribution directe de répartition. En effet,
la réquisition est adressée à la commune et répartie ensuite entre les
habitants. Mais ce qui fait pencher la balance du côté de l'expropria-
tion, c'est qu'il y a dépossession forcée et indemnité.

Les objets qui peuvent être réquisitionnés sont énumérés dans Tari. 5
de la loi, ce sont : des denrées, des objets mobiliers, le logement des
troupes, des services personnels.

Les réquisitions sont possibles en cas de mobilisation totale ou partielle
de l'armée, ou en cas de rassemblement de troupes ; elles peuvent être
faites autour des places fortes non seulement pour les besoins de la gar-
nison, mais pour ceux de la population civile. (L. 5 mars 1890.)

Il intervient une décision du ministre de la guerre pour déclarer la pé-
riode des réquisitions ouverte.

Ce sont en principe les autorités militaires qui opèrent les réquisitions,
mais pour le ravitaillement des places fortes elles peuvent déléguer leurs
pouvoirs à l'autorité administrative.

Exécution des réquisitions. — « Toute réquisition doit être adressée à la
commune; elle est notifiée au maire. Les réquisitions exercées surime
commune ne doivent porter que sur les ressources qui y existent, sans les
absorber complètement ». (Art. 19.)

« Le maire, assisté, sauf le cas de force majeure ou d'extrême urgence.

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 603

de deux membres du constnl municipal appelés dans Tordre du tableau
et de deux des habitants les plus imposés de la commune, répartit Ips

prestations exigées entre les habitants et les contribuables au lieu de

proc/ider par voie de répartition, le maire, assisté comme il est dit ci-
dessus, peut pourvoir dircctem nt, au compte de la commune, à la four-
niture des prestations requises ; les dépenses qu'entraîne cette opération
sont imputées sur les ressources générales du budget municipal, sans qu'il
soit besoin d'autorisation spéciale ». (Art. 20.)

A^ Rt^glement des iwiemnités. — « Le ministre de la guerre nomme dans
chaque département, ou peuvent être exercées des réquisitions, une com-
mission chargée d^évaiuer les indemnités à payer aux personnes et aux
communes qui ont fourni des prestations. Un règlement d*administration
publique déterminera la composition et le fonctionnement de cette com-
mission qui devra comprendre des membres militaires et des membres ci-
vils, en assurant la majorité à Télément civil. (Art. 24.)

D'ailleurs cette commission d'évaluation ne fixe pas souverainement
l'indemnité, elle ne fait que des propositions. Si ces propositions ne sont
pas acceptées après toute une procédure réglée aux art. 25 à 28, le dif-
férend est tranché soit par le juge de paix, soit par le tribunal civil. Le
paiement deFindemnité est immédiat.

468. m. Dispositions relatives aux chevaux, mulets
et voitures. — (V. sur la conscription des chevaux, mulets et
voitures, 1. 3 juill. 1877, litre VIII, et R. 2 août 1877.)

469. VI. Dispositions spéciales aux grandes ma-
nœuvres. — Pour Texécution des grandes manœuvres, il a été
nécessaire de permettre l'occupation des propriétés privées, sauf l'aU
location d'indemnités pour les dommages qui seraient causés. (V. 1.
3 juill. 1877, titre IX.)

§ 3. — LES TRAVAUX PUBLICS 1.

Article !•'. — Définition de V opération de travaux publics.

470. L'opération de travaux publics est un mode d'acquérir qui
suppose un travail exécuté pour le compte d'une personne adminis^
trative en vue d'un service public.

Tous les éléments de cette définition doivent être sérieusement
étudiés parce qu'il y a des intérêts nombreux à la question de savoir
si dans un cas donné on se trouve ou non en présence de Topération

1. Bibliographie : Aucoc, Conférences de droit administratif; Perriqaet, Les
travaux publies; Albert Christophle, Traités des travaux publics, 2« édition.

604 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

de travaux publics ; le contentieux de ropération de travaux publics
est de la compétence du conseil de préfecture ; cette même opération
entraîne en certains cas, pour les propriétés voisines, des dommages
graves, tels que l'occupation temporaire, etc., etc..

La question de compétence est particulièrement importante. La
compétence des conseils de préfecture est établie par l'art. 4 de la
loi du 28 pluviôse an VIII, et ce texte, quelque peu incomplet, est
interprété par la jurisprudence administrative de façon à rendre !e
contentieux des travaux publics extrêmement compréhensif. Tout
ce qui fait partie de l'opération telle qu'elleva être définie; tout ce qui
en est une conséquence, rentre dans la compétence du conseil de
préfecture, à condition d'intéresser de près ou de loin la personne
administrative. La raison semble en être que les travaux publics sont
l'opération administrative la plus dangereuse pour les finances pu-
bliques et que le contrôle doit en être assuré d'une façon particuliè-
rement sévère.

Faisons observer que la question de savoir s'il y a opération de tra-
vaux publics est complètement indépendante de celle de savoir par
quels procédés l'opération est réalisée. Nous verrons plus loin que
les travaux publics peuvent être exécutés par trois procédés princi-
paux : en régie, par entreprise, par concession. Sous ces procédés
divers, c'est toujours la même opération qui se retrouve. Cette opéra-
tion est un mode d'acquérir, parce qu'en effet, elle fait entrer dans
le patrimoine de la personne administrative un objet nouveau, l'objet
créé par le travail public, bâtiment, pont, route, chemin de fer, etc..

L'opération est constituée par trois éléments : 1" un travail exécuté;
2" une personne administrative pour le compte de laquelle le travail
est exécuté; 3° un service public en vue duquel il est exécuté.

471. I. Du travail exécuté. — Il faut qu'il y ait exécutm
(Tun travail pour le compte de la personne administrative et non pas
livraison d'une chose fabriquée d'avance. C'est-à-dire que si un contrat
intervient avec un entrepreneur, il faut qu'il puisse s'analyser en vn
louage d'ouvrage et non pas en une vente ou fourniture.

Il y a des cas douteux où les deux éléments sont combinés. Mais
alors, si l'opération est indivisible, le caractère de travail public rem-
porte, même si l'élément de louage est moins important que celui de
fourniture; c'est ainsi que les entreprises d'éclairage au gaz sont
considérées comme des travaux publics; il y a fourniture pour le gai.
mais il y a travail exécuté pour la canalisation (C. d'Ét. 28 nov. 4880).
C'est ainsi que les entreprises de travail dans les prisons sont consi-
dérées comme des travaux publics, parce que le cahier des chaires

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 605

impose ordinairement à Tadjudicataire certains travaux d'entretien
des bâtiments. (G. d'Ét. 23 déc. 1881.)

Observation. — La loi ne précise nulle part la nature matérielle de
l*objet qui doit être créé par Topéralion de travaux publics; mais il
résulte, soit de l'esprit des textes, notamment de la loi du 28 pluviôse
an VIII, art. 4, soit de la jurisprudence, soit de la pratique adminis-
trative, que l'opération de travaux publics aboutit toujours à la création
ou à l'entretien d'un immeuble. C'est une maison, un pont, une voie
qui sont construits sur le sol et qui deviennent l'accessoire du sol. Des
objets mobiliers entrent évidemment dans la construction, mais il y a
toujours un travail de pose qui les incorpore au sol *.

Si un entrepreneur fournissait des matériaux destinés à la construc-
tion, mais s'il n'en opérait pas la pose, il y aurait fourniture et non
pas travaux publics. (G. d'Ét. 3 mars 1876, 7 mai 1881.)

A plus forte raison, s'il s'agit de la création d'objets mobiliers qui
ne seront jamais incorporés au sol, n'y a-t-il point travaux publics;
aussi la construction d'un navire par un entrepreneur privé, même
surveillée par des agents de l'État, n'aboutit-elle qu'à un marché de
fourniture, de même la fabrication d'armes de guerre par l'industrie
privée.

A plus forte raison encore, un simple service comme un service de
transports maritimes accompli par une compagnie de navigation,
fnême si un monopole est concédé, ne peut-il point être considéré
:omme un travail public, parce qu'il n'y a aucun immeuble de l'État
m cause.

472. IL De la personne administrative pour le
compte de laquelle le travail est exécuté. — Il est

lujourd'bui admis que toutes les personnes administratives, y compris
nème les établissements publics, peuvent faire des opérations de tra-
vaux publics. Il n'y a jamais eu de difficulté pour les départements ;
1 y en a eu pour les communes, sous la Restauration, malgré l'art.SO
le la loi du 16 septembre 1807 ; il y en a eu surtout pour les établis-
lements publics, mais aujourd'hui toutes les controverses sont abolies ;
a création des associations syndicales autorisées, dont les travaux
ont formellement assimilés aux travaux publics par la loi du 21 juin
865, art. 16, a eu à cet égard beaucoup d'influence. (V. Travaux pu-
nies d'hospice, G. d'Ét. 27 févr. 1847, 14 juill. 1876 ; - Travaux

1. L'établissement d'une ligne télégraphique ou téléphonique est une opé-
ition de travaux -publics, mais aussi c'est que les fils une fois posés sont atta-
hés au sol et deviennent immeubles. (V. Cons. d'Ét. 21 novembre 1890.)

606 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

publics de fabrique, G. d'Ét. U nov. 1879 ; Trib. confl. 9déc. 1882.
Sont travaux publics non seulement ceux qui sont exécutés sous
la direction des personnes administratives en régie ou par entreprise,
mais encore ceux qui sont exécutés pour leur compte par des conces-
sionnaires. A l'inverse des travaux qui ne sont pas exécutés pour
le compte des personnes administratives, ne sont pas des travaux
publics, même s'ils sont exécutés pour un établissement d'utilité
publique. (G. d'Ét. 19 janv. 1860.)

473. lU. Du service public en vue duquel le travail
est exécuté. — Il faut que le travail soit exécuté en vue d'uo
service public. Par conséquent, tous les travaux entrepris par les
personnes adminstratives n'ont pas le caractère de travaux publics,
notamment ceux qu'elles font sur leur domaine privé et en vue de
l'utilité particulière de ce domaine. Ainsi, les entreprises de routes
faites par l'administration forestière pour l'exploitation des forêts de
l'État ne doivent pas être considérées comme des travaux publics. Le
Conseil d'État s'est prononcé plusieurs fois. (Arr. 2 mai 1873, 4 avril
1884.) De même, les travaux faits pour des biens communaux. Même
si les travaux sont accomplis sur des dépendances du domaine public,
ce ne sont pas des travaux publics s'ils sont faits en vertu d'une con-
vention privée. (Gonfl. 18 mars 1881.)

Mais les travaux de construction d'une manufacture de tabac, ceux
d'un établissement d'eaux thermales ont été considérés comme faib
en vue d'un service public. De même les travaux à une maison que
la commune loue au département pour un service public, par exemple
une gendarmerie.

Il est des travaux que l'on appelle d'ordinaire travaux d'inUrH
collectif, qui ont pour but d'augmenter la valeur de certains terrains,
par exemple, en desséchant des marais, en opérant des drainages,
etc. ; pour l'exécution de ces travaux, il se constitue des associations
syndicales de propriétaires, qui, lorsquelles sont autorisées par l'ad-
ministration, deviennent des établissements publics (V. n® 499) ; ces
tra.vaux sont, eux aussi, faits en vue d'un service public, bien qu'ils
doivent profiter à un ensemble parfaitement déterminé de proprié-
taires. En effet, puisqu'un établissement public a été créé pour
accomplir cette œuvre, l'œuvre est devenue un service public. Ce
sont donc des travaux publics ordinaires, bien qu'ils entraînent cer-
taines conséquences spéciales au point de vue des plus-values,

474. Observation. — Gomme toute opération, les travaux pu-
blics doivent être décidés au nom de la personne administrative, par
l'autorité administrative compétente. C'est ainsi que les travaux qui

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 607

doivent être payés sur les fonds de l'État, ne peuvent jamais être en-
trepris que si une loi en autorise l'ouverture et alloue les crédits
(1. 27 juin. 1870). Les travaux départementaux doivent être décidés
par le conseil général, les travaux communaux, par le conseil muni-
cipal. Les délibérations de ces conseils locaux doivent être approuvées,
en certain cas, par des autorités diverses *.

La question se pose de savoir s'il y a vraiment opération de travaux
publics, et, par suite, compétence administrative, lorsque ces déci-
sions nécessaires n'ont pas été prises et que les travaux sont irrégu-
lièrement engagés ; par exemple un maire engage seul des travaux
qui auraient dû être votés par le conseil municipal. Sur cette question
la jurisprudence se montre hésitante. Tantôt, dans des affaires où le
travail a été -accompli par un particulier qui invoque ensuite contre
une commune la gestion d'affaires pour se faire rembourser, le Conseil
d'État affirme que le conseil de préfecture est compétent et que
l'inobservation des formalités ne fait pas disparaître le caractère de
travail public (G. d'Ét. 16 déc. 1881, 15 janv. 1881) ; tantôt, quand
il s'agit de dommages causés à la propriété par des travaux d'une
commune irrégulièrement engagés, il affirme que les tribunaux
judiciaires sont compétents et qu'il n'y a pas travail public (G. d'Ét.
25 nov. 1881). Mais il y a bien des chances pour que finalement la
compétence administrative soit consacrée. Et, en effet, cette compé-
tence, en matière de travaux publics, a pour raison d'être le désir de
protéger les finances publiques ; il faut reconnaître que ces finances
sont tout aussi menacées par des opérations irrégulièrement engagées
ïue par des opérations régulières, sinon plus *.

1. Nous ne parlons pas des déclarations d'atilité publique et des enquêtes
lui peuvent être nécessaires, parce qu*elles sont nécessitées, non pas direc-
ement par Topération de travaux publics, mais plutôt par d'autres raisons,
)ar exemple parce qu'il faut au préalable procéder à une expropriation, ou
nen parce qu'il faut créer une association syndicale (1. 22 déc. 1888, art. 3),
»u bien parce qu'il y aura une taxe à recouvrer sur des propriétés (I. 7 juin
845, sur rétablissement des trottoirs),

2. Quant à la question de savoir si celui qui a engagé la dépense irrégu-
ièrement ne sera pas personnellement responsable. (V. infrà, gestion daffairesy
« 537.)

608 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Article II. — Conséquences de Vofération de travaux publics

vis-à-vis des tiers.

N^ /. Théone des dommages causés à la propriété par V opération ie

travaux publics.

L'opération de travaux publics, par quelque mode qu'elle soit réa-
lisée, peut avoir vis-à-vis des propriétés voisines des conséquences
graves en deux sens différents : elle peut entraîner des dommages
pour certaines propriétés, elle peut apporter des plus-values à cer-
taines autres propriétés. La justice exige que Tune et l'autre de ces
conséquences soient corrigées ; de là deux théories, inséparables de
la matière des travaux publics^ la théorie des dommages et celle des
plus-values.

475. A. Théorie générale des dommages aux pro-
priétés. — Deux espèces de dommages peuvent être causés à la
propriété par l'exécution des travaux publics : 1* des dommages
variés qui sont causés par Texécution même des travaux et que Ton
groupe sous le nom ô^occupation temporaire, notamment Toccupa-
tion d'un terrain pour y faire un dépôt de matériaux, ou pour y pro-
céder à l'extraction de matériaux ; ces dommages, qui d'ailleurs actuel-
lement ne sont attachés qu'aux travaux de voirie, sont de leur nature
passagers ; 2** des dommages permanents qui résultent pour une pro-
priété, du voisinage du travail exécuté, quel que soit cet ouvrage,
pont, remblai, tunnel, bâtiment, etc., par exemple, parce que la pro-
priété voisine a été rendue insalubre.

Comme l'exécution des travaux publics profite à tous également,
il est juste que tous y contribuent également; il ne serait pas juste,
par suite, que les propriétaires immédiatement voisins supportassent
des dommages particuliers sans indemnité, car ce serait mettre à
leur charge une contribution exceptionnelle. Le principe de Tindem-
nité en matière de dommage causé par les travaux publics est donc
de toute justice, mais il reste à lui donner une base juridique précise
qui permette de définir les caractères du dommage.

La théorie extrêmement sage qui tend à s'établir, est que le droii
à Vindemnité résulte d'une violation du droit de propriété priv''^
analogue à celle gui se produit dans V expropriation. L'expropria-
tion elle-même, en un certain sens, peut être rangée parmi les dom-
mages qui résultent des travaux publics ; elle est Tatteinte la plus

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 609

grave qui puisse être portée à la propriété; les autres dommages y
apportent des atteintes moins graves, mais de même nature.

C'est-à-dire que le dommage résulte deTexerciced'un droit de puis-
sance publique supérieur au droit de propriété privée, devant lequel
le droit de propriété doit céder, mais que l'équilibre doit être rétabli
par une indemnité. Le dommage, en un mot, résulte du conflit d'un
droit de puissance publique avec un droit de personne privée. (V.
p. 420.)

î^ chose est évidente quand il s'agit des dommages occasionnés
par l'occupation temporaire ; même, l'analogie avec l'expropriation
s'impose; le terrain est occupé, il est fouillé, il y a dépossession véri-
table quoique temporaire, d'un autre côté l'administration agit en
vertu d'un droit spécial reconnu par des textes formels.

La situation est moins nette quand il s'agit de dommages perma-
nents.

D'une part, si le dommage est presque toujours évident, il n'appa-
raît pas toujours avec la même évidence qu'il soit le résultat d'une
atteinte portée au droit de propriété, car là il n'y a pas, en apparence
du moins, dépossession dupropriétaire. Voici une hypothèse curieuse.
A. la suite de travaux publics, \m fort remblai est élevé dans le voi-
sinage d'un moulina vent ; ce remblai intercepte le vent régnant dans
a contrée et par conséquent le moulin cesse de tourner, le dommage
3st évident. L'atteinte au droit de propriété l'est moins au premier
îxannen; en effet, il n'a pas été touché à l'héritage où se trouve le
noulin et qui est distant d'une dizaine de mètres. Cependant, à la
éflexion, on s'aperçoit que le droit de propriété ne doit pas être en-
endu d'une façon étroite^ qu'il ne donne pas seulement droit à la
puissance du sol, mais aussi, au soleil, aux pluies, aux vents, à toutes
3s circonstances atmosphériques qui constituent le climat normal de
1 région. Or, il y a eu modification dans ces circonstances atmosphé-
iques, il y a donc eu atteinte à la propriété.

Mais, d'autre part, cette atteinte résulte-t-elle bien de l'exercice d'un
roit de puissance publique ? ne pourrait-on pas dire que l'admi-
istration, qui est propriétaire du terrain sur lequel elle accomplit
î travail, ne fait en somme qu'exercer de son côté le droit de propriété
'dinaire ? car le droit de propriété, d'après le Code civil, permet de
Itir, comme bon il semble, de faire des fouilles dans son terrain
>inme bon il semble. Et dès lors, Tadminislration ne devrait aucune
demnité, pas plus qu'un particulier n'en devrait en pareille circons-
ace.
A cela on a répondu fort justement que le Code civil a été fait

vue des opérations ordinaires accomplies par les particuliers, mais

H. 39

qu'il n'y a aucnn rapport entre les petit» travaux d'usage courant
parmi les propriétaires, et les énormes travaux bouleversant le relief
du sol accomplis par les administrations publiques, tranchées, rem-
blais, viaducs, tunnels, etc.. ; que ces travaux, par conséquent, ne
peuvent pas être considérés comme faits en vertu des privilèges du
droit de propriété privée, mais bien en vertu d'un droit de puissance
publique.

Cependant, cela appelle une distinction qui est de nature à conci-
lier bien des décisions contradictoires du Conseil d'Etat en matière de
dommages permanents : les travaux ne doivent être considérés comme
accomplis en vertu d'un droit de puissance publique ^ et par conséquent
le dommage ne donne lieu à indemnité y que si les travaux dépassent
par leurs proportions ceux qui sont accomplis par les particuliers.
Voici, par exemple, une source qui a été coupée. Si c'est en creusant
un simple puits, il n'y a pas droit à indemnité, car c'est un travail
qu'un propriétaire ordinaire eût pu faire; si c'est en creusant un tun-
nel, il y aura droit à indemnité.

Toute cette théorie, très équitable et très élégante, se trouve consa-
crée à prop os de l'hypothèse du tunnel dans un arrêt du Conseil d'Etat
du 11 mai 1883, rendu sur rapport de M. Le Vavasseur de Précourt *.

476. B. De roccupation temporaire. — Cette matière est
assez mal régie mentée, elle s'appuie sur des textes antérieurs à 1789,
notamment sur des arrêts du Conseil du 7 septembre 1755 et du 20
mars 1780, con firmes par l'art. 28, tit. l**", 1. 19-22 juili, 1791. J\ a
été plusieurs fois question de la remanier, plusieurs projets déposés
n'ont pas abouti *.

1» En quoi consiste r occupation temporaire. — Elle consiste dans
le droit d'occuper les terrains des particuliers : 1* en vue du passage
ou du dépôt de matériaux; 2* en vue de pratiquer des fouilles et d'ei-
traire les matériaux qui seraient utiles à la construction. On conçoit
combien ces droits sont nécessaires pour l'exécution de grands tra-
vaux, notamment pour les chemins de fer.

2' A r occasion de quels travaux elle s*appdique, — L'occupation
temporaire ne s'applique qu'aux travaux de voirie, c'est pour les

t. Il est à peine besoin de faire observer quMl serait absurbe de chercher
la base du droit à iDdemnité dans l'art. 4382. Gela sopposerait que radmn
nistratiou commet un quasi-délit en exécutant d«8 travaux publics, alors <ive
c'est non seulement son droit, mais son devoir d'en exécuter. Même si Fing*^
nieur avait commis dans son plan des fautes évidentes, cela ne ressemblefait
encore en rien au quasi-délit.

a. V. proposition Morel, Sénat, iô nov. 189i, JimmfeèoffkielîZ tMier !851

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 611

routes qu'elle a été créée par les anciens arrêts et qu'elle a été consa-
crée par le Gode civil, dans l'art. 650 et par la loi du 16 septembre
1807, art. 55; elle a été étendue aux chemins vicinaux par la loi du
21 mai 1836, art. 17; aux chemins de fer par la loi du 15 juillet 1845,
art. 3, aux chemins ruraux par la loi du 20 août 1881, art. 14. Elle
s'applique aussi bien pour les travaux d'entretien que pour ceux de
construction.

Elle s'applique aussi aux travaux des fortifications (1. 31 mars 1832)
et des casernes (pratique incontestée), mais elle ne s'applique pas
aux travaux des bâtiments civils.

3* A quels teirains elle s'applique. — A tous, sauf les excep-
tions. Sont exemptés du droit d^occupation, l'habitation et ses dépen-
dances, c'est-à-dire les cours, jardins, vergers, parcs, lorsqu'ils sont
entourés de véritables clôtures en défendant l'accès, alors même qu'ils
ne seraient pas complètement attenants à la maison. C'est ainsi que
le Conseil d'Etat (arr. 21 mai 1867) interprète définitivement les ar-
rêts du Conseil du 7 septembre 1755 et du 20 mars 1780 dont les
fermes ne sont pas très mesurés.

4° Par qui elle est exercée. — Le droit d'occupation et d'extrac-
tion peut être exercé directement par l'administration, par les entre-
preneurs ou concessionnaires de travaux publics, et même par de
simples fournisseurs de matériaux. Ce dernier point a été longtemps
contesté, l'arrêt du 7 septembre 1755 ne parlant que des entrepre-
nairs d'ouvrages. Le Conseil d'État a résisté pendant longtemps.
Cependant il s'est rendu à la raison (9 mai 1867). Le décret du 16 dé-
cembre 1811, art, 28, prescrivant à l'administration de se faire four-
nir les matériaux pour l'entretien des routes, c'eût été supprimer le
droit d'occupation que d'en refuser l'exercice aux fournisseurs.

5* Suivant quelles formes, — Les formes, suivant lesquelles doit
s'effectuer l'occupation, sont réglées par un décret du 8 février 1868
qui malheureusement ne s'applique qu'aux services relevant du minis-
tère des travaux publics, sauf en ce qui concerne l'arrêté du préfet
tonjours nécessaire :

lo Un arrêté du préfet indiquant le nom de la commune où le terrain
est situé, le numéro des parcelles et le nom du propriétaire, et visant les
documents eu vertu desquels l'occupation est proposée (devis ou rapport
d'ingénieur). Ampliation de cet arrêté est envoyée à l'ingénieur qui en
remet une copie certifiée à l'entrepreneur et au maire, qui notifie l'arrêté
aw propriétaire du terrain ou à son représentant.

2® Une tentative de l'entrepreneur afin d'arriver à une entente amiable.

3<*' A défaut d'«nteAte amiable, une constatation de l'état des lieux faite

l* €12 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

I .

contradictoire ment par deux experts, conformément aux art. 4, 5 et 6 du

j décret de 1868.

I 4° La prise de possession par l'entrepreneur, faite avec l'assistance du

maire si le propriétaire veut s'y opposer, sauf toutefois que l'entrepreneur
est tenu de laisser subsister les arbres fruitiers ou de haute futaie jusqu'à
ce que l'estimation en ait été faite.

Lorsque les entrepreneurs ne remplissent pas les formalité prescrites
par le décret du 8 février 1868, ils sont responsables devant les tribunaux
civils. (Conflits, 17 février 1869: 19 juillet 1872, 9 mai 1884.) S'ilnyapas
eu de désignation du tout ou si elle est irrégulière, ou si l'entrepreneur
est sorti des limites de l'arrêté, les extractions non autorisées constituent
des voies de fait et sont passibles du tribunal correctionnel. (C. d'Ét. Ju-
risprudence constante).

L'arrêté du préfet peut être l'objet d'un recours gracieux devant le
ministre des travaux publics en cas d'inopportunité, et d'un recours con-
tentieux devant le conseil de préfecture, s'il y a violation des règles sur
les terrains qui ne doivent pas être occupés.

6" Comment est réglée Vindemnité. — Après Taché vement des tra-
vaux, et s'ils doivent durer plusieurs années, à la fin de chaque cam-
pagne, il est fait une nouvelle constatation de l'état des lieux. A défaut
d'accord entre l'entrepreneur et le propriétaire pour Tévatuation par-
tielle ou totale de l'indemnité, il est procédé conformément à l'art. 56
de la loi du 16 septembre 1807, c'est-à-dire devant le conseil de préfec-
ture. (D. 1868, art. 8.)

Il y a toujours lieu d'indemniser pour l'occupation du sol, son
bouleversement, le dégât aux récoltes, etc.

Pour ce qui est des matériaux extraits, on distingue deux hypo-
thèses : s'il n'y avait pas de carrière déjà en exploitation, on ne doit
rien au propriétaire pour la valeur des matériaux extraits ; s'il y avait
une carrière déjà en exploitation, on paye la valeur des matériaux.
(L. 16 sept. 1807, art. 55.)

Cette distinction peu justiûable est la disposition la plus critiquée;
aussi, dans les projets de loi, indemnise-t-on toujours de la valeur
des matériaux. En matière de chemins vicinaux, il y a prescriptioB
de deux ans pour l'indemnité. (Art. 18, loi 1836.)

7® De V occupation définitive, — L'occupation indéfiniment pro-
longée équivaut à expropriation, il doit être procédé à la fixation de
l'indemnité par le jury.

477. C. Des dommages permanents. — La théorie des
dommages permanents est beaucoup plus large que celledel'occupatioo
temporaire, en ce sens qu'elle s'applique à propos de foute espèce de
travaux publics. Nous avons donné plus haut (p. 608) la notion de œs

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 613

dommages et le fondement juridique du droit à indemnité; il nous
reste ici à indiquer les caractères précis que doit présenter le dommage
pour que l'indemnité soit accordée, et les règles de l'action en indem-
nité.

a) Caractères du dommage. — Il faut pour qu'un dommage donne
lieu à indemnité :

V Qu'il soit dij'ect et matériel. Direct, c'est-à-dire qu'il soit la con-
séquence immédiate du travail exécuté ; des travaux de voirie exécutés à
côté d'une maison laissent cette maison en contre-bas delà voie, voilà
un dommage direct; des travaux de voirie exécutés dans un quartier
d'une ville appellent dans ce quartier le mouvement et le commerce,
les immeubles des autres quartiers subissent une baisse; ce n'est pas
un dommage direct. — Matériel, c'est-à-dire que la propriété doit être
touchée dans un de ses éléments physiques; il faut qu'il y ait une
sorte d'expropriation (v. p. 608]. Le cas cité plus haut du moulin à
vent, pour lequel le régime des vents a été modifié par un remblai,
est un excellent exemple dédommage matériel, parce qu'il montre que
cette condition est interprétée 1res largement.

2° Qu'il porte atteinte à un droit et non à une simple pei^mission
précaire. — Les permissions^ accordées sur les voies publiques ne don-
nent qu'une possession précaire exclusive de toute idée d'indemnité
en cas de dommages résultant de travaux. Ainsi la construction d'un
égout, par exemple, bouleverse les tuyaux de canalisation qu'une com-
pagnie d'éclairage au gaz avait placés sous le sol de la rue, aucune
indemnité sauf convention contraire. Nous savons que la suppression
de jours ou d'accès par des travaux de voirie, donne au contraire droit
à indemnité au profit des riverains de la voie publique, parce que le
droit aux jours et à l'accès sur la voie est plus qu'une possession pré-
caire. (V. p. 493.)

3" Qu^il résulte d'un fait excédant l'exercice normal du droit de
propriété ordinaire. — Ce caractère a été expliqué par avance plus
haut. (V. p. 610.)

b) Règles de V action en indemnité. — L'action en indemnité peut
être intentée par toute personne qui a souffert un dommage résultant
de l'exécution des travaux, non seulement le propriétaire, l'usufruitier,
l'usager, mais aussi le locataire, comme en matière d'expropriation.
Pour savoir contre qui l'action peut être intentée, il faut voir si
le dommage provient du plan de l'ouvrage ou de la faute de l'entre-
preneur qui n'a pas observé le plan.

Dans le premier cas elle doit toujours être intentée contre Tadmi-
nistration, soit que celle-ci dirige les travaux, soit qu'elle les ait donnés
à l'entreprise, soit même qu'elle les ait concédés et bien que les

614 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBUQUE

cahiers des charges mettent d'ordinaire la réps^ration des dommages
à ta charge dii concessionnaire.

Lorsque le dommage résulte du fait personnel de l'enlrepreneur oudu
concessionnaire, il ne peut être poursuivi que contre lui; on s'appuie
d'ailleurs, non plus sur ce que les travaux publics sont une opération
de puissance publique, mais tout simplement sur l'article 1382.

L'indemnité doit comprendre tous les éléments du dommage, la
perte subie et le gain manqué^ damnum emergens et lucrum c^sçmSj
mais en revandie si une même opération a à la fois causé uA4)0in-
mage et apporté une plus-value, la plus-value doit entrer en conopea-
sation.

c) Compétence du comeil de préfecture. — Le conseil de préfec-
ture est compétent pour les dommages permanents en tant qu'ils ré-
sultent de l'opération même des travaux et que Tindemnité est .récla-
mée à Tadministration. Il est compétent aussi en tant qu'ils résultent
du fait de l'entrepreneur.

iVo 2. Théorie des plus-values indirectes apportées à la propriété
par les opérations de travaux publics.

478. La loi du d6 septembre 1807, dont l'objet principal est le
dessèchement des marais et quelques autres travaux d'intérêt collec-
tif, contient un certain nombre de dispositions d'une portée générale,
qui lui ont valu une juste célébrité et le surnom de Code des travaux
publics. L'une de ces dispositions générales, trop rares en droit ad-
ministratif, est l'art. 30, qui pose en principe que lorsque des pro-
priétés privées auront acquis^ à la suite de travaux publics exécutés
par VÊtatj le département ou la commune^ une notable augmenta-
tion de valeur^ elles pouiront être chargées de payer une indemtùié
qui pourra s'élever jusqu'à la valeur de la moitié des avantages
qu'elles auront acquis.

On appelle cette espèce de plus-value, plus value indirecte, parce
qu'elle n'a pas été le résultat directement poursuivi par les travaux ;
et on l'oppose aux plus-values directes^ qui résultent de travaux spé-
cialement entrepris pour améliorer un ensemble de terrains, travaux
de dessèchement ou de drainage, que nous verrons plus loin à propos
des associations syndicales. Nous n'aimons pas beaucoup ces QX|i^r^-
sioDS qui ont le tort de n'être pas claires, mais elles sont consacrées
par l'usage.

La plus-value indirecte qui nous occupe seule en ce momentei gui
résulte de travaux publics quelconques, percements de rues, 4X)ns-
tructions de quais, de ponts, etc., est évidemment un enriçhi^semeot

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 815

gratuit pour les propriétés voisines. Les travaux étaat payés sur les
^ds d'État ou sur les fonds départementaux ou communaux, tous les
contribuables participent également à la dépense ; il n'est pas juste
que quelques propriétaires en profitent d'une façon exceptionnelle.
Là est le fondement de la disposition de l'art. 30 de la loi du 16 sep-
tembre 1807, il est bien inutile d'en chercher un autre.

Dans l'hypothèse des plus-values directes, au contraire, quand il
s'agit de travaux entrepris spécialement pour améliorer des terrains ,
on peut dire qu'il y a eu gestion d'affaires au profit de tous les pro-
priétaires dont les terrains sont améliorés, et la contribution deman-
dée sur la plus-value a le caractère d'un remboursement de frais.

Le principe posé par l'art.' 30, L 16 septembre 1807, a certainement
inspiré l'art. 51 de la loi du 3 mai 1841, en cas d'expropriation par-
tielle : « Si l'exécution des travaux doit procurer une augmentation
de valeur immédiate et spéciale au restant de la propriété, cette aug-
mentation sera prise en considération dans l'évaluation de l'indem-
nité. }i> Dans ce cas-là Tapplication du principe est facile, parce que
la procédure est tout engagée, que l'administration a la main garnie
et qu'elle se paye en moins donnant.

L'application du principe est beaucoup moins facile, lorsqu'il faut
faire contribuer des propriétaires qui ne sont pas touchés par l'expro-
priation et sur lesquels il faut directement lever des taxes ; la procé-
dure organisée par la loi de 1807 n'est pas très heureuse, et il faut
bien reconnaître qu'en fait l'application de l'art 30 est de plus en plus
rare^

Il faut qu'un décret rendu en Conseil d'État intervienne et décide,
après avoir entendu les parties intéressées, que dans un certain péri-
mètre il y a lieu à faire contribuer la plus-value. Après cela, des
commissions spéciales sont nommées conformément à l'art. 42, 1.
16 septembre 1807, pour estimer la plus-value ; ce sont de véritables
tribunaux temporaires et l'on peut recourir directement au Conseil
d'Étal contre leurs décisions. Enfin, divers modes de libération sont
offerts aux propriétaires par l'art. 31. Les recouvrements se font
comme en matière de contributions directes.

i. On avait même prétendu qu'il avait ëtè abrogé par Tart. 51, 1. 3 mai 1841;
il n'en est rien, il a été appUqué depuis, d'ûlieurs les deux dispositions se
concilient très bien.

616 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

A^' 3, Des dommages causés aux personnes par les travaux publia.

479. Des dommages peuvent être causés aux personnes par les
travaux publics, soit dans la construction de l'ouvrage par suite d'acci-
dents de chantier, soit par suite de Técroulement de l'ouvrage, soit dans
l'usage même de l'ouvrage par suite de dispositions vicieuses.

Ces dommages doivent être réparés soit par l'administration, soit
par Tentrepreneur, mais la difQculté est de savoir si le conseil de
préfecture est encore compétent.

Les arguments pour défendre sa compétence sont les suivants :
1" l'article 4, 1. 28 pluviôse an VIII qui est le texte fondamental ne
distingue pas entre les dommages aux propriétés et les dommages
aux personnes ; 2" la juridiction du conseil de préfecture est plus
expéditive, parce que s'il y a des actes administratifs à interpréter
le conseil peut les interpréter, tandis qu'un tribunal judiciaire serait
obligé de surseoir et de renvoyer pour l'interprétation devant l'au-
torité compétente.

Le Conseil d'État, après certains revirements de jurisprudence est
actuellement fixé dans le sens de la compétence du conseil de pré-
lecture sans aucune distinction (Gons. d'Ét. 30 nov. 1877. Le fort .
Le tribunal des conflits fait certaines distinctions et notamment pour
les demandes d'indemnité d'ouvriers contre les entrepreneurs
renvoie à l'autorité judiciaire (Conflits 15 mai 1886, Bordelier), Il
faut avourr qu'on se trouve là à l'extrême limite de la notion de
dommage causé par le travail public , et que la notion de faute
soit de l'ingénieur, soit de l'entrepreneur, qui entraînerait compétence
judiciaire, paraît s'imposer. Le dommage est survenu à l* occasion du
travail, mais la véritable cause est dans une faute dont on peut nommer
l'auteur.

Article III. — Exécution de l'opération de travaux publics.

N^ i . Exécution en régie ,

480. Les travaux publics peuvent être exécutés de trois façons:
en régie, par entreprise ou marché, par concession. Il y a là autant
de contrats différents qui entraînent des rapports entre la personne
administrative qui fait exécuter le travail, et les ouvriers, entrepre-
neurs, concessionnaires qui l'exécutent.

L'exécution en régie est celle qui est faite sous la direction de l'ad-
ministration elle-même ; cela ne comporte pas de grands déveiop-

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 617

pemeDts, le seul contrat qui intervienne est ua contrat de louage d'ou-
vriers.

On distingue : 1° l'exécution à la Journée, comme pour l'empierre-
ment des roulea par un cantonnier; 2° la régie simple, où il y a un
directeur de travaux qui est un fonctionnaire, généralement un con-
ducteur des ponts et chaussées ; 3° la régie intéressée, où le directeur
des travaux n'est pas un agent de l'administration et est payé spécia-
lement.

li ne faut pas confondre l'exécution en régie avec la mise en i-égie,
un incident qui peut survenir dans le marché par entreprise.

A" 2. Exécution par marché ou entreprise.

Les marchés de travaux publics.

a) Forme des marchés.

481 . L'entreprise ou marché de travaux publics est un contrat par
lequel un entrepreneur s'engage envers une personne administrative
à exécuter l'ouvrage convenu, moyennant un prix que cellensi doit lui
payer d'après des bases déterminées.

Le contrat peut se former de deux manières : par voie d'adjudical Ion
publique, ou par marché de gré à gré.

L'adjudication est la règle; les marchés de gré à gré ne doivent
avoir lieu que dans des cas exceptionnels. Ce principe, posé déjà par
l'ordonnance du 18 mars 1829 et celle du 4 décembre 1836, est con-
sacré à nouveau pour les travaux de l'État par le décret du 18 no-
vembre 1882 ; il s'applique de plein droit aux travaux des déparle-
ments; il est posé pour les travaux des communes et des établissements
de bienfaisance par l'ordonnance du 14 novembre 1B37 ; il a été étendu
lux colonies par des décrets. Les cas dans lesquels, exceptionnellement,
les marchés peuvent être passés degré à gré sont énumérés pour
l'Ëtat et pour les départements dans le D. 18 nov. 1882, art. 18 ; pour
les communes dans l'O. 14 nov. 1837, art. 1"'.

En dehors de ces hypothèses exceptionnelles, tout marché passé
le gré à gré alors qu'il eût dû être passé par adjudication, est en-
aché de nullité. Cette nulhté, fondée sur l'incapacité, ne peut être
nvoquée que dans l'intérêt de la personne administrative, l'entrepre-
leur ne saurait s'en prévaloir.

482. De l'adjudication. (D, 18 nov. 1882; D. 4 juin 1888;
). 14 nov. 1837 ; 1. 5 avril 1884, art. 89.) — L'adjudication est un
narcké passé avec publicité et concun-enee.

618 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Les formalités de radjudication consisteat essentiellement en ce qœ,
en une séance publique présidée par une autorité administrative, il est
procédé à une enchère pour arriver au plus fort rabais sur le devis dressé
par Tadministralion.

Les rabais proposés par les entrepreneurs sont d*ailleurs contenus
dans des soumissions écrites et cachetées, et Ton se borne en la séance pu-
blique à ouvrir les soumissions.

Bien que l'adjudication doive être faite avec le plus de concurrence
possible, les concurrents ne sont admis que s'ils présentent des garanties
de capacité et des garanties de solvabilité, ces garanties sont appréciées
par le bureau d'adjudication. Les associations ouvrières sont admises à
l'adjudication depuis un décret du 4 juin 1888.

Aussitôt après T adjudication, Tadjudicataire est lié vis-à-vis de Tadmi-
nistration; Tadministration ne Test pas vis-à-vis de Tadjudicataire tant
que l'adjudication n'a pas été approuvée soit par le ministre compétent
pour les travaux de l'État, soit par le préfet pour les travaux des com-
munes.

L'adjudicataire doit fournir un cautionnement sauf exception. Pour les
travaux de l'État, il peut y avoir dispense du cautionnemeat ; les asso-
ciations ouvrières, notamment, sont dispensées lorsque le montant des
travaux ne dépasse pas 50,000 francs. (X). 4 juin 1888.) Pour les travaux des
communes et des établissements charitables, il y a toiyours cautionne-
ment.

En principe, le cautionnement consiste au choix de radjudicataire :
lo en numéraire ; 2° en rentes sur l'État et valeurs du Trésor au porteur;
30 en rentes sur l'État, nominatives ou mixtes. Les valeurs du Trésor
transmissibles par voie d'endossement, endossées en blanc, sont considé-
rées comme valeurs au porteur. (D. 18 nov. 1882, art. 5.)

D'autres garanties peuvent être exigées dans c^tains cas, telles que
cautions personnelles et solidaires, affectations hypothécaires, dépôts de
matières dans les magasins de l'État. (Art. 4.)

Recours d^ adjudicataires évincés, — On reconnaît aux entrepreneurs ad-
mis à une adjudication le droit d'en contester la régularité si tous les
concurrents n'ont pas été, quant aux conditions à remplir^ placés sur pied
d'égalité. (V. arrêt C. d'Ét. 9 janv. 1868 et déjà 28 janv. 1836 et
26 juin. 1851.) C'est un recours pour excès de pouvoir, formé contre l'ar-
rêté du préfet approuvant l'adjudication. Il est vrai que cet arrêté est nn

acte approuvant un contrat mais c'est un contrat administratiffilen

serait autrement si c'était un contrat judiciaire, (Arr. G. d'Ét. 21 mars 1890.)

b) Objet du marché, — Le cahier des charges.

483. Le marché n'est pas, à proprement parler, débattu entre l'ad-
ministration et lentrepreneur ; Fobjetdu marché est détaillé dans 00
ensemble de pièces qu'on appelle cahier, des charges ei qui sl été àress&

par radministration ; l'entrepreneur prend connaissance du cahier des
charges avant le marché, mais il Tétudie seul et sans explications.
S'il y a des obscurités dans la rédaction et des malentendus, c'est
après la conclusion du marché que les difûcultés naissent. Le cahier
des charges devient alors une pièce capitale, car c'est lui qu'il faudra
que le juge interprète et qu'il applique.

Il importe donc de savoir de quoi se compose le cahier des charges ;
il se compose de trois ou de quatre éléments : 1** les clauses et con-
ditions générales ; 2** le devis ou cahier des charges spécial ; 3* le bor-
dereau des prix d'application ; 4° quelquefois Tavant-métré.

484. 1. Cahier des clauses et conditions générales.

— On entend par là le recueil des conditions communes à tous les
marchés passés par une personne administrative. Ce cahier comprend
évidemment les dispositions les plus générales des marchés. L'Etat a
plusieurs cahiers des clauses et conditions générales pour ses diffé-
rents services Le plus célèbre et le plus important est celui du ser-
vice des ponts et chaussées, dont l'embryon remonte jusqu'à une dé-
claration royale du 7 février 1608 et dont la dernière rédactioaeiftdu
16 novembre 4866.

Ce cahier de 1866 ne s'applique point de plein droit aux travaux
les autres personnes administratives, départements, communes, etc.;
mais d'ordinaire les cahiers des charges de chaque entreprise s'y ré-
fèrent formellement, alors il s'applique. Rien ne s'opposerait à ce
ju'un département ou une commune rédigeât pour son propre usage
iQ cahier des clauses et conditions générales, sauf à le faire approuver
)ar les autorités compétentes; la ville de Paris en a rédigé un.

485. IL Devis ou cahier des charges spéciaL — Cette
ûèce indique l'objet du marché, la nature du travail, les délais de
'exécution, la qualité et les provenances des matériaux à employer^ la
nanière de mesurer les ouvrages, etc.

486. IIL Bordereau des prix d'application. -^ On ap-
elle ainsi un bordereau qui contient le prix du mètre courant ou du
lètre cube du travail fait, sans détail ; cependant on y ajoute le prix
es transports et le prix à pied d^œuvre des matériaux di>nt l'emploi
st prévu. (Cire, du l»' juin 1884.)

Il existe un autre bordereau de prix sur cahier séparé (Cire. 1884)
uî contient le sous^étail, à savoir, pour un mètre cube de maçon*
erie, le prix de la pierre, du mortier, le salaire de ouvriers am-
loyé-î, le bénéfice de l'entrepreneur, elc...

620 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Autrefois on communiquait le sous-détail aux entrepreneurs à titre
de renseignement, mais ils s'en autorisaient pour réclamer dès qu'un
des éléments avait enchéri, prétendant qu'ils n'avaient consenti qu'à
cause de ce sous-détail.

Pour couper court, depuis 1884, on ne communique plus le sous-
détail.

487. IV. Avant-métré. — Cette pièce contient TévaluatioD
des quantités métriques d'ouvrage que l'administration se propose de
faire exécuter ; quelquefois le mesurage après coup étant difficile, le
devis décide qu'on s'en rapportera à l'avant-métré, alors cela devient
une pièce essentielle.

Bien entendu, l'entrepreneur a droit à une copie ou à un exem-
plaire de toutes ces pièces.

c) Droits et obligations qui naissent du marché.

488. il y a trois espèces de marchés : le marché à forfait, sur
série de prix, et à l'unité de mesure.

Dans le marché à forfait, l'administration fixe d'une manière déii-
nitive l'ouvrage à exécuter ; l'entrepreneur s'engagea l'exécuter moyen-
nant un prix qui sera invariable quelles que soient les circonstances
qui surviennent, et sans qu'on ait à faire de mesurage : c'est peu usité.

Dans le marché sur série de prix, le devis indique le prix de chaque
nature d'ouvrage : maçonnerie, terrassement, etc., sans fixer le total
auquel on devra s'arrêter. Après achèvement, on paye d'après le métré
des travaux exécutés. Ce marché est dangereux parce qu'il ne limite
pas la dépense.

Dans le marché à Vunité de mesure^ le plus usité, on fixe d'une
part la série de prix de chaque ouvrage, d'autre part la quantité à
exécuter, tout en résolvant à l'administration le droit d'augmenter
dans une proportion donnée la quantité des ouvrages.

Il y a des dispositions communes à tous ces marchés, ce sont celles
qui se trouvent dans le cahier des clauses et conditions générales.

De ces dispositions, les unes ne sont que l'application du droit com-
mun, et pourraient trouver place dans des marchés passés entre par-
ticuliers (art. 1787 et s. C. civ. ) ; les autres sont exorbitantes du droit
commun, et placent l'entrepreneur dans une situation plus mauvaii^

Ces dispositions exorbitantes sont évidemment plus intéressante^,
puisqu'on elles apparaît le caractère de puissance publique de Topt-
ration ; elles ont beaucoup diminué en ce siècle-ci. La rédaction du
cahier des clauses et conditions générales de 1866 est moins draco-

MODES d'acquérir — LES TRAVAUX PUBLICS 621

Tiienne pour Tentrepreneur que )a précédente qui datait de 1833 ; Tad-
minisl ration y a gagné, car les sévérités injustes provoquaient les
malfaçons et les malversations. Notons que les droits singuliers con-
sacrés par le cahier des clairses et conditions générales au profit de
rÉtat, existent apparemment, sauf modifications, au profit des dépar-
tements et des communes, puisque ces personnes administratives
peuvent adopter le cahier pour leurs travaux.

Voici quelques-unes de ces dispositions exceptionnelles :

489. I. Changements apportés aux marchés. — L'ad-
ministration se réserve le droit d'ordonner divers changements en
cours d'entreprise. Elle peut prescrire des modifications dans les dé-
tails d'exécution, ordonner des ouvrages non prévus au devis, changer
les lieux d'extraction des matériaux, enfin ordonner l'augmentation
ou la diminution de la masse des travaux.

Si l'entrepreneur veut qu'il lui soit tenu compte de ces change-
ments, il doit exiger qu'ils soient prescrits par des ordres écrits de
l'ingénieur chargé de la direction des travaux.

Le prix des travaux faits à la suite du changement est réglé d'après
les éléments de ceux de l'adjudication ou par assimilation aux ouvra-
ges les plus analogues, ou si cette assimilation n'est pas possible,
d'après les prix courants du pays. Les nouveaux prix sont débattus ;
en cas de désaccord, il est statué par le conseil de préfecture.

L'entrepreneur est tenu de subir ces changements sans pouvoir
demander la rupture du marché, toutes les fois qu'ils n'entraînent
pas augmentation ou diminution de plus d'un sixième dans la masse
des travaux. (Art. 30, 31, 32, cahier.)

490. IL Résiliation du marché au profit de la per-
sonne administrative. — La résiliation est prononcée au profit
de l'administration dans les cas suivants :

1" L'administration peut prononcer la résiliation du marché parce
que l'entrepreneur n'exécute pas, vis-à-vis d'elle, ses obligations. En
ce cas, le droit de résiliation se fonde sur l'art. 1184 et Tentrepre-
neur n'a droit à aucune indemnité.

En effet, il est en faute. L'administration peut même procéder à
une réadjudication à sa folle-enchère et il supportera la conséquence
ie l'augmentation des dépenses si le rabais est inférieur. Ce qu'il y a
de particulier, c'est que tout cela ce fait, non point par autorité de
justice, selon le droit commun, mais par décision administrative.

2® La résiliation peut encore être prononcée par l'administration

6^ LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

dan^ son intérêt, sans que Fentrepreneur soit en faute, mais moyen-
nant indemnité.

Cette résiliation résulte immédiatement d*un ordre de cessation
absolue des travaux. Elle peut résulter, si l'entrepreneur la demande,
d'un ajournement des travaux dépassant une année.

Le droit de résiliation de l'administration est puisé ici dans l'art.
1794 du Code civil. Seulement les dispositions du cahier des clauses
et conditions générales ont pour but d'ajouter quelques conséquences
à celle de l'art. 1794 au point de \ue de Tappréciation de l'indemnité.
Quand on ne se trouve pas dans les cas prévus par le cahier, la rési-
liation est valablement prononcée, mais les conséquences s'estiment
d'après l'art. 1794.

Dans les cas prévus au cahier des clauses et conditions, les consé-
quences de la résiliation s'apprécient selon les art. 34 et 43 ; il y a
d'abord indemnité pour la perte subie et aussi pour le bénéfice non
réalisé, mais en outre des règles spéciales sur l'acquisition parTÉtat
des outils et équipages de l'entrepreneur, des matériaux réunis par
lui sur le chantier, etc..

3° La résiliation est opérée de plein droit par la mort de l'entre-
preneur (art. 1795), par sa faillite déclarée. (Art. 37, cahier.)

491. IIL Mise en régie. — Dans le cas où l'entrepreneur n'exé-
cute pas ses engagements, l'administration peut, au lieu de demander
la résiliation du marché, organiser la mise en régie.

Elle substitue à l'entrepreneur négligent un régisseur qui, avecle
matériel, les ouvriers de l'entrepreneur, avec les matériaux approvi-
sionnés, et en y j oignant au besoin d'autres moyens d 'action, continue
les travaux aux risques et périls dudit entrepreneur. Les détails sont
indiqués dans l'art. 25 du cahier des clauses et conditons générales.

C'est une application de l'art. 1144 G. civ. ; mais il y a ceci de
particulier qui en fait un droit exorbitant, c'est que la mise en régie
n'est pas prononcée par autorité de justice, mais par décision admi-
nistrative.

492. IV. Obligations de l'entrepreneur vis-à-vis des
ouvriers. — L'entrepreneur doit payer ses ouvriers tous les mois,
ou à des époques plus rapprochées si l'administration le juge néces-
saire. En cas de retard régulièrement constaté, l'administratioii a là
faculté de faire payer d'office les salaires arriérés sur les sommes
dues à l'entrepreneur, en se conformant à la loi du 26 pluviôse an H.
Cette loi accorde aux ouvriers et fournisseurs de matériaux un privi-
lège sur les sommes dues à l'entrepreneur par VÉtist; le privilège

MODES D* ACQUERIR. — LES TRAVAUX PUBLICS 623

i>'a pas été étendu aux travaux faits par les départements, les com-
munes, etc. , mais un projet de loi est déposé en ce sens.

L'entrepreneur doit supporter une retenue d'un centième, pour
assurer sous le contrôle de l'administration, des secours aux ouvriers
atteints de blessures ou de maladies occasionnées par les travaux,
aux veuves d'ouvriers et à leurs enfants et pour subvenir aux dé-
penses du service médical (art. 16, cahier). Le tout, si l'accident ré-
sulte d'un cas fortuit. Sans préjudice d'une action contre l'entrepre-
neur fondée sur 1382 C. c, s'il y a faute imputable à celui-ci. Il doit
laisser aux ouvriers le repos du dimanche et des jours fériés. (Art. 11,
§ 2, cahier.)

493. V. De la résiliation au profit de l'entrepreneur.

— La résiliation peut être prononcée au profit de l'entrepreneur :

1° Si les conditions principales en vue desquelles a été contracté le
marché sont modifiées à son égard.

2° Si l'administration augmente ou diminue de plus d un sixième
la masse des travaux. (Art. 30, 31, cahier.)

3** Si au cours de l'entreprise les prix subissent une augmentation
telle, que la dépense totale des ouvrages restant à exécuter d'après le
devis, se trouve augmentée d'un sixième, comparativement aux esti-
mations du projet. (Art. 33.)

Il y a indemnité dans les deux premiers cas, pas dans le troisième.

I\^ 3. De la concession de travaux publics.

494. La concession de travaux publics est un contrat par lequel
un entrepreneur s'engage, envers une personne administrative, à
exécuter un travail public, moyennant la concession de Vexercice d'un
droit de puissance publique qui est généralement le droit de lever
une taxe.

Ce qui caractérise cette concession, c'est donc que la rémunération
de l'entrepreneur est obtenue, non pas par le paiement d'une somme
d'argent, mais par la concession de Vexercice d'un droit de puis-
sance publique qui sera fructueux entre ses mains. C'est-à-dire que
pour épargner ses finances, la personne administrative bat monnaie
avec ses droits de puissance publique.

C'est u» procédé précieux en ce sens que, sans emprunter directe-
ment, la personne administrative peut ainsi associer à son œuvre des
capitaux privés; mais c'est aussi un procédé dangereux, car, d'abord,
c'est toujours le public qui paye et il paye quelquefois plus que ne
Texigerait la juste rémunération des capitaux engagés ; de plus, l'État
aliène en partie sa liberté d'action.

624 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Il y a lieu de distinguer deux espèces de concessions de travaux pu-
blics ; l^' la concession de travaux accomplis sur une dépendance du
domaine public, où il y a à la fois concession d'une taxe et de la pos-
session précaire de la dépendance du domaine ; 2<» la concession de
travaux accomplis hors du domaine public, où il y a seulement con-
cession d'une taxe, ainsi que cela arrive en matière de travaux con-
cédés aux associations syndicales.

a) Concession de travaux publics sur les dépendances du domaine

public K

495. 1. Des divers cas de concession. — Tous les cas de
concession de travaux publics sur des dépendances du domaine public
sont relatifs à des voies de communication, chemins de fer, tram-
ways, canaux, ponts^ bacs, rampes rectifiées sur les routes. Ça été
un mode très employé pour la construction de ces différents objets,
mais à l'avenir il ne le sera plus que pour les voies de communica-
tion dont le public ne peut pas faire usage directement, par consé-
quent pour les cheminsde fer, les tramways et les bacs. La plupart
des canaux construits ont été rachetés; pour les canaux à construire,
une loi du 5 août 1879 a décidé qu'ils ne pourraient être concédés :
quant aux ponts à péage, la loi du 31 juillet 1880 a préparé leur dis-
parition prochaine; elle décide qu*à l'avenir il n'en sera plus construit
sur les routes nationales et départementales, et sans interdire leur
construction sur les chemins vicinaux, elle la décourage en statuant
que l'État ne fournira pas de subvention pour le rachat ; en même
temps, elle facilite le rachat des ponts déjà construits par une série de
mesures.

(i) Chemins de fer, — Jusqu'à la création du réseau des chemins
de fer de l'État par la loi du 18 mai 1878, tous les chemins de fer
d'intérêt général avaient été concédés pour l'exploitation à des com-
pagnies ; en dehors du réseau de l'État, ils le sont encore. Mais
depuis 1823, époque où les premiers essais furent faits, jusqu'à nos
jours, bien des combinaisons variées furent employées, bien des
conventions furent passées entre l'État et les compagnies. Tantôt les
compagnies ont construit en entier, tantôt l'État a construit en partie.
Nous ne pouvons pas entrer dans l'examen de ces conventions, qui
d'ailleurs présentent surtout un intérêt financier. Les dernières ec
date ont été approuvées par une loi du 20 novembre 1883.

En dehors des chemins de fer d'intérêt général, il y a des chemios

1. Bibliographie : Picard, Les chemins de fer.

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 625

de fer d'intérêt local, qui appartiennent aux départements ou aux
communes. A toute époque, une voie ferrée peut être distraite par
une loi du réseau local et incorporée au réseau d'intérêt général. Ces
chemins de fer sont régis actuellement par [la loi du 11 juin 1880 ^
Il y a d'abord déclaration d'utilité publique par une loi; puis ils
doivent être concédés ; la concession est faite, au nom du! département
par le conseil général, au nom de la commune par le conseil munici-
pal, avec approbation du préfet ; quant aux ressources appliquées à
la construction, elles sont de nature variée ; un détail intéressant est
que les communes peuvent appliquer à la construction de chemins
de fer locaux, les ressources de la vicinalité. (Art. 12.)

b) Tramways. — Les tramways étant établis sur des routes déjà
construites, il va de soi que la concession doit être faite par la per-
sonne administrative qui a la route dans son domaine public; il
s'ensuit des complications. Dans un réseau urbain, en effet, il y a
des voies qui sont nationales, d'autres qui sont départementales,
d'autres qui sont communales ; on ne pouvait pourtant pas admettre
que le concessionnaire eut affaire à la fois à l'État, au département et
à la commune. La loi du 11 juin 1880 a permis de trancher la diffi-
culté : l'État et le département feront la concession sur leurs voies
au profit de la commune, et celle-ci rétrocédera cette concession au
concessionnaire, en même temps qu'elle fera la concession sur ses
propres voies ; le concessionnaire n'aura ainsi de rapports qu'avec
la commune. Si l'État ou le département voulaient constituer un
réseau de tramways national ou départemental, il interviendrait des
arrangements en sens inverse.

c) Bacs et passages d'eau. — Le privilège de concéder les bacs
était primitivement, en vertu de souvenirs historiques, un droit réga-
lien réservé à l'État. Dans la loi du 10 août 1871, art. 46, n» 13,
l'État a abandonné son privilège au profit' du département « pour les
routes et chemins à la charge des départements :», cela s'entend des
routes départementales et des chemins vicinaux de grande communi-
cation. Mais il n^a rien abandonné au profit des communes. De sorte
|ue c'est l'État qui concède les bacs sur les chemins vicinaux ordi-
naires. (V. 1. 14 floréal an XL)

496. IL Formes de la concession. -— La forme de l'adju-
lication n'est pas imposée pour la concession de travaux publics, elle
l'est même pas usitée, les travaux concédés étant en général très

1. Cette loi^ qui ne protège pas suffisamment les finances départementales,
a être remaaiée.

H. 40

626 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSAxNCE PUBLIQUE

importantsi il ne pourrait se présenter qu'un petit nombre de concur-
rents.

La concession se fait donc par traité de gré à gré. D'ailleurs au
traité, qui renferme les clauses et conditions de l'opération, se joint
un acte de puissance publique qui confère, à proprement parler, au
concessionnaire la possession de la dépendance du domaine public et
le droit de percevoir la taxe. Cet acte de puissance publique fait corps
avec le contrat et se présente sous forme d'approbation du contrat.

Loi ou décret, suivant l'importance des travaux, pour les concessions
faites par l'État (L. 27 juill. 1870.); décision du conseil général pour
les concessions départementales (l. 10 août 1871^ art. 46, n** 11); déci-
sion du conseil municipal, sauf approbation, pour les concessions com-
munales. (L. 5 avr. 1884, art. 115.)

497. IIL Effets de la concession. — Toute concession de
travaux publics faite sur une dépendance du domaine public est es-
sentiellement temporaire, elle ne saurait dépasser quatre-vingt-dix-
neuf ans. Elle est de plus essentiellement racbetable. Bien qu'elle
renferme un acte de puissance publique, en soi c'est un contrat bila-
téral et, par suite, une source de droits et d'obligations pour les deui
parties contractantes.

1° Droits du concessionnaire, — Le concessionnaire a des droits de
trois espèces :

a) Un droit sur la dépendance du domaine public dont il entreprend
l'exploitation ; ce droit, qui n'est qu'une possession précaire et qui
n'entraîne point de véritable droit réel, a été étudié à propos du do-
maine public. (V. p. 534.)

b) Des droits contre la personne administrative concédante ; ce sont
en général des droits relatifs au concours financier qui a été promis pour
la construction de l'ouvrage, et puis des garanties stipulées en cas de
rachat . Nous savons que toute concession sur le domaine public est révo-
cable; mais ici, comme des capitaux privés sont engagés dans l'entre-
prise, des stipulations transforment la révocation en rachat. 11 est
stipulé d'abord que la révocation ne pourra pas avoir lieu avant un
certain nombre d'années, en général quinze ans pour les concessions
de chemin de fer, et même après ce délai, la révocation ne pourra a\oir
lieu que moyennant une indemnité dont les bases sont établies d*a-
vance.

c) Des droits vis-à-vis des tiers; le concessionnaire exerce, au lieu
et place de la personne administrative concédante, un certain nombi>?
de droits de puissance publique qui produisent leur effet vis-à-vis des
tiers; d'abord il exproprie pour construire l'ouvrage, ensuite, un«

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 627

fois l'ouvrage fait, il exerce pour sa conservation la police du domaine
public.

De plus, comme concessionnaire d'une taxe publique, il perçoit sur
le public un péage. Il ne faut pas s'y tromper, en effet, le prix payé
pour un transport en chemin de fer, en tramway, etc., représente
bien pour partie le prix d'un service rendu, tel que ce prix pourrait
être débattu dans des relations purement commerciales, mais pour
partie aussi il représente une taxe publique, parce que par le fait de
la concession, il a été constitué un monopole au profit du concession-
naire.

Ce caractère de taxe publique que revêtent les prix de transport
donne naissance à la question des tarifs. On comprend que l'État in-
tervienne dans leur fixation. Il intervient en effet par V homologation.
Cela est particulièrement intéressant pour les tarifs de chemin de fer
et surtout pour les tarifs de marchandises. Le pouvoir d'homologation
est reconnu au ministre des travaux publics par TO. 45 novembre
1846, art. 44. Ce pouvoir ne donne pas à l'État le droit d'imposer di-
rectement tel ou tel tarif, mais il empêche les compagnies de faire
sans approbation une modification quelconque, fût-ce un abaissement
de tarif; et par conséquent permet d*engager des négociations avec
elles.

Ce caractère de l'homologation entraînant la perception d'une taxe
publique, fait que nous avons dû ranger les tarifs homologués parmi
les règlements. (V. p. 62.)

2** Obligations du concessionnaire ; leur sanction, — Les obligations

du concessionnaire sont relatives à Texécution des travaux et à Ten-

tretien des ouvrages; elles sont consignées dans le cahier des charges

spécial à la concession. (V. cependant cahier des charges type pour les

chemins de fer d'intérêt local, 1. 11 juin 1880, art. 2). Il y a aussi des

obligations en vue de la mobilisation de Tarmée pour les compagnies

de chemins de fer. Ce qu'il y a de plusintéressan, ce sont les moyens

de sanction qui sont à la disposition de l'administration et qui sont :

la saisie des revenus pour les employer à l'entretien des ouvrages si

le concessionnaire le néglige; le séquestre qui ressemble à la mise

en régie du marché par entreprise; \di déchéance si le concessionnaire

ne commence pas les travaux dans le délai ^i\&, ou s'il n'exécute pas

le cahier des charges, ou bien comme conséquence du séquestre, si

dans les trois mois le concessionnaire n'est pas en mesure de repren dre

l'exploitation.

3° Contrôle de l'Etat, — L'Etat exerce un contrôle incessant, surtout
en matière de chemins de fer, au point de vue de la bonne exécution
des travaux et de la conservation des ouvrages, au point de vue de la

628 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

sécurité des voyageurs, au point de vue de l'exacte application des
tarifs, au point de vue militaire, etc.

b) Concessions de travaux publics hors des dépendances du domaine

public.

Associations syndicales autorisées.

498. Il est des travaux d'intérêt collectif qu'il est urgent d^'accomplir,
qui profiteront à toute une contrée, comme le dessèchement d'un
marais, l'endiguement d'une rivière; mviis les terrains sur lesquels
ces travaux doivent être exécutés n'appartiennent pas à l'État, ils
appartiennent à des particuliers ; d'ailleurs ils sont parfois tellement
étendus qu'il serait impossible à l'État de les acquérir. Cependant ces
travaux ne peuvent être exécutés que par une action collective, parce
qu'il faut qu'ils portent à la fois sur tout le périmètre des terrains à
améliorer.

Par quels procédés réaliser cette action collective ? comment l'État
peut-il agir sur des terrains qui ne sont pas à lui ? Il existe trois pro-
cédés qui tous reposent sur cette idée fondamentale, que ce sont les
propriétaires eux-mêmes qui doivent accomplir les travaux : 1» Vas-
sosiation syndicale forcée de tous les propriétaires, organisée par
contrainte administrative ; 2° Vassociation syndicale autorisée de tous
les propriétaires, qui suppose libre initiative chez une certaine majo-
rité de ces propriétaires, mais contrainte administrative pour la mino-
rité ; 3° Vassociation syndicale libre de tous les propriétaires.

Historiquement, c'est l'association syndicale forcée qui est le pro-
cédé le plus ancien, et il ne faut point s'en étonner avec les habitudes
de centralisation du commencement du siècle ; ces associations remon-
tent à la loi du 14 floréal an XI et à celle du 16 septembre 1807: c'est
seulement dans la loi du 21 juin 1865 qu'apparaissent simultanément
les associations syndicales autorisées et les associations syndicales
libres.

Les associations syndicales autorisées, qui constituent un type
moyen, avec mélange de l'intervention gouvernementale et de l'ini-
tiative privée, semblent actuellement les mieux appropriées à notre état
social ; nous les étudierons en première ligne et avec plus de détails.

499. 1. Associations syndicales autorisées. — Vasso-
ciation syndicale autorisée est un établissement public constitué par
un syndicat de propriétaires formé avec intervention de tadminis-

MODES D*ACQUÉRIR. — LES TRA.VAUX PUBLICS 629

trationet auquel un travail d'intérêt collectif est concédé à titre de
travail public.

a) Les associations syndicales autorisées sont des établissements
publics, — C'est un point qui a été longtemps contesté ; et, en effet,
rien ne ressemble moins au premier abord à un organe de l'État, que
cette association de propriétaires qui vont accomplir des travauic dans
leur propre intérêt. Cependant le caractère d'établissement public
est certain ; non pas parce que des droits de puissance publique sont
concédés à ces associations, comme le droit d'expropriation, le droit
de lever des taxes, nous savons que cela ne suffirait pas (v. p. 231);
mais parce que ce qui anime l'association, ce n'est pas, malgré
les apparences, l'esprit privé, mais bien l'esprit de l'État. Cela résulte
de ce fait que l'association n'est pas complètement volontaire et con-
tractuelle; une fois que la majorité des propriétaires s'est prononcée,
l'administration contraint la minorité. Or, les associations purement
privées sont toutes contractuelles, ce qui procède de la contrainte
en pareille matière, ne peut qu'avoir un caractère public.

Cette opinion est d'ailleurs généralement admise aujourd'hui, si
bien même qu'on rapproche par analogie nos associations des com-
munes, et qu'on les appelle des communes spéciales ^. En effet, elles
ont comme les communes un territoire, et sur ce territoire sont des
propriétaires dont les intérêts sont communs.

Remarquons que par cet artifice de la création d'un établissement
public, l'État s'installe au milieu des terrains, car si des parcelles
sont acquises pour la construction d'ouvrages, digues ou canaux, elles
appartiendront à l'association syndicale membre de l'État. Elles ne
seront pas dépendances du domaine public, néanmoins^ parce que les
établissements publics n'ont pas de domaine public.

à) Travaux qui peuvent être concédés (1. 21 juin 1865, 1. 22 déc.
1888). — Peuvent être l'objet d'une concession, et par conséquent
peuvent motiver la formation d'une association syndicale entre pro-
priétaires intéressés, l'exécution et l'entretien des travaux :

1" De défense contre la mer, les fleuves, les torrents et rivières navi-
gables ou non navigables.

2° De curage, approfondissement, redressement et régularisation des
canaux et cours d'eau non navigables ni flottables et des canaux de des-
sèchement et d'irrigation.

3o De dessèchement des marais.

4® Des étiers (canaux d'amenée de l'eau de mer dans les marais salants
et ouvrages nécessaires à l'exploitation des marais salants.

1. Le triomphe de cette idée est surtout dû à M. Aacoc. (Conférences admU
Distratives.)

630 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

5° D'assainissement des terres humides et insalubres.

6<* D'assainissement dans les villes et faubourgs, bourgs, villages et
hameaux.

7o D'ouverture, d'élargissement, de prolongement et de pavage de voies
publiques et de toute autre amélioration ayant un caractère dHntérét publk
dans les villes et faubourgs, bourgs, villages et hameaux.

80 D'irrigation et de colmatage.

9<> De drainage.

iO° De chemin d'exploitation et de toute autre amélioration agricole
d'intérêt collectif.

Enfin la loi du 15 décembre 1888 ajoute les travaux de défense contre
les vignes phylloxérées, la loi du 4 avril 1882, les travaux de défense des
terrains en montagne.

Cette énumération des travaux d'intérêt collectif qui peuvent être
concédés est limitative à notre avis.- La concession entraîne en effet,
pour les propriétaires du périmètre, des charges qui sont de droit
étroit. Mais la loi de 1888 a employé des expressions si laides que la
question ne se posera guère.

Elle énumère d'abord un certain nombre de travaux qui sont de
défense, au point de vue de la sécurité ou de la salubrité.

Mais ensuite elle prévoit les travaux de simple amélioration, et
cela, soit dans les agglomérations bâties (n<> 7), soit dans les champs
(n^ 10). Observons cependant : 1" que dans le cas de ces simples
améliorations, la concession n'aura lieu qu'à la suite d'une décla-
ration d'utilité publique par décret en Conseil d'État, de sorte qu'en
dernière analyse, c'est le gouvernement lui-même qui interprétera la
loi (art. 3, 1. 22 déc. 1888) ; 2« qu'il faut que ces travaux soient de
nature à apporter une plus-value aux propriétés. (Art. 1^'.)

c) Constitution des associations autorisées, — Les propriétaires intéressés
peuvent être réunis, par arrêté préfectoral, en association syndicale au-
torisée , soit sur la demande d'un ou de plusieurs d'entre eux, soit sur
l'initiative du préfet ou du maire. (Art. 9.)

Le préfet soumet à une enquête administrative dont les formes seront
déterminées par un règlement d'administration publique, les plans, avant-
projets et devis des travaux, ainsi que le projet d'association. — Le plan
i ndique le périmètre des terrains intéressés et est accompagné de l'étal
des propriétaires de chaque parcelle. — Le projet d'association spécifie
le but de l'entreprise et détermine les voies et moyens nécessaires pour
subvenir à la dépense. (Art. 10.)

Après l'enquête, les propriétaires qui sont présumés devoir profiter des
travaux sont convoqués en assemblée générale par le préfet, qui en uommr
le président, sans être tenu de le choisir parmi les membres de ras»*m-

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 631

blée. — Un procès-verbal constate la présence des intéressés et le résultat
de la délibération. Il est signé par les membres présents et mentionne
Tadhésion de ceux qui ne savent pas signer. — L'acte contenant le con-
sentement par écrit de ceux qui l'ont envoyé en cette forme, est men-
tionné dans ce procès-verbal et y reste annexé. — Le procès-verbal est
transrais au préfet. (Art. 11.)

En principe, si la majorité des intéressés, représentant au moins les deux
tiers de la superficie des terrains, ou les deux tiers des intéressés, repré-
sentant plus de la moitié de la superficie, ont donné leur adhésion, le préfet
autorise, s'il y a lieu, Tassociation. Mais pour les travaux des n°* 6 à 10, il
faut les trois quarts des intéressés représentant plus des deux tiers de la
superficie et payant plus des deux tiers de l'impôt foncier, ou bien les deux
tiers des intéressés représentant plus des trois quarts de la superficie et
payant plus des trois quarts de l'impôt. Le préfet prend ensuite son arrêté.
Pour les n**» 7, 8, 9 et 10 : il doit être précédé d'une déclaration d'utilité
publique des travaux par décret en Conseil d'État, Un extrait de l'acte d'as-
sociation et l'arrêté du préfet, en cas d'autorisation, et, en cas de refus,
l'arrêté du préfet, sont affichés dans les communes de la situation des lieux
et insérés dans le recueil des actes de la préfecture. (Art. 12.) L'arrêté
du préfet emporte la concession.

Les propriétaires intéressés et les tiers peuvent déférer cet arrêté au
ministre des travaux publics dans le délai d'un mois à partir de l'affiche.
— Le recours est déposé à la préfecture et transmis, avec le dossier, au
ministre dans le délai de quinze jours. 11 est statué par un décret rendu
en Conseil d'État. (Art. 13.)

S'il s'agit des travaux spécifiés aux no*3 à 10 de l'art, l*', les proprié-
taires qui n'auront pas adhéré au projet d'association pourront, dans le
délai d'un mois ci-dessus déterminé, déclarer à la préfecture qu'ils en-
tendent délaisser, moyennant indemnité, les terrains leur appartenant et
compris dans le périmètre. Il leur sera donné récépissé de la déclaration.
L'indemnité à la charge de l'association sera fixée conformément à l'art. 16
de la loi du 21 mai 1836, pour les n»* 4, 5, 8, 9, 10, et conformément à a
loi de 1841 pour 6 et 7. (Art. 14.)

Les biens des incapables peuvent être délaissés avec autorisation do
tribiinal.

d) Administration des sociétés syndicales autorisées, — Les associations
syndicales autorisées sont des établissements publics doués de trois or-
ganes :

1° L'assemblée générale, qui nomme les syndics et à laquelle on sou-
met les questions graves, comme celle d'un emprunt.

2® Le syndicat, organe à la fois délibérant et exécutif, organe essentiel.
3° Le directeur, qui préside le syndicat et qui représente l'association
en justice, mais qui a peu de pouvoirs. Pour la constitution de ces trois
organes» quelques règles sont posées par les art. 20 à 24 de la loi, mais
il subsiste de graves lacunes qui sont comblées en pratique par les statuts
des associations, et comme l'autorité administrative a un pouvoir discré-

632 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

tionnaire en matière d'autorisatioD, elle est maîtresse d'imposer cer-
taines clauses nécessaires et dont la plupart sont énoncées dans des for-
mules toutes préparées.

Enfin un décret du 7 avril 1886 a tranché un certain nombre de ques-
tions. A raison de Tanalogie que nous avons signalée entre les associatioos
syndicales et les communes, on a puisé dans la loi municipale des règles
relatives à la convocation des membres du syndicat, au nombre des
membres nécessaires pour les délibérations, à la formation de la majo-
rité, etc.

Le syndicat prend des décisions pour les quatre ordres de faits sui-
vants :

i® Le personnel ;

2** Les travaux ;

3® Les finances (sauf approbation des emprunts par rassemblée géné-
rale) ;

4o Les procès.

Les décisions du syndicat sont des actes d'administration, et nul doute,
lorsqu'ils sont définitifs, qu'ils ne puissent être attaqués pour excès de
pouvoir s'il n'y a pas de recours parallèle.

Il y a tutelle de l'État, mais modérée.

Les projets de travaux doivent être approuvés dans un certain nombre
de cas.

Le budget est simplement soumis aux ingénieurs sans approbation pré-
fectorale, mais certaines dépenses peuvent être inscrites d'office par arrêté
préfectoral.

e) Droits de puissance publique accordés aux associations syndicales
autorisées, — Ces droits sont énumérés dans les art. 15 à 19 de la loi
du 21 juin 1865 : 1° les travaux entrepris sont des travaux publics, par
conséquent les contestations qui seront soulevées seront de la compé-
tence des conseils de préfecture ; 2° l'association a le droit d'expro-
prier ; l'utilité publique est déclarée par décret en' Conseil d'État,
après quoi il est procédé à l'expropriation par le petit jury, sauf pour
les travaux des n"* 6 et 7 pour lesquels on suit la procédure de la loi
du 3 mai 1841 ; 3<> l'association lève des taxes sur les propriétaires
à raison de la plus-value que leurs terrains ont acquise ; ce dernier
point mérite quelques développements * :

Ta>xes levées sur laplm-value. — Plus-value directe. — Nous savons
déjà qu'on appelle plus-value directe, celle qui résulte de travaux pu-
blics lorsque ces travaux ont été entrepris justement pour la produire,

1. Les associations, le cas échéant, ont droit aux servitudes d'irrigation et
d'écoulement des eaux, de la loi du 29 avril 1845 et de celle du 10 juin 1854;
ici les contestations seront de la compétence du juge de paix.

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 633

tandis qu'on appelle plus-value indirecte, celle qui résulte accessoire-
ment de travaux dont le but principal n'était point de la produire.
' (V. n« 478.)

£n matière de travaux entrepris par association syndicale autorisée,
on se trouve forcément en présence de plus-values directes. Il était
naturel de chercher des ressources à l'entreprise dans ces plus-values
et de les frapper d'une taxe annuelle, qui servirait à gager les em-
prunts que l'association serait obligée de contracter pour l'exécution
des travaux.

La législation sur la matière est un peu confuse, parce qu'elle résulte
de plusieurs textes dont quelques-uns incomplets. (L. 14 floréal an XI ;
1. 16 sept. 1807; 1. 21 juin 1865*.)

L'idée essentielle est que chaque parcelle de propriété doit contri-
buer proportionnellement à la plus-value.

1® Rigoureusement, pour déterminer la plus-value, il faudrait deux
estimations de chaque parcelle, l'une avant les travaux, l'autre après.
Cette procédure est en effet de rigueur en matière de dessèchement
de marais, parce qu'elle est prévue in terminis par la loi de 1807 ;
mais pour les autres hypothèses, la jurisprudence admet que la plus-
value peut être déterminée par une seule estimation faite avant le
commencement des travaux. C'est qu'en effet, attendre à déterminer
la plus-value après l'achèvement des travaux, c'est dire que les
taxes ne pourront pas être levées avant cet achèvement ; or, les ca-
pitaux engagés ne peuvent pas attendre aussi longtemps leur rému-
nération.

L'estimation est faite par des commissions spéciales composées ad-
ministrativement de sept membres, aux termes de Tari. 43, 1. 1807 ;
des recours sont possibles et sont portés devant le conseil de préfec-
ture (art. 26, 1. 21 juin 1865) ; la loi de 1865 a modifié en ce point
celle de 1807, car primitivement les commissions spéciales étaient
elles-mêmes juges des recours. Il est admis dans la pratique admi-
nistrative que par leurs statuts les associations peuvent attribuer le
droit d'estimation à leur propre syndicat, ce qui est une simplification.
2^ La taxe est établie sous forme de rente payable en argent sur le
pied de 40/0 de la plus-value; d'autres modes de libération sont
prévus en matière de dessèchement de marais par la loi de 1807, mais
n'ont pas été étendus aux autres travaux. Le recouvrement se fait
comme en matière de contribution directe.

1. Ayant la loi générale du 21 juin 1865, la loi du 16 septembre 1807, qui
prévoyait le cas spécial du dessèchement des marais, avait en notre matière
jne importance qu'elle a un peu perdue.

634 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

400. II. Associations syndicales forcées. — Les asso^
ciations syndicales forcées ne peuvent être établies que pour les tra-
vaux des n®* 1, 2, 3 : travaux de défense contre les eaux, de curage,
de dessèchement des marais ; pour leur constitution, il faut se repor-
ter aux lois du 14 floréal an XI et du 16 septembre 1807, elles sont
formées par décret en Conseil d'État. Bien entendu et à fortiori ce
scmt des établissements publics. Pour la détermination de la plus-
value et la taxe, il faut appliquer les dispositions que nous venons d'in-
diquer, à savoir que la loi de 1807 a été modiûée parcelle de 1865, en
ce qui concerne la substitution du conseil de préfecture aux commis-
sions spéciales pour le jugement des recours.

401. III. Associations syndicales libres. — Ces asso-
ciations diffèrent profondément des deux catégories précédentes, en
ce qu'elles sont purement privées, mais elles ont reçu de la loi de
1865 la personnalité morale; ce sont donc des personnes morales
privées. Il suit de là qu'elles ne peuvent être formées que du consen-
tement unanime de tous les intéressés, que les travaux qu'elles accom-
plissent n'ont point le caractère de travaux publics, qu'elles n'ont ni
le droit d'exproprier, ni celui de lever des taxes ; mais elles peuvent
ester en justice par leurs syndics, acquérir, vendre, emprunter, hypo-
théquer, etc.

La loi du 22 décembre 1888 statue que l'État, les déparlements,
les communes peuvent entrer dans ces associations libres, de sorte
qu'on peut voir des personnes morales publiques faire partie d'une
association privée.

L'association se forme sans l'intervention de l'administration, mais
il y a des formalités de déclaration à l'administration et de publicité.
(Art. 5 à 7, 1.1865.)

Il ne faut pas confondre ces associations avec les syndicats profes-
sionnels; le critérium, c'est qu'il y a des travaux à accomplir et des
propriétaires intéressés à ces travaux.

No 4. Souscriptions volontaires et offres de concours,

402. La personne administrative qui fait exécuter un travail
public, reçoit assez fréquemment des offres de concours venant, soit
de particuliers, soit d'autres personnes administratires.

Ces offres de concours constituent des contrats suigeneriSy dès que
l'offre est acceptée, celui qui l'a faite est lié et ne peut plus la retirer.

Ce qu'il y a de particulier, c'est que toutes les contestations anx-
quelles peuvent donner lieu les offres de concours, fixation du cYnftre

.Ji

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS €35

de la subvention, question de savoir si les conditions imposées àTad-
ministration ont été remplies, questions relatives au recouvrement, tout
cela est de la compétence du conseil de préfecture. Cette solution a
été admise par le Conseil d*État d'abord, par une jurisprudence qui
remonte à 1840; puis, après quelques résistances, par la Cour de
cassation (20 avr. 1870, D. P. 1871. i, 41), enfin par le tribunal des
conflits (16 mai 1874). La raison est simplement que ces conventions
sont intimement liées à l'opération de travaux publics.

La compétence du conseil de préfecture s'étend même au cas où
l'offre de concours consiste, non pas dans le paiement d'une somme
d'argent, mais dans l'abandon gratuit d'un terrain sur lequel l'ou-
vrage sera édifié; ainsi l'a décidé le tribunal des conflits (27 mai
1876, de Chargère), Toutefois le tribunal des conflits fait une distinc-
tion afin que le contentieux des travaux publics n'empiète pas sur ce
qui est du domaine légitime de l'expropriation : si l'offre gratuite du
terrain est postérieure à la déclaration d'utilité publique du travail,
c'est une cession amiable, par conséquent un incident de la procé-
dure d'expropriation réservé à la compétence judiciaire; si elle est
antérieure à la déclaration d'utilité publique et destinée à amener
l'administration à entreprendre le travail, c'est une offre de concours.
Cette jurisprudence est acceptée par le Conseil d'État. {Guillaumirty
30 juil. 1887; Veil, 11 janv. 1890.)

Les offres de concours des particuliers peuvent être individuelles
ou collectives, alors elles se présentent sous forme de listes de sous-
cription.

Les offres de concours des personnes administratives se présentent,
soit sous la forme de subventions en argent, soit sous la forme de
garanties d'intérêt des capitaux engagés dans l'entreprise, soit sous la
forme à! avances remboursables, L'État emploie fréquemment cette
dernière forme de concours pour venir en aide aux départements et
aux communes : elle consiste en ce que TÉtat facilite les emprunts,
en chargeant soit des caisses spéciales, soit la Caisse des dépôts et
consignations, de prêter à des conditions très douces. C'est ainsi que
la caisse des chemins vicinaux et la caisse des écoles ont été créées,
Tune pour faire des avances en vue de la construction des chemins,
l'autre pour faire des avances en vue de la construction des maisons
d'école.

|Ç v&ui Of*i^ r* !, iL ^' • : 4.'tilî û* o-feust rnitr^: »*? ?aLx« de mra;:e,

^ lar l'i.i j.ii? GL 1* finrvii ut XJ r»* cl _•♦ î^iii«iijli?* 1**. T, €■.*££ s:-iit

f 5-Tn: nf* eîiiM^swmf^îf i»Lii:i^ Pnnr ]£ Driemiiiiii:«'iii oe la pîi»-

I 'rîi»iM «• a. Ll-l»- . fîij: inniirit;»' V» dî^ift5riini» ctih- n-'in^ ^«iick§ d'm-

« d'OUf*", 1 ^ ' ir riif li. t:» iK j> ~ * --ît niinîiliiî! iwr '*f"»*- oe '^65. eu

.^ ni î-lt-*? --/II.- Tiir^mpu: ti~ '^ **^ 'n.aîî« fii*?- an* '»*'-l Of- :a i.l i-

Tt- \«»^ J <\ù: Oî u rri : itî*- If T*f»r'.-»ii* •i'» iiTi>f-ft' Oïl? ûL rflzsanfr-
it»ïii«xi" tiTtaxi'Titf- iU i-.i>. iftî. iM-'*T>?*-<i OU- ffc- rr;»'.m:i iti r i*» »r~nat
Mt^^f»ii' I .u»* ^ iiïi II r:i"> i-^ iU :-^\ni:i nu- ii-^v. ol «I»*^ k £•!-: u

u -M rt-ii X r i\^ Tt«"S'iï.!î*t' ni -*.nf*f t^.:.: nu*-* lu.'^ unlif ^

k^ .71 ^ " , rft- T» .-:,-. '•*: . ><• HTTf tM;t*s «*c mnle^ta^i'

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 635

de la subvention, question de savoir si les conditions imposées àTad-
ministration ont été remplies, questions relatives au recouvrement, tout
cela est de la compétence du conseil de préfecture. Cette solution a
été admise par le Conseil d*État d*abord, par une jurisprudence qui
remonte à 1840; puis, après quelques résistances, par la Cour de
cassation (20 avr. 1870, D. P. 1871. 1, 41), enfin par le tribunal des
conflits (16 mai 1874). La raison est simplement que ces conventions
sont intimement liées à l'opération de travaux publics.

La compétence du conseil de préfecture s*étend même au cas où
TolTre de concours consiste, non pas dans le paiement d'une somme
d'argent, mais dans l'abandon gratuit d'un terrain sur lequel l'ou-
vrage sera édifié; ainsi l'a décidé le tribunal des conflits (27 mai
1876, de Chargére). Toutefois le tribunal des conflits fait une distinc -
tion afin que le contentieux des travaux publics n'empiète pas sur ce
qui est du domaine légitime de l'expropriation : si Tofl're gratuite du
terrain est postérieure à la déclaration d'utilité publique du travail,
c'est une cession amiable, par conséquent un incident de la procé-
dure d'expropriation réservé à la compétence judiciaire; si elle est
antérieure à la déclaration d'utilité publique et destinée à amener
l'administration à entreprendre le travail, c'est une offre de concours.
Cette jurisprudence est acceptée par le Conseil d'État. (GuUlauminy
30 juil. 1887; Veil, 11 janv. 1890.)

Les oflres de concours des particuliers peuvent être individuelles
ou collectives, alors elles se présentent sous forme de listes de sous-
criplion.

Les offres de concours des personnes administratives se présentent,
soit sous la forme de subventions en argent, soit sous la forme de
ffaranties d'intérêt des capitaux engagés dans l'entreprise, soit sous la
forme ^^avances remboursables. L'État emploie fréquemment cette
dernière forme de concours pour venir en aide aux départements et
aux communes : elle consiste en ce que TÉtat facilite les emprunts,
en chargeant soit des caisses spéciales, soit la Caisse des dépôts et
consignations, de prêter à des conditions très douces. C'est ainsi que
la caisse des chemins vicinaux et la caisse des écoles ont été créées.
Tune pour faire des avances en vue de la construction des chemins,
l'autre pour faire des avances en vue de la construction des maisons
d*école.

636 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Appendice aux travaux publics.

Les concessions de mines. — Législation des mines, [h, 21 avr. 1810;
l. 27 avr. 1838; 1. 27 juill, 1880.)

«403. 1. Définition de la mine et du gisement minier.

— Il importe de ne pas confondre la mine avec le gisement minier.

Gisement minier est une expression purement géologique qui in-
dique un amas de minerai dans une région du sol. Les gisements
peuvent être immenses, témoin les bassins houillers.

Mine est une expression juridique qui indique que tout ou partie
du gisement minier est considérée comme objet de propriété, et forme
un domaine. En effet, une mine est un domaine créé dans un gisement
minier. Si bien que, dans un même gisement, il peut y avoir quantité
de mines. Ce domaine est créé par un acte de puissance publique, par
une concession faite au nom de TËtat.

Reste à savoir quels sont les gisements miniers à l'intérieur des-
quels il peut être ainsi créé des mines.

La loi est intervenue pour les déterminer.

La loi du 21 avril 1810, fondamentale en la matière, distingue les
gisements miniers, les minières et les carrières. L'exploitation de
ces trois sortes de gisements est soumise à des condition différentes:

Les gisements miniers ne peuvent être exploités qu'en vertu d'une
concession. Les minières en vertu d'une permission. (V.art. 57 et s.;
Les carrières en vertu d'une simple déclaration au maire. (Art.Si.)

Ces trois espèces de gisements se distinguent au point de vue légal,
uniquement d'après la nature des matières qu'ils contiennent et qui
sont indiquées par la loi elle-même.

Il ne faut s'attacher à aucun autre fait ; ainsi il ne faudrait pas s'at-
tacher au fait que l'exploitation serait souterraine ou à ciel ouvert.
Une carrière peut être exploitée par galeries souterraines, cette parti-
cularité n'en fait point une mine, elle entraîne seulement surveillance
spéciale de l'administration.

Le gisement minier est un gisement des matières énumérées dans
l'art. 2 de la loi du 21 avril 1810; ce sont ceux connus pour « con-
« tenir en filons, en couches ou en amas, de l'or, de l'argent, du pla-
« tine, du mercure, du cuivre, de l'étain, du zinc, de la calamine, du
« bismuth, du cobalt, de Tarsenic, du manganèse, de Tantimoine,
c du molybdène, de la plombagine ou autres matières métalliques,
c du soufre, du charbon de terre ou de pierre, du bois fossile, des
a: bitumes^ de l'alun, des sulfates à base métallique. > D'ailleurs le

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 63?

Conseil d'État estime que cette énumération pourrait être complétée
par décret en forme de règlement d'administration publique. (Ar.
24 févr. 1872.) A plus forte raison peut-elle l'être par une loi. V. 1.
du 17 juin 1840 qui a ajouté les mineâ de sel et les sources d'eau
salée.

— La minière esiun gisement des matières énumérées dans l'art. 3,
minerais de fer dits d'alluvion, terres pyriteuses renfermant du sul-
fate de fer, terres alumineuses et tourbes.

— La camère (art. 4) est un gisement d'ardoises, grès, pierres à
bâtir, marbres, pierres à plâtres, terre à poterie, etc..

Le gisement minier est généralement souterrain, il se trouve dans le
tréfonds du sol. Le tréfonds du sol s'oppose à la surface ou super-
ficie, c'est une expression qui a été créée justement à l'occasion des
mines.

504. IL Condition juridique du gisement minier et
de la mine. — Cette question est célèbre ; elle a donné lieu à
bien des discussions, faute d'avoir fait la distinction nécessaire entre
le gisement minier et la mine.

A. Condition juridique du gisement minier. — Quelle est la con-
dition juridique du gisement minier avant qu'aucune mine n'ait été
créée en lui ?

Trois opinions peuvent être soutenues :

a) Le gisement appartient aux propriétaires de la surface;

à) Il appartient à l'État;

c) Il n'appartient à personne, c'est une res nullius tant qu'il n'a
pas été découvert, mais par occupation il devient la propriété de
celui qui le découvre, d'où la conséquence : la mine à Vinventeur.

De ces trois opinions, c'est la première qui nous paraît la plus con-
forme à l'ensemble de la législation et aux textes spéciaux, bien que
la théorie de la loi de 1810 soit un peu indécise :

1® L'art. 552 C. civ. dit que la propriété du sol emporte celle du
iessus et du dessous et en cela il est conforme à la tradition romaine;
1 est vrai que la fin de l'article prévoit des restrictions provenant
les règlements miniers, mais nous allons voir que cela vise une
ïxpropriation possible.

2** La loi de 1810 donne au propriétaire du sol, une fois la mine
oncédée, un droit de redevance immobilier susceptible d'hypotbè-
[ue ; c'est bien la représentation du droit que ce propriétaire avait
ur le tréfonds.

B. Condition juridique de la mine. — Caractère de la concession.
- Le système organisé par la loi du 21 avril 1810 et développé par

638 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

la loi du 27 juillet 1880 peut être formulé dans les propositions sui-
vantes ;

1® Un domaine est créé au du sein gisement minier et prend ie
nom de mine. Celte création dun domaine particulier a lieu même
quand la mine est concédée au propriétaire de la surface. Ce domaiûe
est un immeuble, et, sauf exception, le droit de propriété dont il e>f
Tobjet présente tous les caractères de la propriété privée ordinaire.

2° Ce domaine est créé par l'État au détriment des propriétaires
du gisement minier qui sont en même temps les propriétaires de la
surface, grâce à une expropriation. Cette expropriation est produite,
d'ailleurs, en dehors des formes ordinaires par le décret même qui
concède la mine ; cela est si vrai que, aux termes de lart. 17, ce
décret « purge tous les droits du propriétaire de la surface ». A titre
d'indemnité, le propriétaire de la surface reçoit une redevance an-
nuelle qui présente un caractère immobilier.

3* La mine ainsi créée est concédée, et cette concession présenif
beaucoup d'analogie avec la concession de travaux publics.

Cela ne ressemble pas à la concession de travaux publics à accom-
plir sur une dépendance du domaine public, car la mine n'est pas
dans le domaine public de TÉtat, elle n'est même pas dans son domaine
privé ; mais cela ressemble à la concession de travaux publics accom-
plis hors du domaine public, et par conséquent à la concession faite
aux associations syndicales. Il faut en effet s'habituer à cette idée que
des travaux publics peuvent être accomplis hors du domaine.

Il est vrai que la concession se présente sous l'apparence, non pas
d'une concession de travaux publics, mais sous celle d'une conces-
sion de propriété ; mais le droit de propriété, qui est perpétuel, est
considéré ici uniquement comme le moyen juridique permettant au
concessionnaire d'accomplir un travail qui lui aussi de sa nature est
perpétuel. L'élément fondamental, c'est le travail à accoitaplir.

Cette interprétation de l'opération de la concession de mines est h
plus conforme à la réalité des choses. L'extraction des minerais,
notamment celle de la houille, apparaît de plus en plus comme une
nécessité publique ; il est naturel que l'État intervienne pour ec
assurer la continuité ; qu'on le veuille ou non, dès lors, l'opération
devient plus ou moins publique; il y a tout avantage à l'analyser en
une simple concession de travaux publics, car autrement on serait
conduit tôt ou tard à l'expliquer par la domanialité des mines et i'
paraît fort inutile d'augmenter de ce nouvel élément le domaine de
l'État.

C'est aussi le système d'interprétation qui donne le sens le plus
satisfaisant aux dispositions diverses de la loi. La théorie de la K'i

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 639

de 1810 et de celles qui ont suivi est évidemment indécise et flot-
tante ; mais voici des dispositions capitales qui s'expliquent très bien
par l'idée de la concession de travaux publics :

1<* Ce qui montre bien que la concession de la propriété de la mine
n'est au fond que la concession d'un travail public, c'est qu'il peut y
avoir retrait de la concession s'il y a cessation de l'exploitation. Et ce
retrait produit les mêmes conséquences que la déchéance prononcée
contre le concessionnaire de travaux publics ordinaires. (L. 1810, art.
49; 1.1838, art. 6 et 10.)

2® De plus, la loi de 1810, remaniée par celle du 27 juillet 1880,
accorde au concessionnaire, au détriment des propriétaires de la
superficie, un droit d'occupation temporaire assimilé à celui qui
existe en matière de travaux de voirie et dont l'exercice nécessite un
arrêté du préfet, et même, en certain cas, le droit d'expropriation.
(Art. 43-44.)

En revanche, il manque un des caractères importants de la conces-
sion de travaux publics : le contentieux auquel donne lieu l'exploita-
tion des mines n'est point de la compétence du conseil de préfecture,
même pour l'occupation temporaire, il est delà compétence des tribu-
naux civils. Cependant, il faut remarquer que, en ce qui concerne
l'occupation temporaire, la loi de 1810 attribuait compétence au con-
seil de préfecture, c'est la revision de 1880 qui a apporté ici une
modification ; que, de plus, il y a encore compétence du conseil de
préfecture en quelques cas particuliers, par exemple en cas de diffi-
cultés entre le concessionnaire et l'inventeur pour le remboursement
des frais faits par celui-ci. (Art. 46.)

505. m. Législation des mines. — A. Recherche du gisement minier,
— Il faut, avant tout, que rexistence des gisem^ls miniers soit cons-
tatée. Dans un intérêt public la recherche en est facilitée et encouragée ,

D'abord le propriétaire de la surface est libre de chercher dans son
propre terrain, à moins que des concessions n'y aient été déjà faites.

De plus, des tiers peuvent chercher soit avec le consentement du pro-
priétaire, soit avec un permis du gouvernement ; dans ce dernier cas, le
permis est délivré par le chef de FÉtat. (G. 19 août 1832.)

Le propriétaire est entendu dans ses observations par le préfet, Fad-
ministration des mines est consultée, il doit y avoir paiement d'une in-
demnité préalable au propriétaire, et il y a des restrictions au droit de
recherche dans le voisinage des habitations (art. 11). Le permis ne dure
ea- général que deux ans; l'acte de permission fixe le périmètre.

\. art. 43 modifié par la loi du 27 juillet 1880, pour les droits d'occu-
pation du permissionnaire et la fixation de Tindemuité. La juridiction
compétente en matière de contestation sur l'indemnité est le tribunal

640 LES DROITS DOMANUUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

civil. L'acle de permission esl certainement attaquable par recoure pour
eïcës de pouvoir.

A litre de rémuuératiou, l'inventeur recevra une indenioité du conces-
sionnaire déSnilif.

B. Concession de la mine. — La mine ne peut âtre eiploitée que si eU«
est concédée par décret en Conseil d'Élat. Cette concession, dont nous
avons vu plus haut les eflets, i[ui purge les droits du propriétaire d« la
surface et de l'inventeur, et par conséquent produit une sorle d'expro-
priation, est précédée de toute une procédure :

a) Demande faite au préfet, simple pétition, dont ilest délivré récépissé
et qui est enregistrée sur un registre spécial. Le préfet ordonne dans les
dix jours publication et affichage.

b) Afnchage pendant deux mois aux chefs-lieui du département et de
l'arrondissement où la mine est située, dans toules les communes sur
lesquelles le périmètre de ta concession peut s'étendre, et dans la com-
mune 011 est domicilié te demandeur.

Insertion à deux reprises dans les journaux du département et dao^le
Journal offimel. (Art. 23 modifié, loi 1880.)

c) Demandes en opposilîon et en concurrence : l'une s' opposant simple-
ment à la demande, l'autre en contenant une rivale.

Notifiées à la préfecture par acte eilrajudiciaire avant l'eipiration d^
délai de deux mois, elles doivent être inscrites sur le registre.

Elles peuvent aussi être formées après l'expiration de ce délai, directe-
ment devant le ministre de l'intérieur ou devant le Conseil d'État par
requête, comme pour une affaire conlentieuse. (Art. 28.)

d) Rapport du préfet après avoir pris l'avis de l'ingénieur des mines.

e) Décision par décret en Conseil d'État.

Le décret de concession, étant un acte de puissance publique, est cer-
tainement inattaquable par recours contentieux ordinaire, mais riea
n'empêche le recours pour excès de pouvoir. (V, C. d'État, 28 mars ISÎ!*;
Conflits, 28 Févr. 1880.}

C. Obligations du concessionnaire. — Le concessionnaire doit à finveti-
teuT : l' une indemnité pour rachat du droit de celui-ci sur la mine, celte
indemnité est fixée d'une façon discrétionnaire par le décret de concession ;
2° le remboursement de ses dépenses ; en cas de contestation, compétence
du conseil de préfecture. (Art. 46.)

11 doit au propriétaire de la surface ; ï' une redevance annuelle (art. C
et 42 modifiés pari. 1880); 2" des indemnités pour dommages dans le
cas d'occupation de la surface. (V. art. 43 et 44 modifiés par I. 1380.)

Il doit à l'ËLat une redevance annuelle qui figure au budget sous le
nom de redevance des mines et qui est perçue comme une coalrib'it od
foncière; elle se compose d'un droit fixe de 10 francs par kilomètre c«rre
et d'un droit proportionnel sur les produits llié annuellement par la lu.
de finances et qui ne doit pas dépasser 5 0/0 du produit net.

Il doit concourir à des travaux de défense commune, lorsqu'un wtw^
fléau, par exemple l'inondation souterraine, menace plusieurs concession;

LES ?iARCHÉS DE FOURNITURES DE L'ÉTAT 641

et que l'administration prescrit les mesures que la loi du 27 avril 1838 lui
permet d'ordonner.

Il doit subir la surveillance constante de l'administration, et depuis la
loi du 8 juillet 1890 celle des délégués mineurs exercée dans l'intérêt de
la production et dans celui de la sécurité. (Art. 47 à 50, 1. 1810,)

Enfin il ne doit ni restreindre ni suspendre l'exploitation sous peine
de s'exposer au retrait delà concession. (L. 1810, art. 49; 1. 27 avril 1838
art. 10.)

§ 4. — LES MARCHÉS DE FOURNITURES DE l'ÉTAT

Les marchés de l'État et des colonies sont seuls des opérations de
puissance publique et par conséquent des contrats administratifs ;
ceux des départements, des communes, des établissements publics
^ont des opérations de personne privée. Ils se passent, il est vrai,
avec adjudication et cahier des charges^ mais dans ces cahiers aucun
droit exorbitant n'est stipulé et la compétence est judiciaire.

Nous nous occuperons ici uniquement des marchés de l'État.

506. Définition et caractères. — On comprend, soUs la
dénomination générale de marchés de fournitures, les contrats qui
ont pour but de procurer à TÉtat, en vue d'un service public, des ma-
tières, des denrées, des transports ou une main-d'œuvre ; par consé-
quent des contrats qui s'analysent en une vente, ou bien qui, lors-
qu'ils s'analysent en un louage d'ouvrage, n'ont pas pour objet la
création d'un immeuble. C'est là ce qui les distingue du marché de
travaux publics. (V. p. 603 et s. ; D. du 11 juin 18Qp, art. 13.)

Il faut qu'il y ait contrat spécial avec cahier des charges. Un achat
au comptant n'est pas un marché de fournitures. Un transport exé-
cuté par une compagnie de chemin de fer ou de paquebot, lorsque
l'administration a usé du moyen de transport dans les mêmes con-
ditions que le public^ n'est pas un marché de fournitures.

Caractère de puissance publique, — Le marché de fournitures au
profit de l'État a un caractère décidé d'opération de puissance publi-
que, surtout les marchés passés pour la guerre et la marine ; cela se
traduit par des droits exorbitants au profit de l'administration et par
la compétence d'un tribunal administratif, le Conseil d'État. Encore
le Conseil d'État, saisi des recours du fournisseur, doit-il se renfer-
mer dans un contentieux purement pécuniaire^ c'est-à-dire qu'il ne
doit pas en principe annuler les décisions prises par l'administration,
ou bien, à l'inverse, prononcer la résiliation au profit du fournisseur ;
tout cela pourrait gêner l'action administrative ; il doit seulement ac-
corder des indemnités au fournisseur. Il y a là une nécessité publique
H. 41

642 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

il faut que certains marchés soient exécutés rapidement; à Tinverse, il
faut que l'administration puisse rompre rapidement certains marchés.
Il suit de là que le marché de fournitures est un coiitrat spécial
qui a ses règles à lui; qu'il doit s'inspirer des règles générales des
contrats, mais qu'il ne faut point lui étendre par analogie les règles
des contrats spéciaux du Code civil ou du Gode de commerce qui pré-
senteraient avec lui quelque parenté. C'est d'ailleurs la règle que nous
avons posée pour tous les contrats administratifs. ;V. p.. 42 J.)

507. Règles des marchés. — Les marchés de fournitures
sont soumis pour leur formation aux mêmes règles que les marchés
de travaux publics, c'est-à-dire au principe de l'adjudication au ra-
bais, sauf exception. (V. p. 617.)

Obligations des fournisseurs. — Ces obligations sont énoncées dans
des cahiers de clauses et conditions générales et dans des cahiers des
charges spéciaux. Ce qui est intéressant, ce sont les sanctions.

La sanction la plus importante est ce qu'on appelle le marché for
défaut ; elle correspond à la mise en régie dans les marchés de Ira-
vaux publics. Si Tentrepreneur néglige de remplir ses engageoients,
l'administration, après une mise en demeure, peut faire exécuter le
marché par un autre fournisseur aux risques et périls du premier.
Le fournisseur évincé pourra recourir au Conseil d'État, pour obtenir
une indemnité, s'il établit qu'il n'y a aucun retard à lui reprocher.

^Une seconde sanction consiste dans la résiliation du marché pro-
noncée par l'administration, également après une mise en denaeure;
la résiliation est^ naturellement sans indemnité. Quelquefois des
amendes çn cas de retard sont stipulées.

Knfm, des sanctions pénales sont édictées notamment contre les
fournisseurs des armées de terre et de mer qui, en temps de g:uerre,
ont manqué le service, hors le cas de force majeure. (C. pén., art. 430
et suiv.)

Résiliation facultative pour radministi^ation, — L'administration
a toujours la faculté de résilier les marchés passés par elle, lorsque
les besoins publics ont cessé d'exister. Dans ce cas, la résiliation ne
peut être prononcée que moyennant indemnité. Pendant longtemps
le Conseil d'État a admis que l'indemnité devait comprendre le rem-
boursement des impenses, mais non la privation du bénéfice. On
disait que l'entrepreneur, en passant le marché, avait dû prévoir le
cas où les besoins du service public viendraient à cesser. Cette juri»-
prudence est aujourd'hui abandonnée.

Liquidation des marchés, — On distingue dew sortas de liquida-
tions : %"" la liquidoÀion provisoire (|ui eàt ùixi» par un subonfooné

CONTRATS RELATIFS A LA DETTE PUBLIQUE DE l'ÉTAT 643

du ministre, et qui sert pour la délivrance d'acomptes; 2© la liqui-
dation définitive qui ne peut être arrêtée que par le ministre lui-
même. Cette seconde liquidation est un acte de gestion qui détermine
le montant de la dette de l'État. Si le fournisseur en conteste l'exac-
titude, il doit se pourvoir devant le Conseil d'État dans le délai de
trois mois à compter de la notification.

§5. — CONTRATS RELATIFS A LA DETTE PUBLIQUE DE l'ÉTAT

508. Tous les contrats relatifs à la dette publique de l'Élat, comme
les emprunts y comme les cautionnements fournis par les fonction-
naires, qui sont un des élémenls de la dette parce que TÉtat doit les
rembourser, constituent des opérations de puissance publique; par
conséquent toutes les difficultés soulevées par ces opérations sont de
la compétence de la juridiction administrative. Cette attribution de
compétence s'appuie sur la loi du 17 juillet 1790 et sur celle du 26 sep-
tembre 1793, c'est-à-dire sur les textes qui établissent le principe
général que toutes les créances sur l'État sont réglées administrative-
ment. Il était naturel d'appliquer rigoureusement ce principe à la
dette publique, à raison de son importance. Les décisions du ministre
des finances, qui en elles-mêmes sont des actes de gestion, sont sus-
ceptibles de recours au Conseil d'État.

Cela s'applique aux coitestalions soulevées pour V émission et la
7'épartition des rentes émises par souscription publique^ la délivrance
des titres, le paiement des arrérages, le remboursement des titres
omorHis, les transferts^ même quand ils sont opérés en vertu de con-
ventions entre particuliers, ou quand un jugement du tribunal civil
a statué sur l'attribution d'une rente, les opérations de conversion .

Gela s'applique encore aux contestations soulevées par les opéra-
tions de trésorerie, les émissions de bons du trésor, et même les
traites que peut fournir le caissier payeur central du trésor, malgré
que le décret du 1 1 janvier 1808 assimile dans une certaine mesure
ces traites à des lettres de change.

Enfin cela s'applique à \di restitution des cautionnements en argent
fournis par les fonctionnaires.

Observation, — Les opérations relatives à la dette des autres per^
sonnes administratives,* par exemple les emprunts des départements^
communes, etc., n'ont plus du tout le même caractère et sont de»
opérations de personne privée.

■

646 LES DROITS DE PERSONNE PRIVÉE

cipes constitutionnels et des principes les plus généraux des contrats.
Pour les droits de personne privée, au contraire, il faut appliquer en
principe, et sauf exception, les règles dti droit commun, soit du droit
civil, soit du droit commercial ; non seulement les règles générales des
contrats, mais les règles spéciales de chaque contrat; si Ton se trouve
en présence d'un bail de maison, par exemple, appliquer les règles
des baux; si Ton se trouve en présence d'un marché de travaux non
publics, appliquer les règles des art. 1787 et suiv.

La prescription s'applique aux droits de personne privée dans les
termes du droit commun, art. 2227, C. c.

Les personnes administratives peuvent librement transiger sur
ces droits, sauf les formalilés spéciales qui peuvent être incorporées.

De plus, en principe et sauf exception, les contestations qui s'é-
lèvent à la suite de Texercice des droits de personne privée, sont de
la compétence des tribunaux ordinaires.

CHAPITRE PREMIER

LE DOMAINE PRIVÉ

512. Le domaine privée dans le langage courant, désigne le droit
de propriété privée en tant qu'il appartient aux personnes administra-
tives. Les choses sur lesquelles porte ce droit de propriété méritent
le nom de dépendances du domaine privé.

A la différence des dépendances du domaine public, les dépendances
du domaine privé sont aliénables et prescriptibles. Il subsiste cependant
une différence entre elles et les biens des particuliers; elles sont in-
saisissables. Cela tient au principe général d'après lequel les engage-
ments des personnes administratives, quels qu'ils soient, ne sont pas
susceptibles d'exécution forcée. (V. p. 545.)

Toutes les personnes administratives ont un domaine privé, notam-
ment les établissements publics qui n'ont pas de dçmaine public,
mais qui ont un domaine privé. On dit les biens des hospices, les
biens des fabriques, les biens des sections de commune, comme on
dit les biens des communes ou des départements.

Observation. — Bien que d'après le langage courant, le domaine
privé ne comprenne que le droit de propriété privée, en réalité on y
trouve aussi d'autres droits réels, tels que l'usufruit, l'usage, les ser-
vitudes^ les privilèges et les hypothèques; nous nous occuperons de
ces droits dans un appendice.

§ 1^'. — LE DOMAINE PRIVÉ DE l'ÉTAT

513. Il n'y a actuellement qu'un seul domaine privé de l'État, et
toutes les dépendances de ce domaine forment, au point de vue juri-
dique, une seule masse.

On distinguait avant la Révolution un grand et un petit domaine ;
àepviÏÈ la Révolution, il y a eu un domaine extraordinaire, produit de
la coïHfuête, servant notamment à constituer des majorats; un do^
mmne de la couronne ou des biens de la liste civile. Toutes ces distinc-
tions du domaine et tous ces domaines particuliers sont aujourd'hui

648 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

abolis. Les dépendances du domaine privé de l'État comprennent : des
immeubles, comme les forêts nationales, les lais et relais de la mer, les
fortifications des places de guerre déclassées, certaines sources miné>
raies, salines, mines, etc.. certains domaines; des meubles comme le
mobilier des bâtiments affectés aux services publics, cojnme le matériel
de guerre, à supposer que ces objets ne soient pas plutôt des dépen-
dances du domaine public (v. p. 495) ; enfin on y range souvent cer-
tains droits incorporels tels que le droit de cbasse dans les forêts
nationales et le droit de pêche sur les fleuves, à supposer qu'il y ait
intérêt à séparer ces droits du droit de propriété.

Kl 4. Aliénabilité et prescriptibilité du domaine. —

Toutes les dépendances du domaine privé sont aliénables et prescrip-
tibles; aliénables, parce que les textes anciens qui les mettaient hors
du commet ce sont abrogés; prescriptibles, parce que Tart. 2227 C*
civ. soumet TÉtat et les autres personnes administratives, aux mêmes
prescriptions que les particuliers.

Sous l'ancien régime, en vertu d'un principe qui remonte très haut^
et qui avait été consacré pour la dernière fois dans l'édit de Moulins
de février 1566, tous les biens du domaine de la couronne étaient
inaliénables, sauf ce qu'on appelait le petit domaine, lais et relais de
la mer, landes, marais, terres vagues. Le domaine de la couronne
comprenait alors justement ce que nous appelons aujourd'hui le do-
maine privé. La loi du 22 novembre 1790 supprima le principe de
l'inaliénabilité, qui d'ailleurs avait toujours été fort mal respecté par
les rois. Ainsi qu'il est dit fort justement dans le préambule de cette
loi, l'inaliénabilité du domaine se comprenait lorsque ce domaine était
censé appartenir non pas à la nation, mais au roi, chef de la nation;
il y avait lieu de prendre des précautions contre le roi ; mais mainte-
nant que la nation était rentrée en possession de son domaine et qu'elle
était maîtresse de ses destinées, rien ne justifiait plus ce principe. La
nation doit être maîtresse d'aliéner son domaine, et on est certain
qu'elle ne l'aliénera pas à la légère.

L'inaliénabilité des dépendances du domaine public se justifie parce
qu'en fait, l'affectation à Tutilité publique de ces choses les met hors
du commerce; Tinaliénabilité des dépendances du domaine privé serait
sans motif.

Cependant la loi de 1790 laissa subsister l'inaliénabilité pour les
grandes masses dé forêts, mais cette dernière exception fut eUe-méme
abolie par la loi du 25 mars 1817 qui affecta les forêts de TÉtat à la
dotation de la caisse d'amortissement. Par conséquent, à l'heure
actuelle, les forêts sont aliénables et prescriptibles (Cass. 27 juin l^i

LE DOMAINE PRIVÉ 64^

S. 55. 1. 497). Seulement il faut une loi pour autoriser Taliénalion,
de même que pour autoriser Taliénation des immeubles de plus d'un
million (1. \^^ juin 1864, art. i^^) *.

Bien qu'aliénables et prescriptibles, les dépendances du domaine
privé sont insaisissables.

515. Gestion du domaine. — C'est le préfet qui passe les
actes juridiques relatifs au domaine privé de l'État, mais la gestion
proprement dite, c'est-à-dire la direction économique, appartient, soit
à r administration de V enregistrement, des domaines et du timbre sous
l'autorité du ministre des finances, soit à V administration des forêts
qui dépend du ministère de l'agriculture; déplus, les biens affectés à
un service public, que l'administration persiste à considérer comme
dépendances du domaine privé, et que nous avons considérés, nous,
comme dépendances du domaine public, sont gérés -comme s'ils étaient
en effet dépendances du domaine public, c'est-à-dire sous l'autorité du
ministre au service duquel ils sont aiffectés.

Les forêts sont administrées en régie, et il y a tout un corps de
règles importantes que l'on appelle le régime forestier.

Les autres biens de l'État, s'ils ne sont aliénés ou concédés, ou
affectés à un service public, doivent en principe être affermés. (V. m-
fràj n« 535.)

§ 2. — LE DOMAINE PRIVÉ DU DÉPARTEMENT

516. Nous ne le faisons guère figurer que pour ordre et pour mé-
moire, il est très peu important; il est aliénable, prescriptible et in-
saisissable; il est administré par le conseil général et le préfet.

§ 3. — LE DOMAINE PRIVÉ DE LA COMMUNE

517. Le domaine privé de la commune est plus important que
celui du département; cependant, pour ceux qui, comme nous, pensent
que les bâtiments affectés à un service public sont des dépendances du
domaine public, le domaine privé se trouve diminué d'autant.

1. Quelques auteurs voient dans cette nécessité d'une loi pour autoriser
Taliénation, la preuve que les forêts et les domaines de plus d'un millioa
sont restés en principe inaliénables et imprescriptibles, et ils en font un
grand domaine qu'ils opposent au petit domaine qui seul serait aliénable et
prescriptible ; ils ressuscitent ainsi Tancienne distinction, lis ne voient pas
que la loi qui intervient ici n'est qu'un acte d'administration, analogue à la
loi qui décide un emprunt; que c'est la décision par laquelle l'état aliène tel ou
tel bien, et non point une loi qui le rend aliénable.

650 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

Ce domaine est aliénable, prescriptible et insaisissable ; il est admi-
nistré par le conseil municipal et par le maire; en principe, comme
pour les biens de TÉtat, les biens qui ne sont pas affectés à un service
public doivent être affermés. Les bois des communes, lorsqu'ils sont
susceptibles d'être aménagés, sont soumis au régime forestier.

Il y a dans le domaine privé de la commune une catégorie de biens
particulièrement intéressante, ce sont les biens communaux,

518. Des biens communatu:. — Les biens communaux ont
une origine incertaine; ils peuvent être un vestige de la copropriété
de village et nous venir du droit germanique ; ils peuvent aussi nous
venir, sinon de la législation romaine, tout au moins des traditions
des grands propriétaires fonciers romains, qui, dans leurs grands do-
maines cultivés par manses, laissaient certains terrains vagues com-
muns entre les divers tenanciers. Ce qui est certain, c'est qu'ils repré-
sentent, ainsi qu'on va le voir, une forme de jouissance communiste.

Très considérables avant la Révolution, ils ont été fortement dimi-
nués par les partages qu'on a laissé faire. On a beaucoup vanté ces
partages qui ont donné beaucoup de terres à la culture. On s'aperçoit
aujourd'hui que la culture a ses déceptions, et que dans les mauvaises
a nnées, il est bon que des bois ou des terres incultes soient à la dis-
position des nécessiteux, pour leur fournir certaines ressources de
première importance.

Les biens communaux sont affectés à Fusage des habitants ut sin-
guli d'une ou de plusieurs communes, d^une ou de plusieurs sections
de commune y d'un ou de plusieurs hameaux. Ils sont la propriété de
la commune ou de la section de commune*,

a) Condition juridique des biens communaux, — Ils sont la pro-
priété des communes et sections de commune, mais ils sont affectés à
l'usage des habitants ut singuli des communes, sections de commune
ou hameaux. Ce n'est pas un véritable droit d'usage, d'ailleurs, qu'ont
les habitants, du moins il n'empêche pas la commune ou la section
de commune d'aliéner son communal.

1° Les biens communaux sont aliénables et prescriptibles.

2» Ils peuvent être partagés entre communes et sections de com-
mune copropriétaires. (L. 10 juin 1793.)

3<» Ils ne peuvent pas être l'objet d'un partage de propriété entre
les habitants. Ce mode d'aliénation éminemment dangereux est ac-
tuellement interdit.

1. L'art. 542 C. civ. donne des biens cotnmunauic une définition incorwcle.
car elle supposerait que les habitants de )a commune ont un droit à la pro-
priété de ces biens, ce qui n'est pas.

LE DOMAINE PRIVÉ 651

Il y a eu de ces partages : au xviii'^ siècle on avait déjà fortement
commencé; on partageait alors par feux. La loi du 44 août 1792 or-
donna le partage des terrains communaux, à l'exception des bois. Enfin
la célèbre loi du 10 juin 1793 rendit le partage facultatif, mais il suf-
fisait qu'il fût voté par le tiers des habitants de tout sexe; il avait lieu
gratuitement et par tète; c'était la spoliation des générations futures;
on Ta appelée une loi agraire. Trois ans après, la loi du 21 prairial,
an IV venait suspendre la loi de 1793, puis la loi du 9 ventôse an XII
valida tous les partages exécutés et fit remise aux communes de ce
qui restait. Depuis lors, pas de doute, le partage est interdit. (AvisC.
d'Ét. 16 mars 1838.)

4° Il peut y avoir partage provisionnel d'usage entre les habitants.
Ce partage est fait par le conseil municipal. •

b) Enumération des communaux, — Doivent être rangés parmi les
biens communaux :

1® Les pâturages communs et les forêts afîbuagères dont les com-
munautés rurales étaient propriétaires à la date delà loi du28 août 1792

2o Les forêts afi'ouagères en possession desquelles elles ont pu
rentrer en vertu de l'art l»"^ de ladite loi.

3" Les terres vaines et vagues, dont les communautés avaient l'usage
conjointement avec le seigneur, à la même date, ou dont elles ont
pris possession dans les cinq ans, à moins que ledit seigneur ou ses
ayants cause ne puissent montrer un titre légitime d'acquisition non
entaché de féodalité, ou justifier d'une prescription de droit commun.
(L. 28 août 1792, art. 1" et art. 9, et 1. 10 juin 1793, art. 1".)

4° Le droit à la récolte du varech ou goémon de rive.

5° L'usage appartenant aux communes dans les forêts de l'État. (C.
for. 61 à 85.)

§ 4. — LE DOMAINE PRIVÉ DES COLONIES

519. Le domaine privé des colonies comprend à peu près les
mêmes biens que celui de TÉtat; il a été constitué par les ordonnances
du 26 janvier 1825 et du 17 août 1826.

Il est placé dans les attributions du directeur de l'intérieur et ad-
ministré par le service du domaine.

Les règles d'aliénabilité sont fixées par les décrets constitutifs de
chaque colonie.

§ 5. — LE DOMAINE PRIVÉ DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

520. Le domaine privé des établissements publics ne mérite au-

65"2 LES, DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

cune mention particulière; il est aliénable et prescriptible, mais in-
saisissable, sa composition et son mode d'administration sont ana-
logues à ceux des biens du département et des biens des communes.
Lorsque les bois possédés par des établissements publics, notam-
ment par des hospices, sont susceptibles d'être aménagés, ils sont

soumis au régime forestier.

Appendice au domaine privé. — Droits d'usufruit et d* usage ^
servitudes, privilèges et hypothèques,

521 . Les personnes administratives, outre le droit de propriété
privée, peuvent avoir également à titre privé d'autres droits réels.

Les droits de servitudes ne méritent aucune observation.

Les droits à*usufruit et d'usage soulèvent la question de savoir si
Tart. él9 C. civ. est applicable. Cet article statue que rusufruitqui
n'est pas accordé aux particuliers ne dure que trente ans.

Il ne faut étendre cette disposition aux droits d'usage appartenant
aux personnes administratives qu'avec les plus grandes précautions.
Beaucoup de droits d'usage sont perpétuels.

Sans parler de la disposition de l'art. 643 G. civ. relative à l'usage
de l'eau d'une source acquis aux habitants d'un hameau, les droits
d'usage des communes dans les forêts de l'État sont perpétuels, sauf
le droit de cantonnement (art. 61 à 85, G. for.) ; et beaucoup de droits
d'usage sur des halles, ou champs de foire appartenant avant la Ré-
volution aux seigneurs, et dont les ayants-cause ont conservé la pro-
priété, sont perpétuels. (V. l. 28 mars 1790, t. Il, art. 19, et 1. 20
août 1790, c. III, art. 2.)

Les privilèges et hypothèques méritent quelques développements :

L Des privilèges du trésor. — !<> Le trésorjouit, vis-à-vis des comp-
tables pour le paiement de leur débet : o) d'un privilège général sur tous
les biens meubles; 6) d'un privilège spécial sur les immeubles acquispar
eux postérieurement à leur nomination.

Ces privilèges sont réglementés par la loi du 5 septembre 1807. (Art.
2098. C. civ.)

Ces privilèges frappent les biens des percepteurs, à la différence de rh\-
pothèque légale de l'art. 2121 C. c. (Trib. civ. Charabéry, 25juill. 1889.)

2o Le trésorjouit vis-à-vis des condamnés, pour le remboursement des
frais dont la condamnation est prononcée à son profit, en matière crimi-
nelle, correctionnelle ou de simple police, d'un privilège qui frappe h
généralité des meubles et des immeubles des condamnés.

11 est réglementé par une seconde loi du 5 septembre 1807. Ce privi-

LES PRIVILÈGES ET HYPOTHÈQUES 653

lège n'existe que pour les frais, non pour les amendes pour lesquelles il
n'y a qu'une hypothèque judiciaire.
3<* Le trésor jouit des privilèges suivants en matière d'impôts :

a) En matière de contribution foncière, un privilège spécial sur les ré-
coltes, fruits, loyers et revenus des immeubles sujets à la contribution;
pour les autres contributions directes, un privilège général sur tous les
meubles des contribuables. Ces deux privilèges sont restreints à ce qui
est dû pour Tannée échue et pour l'année courante. (L. 12 nov. 1808,

art. l**.)

b) Au profit de la régie des douanes, pour le recouvrement des droits
dus, un privilège sur la généralité des meubles et des effets mobiliers des
redevables. (L. 6 août' 1791, titre Xllï, art. 22; 4 germinal an II, Vl, 4; loi
de finances du 28 avril 1816, art. 58.)

c) Au profit de la régie de l'enregistrement pour le paiement des droits
de mutation par décès sur les revenus des biens à déclarer. (L. 22 frimaire
an VII, art. 32.)

d) Au profit de la régie des contributions indirectes pour le recouvre-
ment des droits qui lui sont dus, un privilège sur tous les meubles et effets
mobiliers des redevables. 11 s'élend au mobilier des cautions. (Décret du
ier germinal an XIII, art. 47.)

•

II. Des hypothèques conventionnelles. — Les personnes admi-
nistratives, dans les contrats qu'elles passent, peuvent stipuler des hypo-
thèques conventionnelles. Ces hypothèques sont régies par le droit com-
mun, sauf qu'elles peuvent être stipulées dans le contrat passé en la
forme administrative par dérogation à l'art. 2127 C. civ. (Art. 14, litre II,
I. 28 oct. 1790 sur l'administration des biens nationaux,)

m. De l'hypothèque judiciaire. — Les personnes administratives
jouissent du bénéfice de l'hypothèque judiciaire résultant soit des juge-
ments des tribunaux ordinaires, soit des décisions des juridictions admi-
nistratives statuant au contentieux ,

Les contraintes décernées par les autorités administratives dans les cas
et pour les matières dfe leur compétence, sont assimilées à ce point de
vue à des jugements de condamnation et emportent l'hypothèque judi-
ciaire au profit de l'État. (Avis C. d'Ét. des 16-25 thermidor an Xïl.)

Nous avons vu ce qu'est la contrainte administrative : un titre exécu-
toire que l'administration se crée à elle-même. D'après l'opinion généra-
lement reçue, ce titre entraîne hypothèque judiciaire, non seulement en
matière de débets, mais aussi en matière d'impôts. (V. les textes cités,
p. 543.)

IV. De l'hypothèque légale. — L'État, les communes, les établis-
sements publics ont une hypothèque légale sur les biens des receveurs et.
administrateurs comptables (art. 2121, 3« alinéa, C. civ.). Elle prend rang
au jour du commencement de la gestion, à condition d'être inscrite, car

654 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

elle n'est peis dispensée d'inscription. Elle s'étend à tous les biens préseuts
et à venir des comptables, sauf en ce qui concerne les comptables de
l'État, dont elle ne frappe pas les immeubles acquis à titre onéreux pos-
térieurement au jour de leur nomination (1. 5 sep. 1807, art. 4, 5, 6).
Ces biens sont déjà frappés du privilège spécial de la loi de 1807.

11 y a question pour les départemeats. Le décret de 1862 sur la comp-
tabilité (art. 29) se borne à reproduire l'art. 2121. Il y a aussi question
pour certains établissements publics dont les administrateurs ne sont pas
comptables de derniers publics^ notamment les chapitres, ]es fabHques. Les
auteurs spéciaux n'admettent pas l'hypothèque.

Enfin, c'est une question de savoir qui est comptable ; on n'applique
l'hypothèque qu'aux agents qui sont directement comptables^ aux receveurs
généraux et particuliers, mais pas aux simples percepteurs.

CHAPITRE II

JLES MODES D ACQUÉRIR DE PERSONNE PRIVÉE

SECTION PRÉLIMINAIRE. — CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE CES MODES

D'ACQUÉRIR

522. I. Des différeiits modes d'acquérir. — a) Modes
civils, modes commerciaux, — A un premier point de vue, remar-
quons que les personnes administratives peuvent user des modes
d'acquérir du droit commercial aussi bien que ceux du droit civil ;
en d'autres termes, elles peuvent pratiquer des contrats commerciaux.
Les personnes administratives peuvent en effet faire des actes de
commerce, et jusqu'à un certain point être considérées comme com-
merçants ; nous disons j usqu*à un certain point, car, à raison du
principe qu'il n'y a point d'exécution forcée pour leurs dettes, les
personnes administratives échapperaient à la principale des consé-
quences du commerçant, qui est la mise en faillite.

Il est reconnu notamment que l'administration des chemins de fer
de l'Etat, en exploitant les lignes de son réseau, et en tout ce qui
concerne le contrat de transport, doit être traitée comme un commer-
çant. (V. Gass., ch. req. 8 juill. 1889.)

h) Différentes causes d^ acquisition, — A un second point de vue,
remarquons que ces modes d'acquérir se rattachent tous, soit à la loi,
comme l'attribution des biens sans maître ou la déshérence, soit à
la donation et au testament, comme les dons et legs, soit aux con-
trats, quasi contrats et quasi-délits. Il ne saurait être question des
délits, car on ne saurait admettre que les personnes administratives
en commettent.

523. II. Des droits et obligations qui naissent de
ces modes d'acquérir. — a) Recouvrement des créances, —
Les créances qui résulteht pour les personnes administratives des
modes d'acquérir de personne privée, doivent être recouvrées en
principe par les moyens ordinaires, c'est-à-dire que s'il n^y a pas de

656 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

titre exécutoire, il faut en demander un aux tribunaux. Cependant
il faut faire une exception pour les départements et pour les commu-
nes ; tous les recouvrements pour lesquels d'autres procédés ne sont
pas indiqués, doivent être faits au moyen d'états rendus exécutoires
par le préfet ou par le maire (art. 64, 1. 10 août 1871 ; art. 154, § 1*',
1. 5 avr. 1884). Ces textes sont trop généraux pour qu'on fasse une
distinction entre les créances qui proviennent d'opérations de puis-
sance publique et celles qui proviennent d'opérations de personne
privée.

a) Paiement des dettes, — Pour les dettes qui proviennent d'o-
pérations de personne privée, toutes les personnes administratives,
y compris l'État lui-même, peuvent être condamnées au paiement
par les tribunaux judiciaires. On se rappelle que lorsqu'il s'agit de
dettes provenant d'opérations de puissance publique, l'État, au con-
traire, ne peut être déclaré débiteur que par la juridiction adminis-
trative ( V. p. 544). Ce privilège n'existe pas ici.

En revanche, le privilège de la déchéance quinquennale existe au
profit de TÉtat, aussi bien pour les dettes qui résultent d'opérations
de personne privée que pour celles qui résultent d'opérations de
puissance publique (v. p. 546). Ce privilège existe aussi pour les
colonies, mais nous savons qu'il n'existe pas du tout pour les dépar-
tements, les communes et les établissements publics.

Enfin, rappelons que même lorsqu'elles sont condamnées à payer,
les personnes administratives ne peuvent pas être contraintes à le
faire par les voies d'exécution ordinaires ; qu'elles ne peuvent l'être
que par l'État et par des moyens spéciaux. (V. p. 545).

SECTION Ire. _ MODES D ACQUÉRIR QUI PROCÈDENT DE LA LOI

524. 1. Attribution des biens vacants et sans
maître (art. 539 et 713 G. c). — Ce mode d'acquépir est particu-
lier à l'État. Pratiquement il s'applique :

Aux épaves terrestres^ choses déposées dans les greffes des tribu-
naux^ dans les lazarets, dans les bureaux de douanes, sommes versées
à la poste, etc., lorsque ces choses n'ont pas été retirées dans un
certain délai.

Aux épaves fluviales, objets trouvés sur les bords ou dans le lit
des cours d'eaux navigables et flottables.

Aux épaves maritimes, objets provenant de jet, bris ou naufrage,
choses du cru de la mer, herbes marines, ambre, corail, poissons à
lard, lorsque le tout est jeté sur la grève.

Aux mccessions vacantes, lorsque l'État n'a pas voulu les recueil-

MODES D*ACQUÉRIR. — LES DONS ET LEGS 657

lir par déshérence afia de n'être pas traité comme successeur à titre
universel.

Enfin, à notre avis, aux biens laissés vacants, par la suppression de
Ja personnalité des établissements publics, des établissements d'utilité
publique, et de toutes les associations désintéressées qui constituent
des personnes morales (syndicats professionnels, sociétés de secours
mutuels autorisées, etc., etc., v. p. 441).

525. II. Déshérence. — Le droit de déshérence appartient à
l'État et, dans des hypothèses spéciales, aux hospices, à la caisse des
invalides de la marine et à la caisse des retraites pour la vieillesse.

Le droit de déshérence de l'Éiat est réglé par les art. 723, 724, 767
à 77i du Code civil.

Le droit de déshérence des hospices est réglé par la loi du 45 plu-
viôse an XIII, art. 8, et Tavis du Conseil d'État du 14 octobre 4809.
Il porte : 4° sur la succession entière des enfants qui décèdent avant
leur sortie de l'hospice, leur émancipation ou leur majorité, lorsqu'il
ne se présente aucun héritier pour la recueillir; 2^ sur les effets
mobiliers, meubles corporels, linges, vêtements ou autres objets ser-
vant à l'usage quotidien apportés par les malades décédés dans les
hospices et qui y ont été traités gratuitement, à l'exclusion des
héritiers; 3** sur les effets mobiliers apportés dans l'hospice par les
malades payants, lorsque ceut-ci y sont déeéJés sans héritiers.

Le droit de déshérence de la caisse des invalides de la marine est
réglé par la loi du 30 avril 4791, art. 4, n® 8. Il porte sur les deniers
et effets non réclamés dépendant de la succession des marins et autres
personnes mortes en mer.

Le droit de déshérence de la caisse des retraites pour la vieillesse
est réglé par la loi du 20 juillet 18S6, art. 18. Il porte sur l«s capitaux
réservés dont la caisse eût été débitrice envers les héritiers ou léga-
taires du crédi-rentier s'ils se fussent présentés dans les trente ans.

Pour les effets de la déshérence, renvoi au Code civil.

SECTION II. - LES DONS ET LEGS *

526. Les personnes administratives peuvent recevoir des donations
et des legs, mais en général, l'État intervient et il faut qu'il autorise
l'acceptation. La législation est la même pour les établissements d* uti-
lité publique, bien que ce soient des établissements privés. C'est un

1 . Bibliographie : R. Tissier, des dons et legs, etc.

H. 42

658 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVEE

des cas où ils sont soumis à la tutelle de l'État. (Art. 910 et 937 G. ci^.j
L'intervention de TÉlat se justifie de différentes façons. Quand il
s'agit de dons ou legs faits à une personne administrative, il y a, dHine
part,, la préoccupation de ne pas dépouiller la famille, d'autre part
celle de surveiller les charges ou conditions mises à la libéralitéi qui
pourraient être onéreuses pour la personne administrative, ou la dé-
tourner de son but. Quand il s'agit de dons ou legs faits à un établis-
sement d'utilité publique, il y a la préoccupation de l'intérêt de la
famille^ et aussi celle de surveiller l'accroissement des biens de main-
morte.

La nécessité de l'autorisation de l'État n'est pas la seule règle ex-
ceptionnelle que le droit administratif ait introduite dans la matière
des dons et legs, nous en rencontrerons quelques autres qui toutes
sont plus souples que les règles du droit civil; ainsi en est-il delà
règle qui permet aux établissements de recevoir avant d'avoir la per-
sonnalité; de celle qui permet l'acceptation dune donation après la
mort du donateur; de celle qui autorise l'acceptation partielle d'un legs.
En principe, malgré tout, il faut partir des règles du droit civil,
tant sur le fonds que sur la forme des libéralités.

527. De la jouissance du droit de recevoir. — a) Des

établissements dont l'existence n'est pas encore reconnue, — Rigou-
reusement les établissements qui, tout en ayant une existence de fait,
n'ont pas encore la personnalité, ne devraient pas pouvoir recevoir;
cependant la jurisprudence actuelle du Conseil d'État les admet à
recevoir, leur appliquant par analogie l'art. 906 C. civ. qui admet
l'enfant simplement conçu; seulement, il faut : 1® que l'établissement
ait la personnalité au moment de l'acceptation ; 2« que les béritiersdu
testateur ou donateur ne se refusent pas à l'exécution.

Les décrets d'autorisation portent la mention que : <l l'établissement
est autorisé à accepter la libéralité résultant pour lui, tant du testament
ou de la donation que du consentement donné par les héritiers à son
exécution. » Il n'y a pas là une libéralité nouvelle de la part des
héritiers, mais une renonciation consentie par eux à invoquer une
exception existant à leur profit.

Pendant longtemps la jurisprudence du Conseil d'État avait été
différente; elle reposait sur un avis du 48 avril 4Ô34?, qui refusait
l'autorisation, même lorsque l'auteur de la libéralité avait spécifié que
la libéralité était subordonnée à la reconnaissance postérieure de
l'établissement. Dorénavant les discussions ne seront plus possibles,
car la loi municipale du 5 avr. 1884, art. 141, a consacré le prin-
cipe nouveau au profit des bameaux qui ne sont pas encore érigés

MODES d'acquérir. — LES DONS ET LEGS 659

€n sections de communes et qui, par suite, n'ont pas encore la per-
sonnalité.

b) Restrictions au droit de recevoir. — Les congrégations reli-
gieuses reconnues ne peuvent recevoir que des legs à titre particulier;
elles ne peuvent recevoir d'un de leurs membres par donation entre-
vifs ou par testament que le quart des biens de celui-ci, à moins que
le don ou legs n^excède pas la valeur de 10,000 francs (1. 24 mai
1825, art. 4 et 5) ; elles ne peuvent recevoir de donations faites avec
réserve d'usufruit au proût du donateur. (0. 14 janvier 1831, art. 4,)

Les Petites Sœurs des pauvres ne peuvent posséder ni rentes ni
immeubles autres que ceux affectés au logement des sœurs. (Statuts.)

Les Sociétés de secours mutuels approuvées ne peuvent posséder
d^immeubles. (Dec. 26 mars 1852, art. 8.)

c) Restrictions résultant de la spécialité des établissements publics^
— Nous savons que les établissements publics ont chacun leur spé-
cialité; ils sont chargés d'un service déterminé, et un principe supé-
rieur d'ordre exige qu'ils ne sortent pasde leur mission, sous prétexte
que la condition d'une libéralité qu'ils ont reçue le leur imposerait.
Ils ne doivent donc pas pouvoir recevoir les libéralités, lorsque les
conditions imposées les feraient sortir de leur spécialité.

Ce principe a toujours été admis, mais il y a quelque difficulté à
préciser la spécialité de certains établissements publics.

Il y a eu de nombreuses variations de jurisprudence relativement
aux fabriques, cures et mensesépiscopales, notamment pour la question
de savoir si elles ne peuvent pas recevoir de legs pour les pauvres ou
pour fonder des établissements d'instruction.

La spécialité des fabriques est de subvenir aux besoins du culte,
mais il y a des traditions : autrefois les aumônes se distribuaient par
l'église et l'enseignement aussi.

Jusqu'en 1873 on admit le système de Tacceptation conjointe : l'é-
tablissement gratifié recevait la libéralité conjointement avec celui
dont la spécialité était d'en faire l'emploi. Ainsi dans l'hypothèse d'un
legs fait à une fabrique à charge d'aumônes, on adjoignait le bureau
de bienfaisance à la fabrique. Ce système entraînait beaucoup de
complications parce qu'on ne savait à qui était la propriété.

Des avis des 6 mars et 25 juillet 1873 autorisèrent l'acceptation par
la fabrique seule et cependant laissèrent un certain droit de surveil-
lance au bureau de bienfaisance...

Enfin, à partir de 1881, nouveau revirement, cette fois dans le sens
de la sévérité : refus complet d'autorisation, même pas d'acceptation
conjointe. (Av. 13juill. 1881, 2 déc. 1881.)

^•1

(560 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

528. De la capacité de recevoir et de rautorisation.

— En principe, les personnes administratives autres que l'État sont
incapables de recevoir sans autorisation. L'Élal lui-même, avant d'ac-
cepter, prend Tavis du Conseil d'État. Mais ce n'est pas une autori-
sation qu'il demande, c'est une formalité qu'il s'impose.

Par exception, le département peut recevoir sans autorisation lors-
qu'il n'y a pas de réclamation de la part des familles (1. 40aoûtl871,
art. 40, n° 5). La commune aussi est capable, à la double condition qu'il
n'y ait pas de réclamation de la famille et pas de charges. (L. 5 avr.
1884, art. 6», n» 8.)

Les établissements d'utilité publique sont toujours incapables de
recevoir sans autorisation.

11 en est de même des établissements publics ou d'utilité publique
étrangers. (Av. Cons. d'Ét. 47 janv. 1823.)

a) Formes de V autorisation. — En principe, l'autorisation doit être
donnée par décret rendu après avis du Conseil d'État. Un arrêté pré-
fectoral suffit : 1" pour les communes quand il y a des charges, mais
pas de réclamation des familles; 2*" pour les hospices et bureaux de
bienfaisance, lorsqu'il n'y a pas de réclamation ; 3' pour les fabriques
après avis préalable des évèques, lorsque les libéralités n'excèdent pas
1,000 francs et ne sont grevées d'autres charges que de l'acquit de
fondations pieuses dans les églises paroissiales, et de dispositions au
profit des communes, des hospices, des pauvres ou des bureaux de
bienfaisance ; 4* toutes les fois que le don ou legs est d'une somme
d'argent ou d'effets mobiliers n'excédant pas 300 francs. (0. du
2 avril 1817, art. l®»*; D. du 25 mais 1852; loi départementale, loi
municipale.)

En cas de libéralité complexe ou connexe^ l'autorisation a toujours
lieu par décret. 11 y a libéralité complexe lorsque plusieurs libéra-
lités à des établissements différents sont faites par le même acte;
il y a libéralité connexe lorsqu'une libéralité à un second établisse-
ment est écrite comme charge d'une libéralité à un premier établisse-
ment.

h) Autorisation dC acceptation partielle. — En matière de dona-
tions, l'autorité administrative se borne à autoriser ou à ne pas auto-
riser lacceptation ; en matière de legs, elle peut en outre autoriser
une acceptation partielle, la partie retranchée faiz^ant retour à la suc-
cession ; la raison de la différence est que la donation peut être réitérée,
le legs ne le peut pas. En cas dacceptation partielle de l^s universel,
les dettes sont réduitesà proportion.

c) De Vautorisation d'office, — Vis-à-vis des établissements publics,
l'autorité administrative peut donner une autorisation d'ofûceet impo-

MODES d'acquérir — LES DONS ET LEGS 661

ser l'acceptation. Vis-à-vis des autres perscanes adnainistratives et
des établissements d'utilité publique elle ne le peut pas*.

d) Instruction de V affaire. — Il appartient au préfet de chaque dé-
partement de diriger l'instruction des affaires ayant pour objet des
libéralités faites au profit des établissements publics. Il transmet le
dossier à l'administration centrale dans les cas où celle-ci doit statuer.

Le dossier n'est complet qu'autant qu'il contient :

Les délibérations prises par les conseils administratifs de l'établisse-
ment institué.

L'avis du conseil municipal pour les libéralités faites aux établissements
appelés éventuellement à recevoir des subventions.

L'avis de l'évêque pour les libéralités faites aux établissements ecclé-
siastiques.

Un état de l'actif et du passif de l'établissement institué, certifié et vé-
rifié par le préfet.

S'il s'agit d'une donation, une expédition de l'acte de donation, le cer-
tificat de vie du donateur, une évaluation de sa fortune et de celle de ses
héritiers présomptifs.

S'il s'agit de dispositions testamentaires, une expédition du testament,
le consentement ou l'opposition des héritiers et des légataires universels
ou bien les actes extrajudiciaires par lesquels ils ont été mis en demeure
de consentir.-

. Si les héritiers sont inconnus, les pièces constatant que la disposition
testamentaire a été affichée de huitaine en huitaine et à trois reprises
consécutives à la mairie du domicile du testateur et insérée dans le jour-
nal judiciaire du département; une évaluation des biens légués et des
renseignements sur la situation de fortune des héritiers.
Le préfet joint sou avis motivé.

529. De l'acceptation. — a) Par qui elle doit être faite. —
L'acceptation doit être faite, savoir : pour le département par le préfet,
en vertu d'une décision du conseil général ; pour les établissements
publics par les administrateurs, par les trésoriers des fabriques lorsque
les donateurs ou testateurs ont disposé en faveur des fabriques ou
pour l'entretien des églises et le service divin ; par le supérieur des
associations religieuses lorsqu'il s'agit de libéralités faites au profit

1. Oq peut soutenir que la règle a été modifiée même pour les établisse-
ments publics par la loi du 5 avril 1884. En effet, le principe de Tautorisatiou
d'office s'appuyait par argument a fortiori sur l'art. 48, § 2 de la loi du
18 juillet 1837, qui autorisait le gouvernement à passer outre malgré le refus
d'un conseil municipal. Mais d'après l'article 112, § 1 delà loi de 1884, le con-
seil municipal est maître de refuser, il est simplement appelé à délibérer deux
fois; dès lors on peut conclure que l'autorisation d'office devenue impossible
pour la commune, l'est devenue également pour les établissements publics.

662 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

de ces associations ; par les maires des communes lorsque les dons ou
legs sont faits au profit de la généralité des habitants, ou pour le sou-
lagement et t entretien des pauvres de la commune. (0. 2 avr. 1817,
art. 3.) Le préfet accepte les libéralités faites au pix>ût des pauvnes
d'un canton, d'un arrondissement ou d'un département. (Jurispru-
dence.)

b) De r acceptation provisoire. — L'acceptation ne peut avoir lieu
en principe que lorsque Tautorisation administrative est intervenue
(art. 937 G. civ.). Certaines personnes administratives sont admises à
faire une acceptation provisoire, et alors l'autorisation administrative
donnée postérieurement rétroagit au jour de l'acceptation provisoire.
Ce sont : les départements (1. 10 août 1871, art. 53); les communes
(1. 5 avr. 1884, art. 113); les hospices et hôpitaux (1. 7 août 1851,
art. 11); les bureaux de bienfaisance. (Arr. Cassât. 11 nov. 1866.)

Lorsqu'une donation a été faite à un établissement qui ne jouit pas
du bénéfice de l'acceptation provisoire, et que le donateur est décédé
avant l'autorisation administrative, on autorise l'établissement à ac-
cepter la libéralité résultant pour lui tant de l'acte de donation entre-
vifs que du consentement donné par les héritiers à son exécution.
{Cass. 5 mai 1862.)

530. Appendice. — Produit des quêtes, collectes^ troncs. —
Ces produits sont des dons. Il est certain qu'il ne sont assujettis à au-
cune des formalités des dons et legs. Mais une autre question s'est
élevée, celle de savoir si les bureaux de bienfaisance, établissements
publics, dont la spécialité est le soulagement de la misère, n'avaient
pas un véritable monopole en matière de quête ou collecte pour les
pauvres, et si le produit des quêtes faites par des tiers, notamment
par les curés dans leur église, ne devait pas être versé dans la caisse
du bureau. Cette prétention était excessive. Il est bien vrai que les
textes reconnaissent au bureau de bienfaisance le droit de faire des
quêtes ou collectes dans les églises (Arrêté 5 prairial an XI; D.
12 sept. 1806; D. 30déc. 1809, art. 75), mais ils ne parlent pas d'un
droit exclusif. (Av. Cons. d'Ét. 24 mars 1880.)

SECTION III. — LES CONTRATS

531. Les contrats que les personnes administratives peuvent passer
à titre de personne privée sont très nombreux. Rappelions que les
marchés de travaux passés pour le domaine privé sont des contrats du
droit civil ; qu'il en est de même des marchés de fournitures passés

MODES d'acquérir. — LES CONTRATS 863

par les départements, les communes, et les établiesements publics, et
des emprunts contractés par les mêmes personnes.

Nous traiterons ici seulement des ventes, des concessions sur le
domaine privé et des baux à ferme. On remarquera pour tous ces
contrats la même règle que pour les marchés de travaux publics et les
mardiés de fournitures, l'emploi de l'adjudication publique, qui est
destiné à assurer la loyauté de la gestion des patrimoines administra-
tifs.

Remarquons aussi Temploi au point de vue de la rédaction des actes,
de la forme administrative qui donne au titre la vertu d'un titre exé-
cutoire. (V. p. 200.)

No j . Les ventes,

532 I. Ventes des biens de l'État. — a) Ventes d'immeu-
bles. — Les ventes d'immeubles appartenant à l'État ont été célèbres
sous la Révolution et pendant tout le début du siècle, sous le nom de
ventes de biens nationaux. Les biens nationaux étaient en effet deve-
nus biens de TÉtat par la confiscation, et c'est en cette qualité qu'ils
étaient vendus. Les ventes de biens nationaux sont arrêtées depuis
longtemps, les réclamations et les procès sans nombre auxquels
elles avaient donné lieu sont aujourd'hui tombés dans l'oubli ; les
ventes de biens de l'État ne sont plus une opération politique, mais
une opération d'administration courante, et par conséquent une opé-
ration privée. Mais la législation n'a pas encore été mise en harmonie
avec ce nouvel état de choses. En l'an VIII, le contentieux des domai-
nes nationaux avait été placé ^îans la compétence des conseils de pré-
fecture. Cette attribution avait été dès le début considérée comme
exceptionnelle et restreinte à l'ai iénation des biens ; elle subsiste encore,
alors qu'elle devrait avoir disparu.

Autorités qui décident la vente, — D'une législation assez compli-
quée, il résulte qu'il faut faire deux catégories de biens :

1° Ceux dont l'aliénation doit être décidée par une loi, immeubles
de plus d'un million (l. l*'juin 1864) et forêts nationales. (L. 22 nov.
1**' déc. 1790, art. 8.)

2® Ceux dont l'aliénation doit être décidée par décret ; ce sont tous
les autres immeubles (l. 15 et 16 floréal an X) et parmi eux il con-
vient de citer les lais et relais de la mer, les atterrissements des fleuves,
les terrains retranchés de la voie publique par suite d'alignement.
(L. 16 sept. 1807, art. 41 et 53.)

Règles de la vente. — Le préfet est chargé de procéder à la vente,
mais l'administration des domaines doit intervenir à l'acte.

664 LES DROITS DOMANIAUX DE PERSONNE PRIVÉE

La vente, sauf exception prévue par des textes, doit être faite aux
enchères avec publicité et concurrence sur une mise à prix fixée par
expert.

Au point de vue de l'exécution de la vente, l'État a deux droits
intéresssants : d'abord la créance peut être recouvrée par contrainte
(v. p. 544) ; de plus si^ dans la quinzaine de la signification de la cod-
trainte, le prix n'est pas payé, l'acquéreur encourt la déchéance qui
n'est autre chose que la résolution de la vente prononcée par l'admi-
nistration elle-même; elle est prononcée par le préfet, sauf recours au
ministre et au Conseil d'État.

b) Ventes de meubles. — La vente est faite aux enchères, avec les
mêmes formalités que la vente d'immeubles, sauf la mise à prix par
expert; adjudication présidée par un receveur des domaines.

533. IL Vente des biens des communes. — Les ventes
des biens des communes, meubles ou immeubles, doivent être faites
par adjudication publique, v. art. 89, 1. 5 avril 1884. — De plus,elleî:
doivent être précédées d'une enquête de commodo et incommodo. Enfin,
V. art. 1596 G. civ. pour une incapacité qui frappe les autorités muni-
cipales et les empêche de se rendre adjudicataires.

TV» j2. Les concessions sur le domaine privé,

534. Les concessions sur le domaine privé sont un mode d'aliéna-
tion ou tout au moins de constitution de droits réels, en quoi elles se
distinguent des concessions sur le domaine public, qui ne donnent
jamais au concessionnaire qu'un droit de possession précaire.

Elles se distinguent des ventes domaniales par des caractères va-
riables selon les hypothèses : tantôt parce qu'elles sont faites à titre
gratuit; tantôt parce qu'elles concèdent un droit de propriété simple-
ment éventuel; tantôt parce qu'elles concèdent un droit à charge
d'un service à remplir; tantôt parce qu'elles échappent à la règle de
Tadjudication pnblique et sont faites de gré à gré, etc , etc.

Toutes les personnes administratives peuvent faire des concessions.
C'est ainsi que les communes peuvent concéder des sources thermales
leur appartenant, à charge d'exploitation ; de même, les établisse-
ments publics.

Mais c'est TÉtat surtout qui use des concessions. En Algérie, il y a
tout un système organisé de concessions de terres domaniales faites
en vue du peuplement, et qui entraînent pour le concessionnaire l'o-
bligation de résider et de cultiver sous peine de déchéance. En prin-
cipe, ces concessions sont gratuites ; cependant depuis quelques années.

MODES d'acquérir. — LES CONTRATS €65

l'adminislralion s'efforce d'introduire la pratique des concessions à
litre onéreux par adjudication. (V. D. 30 sept. 1878.)

Dans la métropole, les concessions sont pratiquées à titre onéreux
en vertu de l'art. 41, 1. 16 sept. 1807, pour les lais et relais de la
mer, pour les marais qui appartiennent à l'État, pour les accrues et
aitemssements des fleuves et rivières navi«[ables et flottables, lorsque
ces terrains se sont formés dans des conditions où ils n'accroissent
pas aux riverains, notamment à la suite de travaux publics; enfin
pour les endiguements et les créments futurs. Dans ces deux derniers
cas, il s'agit de terrains qui seront repris sur les fleuves ou sur la
mer à la suite de travaux qu'accompliront les concessionnaires; ce que
rÉlat cède, c'est un droit de propriété éventuel ; pour le moment, en
effet, les terrains sont sous l'eau et font partie du domaine public, mais
une fois les travaux effectués, ils seront ipso facto distraits du do-
maine public et saisis par le droit de propriété du concessionnaire.

En la forme, ces concessions se présentent en général comme des
ventes, autant que possible, on les fait par la voie deTadjudication ; elles
doivent être approuvées par décret; le contentieux est, comme celui
des ventes, de la compétence des tribunaux administratifs^ mais pas
toujours des conseils de préfecture.

yV" 2, Les baux à ferme,

535. Au sujet de baux à ferme, deux règles intéressantes :

Première règle, que nous avons déjà rencontrée plusieurs fois : les
biens immeubles des personnes administratives, qui ne sont pas
aliénés et qui ne sont pas affectés à un service public, doivent en
principe être affermés. (L. 19 août-12 sept. 1791, art. 8, § 2.)

Deuxième règle : La location des biens doit être faite en principe
par adjudication ; cette pratique, suivie par l'État, est simplement
recommandée aux communes car les conseils municipaux sont maîtres
de régler les conditions des baux au-dessous de dix-huit ans. (A.rt. 68,
no 1, 1. 5avr. 1884.)

Les baux à ferme sont de la compétence des tribunaux judiciaires,
même les baux de chasse dans les forêts de l'État (Trib. confl. 21
mars 1891), même les baux de droit de pêche dans les cours d'eau
navigables et flottables; mais, par exception, les baux de sources
minérales de TÉtat sont de la compétence du conseil de préfecture.
(Arrêté 3 floréal an VIIL)

666 LES DaOiTÔ DOMANIÂUK DE PSASOXIiE PRIVÉE

SECTION IV. — LES QUASI-C02ÎTBATS

536. Les personnes administratives peuvent être obligées en verlu
de quasi-contrats.

Les deux seuls quasi- contrats dont il puisse être question vis-à-vis
d'elles, sont le paiement de Vindû et la gestion d^affaire. Le paie-
ment de rindû ne donne lieu à aucune difficulté sérieuse. S'il y a eu
trop perçu au profit d'une personne administrative, soit dans le
recouvrement de l'impôt, soit dans toute autre occasion, il doit y
avoir restitution, sauf formalités de comptabilité pour cette restitu-
tion. L'application du principe de la gestion d'affaire donne lieu à
des difficultés plus grandes.

537. De la gestion d'affaire. — Dans la gestion d'affaire, il
y a un maître de la chose que nous supposons ici être une personne
administrative ; il y aussi un tiers, qui, sans mandat et de sa propre
initiative, accomplit une dépense pour la chose. La question est de
savoir si la personne administrative sera obligée de tenir compte à ce
tiers des dépenses qu'il aura faites.

Quelques exemples montreront combien cette matière de la gestion
d'affaire est pratique et dans quelles hypothèses variées la question
peut se poser :

1° L'hypothèse la plus simple est celle où un tiers, qui n'est en
aucune façoti une autorité administrative, fait une dépense qui sera
utile à une personne administrative et veut recouvrer sa dépense.
Par exemple un usinier a fait construire à ses frais un pont sur un
chemin vicinal et actionne la commune en remboursement.

2° Une hypothèse déjà plus compliquée, est celle où une autorité
administrative a engagé seule une dépense qu'elle n'a pas le droit
d'engager; par exemple, un maire a passé seul un marché pour
lequel il eût dû y avoir décision du conseil municipal. Le fournisseur
ou l'entrepreneur du travail pourra-t-il se faire payer par la com-
mune ? Ou bien s^il a poursuivi le maire, celui-ci, après avoir payé
de ses deniers, pourra-t-il intenter une action récursoire contre la
commune ?

3° Enfin, voici une hypothèse plus compliquée encore, mais singu-
lièrement pratique : un administrateur, un maire , par exemple,
ayant soustrait une certaine quantité de deniers à la comptabilité de
la caisse municipale, emploie cette somme d'une façon utile pour la
commune ; sa gestion occulte est découverte ; nous savons qu'en
vertu des principes sur la comptabilité de fait, il devient comptable

des deniers dissimulés, c'est-à-dire, qu'il doit rendre intégrsilemeBt
la somme. Ne peut-il pas invoquer, à titre d'exception, la gestion
d'affaire, et se faire décharger de l'obligation de restituer dans la nQ'esuu!^
où les deniers auront été utilement employés pour la commune?

La doctrine est divisée sur la question de savoir si le principe de
la gestion d'affaire doit être appliqué aux personnes administratives
dans ces diverses hypothèses. La jurisprudence est aussi un peu in-
décise ; cependant, dans ces dernières années, elle semble s'^re
orientée vers l'application du principe. On peut invoquer en ce sens
des décisions de toutes les juridictions intéressées : de la Cour de
cassation (Cass., req. 15 juill. 4873, commune de Saint-Ghinian,
conclusions de M. Reverchon; Cass., req. 19 déc. 1877, commune
de Bordeaux, conclusions de M. Dareste) ; du Conseil d'Etat (46 mai
1879 ; 49 mai 4882 ; 8 déc. 1882; 6 févr. 1883; 13 avr. 1883) ; enfin
du tribunal des conflits (26 juin 1880; 25 janv. 1881 ; 11 déc. 1881).

On ne peut que se féliciter de voir la jurisprudence s'engager dans
cette voie.

Le remboursement des dépenses accomplies par le gérant d'affaires
repose sur un principe de justice évident, d'autant mieux qu'il y .
presque toujours lieu d'appliquer un autre principe, celui de la resti-
tution de l'enrichissement sans cause, autrement dit de l'action de in
rem verso ; si la gestion de l'affaire a été utile, le maître de la chose
s'est enrichi, et il doit être tenu d'indemniser, au moins dans la limite

de son enrichissement.

Il est de principe que les quasi-contrats obligent même les inca-
pables, pourquoi n'obligeraient-ils pas les personnes administratives?

11 est vrai qu'il pourrait y avoir là une cause de désorganisation
pour les finances publiques, si la pratique des gestions d'affaire se
généralisait. Des dépenses considérables pourraient être engagées sans
que les autorités, qui sont les représentants légaux de la personne
administrative, et qui seules ont le droit de formul er sa volonté, fussent
appelées à se prononcer. Mais il est bien évident que l'application de
la gestion d'affaire doit demeurer une exception en cette matière,
comme elle est une exception dans les relations entre les particuliers.
C'est aux tribunaux d'abord, à l'administration ensuite^ à veiller à ce
qu'elle ne s'étende pas^

Les tribunaux doivent se préoccuper : 1' de la question de savoir
si la dépense a été utile et dans quelle mesure ^ ; 2° de celle de savoir

1. Ua arrêt de la cour de Chambéry du 13 août i891 fait une distinction
très judicieuse entre les dépenses utiles et les dépenses de luxe à propos d'tin«
dépense engagée par un maire.

LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF'

539. On entend par contentieux administratif V ensemble des règles
relatives aux litiges que suscite V activité des personnes administra-
tives^ en tant que ces règles s'écartent du droit commun.

Les personnes administratives, en agissant^ c'est-à-dire en exerçant
leurs droits, sont exposées à commettre des violations de drmt ou à
froisser des intérêts respectables.

Sans doute, pour donner satisfaction aux réclamations qui s'élèvent,
l'administration pourrait se borner à examiner elle-même la plainte,
et l'admettre ou la rejeter sans la soumettre à un juge, c'est ce qui se
passe en cas de recours gracieux. Mais il est facile de comprendre que
cette façon de procéder, dans le cas où la réclamation est rejetée, ne
donne pas satisfaction au plaignant, car celui-ci peut toujours objec-
ter que dans cet examen de Taffaire fait par l'administrateur lui-même,
sans aucune des formes protectrices employées d'ordinaire par la jus-
tice, la vérité n'a pas pu se faire jour.

L'administration a tout intérêt, afin d'apaiser au plus vite les mé-
contentements, à soumettre la réclamation à un juge en suivant les
formes ordinaires des litiges organisés; ces formes permettent au
particulier lésé de lutter pour faire triompher ses prétentions ; de là
le nom de contentieux donné au débat {contendere, lutter). La lutte
judiciaire, avec ses péripéties et ses formalités accoutumées, a le don
d'apaiser les plaideurs, quelle qu'en soit l'issue.

Ce n'est pas seulement d'ailleurs de l'intérêt de l'administration
qu'il s'agit, mais du triomphe du droit et de la justice Or, d'abord,
il est clair que quelque bien disposé que soit un administrateur auquel
on s'adresse par recours gracieux, il y a plus de garanties de justice
dans l'intervention d'un juge, soit parce que ce juge est étranger à la
contestation, soit parce que les formes de la procédure qu'il emploie
ont par elles-mêmes une vertu.

1. Bibliographie : E. Laferrière. — Traité de la juridiction administrative et
des recours contentieux^ 2 vol. in-S®, 1887.

672 LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

De plus, le contentieux administratif a pour résultat de dépouiller
en partie l'État de son aspect de puissance publique en ramenant
devant un juge; et ce fait est, au point de vue des progrès du droit,
d'une très grande valeur : il fait apparaître dune façon sensible aux
yeux de tous, que l'État peut être soumis à des règles de droit ana-
logues à celles auxquelles sont soumis les particuliers, puisqu'il est
astreint comme eux à un juge. Aussi est-ce par le contentieux que le
droit administratif s'est formé, et, plus que tous les autres droits, celui-
là sort-il de la procédure.

Dans les pays où le contentieux administratif n'est pas développé,
il peut y avoir de bonnes pratiques d'administration, mais il n'y a pas
de droit administratif. Le contentieux administratif remonte jusqu'au
droit romain, et sous Tancien régime, à la veille de la Révolution, il
était très considérable.

L'étude du contentieux administratif doit logiquement comprendre
les trois objets suivants :

1» Les actions ou recours; 2» les juridictions et la compétence; 3Ma
procédure.

CHAPITRE PREMIER

LES ACTIONS OU RECOURS

540. Le contentieux administratif doit se préoccuper des actions
ou recours intentés parles particuliers contre les personnes adminis-
tratives ou contre leurs actes, c'est-à-dire, des actions intentées par
les particuliers à titre de demandeur; mais il doit se préoccuper aussi
des actions intentées par les personnes administratives à titre de de-
mandeur, caries personnes administratives peuvent, elles aussi, avoir
des droits à faire valoir contre les particuliers, ou bien Tune contre
Tautre.

A la vérité, vis-à vis des particuliers, les personnes administratives
sont rarement demandeur; en général, c'est le particulier qui est
obligé d'attaquer. Gela tient à ce que les personnes administratives
ont un certain nombre de droits de puissance publique, grâce aux-
quels, dans la plupart des cas, elles réalisent leur droit extrajudiciaire-
ment jusqu'à Textrème limite, et mettent leur adversaire dans la
nécessité d'attaquer. Il est clair, par exemple, que quand l'État pro-
cède lui-même à la délimitation de son domaine public, il met le
voisin qui se croit lésé dans l'obligation de prendre le rôle de deman-
deur. De même, quand l'État liquide lui-même ses dettes envers ses
fournisseurs. Cela n'empêche pas cependant, que quelquefois l'État
et les autres personnes administratives ne soient obligés de se porter
demandeur.

§ 1. — DES ACTIONS OU RECOURS INTENTÉS PAR LES PARTICULIERS

Des cas où le particulier peut attaquer.

541. De la faconde créer le contentieux. — Un par-
ticulier lésé par l'administration ne peut pas toujours attaquer, il
faut qu'il y ait, suivant l'expression consacrée, droit litigieux ou con-
tentieux créé.

Or, la question de savoir quand il y a contentieux créé est délicate.
Il faut distinguer suivant que la personne administrative a agi à
titre de puissance publique où à titre de personne pii vée.

H, 43

674 LES ACTIONS OU RECOURS

a) Cas où la personne administrative agit à titre de puissance pu-
blique, — Dans cette hypothèse, il faut partir de cette idée fondamen-
tale, que le particulier attaque beaucoup moins une personne admi-
nistrative qu'un acte d'administration par lequel il a été lésé. Ce qu'il
intente, c'est un recours contre l'acte, bien plutôt qu'une action contre
la personne. Sans doute^ en cours d'instance, la personne adminis-
trative sera mise en cause, mais au début, c'est l'acte lui-même qui
est poursuivi. On dirait que la personne administrative ne veut pas
s'engager tout entière dans la défense de son acte.

La conséquence est que toutes les fois qu'une personne adminis-
trative agit à titre de puissance publique^ le contentieux^ en prindfe,
ne peut être créé que par un acte d^ administration.

Il faut donc que le particulier puisse citer l'acte d'administration
par lequel il a été lésé, c'est-à-dire une décision exécutoire prise pai'
une autorité administrative et à lui opposable.

Il est des cas où cet acte d'administration sera intervenu spontané-
ment, sur l'initiative de l'administration elle-même, par exemple,
dans l'hypothèse d'un décret de délimitation du domaine public, d'un
décret liquidant la pension d'un fonctionnaire, mais il est d'autres
cas où le particulier sera obligé de provoquer l'acte d'administration
pour créer le contentieux.

Cela peut arriver à l'occasion de l'exécution des opérations de puis-
sance publique^ notamment des marchés de travaux publics ou des
marchés de fournitures de l'État. L'entrepreneur ou le fournisseur
peut s'apercevoir, en cours d'exécution du marché, qu'il est lésé par
les agissements d'un fonctionnaire inférieur sans pourvoirs propres,
agissements qui ne constituent pas des actes d'administration au
sens juridique du mot. Il est obligé alors de former devant le mi-
nistre un recours gracieux, afin de provoquer une décision sur re-
cours gracieux, qui, elle, sera un acte d'administration, et qui pourra
être attaquée par la voie contentieuse. Il créera donc le contentieux
en employant la voie préalable du recours gracieux *.

i. On pourrait voir une contradiction apparente entre la règle que nous
formulons ici, et d'où il résuite que quelquefois le recours gracieux est le
préalable obligé da recours contentieux, avec une antre règle que nous avom
formulée, p. 210, et d'où il résulte au contraire que le recoiira gracieux vl^
pas le préalable obligé du recours contentieux.

Les hypothèses sont complètement différentes : ici il n y a pas de décision
administrative et il s'agit d'en provoquer une, le recours gracieux est le seul
moyen. À la page 210, nous nous placions dans l'hypothèse où il y a déjà
une décision d'une autorité administrative inférieiure, et la doctrine de l'arrêt
Bansais, que nous reproduisions, décide qu'il a'y a pas lieu a^ors de pa^Mc

INTENTÉS PAR LES PARTICULIERS 675

Celte obligation se trouve inscrite dans le cahier des clauses et con-
ditions générales des ponts et chaussées, art. 51. Elle est reproduite
dans tous les autres cahiers pour tous les travaux publics de l'État,
^ s^applique par conséquent aux réclamation» formulées par l'entre-
preneur.

Il en est de même pour les marchés de fournitures -de TÉfaty les
réclamations du fournisseur doivent être d'abord soumises au ministre
avant d'être portées au Conseil d'État,

Il faut voir dans cette règle un privilège de plus qui appartient aux
personnes administratives agissant à titre de puissance publique ; cette
nécessité où la partie lésée est de provoquer une décision, permet à
l'administration supérieure d'étudier l'aifaire, elle entraîne des délais
et des lenteurs qui peuvent être fort utiles. Pendant longtemps même,
il fut admis qu'il suffisait au ministre de ne pas répondre au recours
gracieux, pour emp êcher indéfiniment la partie de former son recours
contentieux. Cet abus n est plus possible depuis la disposition du
décret du 2 novembre 1864, qui assimile à une décision de rejet le
silence gardé par le ministre pendant quatre mois depuis la réception
du recours. Il n'en est pas moins vrai qu'il y a là un privilège exor-
bitant du droit commun^ qui doit être restreint autant que possible.
Dans les marchés de travaux publics, il s'impose aux entrepreneurs
parce qu'il est expressément stipulé au cahier des charges, mais on
ne saurait admettre qu'il soit opposable aux tiers qui se trouveraient
lésés par une opération de travaux publics sans avoir traité avec Tad-
ministration. Par exemple, dans Thypothèse de dommages permanents
causés à la propriété, le propriétaire lésé peut de piano poursuivre la
personne administrative devant le conseil de préfecture.

b) Cas où la personne administrative agit à titre de personne pri-
vée. — Dans cette hypothèse, la personne administrative peut être
actionnée directement elle-même ; ce n'est pas un recours contre l'acte
qu'on intente, mais une action ordinaire contre la personne; il n'est
donc point besoin de provoquer d'acte d'administration.

Cela se présente dans les contestations sur la propriété ou sur la
possession, quand il s'agit du domaine privé.

Cela se présente aussi pour l'exécution de ceux des contrats qui sont
opérations de personne privée.

Et cependant, même dans ces cas, nous allons voir un peu plus loin
que la personne administrative doit être prévenue de l'action intentée,
par le dépôt préable d'un mémoire*

par rintermédtaire d'cme décision mmis^érielle^ paisqull y a déjà uoe décisioD.
La condliatioD est donc facile.

676 LES ACTIONS OU RECOURS

A^» / . Des recours contentieux contre tacie.

542. Ces recours sont au nombre de deux, le recours contentieux
ordinaire y et le recours pour excès de pouvoir,

a) Le recours contentieux ordinaire est une action qui donne au
juge un pouvoir de pleine juridiction, qui lui soumet en entier la
situation créée par la décision incriminée, lui permet d'annuler ou
réformer la décision et de statuer sur les conséquences, notamment
de condamner à des dommages-intérêts.

Le recours contentieux ordinaire répond à la situation suivante:
un droit a été violé par l'administration, mais ce droit n'est pas
quelconque, il avait été reconnu par la loi aux citoyens justement à
l'occasion de l'opération administrative au cours de laquelle il a été
violé. Par exemple, en matière d'impôts directs où il existe des recours
contentieux, le droit reconnu aux citoyens par la loi et qui peut avoir
été violé est le droit de ne pas être imposé à tort ni surtaxé ; en matière
de pensions civiles où il y a également des recours contentieux une
fois que le fonctionnaire a été admis à faire valoir ses droits à la
retraite, le droit reconnu au fonctionnaire est le droit à une pension
liquidée suivant certaines règles, etc.. Il y a donc corrélation intime
entre le droit violé et l'acte qui le viole. Aussi qualifie- t-on souvent de
décisions administratives contentieuses, les actes d'administration
qui inter\ iennent en de pareilles matières ; ces décisions sont conten-
tieuses en ce sens qu'elles se heurtent sûrement à des droits, qu'un
contentieux peut sûrement en naître, que si le recours ne réussit pas
toujours, dans tous les cas il est toujours recevable.

b) Le recours pour excès de pouvoir est une voie de nullité spéciale
qui donne seulement au juge un pouvoir d'annulation de l'acte,
sans lui donner le pouvoir de réformer, ni de statuer sur les consé-
quences de l'annulation.

Le recours pour excès de pouvoir, qui, depuis le D. 2 nov. 1864, a
absorbé tout le contentieux de l'annulation, répond à deux situations
bien différentes de la précédente et bien différentes entre elles :

1° Un droit reconnu par une loi ou un règlement a été violé, mais
ce droit n'avait aucune corrélation avec l'acte d'administration par
lequel il a été violé ; c'est un droit individuel quelconque* Voici par
exemple une opération de délimitation du rivage de la mer; aucun texte
de loi spécial n'a protégé les riverains contre les emprises de terrain
que le décret de délimitation peut entraîner, aucun droit spécial ne
leur est reconnu; par suite, aucun recours contentieux ordinaire
contre le décret ; mais le droit de propriété d'une façon générale est

INTENTÉS PAR LES PARTIGUL,IERS 677

protégé par des dispositions législatives au Code civil et ailleurs; dès
lors, s'il y a eu emprise de son terrain, le riverain pourra intenter
le recours poyr excès de pouvoir du chef de violation de la loi et des droits
acquis. C'est l'ancien recours en annulation contentieuse, et au fond
c'est le droit général d'action qui doit exister toutes les fois qu'un droit
'Cst violé. (V. p. 204 et la note.)

2° Aucun droit n'a été violé, mais l'acte d'administration a froissé
un intérêt i^spectable et, de plus, il est entaché d'un vice interne
(incompétence, vice de forme, détournement de pouvoir).

c) Dans tous ces cas, il ya litige organisé devant un véritable juge^ et
c'est ce qui fait que nos deux recours méritent le nom de recours con-
tentieux et se distinguent du recours gracieux, qui n'est que la
réclamation portée devant l'administrateur. Nousavons étudié les règles
de ces deux recours à propos de l'acte d'administration (p. 211 et s.),
nous avons étudié aussi, au même endroit, les recours gracieux et ses
rapports avec les recours contentieux (p. 208 et s.); nous n'avons pas
à revenir sur ces matières.

N^ 2, Des actions contre la personne,

543. Lorsqu'un particulier peut intenter une action contre une
personne administrative de piano, sans avoir à provoquer au préala-
ble de décision administrative, il n'y a aucune règle spéciale à suivre
en principe. Le plus souvent, d'ailleurs, ce sera une action judiciaire
portée devant les tribunaux ordinaires.

Cependant, il peut se faire qu'il y ail obligation de déposer au préa-
lable un mémoire entre les mains de l'autorité administrative.

544. Dépôt d'un mémoire. — a) Obligation du dépôt, —
Un mémoire contenant les prétentions du demandeur avec les pièces
justificatives doit être adressé au préfet avant toute action judiciaire
intentée à une personne administrative, sous le bénéfice des distinc-
tions suivantes :

1« Actions dirigées contre VÉtat (1. 28oct.-5 nov. 1790, t. III, art.
15). — L'obligation existe pour les actions de toute nature. La pres-
cription est interrompue par le dépôt du mémoire.

2« Actions dirigées contre le département (1. 10 août 1871, art. 55).
— L'obligation existe pour les actions pétitoires. L'action ne peut
être portée devant les tribunaux que deux mois après la date du
récépissé. Le dépôt du mémoire interrompt toute prescription s'il est
suivi dans les trois mois d'une demande en justice.

î> Actions dirigées contre les communes (l. 5 avr. 1884, art. 124 et

678 LES ACTIONS OU RECOURS

suiv.). — L'obligation existe pour les actions pétitoires. L'action ne
peut être portée devant les tribunaux que deux mois après la date
du récépissé. Le dépôt du mémoire interrompt toute prescription, s'il
est suivi dans les trois mois d'une demande en justice.

b) Nature du mémoire. — Au fond c'est un avertissement^ il est
à remarquer que le dépAt du mémoire se produit pour des actions
judiciaires, c'est-à-dire dans des hypothèses où il n'y a pas eu de
recours gracieux qui ait averti l'administration.

On a voulu y voir un essai de conciliation, à cause de l'effet inter-
ruptif de prescription, mais les parties ne sont pas mises en présence.

On pourrait dire que c'est le reste affaibli d'une nécessité de deman-
der l'autorisation d'attaquer. Ainsi les créanciers d'une commune,
d'après l'arrêté du 17 vendémiaire an X, renouvelant un édit d'août
1683, ne pouvaient actionner la commune qu'après autorisation du
conseil de préfecture. Cela a disparu depuis la loi du 18 juillet 1837.

§ 2 — DES ACTIONS OU RECOURS INTENTÉS PAR LES PERSONNES

ADMINISTRATIVES

N^ 1 . Des différentes actions que les personnes administratives

peuvent avoir à intenter,

545. Actions ordinaires. — Les personnes administratives
peuvent avoir à intentei* d'abord des actions ordinaires, soit pour leur
domaine privé, soit pour leurs opérations de personne privée, et
cela contre des particuliers ou contre d'autres personnes administra-
tives.

546. Recours contre des actes d'administration. —

Elles peuvent aussi avoir à former des recours contre des décisions
administratives. Ainsi, on peut très bien voir une commune, pro-
priétaire de terrains au bord de la mer, former un recours pour
excès de pouvoir contre un décret de délimitation. Quelquefois, elles
forment des recours dits administratifs. C'est ainsi qu'aux termes
de l'art. 67, loi municipale, le conseil municipal peut former un
recours en la forme du recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté
du préfet annulant une de ses délibérations.

547. Action publique répressive. — Cette sorte d'ac-
tion est réservée à l'État. C'est l'action publique par laquelle est
poursuivie au nom de la société la répression des crimes et délits »
nous n'en parlerions même pas, si quelquefois cette action n'était

N^ 2

INTENTÉS PAR LES PERSONNES ADMINISTRATIVES 679

portée devant des tribunaux administratifs. (Compétence répressive
des conseils de préfecture en matière de contraventions de grande
voirie.)

548. Actions dans l'intérêt de la puissance publi-
que. — Un certain nombre d'actions ou recours sont intentés au
nom de TEtat dans IMntérêt de la puissance publique; on peut citer :

1° Les oppositions à ouverture d'écoles libres. (V. p. 145.)

2® Les recours en annulation de décisions de conseils généraux
formés par les préfets devant le Conseil d'État, en vertu de Fart. 47,
1. 10 août 1871 ;

3° Les recours en matière d'appel comme d'abus ;

4** Les jugements des comptes des comptables, etc.;

5** Les élévations de conflit. (V. infrà, n« 570.)

. De la capctcité des personnes administratives pour ester en
justice et du maniement de V action.

549. L'État. — i" Capacité. — L'État a pleine capacité pour
ester en justice.

2° Autorité qui prend la décision. — Ce sont les autorités du pou-
voir exécutif qui ont le droit de décision pour intenter Faction, en
principe ce sont les ministres.

3* Mandataire ad litem. — Pour savoir qui est le représentant en
justice il faut des distinctions :

a) Domaine de VEtat. — Toutes actions concernant le domaine de
l'État sont intentées et soutenues au nom du préfet du département
dans le ressort duquel se trouvent les objets contentieux. (Art. 69, § 1,
C. proc. civ.)

Toutefois, l'administration des domaines a le droit d'exercer les
actions qui ont pour objet de simples recouvrements de revenus, d'ar-
rérages de rentes ou de créances, lorsque le fond du droit n'est pas
contesté. (L. 28oct.-5 nov. 1790, titre IIL art. 14, et 19 août-12 sept.
1791, art. 4 et 6.)

Le préfet représente le domaine de l'État, même contre le dépar-
•tement. Dans ce cas, le département est représenté par un membre
de la commission départementale nommé par elle. (Art. 54, 1. 10 août
1871.)

Le préfet représente le domaine de l'État, non seulement devant
les tribunaux judiciaires, mais aussi devant les juridictions adminis-
tratives ; même devant le conseil de préfecture, bien qu'il en soit
président ; il se borne àne pas siéger comme juge. Cependant, devant

680 LES ACTIONS OU RECOURS

le Conseil d'État, c'est le ministre des finances qui représente le
domaine de l'État.

b) Pour le domaine militaire^ c'est-le ministre de la guerre qui
intente et défend aux actions. (L. 10 juill, 1791, titre IV, art. 1
et 5.)

c) IVésor public, — Le trésor public procède en justice par le mi-
nistère d'un agent spécial, appelé agent judicaire du trésor, (C. pro.
civ., art. 69 et 70.)

d) Pour tous les autres droits pécuniaires^ l'État est représenté, soit
par les ministres compétents, soit parles administrations qu'ils ontsous
leurs ordres, et qui forment dans les ministères des directions ; ainsi
les administrations de Tenregistrement, des contributions direcles,
des contributions indirectes, sont représentées par leurs directeurs.

550. Le département. — 1° Capacité, — Le déparlementa
conquis peu à peu la capacité d'ester en justice sans autorisation, en
demandant comme en défendant, pour toutes actions. Sous l'empire
de la loi de 1838, il fallait l'autorisation du chef de l'État ; sous l'em-
pire des décrets de 1852, l'autorisation du préfet; depuis 1865, il y
a capacité. C'est un des objets sur lesquels le conseil général statue
définitivement. (L. 10 août 1871, art. 46, §15.)

2° Autorité qui prend la décision, — Il faut distinguer: pour l'at-
taque, en principe, le conseil général; dans "les cas d'urgence, la
commission départementale, qui a enlevé ainsi en 1871 une attribu-
tion au préfet. (L. 1871, art. 46, n» 15.)

Pour la défense : commission départementale. (Art. 54.)
3* Mandataire ad litem, — Ce mandataire est le préfet, sauf dans
le cas où il y a conflit avec l'État, auquel cas la commission départe-
mentale délègue un de ses membres. (Art. 54, 1. 1871.)

551. La commune. — 1° Capacité, — Les communes sont
en principe incapables de plaider sans une autorisation donnée par
le conseil de préfecture. (Art. 121 et suiv., 1. 5 avr. 1884.)

Cependant deux cas exceptés :

— Actions possessoires et tous actes conservatoires, (Art. 122.)

— Difficultés soulevées par la perception des recettes municipales
qui se recouvrent sur des états dressés par le maire (art. 154). On
admettait avant la loi de 1884, une troisième exception : celle du cas
où la commune plaidait devant la juridiction administrative. Mais les
termes de l'art. 121 ne permettent plus de l'admettre ; il n'y a pas de
raison d'ailleurs : la femme mariée^ elle aussi, est* bien autorisée
par la juridiction devant laquelle elle doit plaider.

INTENTÉS PAR LES PERSONNES ADMINISTRATIVES 681

L'autorisation donnée en première instance doit être renouvelée en
appel et pour le pourvoi en cassation, bien que le maire puisse seul
interjeter l'appel ou former le pourvoi. (Art. 122.)

Pour les formes de l'autorisation, v. art. 121 in fine, il y a autori-
sation tacite à défaut de décision dans les deux mois.

2® Autorité qui prend la décision, — Le maire^ sous le contrôle
du conseil municipal (art. 90, § 8), c'est-à-dire qu'il doit être auto-
risé par une délibération. (Jurisprudence antérieure à la loi de 1884.)

3** Mandataire ad litem. — Le maire, sauf dans le cas où il a lui-
même dans l'afiaire des intérêts opposés à ceux, de la commune,
auquel cas le conseil municipal désigne un autre de ses membres,
art. 83\

Action exceptionnelle de Vart. i J23. — Les contribuables peuvent
<;n certains cas exercer les actions de la commune. Cette disposition
a été introduite par la loi de 1837. L'art. 123 est la reproduction
exacte de l'art. 49 de la loi du 28 juillet 1837.

Il y a quatre conditions :

1° L'action ne peut être exercée que par des contribuables inscrits
au rôle ;

2* L'action est exercée aux frais et risques du contribuable ;

3o L'autorisation du conseil de préfecture est nécessaire;

4" La commune doit être préalablement appelée à délibérer.

— La disposition de l'art. 123 s'applique sans difficultés lorsqu'il
s'agit de défendre à une action, aussi b7en que lorsqu'il s'agit de l'in-
tenter. La commune est mise en cause.

552. Les établissements publics. — Capacité de plai-
der. — Les établissements publics sont soumis à la nécessité de deman-
der l'autorisation du conseil de préfecture; — pour la plupart il y a
des textes spéciaux; il y en a pour les sections de commune, pour les
hospices communaux, les bureaux de bienfaisance, les fabriques, les
menses épiscopales et curiales, les consistoires protestants et israélites.

Pour les autres, il y a des textes très généraux, tel que l'art. 1032,
C. proc. civ., et l'art. 3, 0. 1828 sur les conflits. De plus, on ne sau-
rait admettre que les établissements publics aient une capacité plus
grande que les communes.

Quant à la question de savoir qui décide et qui intente l'action,
consulter l'organisation de chaque établissement.

CHAPITRE II

LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

SECTION I'«. - DE LA PLAGE OGCUPËE PAR LA JURIDICTION

ADMINISTRATIVE

§ le*". — SÉPARATION DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE ET DE LA

JURIDICTION ORDINAIRE

Art. P*". — Raisons 'profondes de cette séparation.

5Ô3. Position de la question. Il existe des tribunaux admi-
nistratifs distincts des tribunaux ordinaires, et une partie du conten-
tieux administratif leur est réservée.

Voilà un fait considérable qui influe* sur tout le contentieux admi-
nistratif, parce qu'il fait naître pour chaque affaire la question de
savoir si elle rentre dans les attributions du juge ordinaire, ou bien
dans celles du juge administratif. Il s'ensuit : i^ la nécessité d'un
tribunal spécial pour départager les deux ordres de juridictions et
trancher les conflits d'atiribution qui s'élèvent; ce tribunal existe en
effet sous le nom de tribunal des conflits; 2« la nécessité de règles
d'attribution.

£n présence de la gravité de ces conséquences, on doit se demander
s'il est vraiment indispensable qu'il y ait des juridictions adminis-
tratives à côté des tribunaux ordinaires.

On peut poser la question de deux façons :

1" Au point de vue constitutionnel, en se demandant si l'indépen-
dance du pouvoir exécutif n'exige pas qu'on soustraye ses actes à
Texamen du pouvoir judiciaire;

2° A un point de vue purement rationnel, en se demandant si le
contentieux administratif n'a pas un caractère spécial qui exige un
juge spécial.

Notre législation positive s'est placée au point de vue constitution-
nel, car elle fait du partage d'attribution entre les tribunaux admi-
nistratifs et les tribunaux judiciaires une question de séparation des
pouvoirs; mais il faut bien dire que ce problème constitutionnel

DE l'existence DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS 683

prête à la controverse, et qu'il est des pays où Ton n'a pas la même
défiance du pouvoir judiciaire, où Ton admet très bien qu'il ait une
certaine prise sur les actes du pouvoir exécutif (États-Unis d'Amé-
rique, par exemple).

Il serait intéressant, dès lors, de se placer à l'autre point de vue,
et de se demander si le contentieux administratif n'a pas un caractère
î^pécial qui exige un juge spécial. Car si une juridiction distincte de
la juridiction ordinaire paraît nécessaire, il devient très naturel que
cette juridiction soit administrative, et le principe de la séparation
des pouvoirs, tel que nous l'entendons en France, trouve des circons-
tances très favorables à sa justification.

Nous allons essayer de nous placer à ce second point de vue.

554. Solution de principe. — A notre avis, il faut faire une
distinction, déjà faite bien des fois, entre la personnalité de puissance
publique et la personnalité de personne privée. Lorsque l'acte des
personnes administratives, qui crée le contentieux, est un de ceux où
apparaît leur caractère de personne privée, le contentieux ne présente
rien de particulier et ne nécessite nullement un juge spécial ; au reste,
nous verrons que ce contentieux est presque tout entier abandonné
au juge ordinaire.

La situation est toute différente, lorsque, dans l'acte qui a créé le
contentieux, apparaît le caractère de puissance publique des personnes
administratives; il y a ceci de particulier que les droits en présence
sont mal définis, et que dès lors le juge doit avoir des pouvoirs
prétoriens.

Et cela arrive dans deux cas :

1° Toutes les fois que c'est l'acte d'administration en lui-même qui
est attaqué par un recours contre Pacte, parce que l'acte d'adminis-
tration, ainsi que nous l'avons vu, renferme la volonté même de la
personne administrative dans ce qu'elle a de libre et d'indéterminé.
^V. p. 493.)

2* Toutes les fois que des personnes administratives ont fait une
opération de puissance publique, c'est-à dire ont exercé un droit de
puissance publique; ces droits, en efïel, par cela seul qu'ils sont
exorbitants du droit commun, sont difficiles à définir; la loi serait
impuissante à poser des règles en ces matières, le juge seul le peut à
mesure qu'il est amené dans chaque hypothèse à toucher la réalité.
Il faut donc que le juge ait des pouvoirs prétoriens, qu'il puisse créer
le droit.

Et remarquons que jamais cette nécessité ne disparaîtra. Sans
doute, il est des opérations déterminées qui finiront par perdre leur

684 LES JURIDICTIONS ET LA. COMPÉTENCE

caractère de puissance publique, elles se seront tellement répétées,
les droits des parties en présence se seront tellement définis, qu'il
n'y aura aucun inconvénient à les faire passer dans la catégorie des
opérations de personne privée soumises au juge ordinaire ; mais de
nouvelles opérations de puissance publique se révéleront.

Si donc, dans un pays, le juge ordinaire n*a pas de pouvoirs préto-
riens, on ne pourra pas lui confier la juridiction administrative, car
elle est essentiellement prétorienne,

555. Application à rorganisation française. — La

France est justement un pays où les tribunaux ordinaires n'ont pas
de juridiction prétorienne; la Cour de cassation, qui est le régulateur
suprême de ces tribunaux, a seulement le pouvoir d'appliquer la loi,
elle ne peut ni la développer ni la modifier. La France donc, tant
qu'elle conservera son organisation judiciaire générale, est condam-
née à la nécessité d'une juridiction administrative spéciale pour le
contentieux provoqué par les actes et les opérations de puissance
publique.

Mais on peut se demander si tous les tribunaux administratifs qui
existent actuellement sont bien indispensables pour exercer cette ju-
ridiction.

Il y a deux catégories différentes de tribunaux administratifs, des
tribunaux à compétence large, comme le Conseil d'État, les conseils
de préfecture, les ministres; et des tribunaux à compétence spéciale,
comme la Cour des comptes, les conseils de révision, les conseils uni-
versitaires, etc.

Il faut tout de suite écarter du débat les tribunaux spéciaux. Il faut
s'efforcer d'en diminuer le nombre, mais il en faudra toujours et il y
en aura toujours.

Restent les tribunaux à compétence large, Conseil d'État, conseils
de préfecture, ministres.

La compétence contentîeuse des ministres doit être restreinte autant
que possible, tout le monde commence à être d'accord là-dessus,
parce qu'il faut séparer les fonctions d'administrateur et celles de
juge. (V. infrâ, n° 573.)

Restent finalement le Conseil d'État et les conseils de préfecture.
Et comme on ne saurait songer à toucher au Conseil d'État qui est
déjà le grand juge prétorien, étant le juge de l'excès de pouvoir, et
qui présente les plus hautes garanties possibles d'impartialité et de
science, tout se réduit à la question de savoir si Ton ne pourrait pas
supprimer les conseils de préfecture.

A. notre avis, et si Ton se place uniquement au point de vue du

DE l'existence DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS 685

contentieux, laissant de côté toute»préoccupation gouvernementale, la
répotise ne saurait être douteuse, les conseils de préfecture pourraient
être supprimés.

1° Plusieurs des affaires dont ils sont actuellement chargés pourraient
leur être enlevées pour être données aux tribunaux ordinaires, notam-
ment les affaires de contributions directes. Les conseils de préfecture
jugent 460,000 affaires par an, mais, là-dessus, il y a près de 400,000
affaires qui sont des réclamations en matière de contributions directes;
or, d'abord, l'application de la loi du 21 juillet 1887 fera diminuer ce
chiffre, parce que satisfaction sera donnée à beaucoup de réclamations
par l'administration elle-même; de plus, ces réclamations pourraient
aussi bien être portées devant le juge de paix. Il s'agit d'une opéra-
tion de puissance publique, mais qui est très réglementée par la loi,
et où les droits des parties sont très bien précisés.

2° Les affaires qui ne seraient pas données aux tribunaux ordinaires
ressortiraieAt au Conseil d'État. Au premier abord, on peut voir à cela
des inconvénients :

Cela éloignerait le tribunal du justiciable : il y a un conseil de préfec-
ture dans chaque département, il n'y a qu'un Conseil d'État pour toute
la France. On peut répondre que la facilité des communications et la
souplesse de la procédure remédieraient à cet état de choses. La procé-
dure qui est entièrement écrite, où tout se juge sur mémoires^ n'exige
en aucune façon la comparution des parties ni par conséquent leur
déplacement.

Cela supprimerait la garantie des deux degrés de juridiction : lorsque
le conseil de préfecture est saisie ce n'est jamais qu'en première ins-
tance, il y a toujours faculté d'appel au Conseil d'État; saisir tout de
suite le Conseil d'État, c'est supprimer un degré de juridiction. A cela
on peut répondre que c'est le propre de la juridiction prétorienne de
n'avoir qu'un degré de juridiction; le recours pour excès de pouvoir
ne donne lieu qu'à une seule instance. Dans notre pensée, au point de
vue de la mission générale du juge, le recours contentieux ordinaire
ne s'éloigne pas sensiblement du recours pour excès de pouvoir.

Le seul inconvénient vraiment sérieux serait dans la cherté de la
procédure devant le Conseil d'État, mais on pourrait y remédier en
multipliant les dispenses de frais et de ministère d'avocat.

Donc la suppression des conseils depréfecture serait chose possible;
ce serait aussi chose désirable : on conçoit un prêteur unique pour
toute la France, on ne conçoit pas bien un prêteur par département.
— Cette suppression se fera probablement, mais ce serait mal con-
naître les habitudes des gouvernements que de supposer qu'elle aura
lieu brusquement par une mesure de l'autorité. Elle sera longuement

686 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

préparée par un certain nombre d% faits dont il est déjà facile de sai-
sir Faction :

1° Un premier fait très important, c'est que le Conseil d'État, avec
une remarquable intelligence de sa mission, tire à lui, autant qu'il
peut, le contentieux; il a depuis longtemps établi, par sa jurispru-
dence,que les conseils de préfecture n'étaient que des juges d excep-
tion qui devaient être renfermés dans la compétence que leur assi-
gnent les textes; il vient d'établir la même règle pour les ministres,
de sorte que c'est lui, Conseil d'État, qui est le juge de droit commun.
(Arrêt 13 déc. 1889, affaire Cadot.) (V. infrà n» 579).

2° Chaque fois que les conseils de préfecture sont attaqués, et ils le
sont souvent, le gouvernement se préoccupe, pour les fortifier, d'amé-
liorer leur juridiction. Or, il se trouve que le seul moyen d'amélio-
rer cette juridiction et de la rapprocher de celle des tribunaux ordi-
naires. Ces réformes successives fortifient peut- être momentanément
les conseils de préfecture, mais elles préparent fatalement leur dispa-
rition, parce qu'il viendra un moment où ils seront tellement sem-
blables aux tribunaux ordinaires, qu'on se demandera s'ils ne font
pas double emploi. Ce jour- là ils seront supprimés ou bien on les fera
fusionner avec les tribunaux ordinaires.

Avant la loi du 21 juin 1865, les conseils de préfecture étaient très
mal orgarnisés. Ils étaient présidés par le préfet, il n'y avait point de
garanties pour le recrutement du personnel, il n'y avait pas de publi-
cité des séances, pas de débat oral, pas de ministère public. On pou-
vait considérer que c'était le préfet, c'est-à-dire le représentant de l'ad-
ministration active, qui jugeait, La loi de 1865 a opéré une première
réforme qui a éloigné les conseils de préfecture de radministration
active, et les a rapprochés des tribunaux ordinaires : le préfet ne pré-
side plus nécessairement, il y a un vice-président, quelques garanties
de capacité ont été exigées, le débat oral et la publicité des séances ont
été introduits, un ministère public a été institué.

Une nouvelle réforme est actuellement à l'étude, d'après laquelle
la présidence serait complètement enlevée au préfet, et des conditions
seraient faites au personnel, suffisamment avantageuses pour lui don-
ner une certaine indépendance.

Il ne resterait plus vraiment qu'une dernière réforme à accomplir
pour rapprocher complètement les conseils de préfecture des tribu-
naux ordinaires, ce serait de décréter l'inamovibilité des juges.

— Quant au Conseil d'État, son existence comme juge administratif
indépendant ne serait menacée, que si notre organisation judiciaii^
était tout entière modifiée, et si une haute cour ayant des pouvoirs
prétoriens absorbait en elle la Cour de cassation, le Conseil d'État,

DU PARTAGE d'aTTRIBUTION 6H7

le tribunal des conflits : une semblable évolutkm serait peut-être dé"
sirable, mais jusqu^à présent rien ne la fait prévoir.

Article II. — Du partage (ï attribution entre les tribunaux admi-

nistratifs et les tribunaux judiciaires,

iV' y. Du principe constitutionnel sur lequel repose ce partage,

•

556. D'après la législation positive française, le partage d'attribu-
tion entre les tribunaux administratifs et les tribunaux judiciaires re-
pose sur le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs,
(V. p. 46.)

Les tribunaux administratifs sont considérés comme faisant partie
intégrante du pouvoir exécutif, et la question de leurs rapports avec
les tribunaux judiciaires devient une question de rapports du pou-
voir exécutif avec le pouvoir judiciaire , c'est-à-dire une question
constitutionnelle.

Cela repose sur des textes de lois révolutionnaires (1. 16-24 août
1790 et 1. 16 fructidor an III), et, historiquement, cela s'explique par
l'antagonisme qui existait avant la Révolution entre les intendants
représentant alors le pouvoir exécutif, et les parlements représentant
le pouvoir judiciaire.

11 est bon de rappeler que, actuellement, on entend par tribunaux
judiciaires, tous ceux qui sont sous la dépendance delà Cour de cas-
sation : cours d'appel, tribunaux d'arrondissement, juges de paix,
tribunaux de commerce, tribunaux criminels. Ces tribunaux ont en
effet succédé aux parlements et aux juridictions diverses qui dépen-
daient de ceux-ci.

557. Formule du principe. — Les textes qui posèrent les
règles des rapports entre les deux ordres de juridiction s'exprimaient
de la façon suivante :

€ Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque
« manière que ce soit les opérations des corps administratifs » . (L. 16
24 août 1790, titre II, art. 13.)

« Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes
a d'administration^ de quelque espèce qu'ils soient ». (L. 16 fructidor
an UL)

Ces expressions étaient très absolues; elles signifiaient que toutes
les opérations administratives^ de quelque nature qu'elles fussent,
même les opérations de personne privée, devaient être sotistraites à

688 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

la compétence des tribunaux judiciaires. Et en effet, jusqu'à la réorga-
nisation du Conseil d'État, ce fut la jurisprudence appliquée.

Mais il est évident qu'il y avait dans cette façon de comprendre la
séparation des pouvoirs, quelque chose d'exagéré et d'injuste qui ne
pouvait s'expliquer que par le souvenir non encore effacé de luttes
politiques.

On avait été préoccupé, visiblement, non pas de faire un partage
égal entre les deux pouvoirs, mais de protéger le pouvoir exécutif
contre le pouvoir judiciaire. On avait exagéré les droits du pouvoir
exécutif, car ce pouvoir n'agit avec sa véritable essence, et n'a be-
soin d'indépendance que lorsqu'il agit à litre de puissance publique.
Lorsqu'il agit à titre de personne privée, il n'y a pas de raison pour
ne pas le soumettre au droit commun.

D'autre part, on avait laissé dans l'ombre les droits du pouvoir ju-
diciaire. Le pouvoir judiciaire a des attributions qui sont tout aussi
fondamentales que celles du pouvoir exécutif : le pouvoir judiciaire
est le gardien des droits publics des citoyens, et notamment de ces
libertés essentielles, la liberté individuelle, Tétat des personnes, la
propriété. Ce sont là des attributions qui sont consacrées, non pas par
tel ou tel texte, mais par l'ensemble des textes.

Ce sera le très grand honneur des juridictions administratives et
notamment du Conseil d'État, d'avoir compris qu'elles devaient
d'elles mêmes renoncer à profiter de textes excessifs, et qu'elles
devaient les interpréter avec souplesse à l'aide du principe de la sé-
paration des pouvoirs sainement entendu.

Le Conseil d'État entra dans cette voie dès qu'il fut réorganisé et
il y a toujours persévéré, soit comme juge administratif, soit comme
juge des contlits; le tribunal des conflits,. dès qu'il fut organisé à part,
y entra, lui aussi.

Le résultat d'un demi-siècle d'efforts accomplis ainsi dans le sens
de l'abnégation par les juridictions administratives elles-mêmes, fait
qu'aujourd'hui on peut formuler ainsi le principe :

1® Tout ce qui est appréciation des actes et des opérations de puis-
sance publique doit être de la compétence des tribunaux admi-
nistratifs ;

2® Tout ce qui n^est pas appréciation des actes et des opérations
de puissance publique doit être laissé aux tribunaux judiciaires.

En d'autres termes, ce ne sont plus tous les actes de l'administra-
tion qui sont réservés aux tribunaux administratifs, mais seulement
les actes de puissance publique.

On remarquera que c'est justement la formule à laquelle nous
sommes arrivés au paragraphe précédent, lorsque nous nous sommes

DU PARTAGE d'aTTRIBUTION 689

demandé si des juridictioas administratives étaient nécessaires, abs-
traction faite du principe de la séparation des pouvoirs. C'est-à-dire
que les préoccupations constitutionnelles ont été progressivement
ramenées à de justes limites, grâce aux idées purement rationnelles
que nous avons exposées.

A^* 2. Des règles d'attribution.

558. L'énoncé du principe que nous venons de donner ne suffirait
pas pour trancher les conflits d'attribution. Il faut en déduire des
règles plus précises qui s*adaptent à la variété des hypothèses.

Il y a lieu de distinguer quatre espèces de contentieux :

1^ Le contentieux de l'annulation. Il s'agit de faire annuler un
acte d'administration, c'est le contentieux du recours pour excès de
pouvoir.

2° Le contentieux de pleine juridiction. Il s'agit de saisir complète-
ment un j uge de toute une situation créée par un acte, soit par un
recours contentieux ordinaire, soit par une action judiciaire.

3° Le contentieux de l'interprétation. Il s'agit, au cours d'un litige
dont un tribunal judiciaire est saisi, de demander, à titre de question
préjudicielle, à une autorité administrative l'interprétation d'un acte
d'administration obscur, ou bien à un juge administratif l'appré-
ciation de la validité de cet acte.

4^ Le contentieux de la répression. 11 s'agit des cas exceptionnels
où les tribunaux administratifs sont compétents pour la répression
d'infractions.

a) Contentieux de V annulation,

559. Aucune diftîculté dans cette hypothèse, puisque c'est celle du
recours pour excès de pouvoir. Nous savons depuis longtemps que ce
recours ne peut être porté que devant le Conseil d'État (v. p. 213),

Il s'agit de faire annuler un acte d'administration pris en lui-
même, isolé de l'opération dont il fait partie. Dans cet acte, qui est tou-
jours un acte d'autorité, apparaît la volonté même de la personne
administrative dans ce qu'elle a de plus indépendant et de moins
facile à définir à l'avance ; l'appréciation de la validité de cet acte ne
pouvait être soumise qu'au j uge prétorien par excellence.

Rappelons qu'il existe des recours administratifs en forme de re-
cours pour excès de pouvoir, qui sont également portés devant le
Conseil d'État. (L. 5 avr. 1884, art. 67.)

H. 44

690 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

b) Contentieux de pleine juridiction.

560. C'est ici que se rencontrent les plus grandes difficultés, parce
qu'il s''agit de saisir un juge de toute une situation créée par un acte
d'une personne administrative, et il peut surgir deux questions ; on
peut se demander :

1« S'il faut saisir un juge administratif au moyen d'un recours
contentieux ordinaire, ou s'il faut saisir un tribunal judiciaire au
moyen d'une action ordinaire ;

2" Si une fois l*un de ces juges saisi du fond de l'affaire, il ne se
présentera pas des questions préjudicielles dont il faudra renvoyer
Texamen à l'autre juge.

Une série de règles vont être données pour trancher ces deux ques-
tions ; on s'apercevra qu'elles sont inspirées par l'interprétation li-
bérale du principe de la séparation des pouvoirs que nous avons
signalée plus haut, c'est-à-dire qu'elles consacrent non seulenaent
l'indépendance du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir judiciaire,
mais aussi l'indépendance du pouvoir judiciaire vis-à-vis de l'exécutif.

561. 1. De la juridiction qui doit être saisie de
l'affaire. — a) Règles en faveur des juridictions administratives.
— 1* Les juridictions administratives doivent être saisies du con-
tentieux de pleine juridiction soulevé par les actes de puissance
PUBLIQUE. C'est ainsi que le recours contentieux contre un décret du
chef de l'État liquidant une pension, ne saurait être porté que devant
un tribunal administratif; de même le recours contre une décisior.
ministérielle liquidant une dette; de même, les recours en matière
d'établissements dangereux (p. 464). Cette règle est fondamentale.
l'acte de puissance publique est trop indéterminé pour être soumis à
l'appréciation du juge ordinaire. Si elle n'est pas d'une application
fréquente, cela tient à ce qu'il y a peu d'actes de puissance publique
qui puissent être attaqués par un recours contentieux ordinaire.

2° Les juridictions administratives doivent être saisies également dn
contentieux soulevé par les opérations de puissance publique, n
moins d'exception consacrée par un texte.

La règle se justifie par cette considération, que dans les opération?
de puissance publique les personnes administratives exercent des
droits de puissance publique.

Mais on s'explique par là même qu'il y ait des exceptions, car, avec
le temps, quelques-uns de ces droits de puissance publique se défi-
nissent tellement qu'on peut en confier Texamen aux juges ordinaires ;

DU PARTAGE d'attribution 691

OU bien, à raison de leur caractère dangereux, c'est la loi qui les
a elle-même définis exactement ; c'est ce qui est arrivé pour les im-
pôts indirects et pour l'expropriation pour cause d'utilité publique, ces
opérations sont tellement réglementées par la loi qu'on a pu sans diffi-
culté en abandonner le contentieux aux tribunaux judiciaires.

Au contraire, les opérations de travaux publics, les impôts directs,
les opérations électorales, sont dans la règle, le contentieux en est
encore complètement administratif. Pour les travaux publics, cela est
même tout à fait frappaiit, car des conséquences accidentelles de l'o-
pération, comme des dommages causés aux personnes, sont considé-
rées comme entraînant la compétence administrative. (V. n°* 470, 479) .

b) Règles en faveur des tribunaux judiciaires. — !<> Les tribunaux
judiciaires doivent être saisis du contentieux de pleine juridiction
soulevé par les opérations de personne privée, à moins d'excep-
tion consacrée par un texte.

Nous avons vu quelques-unes de ces exceptions : les ventes et les
concessions du domaine privé de l'État, par exemple, qui sont de la
compétence des conseils de préfecture ; les baux des sources minérales
appartenant à TÉtat. (V. n^" 532, 535.]

2° Lorsqulil s^agit de la protection des droits individuels, notam*
ment du droit de propriété, les tribunaux judiciaires peuvent être
saisis de demandes tendant à compenser, par une indemnité pécu-
niaircy le dommage causé par une opéi^ation de puissance publique.

Un exemple nous a été donné à propos de la délimitation des ri-
vages de la mer (p. 518), et si, en matière de dommages permanents
causés à la propriété par des travaux publics, les tribunaux judiciaires
ne peuvent pas être saisis, cela tient à ce qu'un texte formel attribue
aux conseils de préfecture tout le contentieux des travaux publics.

562. II. Des questionspréjudiciellesquipeuvent être
soulevées dans l'un ou l'autre âens. — a) Questions pré-
judicielles en faveur des tribunaux administratifs. — Toutes les fois
que dans un litige pour le fond duquel un tribunal judiciaire est com-
pétent, il se rencontre un acte d^ administration ne faisant pas corps
avec un coxjLtrat judiciaire^ y dont il faut apprécier la validité ou dont
le sens est contesté, V appréciation de cet acte doit être renvoyée à la
juridiction administrative ou à l'autorité administrative, et le tri-
bunal doit surseoir.

î. Si Tacle fait corps avec un contrat judiciaire, le tribunal judiciaire esH
compétent pour llnterpréter, par exemple une délibération du conseil muni-
cipal qui a décidé le bail d'un immeuble communal, une fois le bail passé.
(Conflits, !2 juillet 1890.)

692 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

S'il ne s'agit que d'apprécier Texistencede l'acte et si le texte n'en
est pas contesté, le tribunal judiciaire est compétent.

Le meilleur exemple nous est donné en matière d'expropriation,
au sujet de l'appréciation de l'arrêté de cessîbilité du préfet (p. 592).

b) Questions préjudicielles en faveur des tribunaux judiciaires. —
Il y a question préjudicielle toutes les fois que devant un tribunal
administratif il se soulève: 1® une question de propriété* ; 2* une
question d*état^ de capacité^ de domicile : l'examen de ces questions
doit être renvoyé devant un tribunal civil, et il faut surseoir.

De plus, il est admis que la compétence répressive des conseils de
préfecture ne va pas jusqu'à leur permettre de condamner à l'empri-
sonnement ; il faut, le cas échéant, saisir le tribunal correctionnel.

Tout cela repose sur cette idée que les tribunaux judiciaires sont
gardiens de la propriété, de l'état des personnes et de leur liberté.

Observation, — 11 y aurait lieu de passer en revue les diverses ma-
tières administratives, afin d'appliquer les règles que nous venons de
formuler. Ce serait un excellent exercice pratique. L'espace nous
manque pour le faire ; mais il est rendu très facile par cela seul que
les actes d'administration ont été étudiés à part dans un livre prélimi-
naire, et par la façon dont tous les droits de puissance publique des
personnes administratives et tous leurs droits de personne privée ont
été groupés en deux titres différents du livre II.

c) Contentieux de l'interprétation,

563. Il y a contentieux de l'interprétation dans les cas où, confor-
mément aux règles qui précèdent, l'existence d'un acte d'administra-
tion, dont le sens est obscur ou dont la validité est contestée, forme
question préjudicielle devant un tribunal judiciaire saisi d'un litige.

Il faut donc deux conditions :

l® Qu'il y ait un acte d'administration dont le sens soit obscur, ou
dont la validité soit attaquée;

2** Que la question soit soulevée à l'occasion d'un litige né et actuel.
L'interprétation d'un acte administratif obscur ne pourrait pas être
demandée d'une façon principale en dehors de tout litige actuel. Quant
à la validité d'un acte administratif, elle peut^bien être attaquée d'une
façon principale, mais alors c'est par le recours pour excès de pou-
voir, dans les délais et avec les formes de ce recours^ et elle aboutit à
l'annulation de l'acte; tandis que par la voie de la question préjudi
cielle, la validité de l'acte peut être attaquée pendant trente ans, par
un recours contentieux ordinaire qui ne bénéficie pas de la dispense

1. Il en serait de même d'une question d'existence de privilège. (C. d'Ét.
28 nov. 189(f.)

DU PARTAGE d'ATTRIBUTION 093

d'avocat, et cela n'aboutit qu'à une déclaration d'illégalité de l'acte qui
peut avoir son influence dans le procès, mais qui n'anéantit pas l'acte.
(G. d'Ét.26juinl891.)

Il faut ajouter que Tinterprétation d'un acte ou l'appréciation de
sa validité peuvent paraître nécessaires, parce que de là dépend une
décision administrative qui est sur le point d'être rendue. Dans ce cas,
le Conseil d'État admet que l'interprétation peut être demandée, soit
par les parties intéressées, soit d'office par le ministre. On assimile
ainsi l'instance purement administrative d'où doit résulter une déci-
sion, à un litige pendant devant un tribunal.

11 y a lieu de distinguer l'interprétation du sens d'un acte obscur
et l'appréciation de la validité de l'acte.

564. 1. Interprétation du sens de l'acte. — La question
est de savoir par qui doit être donnée cette interprétation. Est-ce par
l'autorité administrative qui a fait l'acte, par application de la maxime
ejus est interpretari cujus est condere\ est-ce au contraire par la ju-
ridiction administrative? La jurisprudence et la doctrine paraissent
sur ce point assez indécises, et il est visible que le Conseil d'Etat
cherche à s'attribuer toute la compétence.

\^ Il est reçu que pour tous les actes dont le conseil de préfecture a
le contentieux, l'interprétation appartient au conseil de préfecture, avec
appel au Conseil d'État, par exemple, en matière de travaux publics.

2° Pour les actes du chef de l'État et même pour les actes d'admi-
nistration accomplis par les Chambres, le Conseil d'État s'attribue
compétence en premier et en dernier ressort. Avant la loi du 24 mars
1872, l'interprétation était donnée par décret en Conseil d'État, le
Conseil estime que c'est un des cas où la justice retenue a été trans-
formée par ladite loi en justice déléguée.

3o Pour tous les autres actes, soit des maires, soit des préfets, soit
des ministres, on applique la règle ejus est interpretari, et on s'a-
dresse à l'autorité qui a fait l'acte ; lorsque c'est une autorité inférieure,
on peut remonter par des recours successifs jusqu'au ministre, et la
décision du ministre peut être portée devant le Conseil d'État. Mais
le Conseil d'État, estimant que ces recours en interprétation devant
les autorités administratives sont des recours hiérarchiques et non
point des recours contentieux, leur applique la doctrine de l'arrêt
Bansais (v. p. 210), et, dans un but de célérité, autorise le recours au
Conseil d'État omisso medio contre la décision de l'autorité inférieure
(Cons. d'État., 21 nov. 1873; 9 mars 1877; 4 avr. 1884). On peut
même prévoir que, par une nouvelle évolution, le Conseil d'État se
considérera comme directement saisi par le jugement qui constate la

694 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

question préjudicielle; Tautorité qui a fait Tacte ne sera plus du tout
consultée, Tinterprétation sera devenue complètement raffaire des
tribunaux. Ce sera une simplification.

565. II. Appréciation de la validité de l'acte. — Cette
appréciation est l'affaire des tribunaux administratifs, et non point
celle des autorités administratives.

Dans le cas où le conseil de préfecture ou bien le ministre ne sont
pas compétents en vertu des textes, c'est le Conseil d'État en sa qua-
lité de juge de droit commun. (Arrêt 28avr. 1882.)

d) Contentieux de la répression,

566. Renvoi à ce que nous avons dit de la compétence répressive
des conseils de préfecture en matière de contraventions de grande
voirie (p. 525).

3. Des conflits d'attribution et du tribunal des conflits,

567. Le partage d'attribution entre les tribunaux administratifs et
les tribunaux judiciaires entraîne fatalement des conflits.

On entend par conflit une lutte de compétence entre deux auto-
rités.

Dans le cas qui nous occupe, la lutte de compétence constitue un
conflit d'attribution parce que les deux autorités qui luttent Tune
contre l'autre appartiennent à deux pouvoirs différents, le pouvoir
exécutif et le pouvoir judiciaire.

Dans le cas où la lutte de compétence s'établit entre deux autorités
appartenant au même pouvoir, par exemple entre deux tribunaux
judiciaires ou entre deux autorités administratives, il y a conflit de
juridiction. Nous n'avons pas à nous occuper ici du conflit de juri-
diction.

On distingue deux espèces de conflits d'attribution :

Le conflit positifs lorsque les deux autorités se disputent la connais-
sance d'un litige ; le conflit négatif y lorsqu'au contraire les deux au-
torités se déclarent incompétentes.

Les conflits d'attribution sont tranchés d'une façon juridictionnelle
et cela donne naissance à un contentieux spécial.

568. Caractères généraux du contentieux des con-
flits. — a) Caractère de justice déléguée. — Pendant longtemps le
contentieux des conflits a été aux mains du gouvernement lui-même

DES CONFLITS D'aTTRIBOTION 693

{L l'U oct. 1790; 1. 24 fructidor an III, art 27). Lorsque le Conseil
d'État fut réorganisé, on lui confia la mission d'examiner les conflits
(R. 5 nivôse an VIII; arr. 13 brumaire an X); mais la décision était
toujours signée du chef de l'État, c'est-à-dire que c'était un cas de jus-
tice retenue. La Constitution du 4 novembre 1848 ût une tentative
pour organiser un tribunal des conflits indépendant ; il fut organisé
en effet (R. 28 oct. 1849; 1, 4 février 1850) et il rendit quelques
décisions; mais la Constitution de 1852, presque tout de suite, le sup-
prima et revint au système ancien.

C'est la loi du 24 mai 1872 qui a définitivement organisé un tri-
bunal des conflits indépendant, et qui a fait du contentieux des con-
flits une justice déléguée.

b) Caractère constitutionnel, — Le contentieux des conflits a un
caractère constitutionnel et le tribunal des conflits est une juridiction
constitutionnelle. En effet, il s'agit de régler les rapports de deux
pouvoirs publics, et tout ce qui est relatif aux rapports des pouvoirs
publics est constitutionnel.

11 faut distinguer cependant entre le conflit positif et le conflit né-
gatif.

Le conflit négatif ne porte aucune atteinte à la séparation des
pouvoirs, puisque justement les deux autorités refusent de se saisir de
l'affaire ; le débat n'a donc point d'importance constitutionnelle, il n'y
a en jeu que l'intérêt du particulier qui veut trouver un juge. Aussi
le conflit constitue-t-il dans ce cas une affaire contentieuse ordinaire ;
l'État n'y intervient pas, les parties peuvent prendre des conclusions ;
les jugements rendus donnent lieu à la perception du droit d'enre-
gistrement ; ils peuvent contenir condamnation aux dépens.

Le conflit positif , au contraire, soulève en plein la question de la
séparation des pouvoirs, aussi le débat ne constitue-t-il pas une affaire
contentieuse ordinaire : 1° l'État intervient, non pas comme plaideur,
mais à titre de puissance publique ; 2» les parties privées, qui figurent
dans le litige, ne sont pas vraiment parties en cause et elles ne se-
raient pas admises à prendre des conclusions; 3** les décisions ne
sont pas des jugements passibles du droit d'enregistrement; 4® elles
ne peuvent prononcer aucune condamnation; 5<» elles ne sont pas
susceptibles d'opposition.

569. Organisation du tribunal des conflits. — Le

tribunal des conflits se compose :

« 1" Du garde des sceaux, président; 2° de trois conseillers d'État en
service ordinaire élus par les conseillers d'État en service ordinaire ;
3° de trois conseillers à la Cour de cassation nommés par leurs col-

696 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

lègues; 4° de deux membres et deux suppléants, qui seront élus par la
majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents. Les
membres du tribunal des conflits sont soumis à la réélection tous les
trois ans et indéfiniment rééligibles. Ils choisissent un vice-prési-
dent au scrutin secret et à la majorité absolue des voix. Ils ne pour-
ront délibérer valablement qu^au nombre de cinq membres présents
au moins. » (L. 24 mai 1872, art. 25*.)

« Les fonctions du ministère public seront remplies par deux commis-
saires du gouvernement, choisis tous les ans par le président de U
République, Tun parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'État,
l'autre dans le parquet de la Cour de cassation. Il sera adjoint à
chacun de ces commissaires un suppléant choisi de la même manière
et pris dans les mêmes rangs, pour le remplacer en cas d'empêche-
ment. Ces nominations doivent être faites chaque année, avant
l'époque fixée pour la reprise des travaux du tribunal. » (L. 4févr. 1850,
art. 6.)

« Les décisions du tribunal des conflits ne pourront être rendues
qu'après un rapport écrit fait par l'un des membres du tribunal et
sur les conclusions du ministère public. » (L. 4 févr. 1850, art, 4.)

« Dans aucune aflaire, les fonctions de rapporteur et celles de mi-
nistère public ne pourront être remplies par deux membres pris dans
le même corps. » (L. 4 févr. 1850, art. 7.)

« Les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation peuvent être
chargés, par les parties intéressées, de présenter devant le tribunal
des conflits des mémoires et des observations. » (R. 1849, art. 4.)

Les décisions du tribunal des conflits portent en tête la mention
suivante : Au nom du peuple français^ le tribunal des conflits. Elles
sont motivées. Les noms des membres qui ont concouru à la décision
y sont mentionnés. La minute est signée par le président, le rappor-
teur et le secrétaire. (R. 28 oct. 1849, art. 9.)

570. Procédure du conflit positif d'attribution*. —

1. On remarqaera que, à part les deux membres élus par les septpremier?
juges, le tribunal des couflits est composé par égales parties de représentants
du pouvoir judiciaire et de représentants de la juridiction administrative; le
garde des sceaux lui-même a un caractère mixte, puisquUl est en même temps
ministre de la justice, supérieur biérarcbique des magistrats de Tordre judi-
ciaire, et président du Conseil d'État. Il était impossible, en ejffet, de ne pas
donner une représentation égalé aux deux pouvoirs en présence. Mais, d'an
autre côté, il fallait bien les départager; c'est à cette préoccupation qu'on a
obéi en introduisant les deux membres élus par la majorité de leurs collègues.

C'est un élément qui n'existait pas dans le tribunal des conflits de 1848.

2. Pour la procédure du conflit négatif, v. R. 1849, art. 17 à 24.

DES CONFLITS D'ATTRIBUTION 697

Marche générale de la procédure du conflit. — Il faut partir de cette
idée que la procédure du conflit est destinée à protéger surtout la
compétence des tribunaux administratifs contre les empiétements des
tribunaux judiciaires ; que, par conséquent, l'hypothèse pratique du
conflit est celle où un tribunal judiciaire s'est saisi d'une question que
le gouvernement estime être de la compétence des tribunaux admi-
nistratifs *.

Dès lors on comprend qu'il y ait deux phases dans la procédure du
conflit : 4° C élévation du conflit qui a pour but de forcer le tribunal
judiciaire à surseoir, et qui porte la question d'attribution devant le
tribunal des conflits; 2** le jugement du conflit devant le tribunal des
conflits. D'ailleurs, le tribunal des conflits se renferme dans la ques-
tion qui lui est posée : l'arrêté de conflit lui pose la question de
savoir si oui ou non les tribunaux ordinaires sont valablement saisis ;
le tribunal des conflits répond affirmativement en annulant l'arrêté
de conflit, il répond négativement en validant l'arrêté ; dans cette
dernière hypothèse le tribunal judiciaire est dessaisi, mais le tribunal
des conflits n'indique jamais quelle est la juridiction compétente,
c'est aux parties à la rechercher.

•

lo Élévation du conflit. (0. 1" juin 1828.) — C'est le gouverne-
ment représenté par le préfet qui a la mission d'élever le conflit. Il agit
là dans l'intérêt de la puissance publique. Aussi peut-il élever le conflit,
non seulement dans les instances où l'État est partie en cause, mais aussi
dans celles auquelles l'État est complètement étranger.

Dans les premières années de la Restauration, il avait été fait un tel abus
des conflits, que le gouvernement, pour donner une satisfaction à l'opi-
nion publique, fut obligé de restreindre lui-même sa liberté d'action. On
ne put pas déterminer limitative ment les cas de conflit, cela était im-
possible à faire d'une façon directe, pour la bonne raison que les actes
de puissance publique qui doivent être protégés par le conflit échappent
à toute énumération ; mais on tourna la difflculté en indiquant certaines
juridictions devant lesquelles le conflit ne pourrait pas être élevé, et en
déterminant une procédure rigoureuse. Ce fut l'objet de l'ordonnance du
lo'juin 1828.

2. L*art. 26, 1. 24 mai 1S72, donne bien aux ministres le droit d*élever le
conflit devant la section du contentieux du Conseil d'État, et, peut-être, ce
droit pourrait-il être exercé par le ministre de la justice pour faire respec-
ter la compétence des tribunaux ju 'iciaires. Mais il faut remarquer : 1<> que
le conflit ne pourrait être élevé que devant la section du contentieux du Con-
seil d'État et non point devant toutes les juridictions administratives; 2° que
cette disposition a beaucoup plutôt pour objet de soustraire certaines déci-
sions gouvernementales, même à Tappréciation du Conseil d'État.

698 LES JURiDicnoNS et la compétence

a) Des juridictions devant lesquelles le conflit peut être élevé. — Le texte
de Tordonnance écarte un certain nombre de juridictions; de plus,
la jurisprudence a admis que devant certaines autres le conÛil oe
pouvait pas être élevé à raison de l'impossibilité d'accomplir certaineâ
formalités de la procédure. En résumé, le conflit ne peut pas être élevé:

!• Devant les tribunaux criminels. (0. 1828, art. 1".) — Par conséquent,
alors même qu'un acte administratif formerait l'un des éléments d'un
débat criminel, il ne saurait y avoir élévation de conflit pour en renvoyer
l'appréciation à un tribunal administratif, à litre de question préju-
dicielle.

Mais cela ne s'applique qu'au cas où c'est l'action publique qui est por-
tée devant la juridiction criminelle, non point au cas où ce serait uue
action civile. (Trib. confit., 22 déc. 1880.)

2o Devant les tribunaux correctionnels ^ le conflit ne peut être élevé que
dans les deux cas suivants (art. 2) :

!«' cas. — Lorsque la répression du délit est attribuée par une dispo-
sition législative à l'autorité administrative, comme en matière de con-
travention de grande voirie ;

2^ cas. — Lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépend d'une
question préjudicielle dont la connaissance appartient à Fautorité admi-
nistrative, en vertu d'une disposition législative. Dans ce cas, le conflit
ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle.

3° Devant les tribunaux de simple police, le conflit ne peut pas être élev»^
parce que le procureur de la République figure dans la procédure du con-
flit et que devant les tribunaux de simple police, il y a bien un minis-
tère public, mais ce n'est pas le procureur de la République.

4° Devant les juges de paix et devant les tribunaux de commerce^ mém*-
raison.

5° Devant la Cour de cassation, le conflit ne peut pas être élevé, mai>
pour un autre motif, parce que tous les jugements déférés à la Courùf
cassation sont des jugements en dernier ressort, et que le conllitae sau-
rait être élevé après des jugements en dernier ressort. (Art. 4.)

Au contraire, le conflit peut être élevé devant les tribunaux d'arrondis-
sement et devant les cours d'appel, c'est là son domaine.

Il peut même être élevé devant le président du tribunal civil statuani
en référé. (Trib. confl. 11 janv. 1873.)

6) Moment où le conflit peut être élevé, — « Hors le cas prévu ci-après par
« le dernier paragraphe de l'art. 8 de la présente ordonnance (le cas où i
« jugement aurait été rendu avant l'expiration des délais qu'à l'adminir
« tration pour élever le conflit) il ne pourra jamais être élevé de conll-
« après des jugements rendus en dernier ressort ou acquiesces, ni aprèJ
** des arrêts définitifs.

« Néanmoins, le conflit pourra être élevé en cause d'appel s'il ne l'a pi^
« été en première instance ou s'il l'a été irrégulièrement. (Art. 4.) »

c) Autorité compétente pour élever le conflit. — Nous savons que c>h
le préfet.

DES CONFLITS d' ATTRIBUTION 699

d) Formes requises pour l'élévation du conflit, — 1° Béclinatoire (fincom^
pétence. « Lorsqu'un préfet estimera que la connaissance d'une question
« portée devant un tribunal de première instance est attribuée par une
« disposition législative à l'autorité administrative, il pourra, alors même
« que l'administration ne serait pas en cause, demander le renvoi de
« l'affaire devant l'autorité compétente. A cet effet, le préfet adressera au
« procureur de la République un mémoire dans lequel sera rapportée la
« disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du
« litige. — Le procureur de la République fera connaître, datis tous les
« cas, au tribunal, la demande formée par le préfet, et requerra le renvoi
« si la revendication lui paraît fondée. » (0. 1828, art. 6.)

Le tribunal rend un jugement sur le déclinatoire, pour l'accueillir, ou
le rejeter.

<c Si le déclinatoire est rejeté, dans la quinzaine de cet envoi (du juge-
« ment de rejet) pour tout délai, le préfet du département, s'il estime qu'il -
« y ait lieu, pourra élever le conflit. » (Art. 8 et 11.)

2° Arrêté de conflit. — Le conflit est élevé par un arrêté que prend
le préfet et qu'il fait déposer au greffe du tribunal avec les pièces à
l'appui : « l'arrêté devra viser le jugement intervenu et l'acte d'appel, s'il
« y a lieu ; la disposition législative qui attribue à l'administration la
« connaissance du point litigieux, y sera textuellement insérée. (Art. 9.) »
<c Si l'arrêté a été déposé au greffe en temps utile, le greffier le re-
« mettra immédiatement au procureur de la République, qui le commu-
« niquera au tribunal réuni dans la chambre du conseil, et requerra que,
« conformément à l'art. 27 de la loi du 21 fructidor an III, il soit sursis à
<c toute procédure judiciaire. (Art. 12.) »

Cette procédure doit être observée rigoureusement à peine de non-rece-
vabilité du conflit : notamment la formalité du déclinatoire d'incompétence
est essentielle, et alors même que les parties auraient proposé elles-mêmes
une exception d'incompétence que le tribunal aurait rejetée, le préfet
doit proposer son déclinatoire ; en effet, le préfet agit au nom de la puis-
sance publique, tandis que la partie agissait en son nom privé, et, au nom
de la puissance publique, il convient que le tribunal soit invité à recon-
naître volontairement son incompétence. — De même, le délai de quin-
zaine dans lequel doit être pris l'arrêté de conflit doit être rigoureusement
observé.

2o Jugement du conflit. (0. 1828 ; 0. 12 mars 1831 ; R . 28 oct. 1849). —
« Après la communication ci-dessus, l'arrêté du préfet et les pièces seront
« rétablis au greffe, où ils resteront déposés pendant quinze jours. Le procu-
« reur de la République en préviendra de suite les parties ou leurs avoués,
« lesquels pourront en prendre communication sans déplacement, et re-
« mettre, dans le même délai de quinzaine, au parquet du procureur de
<c la République, leurs observations sur la question de compétence, avec
« tous les documents à l'appui. (Art. 13. 0. 1828.)

« Le procureur de la République informera immédiatement le garde

700 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

« des sceaux, ministre delà justice, de raccomplissement desdites forma-
« lités, et lui transmettra en même temps l'arrêté du préfet, ses propres
« observatious et celles des parties, s'il y a lieu, avec toutes les pièces
« jointes. La date de l'envoi sera consignée sur un registre à ce destiné.
« (A.rt. 14.) ». Transmission immédiate par le ministre au secrétaire du
tribunal des conflits. « Les rapporteurs sont désignés par le ministre de
« la justice, immédiatement après l'enregistrement des pièces au sécréta-
it riat du tribunal. » (R. 1849, art. 6.)

« Dans les cinq jours de l'arrivée, l'arrêté de conflit et les pièces sonl
« communiqués au ministre dans les attributions duquel se trouve placé
« le service auquel se rapporte le conflit. La date de la communication
« est consignée sur un registre à ce destiné. Dans la quinzaine, le minis-
« tre doit fournir les observations et les documents qu'il juge convenables
« sur la question de compétence. Dans tous les cas, les pièces seront réla-
« blies au tribunal des conflits dans le délai précité. » (R. 1849. art. 12.)

« Les avocats des parties peuvent être autorisés à prendre communica-
« tion des pièces au secrétariat, sans déplacement. (R. art. 13.) »

Dans les vinf?t jours qui suivent la rentrée des pièces, le rapporteur
fait au secrétariat le dépôt de son rapport et des pièces. (R., art. 14.)

Le dossier est communiqué au commissaire du gouvernement.

« Le rapport est lu en séance publique ; immédiatement après le rapport,
a les avocats des parties peuvent présenter des observations orales. Le
(c commissaire du gouvernement est ensuite entendu dans ses conclusions. >>
(R. 1849, art. 8.)

a II sera statué sur le conflit dans le délai de deux mois à dater de la
réception des pièces au ministère de la justice. — Si, un mois après
Vexpiration de ce délai, le tribunal {primitivement saisi) n'a pas reçu noti-
fication de la décision j il pourra procéder au jugement de V affaire. •
(G. 12 mars 1831, art. 7.)

§ 2. — séparation de la juridiction administrative et de

l'administration active

Article I^*". — Séparation des juges administratifs et des

adminitrateurs,

571. Il est bon que pour le contentieux soulevé par les actes et les
opérations de puissance publique, il y ait une juridiction administra-
tive, nous en avons donné plus haut les raisons ; mais il est néces-
saire que cette juridiction soit séparée de Tadminislration active.

Cela est nécessaire :

1" Dans l'intérêt de la justice, il ne faut pas qu'un juge soit juge
et partie ; or, un administrateur qui prononcerait comme juge sur
les litiges provoqués par une décision administrative, serait forcément

SÉPARATION DE L'ADMINISTRATION ET DE LA JURIDICTION 701

juge et partie, car cette décision est son œuvre, ou celle d'un inférieur
hiérarchique.

2o Dans l'intérêt de la méthode et des progrès du droit : si le même
homme est à la fois administrateur et juge, les décisions qu'il prendra
en ces deux qualités auront une tendance à se confondre, les décisions
purement administratives prendront la couleur de jugements; or, cela
est fâcheux, car les décisions administratives ne sont pas du tout des
jugements, ce sont des manifestations de volonté des personnes admi-
nistratives, analogues aux volontés que les particuliers manifestent
en exerçant leurs droits. (V. p. 185 et s.)

On peut dire que cette nécessité de la séparation de la juridiction
et de l'administration active est aujourd'hui comprise de tout le monde.
L'idée est acceptée, en principe, par toute la doctrine et toute la juris-
prudence contemporaines, mais ce progrès considérable est tout ré-
cent.

572. Application du principe de la séparation au
Conseil d'État et aux conseils de préfecture . — £n

tant que ]a juridiction administrative est confiée au Conseil d'État
ou aux conseils de préfecture, on voit tout de suite que la séparation
est réalisée; en effet, ces tribunaux ne sont point des autorités admi-
nistratives.

Ils participent, il est vrai, dans une certaine mesure à l'adminis-
tration active, puisque ce sont en même temps des conseils adminis-
tratifs dont les autorités administratives prennent les avis. Le Con-
seil d'État peut avoir préparé à titre consultatif le projet d'un décret,
et être appelé ensuite à titre contentieux à statuer sur les litiges sou-
levés par ce décret. Le conseil de préfecture peut aussi avoir donné
des avis au préfet dans des matières qui deviennent par la suite con-
tentieuses. Il y a là un léger inconvénient.

Mais d'une part, dans ces assemblées, du moins au Conseil d'État,
des précautions sont prises pour que les mêmes conseillers n'aient
pas à statuer au contentieux, sur les conséquences d'un acte sur le-
quel ils auraient émis un avis à titre administratif. — D'autre part,
autre chose est avoir donné son avis pour une décision à prendre,
autre chose est avoir pris la décision soi-même; le conseiller ne peut
jamais avoir le même amour-propre d'auteur que l'administrateur.

Le léger inconvénient que présente la confusion des attributions
de juge et de conseiller administratif, est compensé par un très réel
avantage. Du moment qu'il y a des tribunaux administratifs^ il est
naturel qu'ils soient composés d'hommes compétents; or, qui pourrait
être plus compétent que ces conseillers ordinaires des administrateurs

702 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

qui, en vue des avis à donner, sont obligés d'étudier toutes les af-
faires ?

A condition que ces corps soient sérieusement constitués^ que le
personnel y ait des garanties d'indépendance, ce qui est déjà réalisé
pour le Conseil d'État, ce qui se réalisera pour les conseils de préfec-
ture, ce ne sont pas les fonctions de conseiller administratif qui nui-
ront aux fonctions de juge; ce sont au conti-aire les fonctions de ju^-e
qui fortifieront celles de conseiller et qui donneront aux avis plus
de poids.

573. Application du principe de la séparation aux
autorités administratives. — Question du ministre-
juge. — La conséquence rigoureuse du principe de la séparation de
l'administration active et de la juridiction, est que les autorités admi-
nistratives proprement dites ne sauraient être des juges.

Donc, ni les ministres, ni les préfets, ni les maires, ni aucune des
assemblées délibérantes, conseils généraux, conseils municipaux, ne
sauraient être des juges.

Une exception doit être faite seulement pour le chef de l'Étal dans
les cas de justice retenue. (V, n* 575.) i

Celte doctrine n'a jamais présenté de difficulté qu'en ce qui con-
cerne les ministres.

Les conseils municipaux, les conseils généraux n'ont point d'attri-
butions contentieuses ; il est vrai que les conseils généraux reçoivent
quelquefois des recours contre les décisions de leur commission dé-
partementale (1. 1871, art. 86-88)^ mais ces recours ont toujours élê
considérés comme purement administratifs.

Les préfets, les maires eux-mêmes, ont bien quelques attributions
contentieuses, mais elles résultent de textes anciens et sont considé-
rées comme des anomalies.

Pour les ministres, au contraire, les résistances ont été très grandes,
et pendant longtemps^ dans la plupart des décisions qu'ils rendaient,
ils ont été considérés comme étant des juges, non point des adminis-
trateurs.

Il en était ainsi dans tous les cas où la décision était susceptible
d'un recours contentieux au Conseil d'État. On affirmait que celte
décision était elle-même un premier jugement, et que le recours au
Conseil d'État n'était qu'un recours en appel.

1. Le chef de TÉtat représente ici le pouvoir exècatif dans ce quil a d«
plus élevé, en tant qu'il est la source historique du pouvoir judiciaire, etmêtûf
du pouvoir législatif.

SÉPARATION DE l'ADMINISTBATION ET DE LA JURIDICTION 703

I. L'une des causes de cette erreur résidait dans une locution que
nous avons rapportée n® 542; on avait pris Thabitude d'appeler rf^d-
sion contentieuse une décision administrative prise en une matière
où il existait un recours contejitieux au profit de la partie, et on en
était venu à croire que la décision était contentieuse aussi en ce sens
qu'elle équivalait elle-même à un jugement.

II. Une autre cause d'erreur provenaitde ce que, par les circonstances
dans lesquelles elle se produisent ou par leurs effets^ quelques-unes
des décisions ministérielles rappellent des jugements ; c'est surtout,
en efifet, dans les deux cas suivants, qu'on voulait y voir des juge-
ments :

1° Dam le cas d'actes de gestion : décision ministérielle liquidant
une dette de l'État, arrêté de débet mettant un détenteur de deniers
publics en demeure de restituer, etc...

Dans ces hypothèses, la décision, qui est exécutoire par elle-même
comme tout acte d'administration, devient définitive si l'on n'a pas
formé recours dans le délai de trois mois, de même qu'un jugement
devient définitif par l'expiration des délais d'appel. On oubliait que
c'est la condition de tous les actes d'administration, les recours contre
ces actes sont enfermés dans des délais très courts, parce que sans
cela la marche de l'administration serait entravée. L'administration
agit beaucoup, il est nécessaire que les conséquences de ses actes
soient rapidement réglées. Contre le rôle des contributions directes
qui est rendu exécutoire par arrêté du préfet, le recours n'est possible
é,^^alement que pendant trois mois. On n'a jamais prétendu, cependant,
que cet arrêté du préfet fût un jugement.

Dans le cas d'arrêté de débet, cet arrêté est suivi d'une contrainte
délivrée par le ministre des finances, qui entraîne hypothèque judi-
ciaire comme un jugement; on s'est beaucoup appuyé sur cet argu-
ment, il est bien mauvais cependant : d'abord parce que ce n'est pas
l'arrêté de débet lui-même, qui est pourtant la véritable décision, qui
entraîne l'hypothèque, mais la contrainte qui n'est qu'une voie d'exé-
cution; ensuite, parce qu'il est tout naturel que le pouvoir exécutif
ait le droit d'employer des voies d'exécution énergiques; n'est-ce point
lui qui donne aux jugements eux-mêmes leur force exécutoire?

Ce qui tranche la question, ce sont les observations suivantes :

a) Il est de principe que le juge ne doit pas être juge et partie; or,
ici, le ministre est nécessairement partie dans l'acte comme ayant
exercé les droits de l'État, donc il ne peut pas être juge.

(3) Quand un jugement en premier ressort est frappé d'appel, le
|uge du premier ressort ne vient point lui-même défendre son juge-
nnent devant le juge d'appel ; or^ le ministre vient défendre sa décision

704 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

devant le Conseil d'État; cette décision ne peut donc pas être un vé-
ritable jugement.

y) Quand une juridiction est soumise à Tappel, ses jugements sont
tous portésdevant le même juge d'appel; or, les décisions des ministres
sont frappés de recours, tantôt devant le Conseil d'État et tantôt
devant les conseils de préfecture (en matière de travaux publics). Ces
recours ne sont donc point des appels contre des jugements, mais des
recours en première instance contre des actes d'administration.

2® Dans le cas de décision sur recours hiérarchique. — Dans cette
hypothèse, dit-on, le ministre statue bien à la façon d'un juge, puisqu'il
statue sur une décision qui a déjà le caractère d'un acte d'administration.

Nous avons répondu par avance à cet argument lorsque nous nous
sommes occupés du recours hiérarchique (v. p. 208). Ce recours a beau
ressembler à un recours contentieux, il est purement administratif,
et la décision ministérielle n'est qu'un second acte d'administration
qui vient en annuler, en réformer ou en confirmer un premier.

C'est l'action hiérarchique qui s'exerce sollicitée par un recours,
mais qui pourrait aussi bien s'exercer d'office. Elle ne ne change point
de nature par ce seul fait qu'elle est sollicitée.

Ainsi qu'on l'a fait observer très justement, il faudrait admettre
alors que le préfet est un juge quand il annule l'acte d'un maire, que
le conseil général est un juge quand il annule une délibération de la
commission départementale, si bien que dans la hiérarchie adminis-
trative on chercherait vainement un administrateur^ il n^y aurait plus
que des juges *.

En résumé, sauf dans les hypothèses exceptionnelles que nousénu-
mérerons plus loin, le ministre n'a pas de véritable juridiction; les
décisions qu'il prend sont des actes d administration, soit des actes
de gestion, soit des actes d'autorité, notamment dans le cas de déci-
sion sur recours gracieux.

Cela entraine quelques conséquences :

a) Une décision ministérielle rendue par défaut n'est pas susceptible
d'opposition. (Cons. d'Ét. 24 janv. 1872 ; 12 nov. 1875 ; SO juiU. 1877;
20févr. 1880.)

P) Une décision ministérielle peut être rapportée tant qu'elle n'a
pas créé de droit acquis au profit d'un tiers. (Cons. d'Ét. 19 août 1867;
12 août 1879.)

y) Les décisions ministérielles, n'étant pas des jugements, ne sont
pas soumises de plein droit à la règle d'après laquelle toute sentence
doit être motivée. (Cons. d'Ét. 30 avr. 1880; 2juill. 1880.)

1. M. Laferriere, Traité de la Juridiction administrative, T, p. 40o,

LA JUSTICE RETENUE ET LA JUSTICE DÉLÉGUÉE 705

Article II. — Limites des pouvoirs de la juridiction administrative

sur les actes de l'administration active,

574. L'administration active^ qui tend de plus en plus à se séparer
de la juridiction administrative, a quelque peu besoin, pour garder sa
liberté d'action, d'être protégée contre les entreprises de celle-ci.
Elle est suffisamment protégée par les règles suivantes :
l** Il y a des actes qui, à raison de leur forme ou de leur nature,
échappent à tout recours contentieux.

a) Les actes du parlement, alors même que dans le fond ce sont des
actes d'administration, échappent à tout recours contentieux ; il en
est ainsi des lois d'affaires qui décident des travaux ou qui sont des
actes de tutelle pour les départements et les communes — il en est ainsi
même des décisions des commissions parlementaires — mais à l'inverse
il n'est pas admis qu'un acte d'adminisiration, approuvé par un ordre
du jour des Chambres, échappe par là au recours contentieux. (Cens,
d'ÉL 20 mai 1887.)

b) Leà lois, les décrets- lois, les règlements d'administration publique
rendus en exécution d'une loi échappent à tout recours contentieux.

c) Les actes dits de gouvernement échappent aussi au recours con-
tentieux (v. p. 191).

Dans toul^s ces hypothèses, si le Conseil d'État voulait indûment
exanniner l'acte, le ministre pourrait élever le conflit devant la section
du contentieux. (L. 24 mai 187!2, art. 26.)

2» Comme toutes les juridictions, les juridictions administratives

ne peuvent statuer que lorsqu'elles sont saisies par un recours régulier.

3° En principe le recours formé n'est pas suspensif de l'exécution

de l'acte administratif; cette suspension peut cependant être ordonnée

par mesure spéciale.

4** Lorsqu'un acte est annulé, 1 administration reste libre de le refaire
comme elle l'entend, ou même de ne pas le refaire.

5"^ A part les annulations ou les réformations d'actes, le contentieux
esi purement pécuniaire; c'est-à-dire que, même dans le contentieux
de pleine juridiction, l'administration ne peut jamais être condamnée
qu'à une somme d'argent, elle ne peut pas être condamnée à une
certaine prestation avec clause pénale pour chaque jour de refard.

6"* Enfin comme il n'y a pas contre TÉtat de voie»- d'exécution, l'exé-
cution des condamnations est toujours volontaire de sa part.

Article III. — Des cas de juridiction gouvernementale.

. Il existe un certain nombre de cas où de véritables décisions
ti. 45

706 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

juridictionnelles sont rendues par le gouvernement à la suite de vé-
ritables recours, qui portent dans la pratique le nom de recours ad-
ministratifs ou recours gouvei^nemeniaux : telles les décisions en
matière de prises maritimes, en matière de recours pour abus. Nous
sommes très disposé à voir là des hypothèses .de justice retenue.

576. Justice retenue, justice déléguée. — On dit que

la justice est retenue^ lorsque la décision juridictionnelle est prise
sous la signature du chef du pouvoir exécutif, et par conséquent sous
sa responsabilité.

On dit que la justice est déléguée^ lorsque la décision juridictionnelle
est prise sous la signature d'autorités spéciales constituées à cet effet.

Historiquement, pour un ordre de contestations déterminé, la jus-
tice commence presque toujours par être retenue; puis plus tard elle
est déléguée. De sorte que, d'une part, la justice actuellement délé-
guée a été auparavant de la justice retenue; et que, d'autre part, il y
a toujours un peu de justice retenue, parce que des contestations
nouvelles se révèlent continuellement pour lesquelles d'abord la jus-
tice est retenue.

La vérité de ces observations est confirmée par l'histoire du déve-
loppement de la juridiction administrative en ce siècle.

I. Actuellement j la justice administrative est presque t^ut entière
déléguée; mais elle a commencé par être retenue, — En effet, jus-
qu'à la loi du 24 mai 1872, toutes les décisions du Conseil d'Etat en
matière contentieuse étaient prises sous la signature du chef de
l'État; sous l'empire, cela s'appelait des décrets en Conseil d'État,
sous la monarchie, des ordonnances en Conseil d'État^ cela ne pou-
vait pas s'appeler des a7Téts du Conseil d'Etat,

Or, nous le verrons plus loin, le Conseil d'État, par la cassation ou
par rappel, se subordonne toutes les juridictions administratives, de
sorte que, par son intermédiaire, toute la justice administrative était
retenue.

De plus, le Conseil d'État était juge des conflits, la juridiction des
conflits était donc encore de la justice retenue.

Depuis la loi du 24 mai 1872, toutes ces justices sont, au contraire,
déléguées. Cette loi donne en effet au Conseil d'État un pouvoir
propre en matière contentieuse, de telle sorte que ses décisions ne
sont plus signées du chef de l'État, mais du vice-président du Conseil
d'État, et qu'elles méritent maintenant le nom d'arrêts.

De plus, la même loi ayant organisé un tribunal des conflits dis-
tinct, a également donné au président de ce tribunal le droit designer
les arrêts sur conflit.

LA JUSTICE RETENUE ET LA JUSTICE DÉLÉGUÉE 707

La loi du 24 mai 1872 n*a fait d'aiUwrs que consfacrer législative-
ment ce qui depuis longtemps était passé dans les faits, à savoir que
la véritable autorité contentieuse résidait dans le Conseil d'État et que
le visa du chef de l'État n'était qu'une formalité.

II. // subsiste malgré tout une justice administrative retenue, —
Au lendemain de la loi du 24 mai 1872, on a été très porté à eroire
que toute la justice administrative était déléguée, qu'il ne subsistait
plus du tout de justice retenue.

Cependant, on se trouvait en présence d'un certain nombre de re-
cours qui aboutissaient à des décrets en Conseil d!État, et qui ressem-
blaient par conséquent beaucoupaux recours contentieux d'avant 1872;
on se borna à les appeler recours administratifs ou recours en annu'
laiion administrative^ et on affirma que c'étaient des recours admi-
nistratifs, non point des recours contentieux.

Mais quelques-uns de ces recours ont des formes consacrées qui se
rapprochent des formes contentieuses; il est même un cas, celui du re-
cours contre les décisions du Conseil des prises maritimes^ où le mi-
nistère des avocats au Conseil d'État est obligatoire (Arr. 7 vent. anXII).
Ce serait, croyons-nous, bien comprendre la marche de l'évolution
historique en ces matières, que de considérer la plupart de ces recours,
comme étant de véritables recours contentieux pour lesquels la justice
est retenue.

La conséquence serait que les décisions sur ces recours seraient
définitives et ne pourraient en aucun cas être attaquées, ni par un
recours contentieux, ni par le recours de l'art. 40 du décret de 1806
dont il va être parlé plus bas.

Celte observation a un caractère trop scientifique pour que nous y
insistions davantage.

Disons seulement que nous sommes heureux de constater dans une
étude toute récente sur le contentieux admii^istratif, la trace d'une
opinion très voisine de la nôtre *.

Les recours dits administratifs, qui tendent ainsi dès maintenant
vers le recours contentieux, sont les suivants :

1^ Les recours au Conseil d'État contrôles décisions du conseil des
prises en matièrei de prises maritimes ;

2*^ Les recours en matière d'appel comme d'abus ;

3^ Les recours relatifs au privilège de la Banque de France " ;

4® Les recours des préfets tendant à l'annulation des délibérations
des conseils généraux, en vertu des art. 33 et 47, 1. 10 août 1871 ;.

i. Répertoire de Béquei^ y» Conteatteux, d<> 549, étude de M. Béqoet.
2. Ces trois premiers reocMiFa sont signalé» par M. Bé({uet^ loc, eit\

708 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

5« Les recours formés en vertu de l'art, 13, 1. 21 juin 1865, contre
les an étés des préfets qui créeraient des associations syndicales au-
torisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6« Les recours prévus par Vart. 40 du décret du J^ 2 juillet 1 80t>^
qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative
des décrets rendus après délibération du Conseil d*Ëtat en mati^r^
non content ieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès
de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui aussi,
actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*Ëfat. — Le
recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pou-
voir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut abou-
tir à la réformation de Tacte, non pas seulement à son annulation '.

577. Du recours pour abus. — Le recours pour abus étant l'un
des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut consi-
dérer comme contentieux en vertu d*une justice retenue, nous saisissons
cette occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec l'Église ou
avec les Églises. Uautorilé ecclésiastique est considérée par le concordat
et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à cer-
tains égards de Tautorilé civile repn'sentée par le pouvoir exécutif. U j a
entre lautorilé civile et Tautorité religieuse une séparai ion des pouvoirs,
qui, par certains cOtés. est analogue à la séparation constitutionnelle qui
existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi-
ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais apssant sur les mêmes
hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits
et trouver le moven de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément
maintenir, à cet effet, Tantique institution de l'appel comme d*abQs;
Tart. 6 rmslitue aussi pour le culte prolestant, et rart. 55, Ordoon.
25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L*onpne de Tappel comme d'abus remonte au xxv* siècle ; il servit d*a-
hord a la roxaute a restreindre la compétence des juridictions ecclésias-
tiques : à partir du xvi* siècle, il fut étendu non plus seulement aux déci-
stons des juhdiotions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était
porté devant les pariemenls. Actuellement, comme il nV a plus de jorî*
dictions eircir SI astiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités,
et il ménte d>tre appelé non plus appel comme d'abus^ mais recours
piHtr at*us ; U est p^rié au fiouvem^ment statuant en Conseil dlÊU t.

1. Nv«u^ JrrvM» reconut^trf qu^, AcS«h^l!«a»eat. le Coofeii d'État ac
^tVY p^% %*.u tt>at cv ivcvvur» «'omi^ «x^airutiefii ; au coBtrmaY U est «dtcU que
U «Sfct^i.vQ »u* ce rvcxHirs poarrail. î« c«» ècâ^a^t, èire atuqaéc «a cuoteB-
tKai« «^ q^s I^.t ua s.&câ'.»cf o^;*w .a^rv %£e rec^^ars»

LA JUSTICE RETENUE ET Là JUSTICE DÉLÉGUÉE 709

a) Définition, — Le recours pour abus est un recours porté devant le
chef de l'État statuant en son Conseil d'État, à reffel d'obtenir la censure
d*un acte de Tune ou de l'autre des autorités ecclésialiquc ou civile vio-
lant les rapports établis.

Il faut donc faire attention : \^ que le recours protège aussi bien Tau -
torité ecclésiastique que l'autorité civile; 2^ que son résultat est une
censure purement doctrinale de l'acte, une déclaration d'abus qm peut être
insérée au Bulletin des Lois ou même aHlchée, mais qui n'entraîne aucune
autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

b) Des divers cas d'abus, — L De la pari des autorités ecclésiastiques,
les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1« Tusurpation ou l'eicès de
« pouvoir; 2^ la contravention aui lois et règlements de la Repu-
<c blique ; 3^ l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en
« France ; 4® l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de TÉgUse
c< gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proct^flé qui, dans Vexercice du
w culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement
« leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en
u scandale public. » (Art. 6, 1. 18 germ. an X.)

H. De la part des autorités civiles, « il y aura pareillement recours au
u Conseil d'État, s'il est porté atteinte à Tezercice public du culte et à la
« liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. >» (Art. 7.)

c) De Vexcrcice du recours. — a Le recours compétera à toute personne
« intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par
« les préfets. » (Art. 8, § !•».)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours
pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours
contre les autorités civiles.

d) Du cjs où Pacte qui provoque le recours pour abus constitue en même
temps une intraction à la loi pénale. — La question, dans cette hypothèse,
est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispen-
sable de la poursuite de l'ecclésiaslique à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions
sacerdotales, on s'accorde généralement à reconnaître que les tribunaux
ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque Tinfraction est commise dans
l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions
injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une
gnrantie des fonctionnaires résultant de l'art. 73 de la Constitution de
l'an VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis
pour actes accomplis dans reierclce de leurs fonctions sans l'autorisation
du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme
fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais
ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus
préalable.

Depuis le décret du 19 déceml^re 1870, la garantie des fonctionnaires

708 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

5^ Les recours formés en vertu de l'art. 13, l. 21 juin 1865, contre
les arrêtés des préfets qui créeraient des associations syndicales au-
torisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6® Les recours prévus par Vart. 40 du décret du 22 juillet f 806,
qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative
des décrets rendus après délibération du Conseil d*État en matih^
non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès
de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui au>si,
actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*État. — Le
recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pou-
voir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut abou-
tir à la réformation de Tacte, non pas seulement à son annulation \

677. Dn recours pour abus. — Le recours pour abus étant Pun
des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut consi-
dérer comme contentieux en vertu d*une justice retenue, nous saisissons
celle occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec TËglise ou
avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordat
et par les articles organiques, comme une autorité indépendante h cer-
tains égards de rautorité civile repn'^sentée par le pouvoir exécutif. II y a
entre Tautorité civile et Tautorilé religieuse une séparation des pouvoirs»
qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui
existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi*
ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les mêmes
hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits
et trouver le moyen de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément
maintenir, à cet efiet, Tantique institution de l'appel comme d'abus;
Tari. 6 Tinstitue aussi pour le culte prolestant, et Tart. 55, Ordoon.
25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L'origine de Tappel comme d*abus remonte au xiv' siècle; il servit d'a-
bord à la royauté & restreindre la compétence des juridictions ecclésias-
tiques ; à partir du xvi* siècle, il fui étendu non plus seulement aux déci-
sions des Juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était
porté devant les parlements. Actuellement, comme il n*y a plus de juri-
dictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des aotoritês,
et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours
pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État.

1. Nous devons reconnaître que, actuplleoient, le Conseil d*Ëtat ne conû-
dëre pus du tout ce recours romme conleutieox ; an contmire 11 est admis que
la déci:i<ion sur ce recours pourrait, le cas échéant, être attaquée au conteo-
tieux, ce qui fait un singulier échafaudage de recours.

LA JUSTICE RKTENUE ET Là JUSTICE DÉLÉGUÉE 709

a) Définition, — Le recours pour abus est un recours porté devant le
chef de l'État statuant en son Conseil d'Ëtat, à Teffel d*obtenir la censure
d*un acte de Tune ou de l'autre des autorités ecclésialique ou civile vio-
lant les rapports établis.

U faut donc faire attention : \^ que le recours protège aussi bien Tau-
lorité ecclésiastique que l'autorité civile; 2^ que son résultat est une
censure purement doctrinale de l'acte, une dédaraiion d'abus qui peut être
insérée au Bulletin des Lois ou môme afllchée, maisqui n'entratne aucune
autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

b) Des divers cas d^abas, — L De la pari des autorités ecclésiastiques,
les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1* Tusurpation ou l'eicès de
<( pouvoir; 2^ la contravention aui lois cl règlements de la Repu-
« blique ; 3<* l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en
u France ; 4^ l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'Église
» gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proct'dé qui^ dans Vexercice du
« culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement
« leur conscience, dégénérer contre eiue en oppression ou en injure ou en
a scandale public. » (Art. 6, 1. 18 germ. an X.)

H. De la part des autorités cioiles, « il y aura pareillement recours au
u Conseil d'État, s'il est porté atteinte à l'exercice public du culte et à la
t< liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. » (Art. 7.)

c) De r exercice du recours, — « Le recours compétera à toute personne
« intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par
« les préfets. >» (Art, 8, § !•».)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours
pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours
contre les autorités civiles.

d) Du as oûPacle qui provoque le recours pour abus constitue en même
temps une infraction à la loi pénale. — La question, dans cette hypothèse,
est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispen-
sable de la poursuite de l'ecclésiastique à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions
sacerdotales, on s'accorde généralement à reconnaître que les tribunaux
ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque Tinfraction est commise dans
l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d*expressions
injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une
garantie des fonctionnaires résultant de l'arU 73 de la Constitution de
l'an VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis
pour actes accomplis dans Teiercioe de leurs fonctions sans l'autorisation
du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme
fonctionnaires et p^ir conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais
ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus
préalable.

Depuis le décret du 19 déceml>re 1870, la garantie des fonctionnaires

708 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

b^ Les recours formés en vertu de Tari. 13, l. 21 juin 1865, contre
les an ôtés des préfets qui créeraient des associations syndicales au-
torisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6« Les recours prévus par Vart. 40 du décret du 22 juillet f 806,
qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative
des décrets rendus après délibération du Conseil d*État en matière
non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour exoès
de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui au^si,
actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*Ëlat. — Le
recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pou-
voir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut abou-
tir à la réformation de Tacte, non pas seulement à son annulation '.

677. Dn recours pour abus. — Le recours pour abus étant l'un
des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut consi-
dérer comme contentieux en vertu d'une justice retenue, nous saisissent
cette occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec l'Ëglise ou
avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordai
et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à cer-
tains égards de l'autorité civile représentée par le pouvoir exécutif. D t a
entre lautorité civile et Tautorité religieuse une séparation des pouvoirs,
qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui
existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi*
ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les mêmes
hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits
et trouver le moyen de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément
maintenir, à cet effet, Tantique institution de l'appel comme d*abos;
Fart. 6 Tinstitue aussi pour le culte protestant, et Vart. 55, Ordonn.
25 mai 1844, pour le culte israélite.

L*origine de Tappel comme d'abus remonte au xiv* siècle ; il servit d'a-
bord à la royauté à restreindre la compétence des juridictions ecclésias-
tiques ; à partir du xvi* siècle, il fut étendu non plus seulement aux déci-
sions des juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il.était
porté devant les parlements. Actuellement, comme il n*y a plus de juri-
dictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités,
et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours

pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État.

1. Nous devons reconnaître que, actuelleoient, le Conseil d*Ëtat ne cotM-
dère pHS du tout ce recours r.omme conleutieux ; au contraire U est admis que
la décision sur ce recours pourrait, le cas échéant, être attaquée au eoDten-
tleux, ce qui fait un singulier écbateuuage de recours.

LA JUSTICE RKTENUE ET Là JUSTICE DÉLÉGUÉE 709

a) DéHnition. — Le recours pour abus est un recours porté devant le
chef de l'État statuant en son Conseil d'État, à reffel d*obtenir la censure
d*un acte de l'une ou de Tautre des autorités ecolésiatiquc ou civile vio-
lant les rapports établis.

Il faut donc faire attention : 1* que le recours protège aussi bien Tau -
torité ecclésiastique que l'autorité civile; 2** que son résultat est une
censure purement doctrinale de l'acte, une déclarationifabus qwi peutâtre
insérée au Bulletin des Lois ou môme afQchée, mais qui n^entratne aucune
autre conséquence, pas même Tannubtionde Tacte.

b) Des diver$ cas d'abus, — L De la pari des autorités ecclésiastiques^
les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1* l'usurpation ou l'eicès de
ce pouvoir; 2° la contravention aux lois et règlements de la Répu-
« blique ; 3^ Tinfraclion des règles consacrées par les canons reçus en
u France ; 4^ Tattenlat aux libertés, franchises et coutumes de TÉglise
« gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proci^^lé qui^ dans Vexercice du
<( culte, peut compromettre Vhonneur des citoyens, troubler arbitrairement
c( leur conscience, dégénérer contre eiue en oppression ou en injure ou en
« scandale public, » (Art. 6, 1. 18 germ. an X.)

II. De la part des autorités civiles, « il y aura pareillement recours au
u Conseil d'État, s*il est porté atteinte à Tezercice public du culte et à la
c< hberté que les lots et règlements garantissent à ses ministres. >» (Art. 7.)

c) De rexcrcice du recours. — a Le recours compétera à toute personne
« intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par
« les préfets, n (Art. 8, § !•'.)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours
pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours
contre les autorités civiles.

d) Du cis où Pacte qui provoque le recours pour abus constitue en même
temps une infraction à la loi pénale, — La question, dans cette hypothèse,
est de savoir si la déclaration d'abus n*est pas le préliminaire indispen-
sable de la poursuite de recclésiasûque à raison de l'infraction.

Lorsque Tinfraction n*a pas été commise dans l'exercice des fonctions
sacerdotales, on s'accorde généralem<^nt à reconnaître que les tribunaux
ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque l'infraction est commise dans
l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions
injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une
garantie des fonctionnaires résultant de l'arU 73 de la Constitution de
Tan VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis
pour actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions sans l'autorisation
du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme
fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais
ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus
préalable.

Depuis le décret du 19 décembre 1870, la garantie des fonctionnaires

708 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

5® Les recours formés en vertu de Tari, 43, 1. 21 juin 1865, contre
les an étés des préfets qui créeraient des associations syndicales au-
torisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6® Les recours prévus par Part, 40 du décret du 22 juillet 1 806,
qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative
des décrets rendus après délibération du Conseil d*État en matirrt
non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès
de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui au.^si,
actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*État. — Le
recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pou*
voir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut abou-
tir à la réformation de l'acte, non pas seulement à son annulation '.

577. Dn recours pour abus. — Le recours pour abus étaut l'un
des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut consi-
dérer comme contentieux en vertu d'une justice retenue, nous saisissons
celle occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec TÉglise oa
avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordai
et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à cer-
tains égards de Taulorilé civile repn*sentée par le pouvoir eiécuUf. D t a
entre rautorité civile et Tautorité religieuse une séparation des pouvoirs,
qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui
existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi«
ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les m^mes
hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits
et trouver le moyen de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément
maintenir, à cet effet, Tantique institution de l'appel comme d'abus;
Tart. 6 Tinstitue aussi pour le culte prolestant, et Tart. 55, Ordoon.
25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L'origine de Tappel comme d'abus remonte au xiv* siècle; il servit d'a-
bord à la royauté à restreindre la compétence des juridictions eccJésias*
tiques ; à partir du xvi« siècle, il fut étendu non plus seulement aux déci-
sions des juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était
porté devant les parlements. Actuellement, comme il n'y a plus de juri-
dictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités,
et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours
pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État

1. Nous devons reeonnaftre que, acluelleoient, le Conseil d*État ne ronil-
dère pus du tout ce recours nomme couleutieux ; au contraire 0 est admis que
la décUion sur ce recoars pourrait, le cas échéant, être attaquée au eooten*
tieux, ce qui fait uo singolier échafaudage de recours.

LA JUSTICE RKTENUE ET Là JUSTICE DéLÉGUÉE 709

a) DéHnition. — Le recours pour abus est un recours porté devant le
chef de l'Ëtat statuant en son Conseil d'État, à l'effet d'obtenir la censure
d*un acte de l'une ou de l'autre des autorités ecclésialique ou ciyile vio-
lant les rapports établis.

11 faut donc faire attention : 1^ que le recours prolège aussi bien Tau -
torité ecclésiastique que l'autorité civile; 2^ que son résultat est une
censure purement doctrinale de l'acte, une déclarationd'abus qm peut être
insérée au Bulletin des Lois ou môme affichée, mais qui n'entraîne aucune
autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

b) Des divers cas (Tabas, — h De la pari des autorités ecclésiastiques^
les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1^ l'usurpation ou Teicès de
« pouvoir; 2° la contravention aui lois et règlements de la Repu*
« blique ; 3^ l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en
u France ; 4* l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de TÉglise
« gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proct^dé qui^ dans ^exercice du
« cuUe^ peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement
« leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en
« scandale public, » (Art. 6, 1. 18 germ. an X )

H. De la part des autorités cioiles^ « il y aura pareillement recours au
u Conseil d'État, s'il est porté atteinte à Tezercice public du culte et à la
Cl liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. >» (Art. 7.)

c) De texcrcice du recours, — n Le recours compétera à toute personne
« intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par
« les préfets, i» (Art, 8, § !•'.)

Il n'y aura de plainte particulière que daus le cinquième cas de recours
pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours
contre les autorités civiles.

d) Du cjs où Pacte qui provoque le recours pour abus constitue en même
temps une infraction à la loi pénale. — La question, dans cette hypothèse,
est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispen-
sable de la poursuite de l'eccli'àiastiqae à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions
sacerdotales, on s'accorde généralem^^nt à reconnaître que les tribunaux
ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque l'infraction est commise dans
l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions
injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une
garantie des fonctionnaires résultant de l'arU 75 de la Constitution de
l'an Vlll, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis
pour actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions sans l'autorisation
du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme
fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais
ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus
préalable.

Depuis le décret du 19 décem'bre 1870, la garantie des fonctionnaires

708 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

5® Les recours formés en vertu de Fart. 13, 1. 24 juin 1865, contre
les an êtes des préfets qui créeraient des associations syndicales au-
torisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6® Les recours prévus par l'art, 40 du décret du 22 juillet 1 806^
qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative
des décrets rendus après délibération du Conseil d'État en matière
non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès
de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui aussi,
actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d'État. — Le
recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pou-
voir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut abou-
tir à la réformation de l'acte, non pas seulement à son annulation *.

577. Du recours pour abus. — Le recours pour abus étant Tun
des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut consi-
dérer comme contentieux en vertu d'une justice retenue, nous saisissons
cette occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec l'Église ou
avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordat
et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à cer-
tains égards de l'autorité civile représentée par le pouvoir exécutif. Il y a
entre l'autorité civile et Tautorité religieuse une séparation des pouvoirs,
qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui
existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi-
ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les mêmes
hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits
et trouver le moven de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent eipressément
maintenir, à cet effet, l'antique institution de l'appel comme d'abos;
l'art. 6 rinstitue aussi pour le culte protestant, et Fart. 55, Ordonn.
25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L'origine de l'appel comme d'abus remonte au xiv* siècle; il servit d'a-
bord à la royauté à restreindre la compétence des juridictions ecclésias-
tiques ; à partir du xvi« siècle, il fut étendu non plus seulement aux déci-
sions des juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était
porté devant les parlements. Actuellement, comme il n'y a plus de juri-
dictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités,
et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours
pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État.

1. Nous devons reconnaître que, actuellement, le Conseil d'État ne consi-
dère pus du tout ce recours comme conteutieux ; au contraire U est admis que
la décision sur ce recours pourrait, le cas échéant, être attaquée au conten-
tieux, ce qui fait un singulier échafaudage de recours.

LA JUSTICE RETENUE ET LA. JUSTICE DÉLÉGUÉE 709

a) Définition, — Le recours pour abus est un recours porté devant le
chef de l'État statuant en son Conseil d'État, à Teffel d'obtenir la censure
d*un acte de Tune ou de Tautre des autorités ecclésiatique ou civile vio-
lant les rapports établis.

Il faut donc faire attention : 1<» que le recours protège aussi bien l'au-
torité ecclésiastique que l'autorité civile; 2° que son résultat est une
censure purement doctrinale de l'acte, une déclaration Sahus qui peut être
insérée au Bulletin des Lois ou même affichée, mais qui n'entraîne aucune
autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

h) Des divers cas d'abus, — L De la pari des autorités ecclésiastiques,
les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1° l'usurpation ou l'excès de
« pouvoir; 2<» la contravention aux lois et règlements de la Repu-
« blique ; 3° l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en
« France ; 4° l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'Église
(c gallicane ; 5° et toute entreprise ou tout procédé qui, dans Vexercice du
M culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement
« leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en
a scandale public. » (Art, 6, 1. 18 germ. an X.)

U. De la part des autorités civiles, « il y aura pareillement recours au
« Conseil d'État, s'il est porté atteinte à l'exercice public du culte et à la
« liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. » (Art. 7.)

c) De r exercice du recours. — « Le recours compétera à toute personne
« intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'office par
« les préfets. » (Art. 8, § !«'.)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours
pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours
contre les autorités civiles.

d) Du cas où Vacte qui provoque le recours pour abus constitue en même
temps une infraction à la loi pénale, — La question, dans cette hypothèse,
est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispen-
sable de la poursuite de l'ecclésiastique à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions
sacerdotales, on s'accorde généralement à reconnaître que les tribunaux
ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque Tinfraction est commise dans
l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions
injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une
garantie des fonctionnaires résultant de l'art. 75 de la Constitution de
l'an VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis
pour actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions sans l'autorisation
du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme
fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais
ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus
préalable.

Depuis le décret du 19 déceml)re 1870, la garantie des fonctionnaires

710 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

a disparu, el il paraît conforme à l'esprit général de la législation en ces
matières de supprimer aussi le préalable de la déclaration comme d*abus.
C'est ce que fait le Conseil d'Élat depuis une décision du 17 mars 1881;
mais la Cour de cassation, fidèle à une distinction qu'elle avait posée dans
un arrêt du 10 août 1861 entre l'action publique et l'action civile, con-
tinue d'exiger la déclaration d'abus préalable toutes les fois que Taction
est intentée par la partie civile. Le Conseil d'État s'est plié de bonne
grâce à cette jurisprudence par un détour, en considérant les déclarations
d'abus qu'on lui demande par jugement de sursis, comme une question
préjudicielle dont on lui demande la solution. (D. sur abus, 7 juillet 1886,
Gros) 20 janvier 1887, Meulin.)

SECTION II — ORGANISATION DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.

§ 1er, — ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

578. Cette organisation est très particulière el très différente de
celle des tribunaux judiciaires.

Il y a un tribunal administratif fondamental : le Conseil d'État.

Ce tribunal cumule toutes les juridictions.

Il est le juge de droit commun en premier ressort, non seulement
dans la matière du recours pour excès de pouvoir, mais aussi en ma-
tière de recours contentieux ordinaire ; par là, et surtout par le re-
cours pour excès de pouvoir, il exerce une influence directe sur toutes

les autorités administratives.

Il est en même temps juge d'appel et juge de cassation, et tous les

autres tribunaux administratifs lui sont subordonnés par Tune ou

l'autre de ces voies.

Les conseils de préfecture, et les ministres dans les cas exception-
nels où ceux-ci sont véritablement juges, lui sont subordonnés par
l'appel.

Les tribunaux à compétence spéciale, série qui comprend la Cour
des comptes, les conseils de revision, les conseils de Tlnstruction pu-
blique, qui a compris dans le passé, et qui pourra comprendre dans
Tavenir, telle ou telle commission administrative plus ou moins éphé-
mère chargée d'un contentieux particulier, lui sont subordonnés par
le recours en cassation.

Ainsi, tandis que dans les juridictions civiles, le premier ressort,
l'appel et la cassation sont nettement séparés et confiés à des tribunaux
différents, ici ils sont concentrés au profit d'un même tribunal. Ce
fait crée au Conseil d'État une situation privilégiée, et donne à sa ju-
risprudence une autorité bien plus grande encore que n'a celle de la

LA JURIDICTION EN PRBMIËR RESSORT 711

Cour de cassation. Les principales décisions du Conseil d'État sont^
en effet, des décisions de juge de premier ressort ou de juge d'appel,
qui statue à la fois sur le fait et sûr le droit. Ajoutez que toute cette
jurisprudence est d'allure prétorienne, surtout dans la matière dfe
l'excès de pouvoir.

Le Conseil d'État a conquis lentement cette haute situation. Le re*-
cours pour excès de pouvoir, bien qu'il trouve son germe dans une
loi révolutionnaire, est une création de sa jurisprudence, et n'a pris
tout son développement que depuis un décret du 2 novembre 1864.
La doctrine d'après laquelle le Conseil d'État est juge de droit coml-
mun en premier ressort pour les recours contentieux ordinaires, île
s'est établie que très péniblement, ainsi que nous le verrons, elle est
même encore contestée. Le Conseil d'État a triomphé de tous les
obstacles par la conception nette de sa mission qu'il a eue dès le
début, par son esprit de suite, par la haute valeur de sa jurispru^
dence.

Les autres juridictions n'ont pas à se plaindre d'être ainsi subor*
données. Les membres de l'administration active, préfets et ministres,
dont les actes peuvent être annulés ou réformés par un tribunal aussi
fortement organisé, pourraient, jusqu'à un certain point, s'alarmer
de cette dépendance. Mais la dépendance n'est qu'apparente. Nous
avons vu plus haut que l'administration active est suffisamment pro-
tégée (n« 574).

De la juridiction en premier ressort.

579. Le Conseil d'État est le juge de droit commun
«n premier ressort. — Le Conseil d'État est juge en premier
ressort, dans la matière du recours pour excès de pouvoir, cela ne
peut faire aucune difficulté. (L. 24 mai 1872, art. 9.)

Mais il faut admettre aussi qu'il est le juge de droit commun en
premier ressort, dans la matière du recours contentieux ordinaire,
c'est-à-dire qu'il est compétent lorsqu'un texte n'attribue pas com-
pétence à un autre tribunal administratif * .

Cette opinion, quoique très raisonnable, ne s'est pas établie sans
difficulté.

On a longtemps cherché ailleurs le juge de droit commun, soit du
côté des conseils de préfecture, soit du côté des (ministres.

Les conseils de préfecture auraient l'avantage d'être à proximité

1. Sauf pour le conleniieux administratif des colonies qui appartient en
premier ressort au conseil du contentieux de chaque colonie. (Y. infrà, n^ 589.

712 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

des justiciables; mais, d*une part, le texte de Fart. 4, I. 28 p)uviôse
an VIII,*^sur lequel s'appuie leur compétence, con lient une énumé-
ration d'affaires qu'il est bien difficile de ne pas considérer comme
limitative; d'autre part, si Ton part de cette idée que la juridiction
administrative est essentiellement prétorienne, on comprendra qu il
ne saurait y avoir un préteur dans chaque département.

Le système qui faisait des ministres les juges de droit commun en
premier ressort, chacun dans son ministère, a eu beaucoup plus de
partisans et pendant longtemps ii a été accepté par le Conseil d'Etat
lui-même. Mais il est manifestement condamné aujourd'hui parla
doctrine qui veut que le ministre ne soit pas juge du tout (v. n*' 573;.
Il est clair que s'il n'est pas ji'ge, sauf dans des hypothèses très ex-
ceptionnelles, il ne saurait être juge de droit commun.

Reste donc seulement le Conseil d'État, et il faut reconnaître que
la doctrine qui en fait le juge de droit commun en premier ressort,
cadre très bien avec cette idée que la juridiction administrative est
prétorienne : un seul préteur pour toute la France. Le seul inconvé-
nient de cette doctrine est que la procédure devant le Conseil d'Etat
est coûteuse, tandis que celle devant le ministre ne l'était pas; mais
des réformes seraient possibles.

Nul doute que l'exemple du recours pour excès de pouvoir, n'ait
été [pour beaucoup dans le mouvement qui a poussé le Conseil d'Etat
à revendiquer la juridiction de premier ressort en matière de recours
contentieux ordinaire, surtout depuis que le recours pour excès de
pouvoir est admis contre les décisions des autorités administratives
inférieures, omisso medio, (Arrêt Bansais, 13 avril 1882, v. p. *210.)

C'est d'abord dans les cas de recours en interprétation, à la suite
de questions préjudicielles soulevées devant les tribunaux judiciaires,
qu*il a afûrmé sa compétence. (Cons. d'Ét. 28 avr. 1882.)

Puis il l'a afQrmée franchement à propos d'un recours contentieux
contre un acte administratif porté directement devant lui (Cons. d'Ét.
13 déc. 1889, œffaire Cadol). Un fonctionnaire communal révoqué,
le sieur Cadot, avait demandé une indemnité; le conseil municipal
avait rejeté sa demande; le Conseil d'État s'est déclaré compétent pour
le recours formé contre cette décision. (Arrêt confirmatif 28 mars 1890,
Drancèy,)

Au point de vue des textes, celte doctrine s'appuie sur l'art. 52
de la Constitution du 22 frimaire an YIII et sur le règlement du
5 nivôse an YIIL Le Conseil d'État interprète ces textes comme
ayant enlevé à son proQt aux ministres, qui certainement les avaient
eues pendant la Révolution, à la fois la juridiction d'appel et la jun-
diction de premier ressort.

l'appel et la cassation 713

L'appel,

580. Il y a un certain nombre de tribunaux administratifs qui
jugent en premier et en dernier ressort. Ainsi, lorsque le Conseil
d'État est juge en premier ressort, il est en même temps juge en der-
nier ressort. Il en est de même de certains tribunaux spéciaux, comme
la Cour des comptes, les conseils de révision.

Cependant l'institution de l'appel existe pour certains autres tri-
bunaux ; ainsi, tous les arrêtés des conseils de préfecture, toutes les
décisions des conseils du contentieux des colonies, toutes les décisions
contentieuses des ministres sont susceptibles d'appel.

Il faut faire quelques observations :

l*' Les appels ne sont pas tous portés au même tribunal, le Conseil
d'Etat reçoit les appels des conseils de préfecture et des ministres,,
mais la Cour des comptes reçoit aussi les appels des conseils de pré-
fecture lorsque ceux-ci jugent les comptes des comptables ; le conseil
supérieur de l'instruction publique reçoit les appels du conseil acadé-
mique et du conseil départemental, eic...

!2° Là où l'appel existe, le recours en appel peut être formé, quelque
minime que soit l'importance de Taffaire, parce qu'un intérêt public
est toujours présumé en jeu.

3** Le recours en appel devant le Conseil d'État n'est pas suspensif
de l'exécution du jugement de première instance, à moins que le Con-
seil d'État, par arrêt spécial, n'accorde un sursis. (D. 22 juill. 1806^
art. 3 ; 1. 24 mai 1872, art. 24.)

4** Le délai du recours en appel devant le Conseil d'État est de trois
mois pour les jugements des ministres et de deux mois pour les ar-
rêtés des conseils de préfecture (l. 22 juill. 1889, art. 57). Pour les
conseils du contentieux des colonie:», il y a des règles spéciales.

La cassation,

581. Toutes les décisions en dernier ressort des tribunaux admi-
nistratifs qui ne relèvent pas du Conseil d'État par l'appel, peuvent
être attaquées devant le même Conseil d'État par le recours en cassa-
tion.

Par suite, les décisions des conseils de préfecture, celles des con-
seils du contentieux des colonies, qui peuvent toujours être frappées
d'appel, ne peuvent pas être l'objet d'un recours en cassation. D'ail-
leurs, par la voie de l'appel, on peut faire valoir contre ces décisions
des vices d'incompétence ou d'excès de pouvoir, tout comme on les
ferait valoir par le recours en cassation.

714 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

Au contraire, les arrêts de la Cour des comptes, les décisions des
conseils de révision, celles du conseil supérieur de rinstruclion pu-
blique, peuvent être attaquées par le recours en cassation; il en est de
même des décisions de toutes les commissions éphémères chargées
d'un contentieux spécial, qui peuvent être instituées, comme celle,
par exemple, qui fut chargée de liquider les indemnités pour l'insur-
rection de 1871. (Gons. d'Ét. 12 juin 1874.)

Le recours en cassation est un recours en annulation ouvert pen-
dant les trois mois qui suivent la notification de la décision ; il difiere
du recours en appel en ce qu'il est dispensé du ministère d'un avocat.

582. Parenté du recours en cassation et du recours
pour excès de pouvoir. — Le recours en cassation et le re-
cours pour excès de pouvoir ont une grande parenté :

D'abord, ils trouvent tous les deux leur origine dans les mêmes
textes, la loi des 7-14 oct. 1790 et Tart. 9, 1. 24 mai 1872 ; il est vrai
que le recours en cassation s'appuie en certains cas sur des textes spé-
ciaux, sur Tart. 17, § 2, 1. 16 sept. 1807 pour la Cour des comptes,
sur l'art. 32, 1. 15 juill. 1889 pour le conseil de révision, mais on a
besoin des textes généraux précités pour les cas où il n'y a pas de texte
spécial.

De plus, ce sont deux recours en annulation, tous les deux sont
fondés sur l'excès de pouvoir, Tun du juge, Tautre de l'administrateur.

Malgré cela, ces deux recours ne se confondent point, et il est à pré-
voir que dans l'avenir ils iront se séparant toujours l'un de Tautre.

Le recours pour excès de pouvoir est dirigé contre des actes d'ad-
ministration, le recours en cassation contre des jugements. On conçoit
qu'au début, alors que l'acte d'administration n'était pas bien distin-
gué de la décision contentieuse, on ait presque identifié les deux re-
cours ; mais maintenant, plus ira, plus la fonction d'administrateur
sera séparée de la fonction de juge, plus par conséquent l'acte d'ad-
ministration s'éloignera du jugement. L'acte d'administration sera de
plus en plus considéré comme une manifestation de volonté de la per-
sonne administrative, et par suite le recours pour excès de pouvoir
sera considéré comme une voie de nullité résultant de vices du con-
sentement. Il s'éloignera du recours en cassation pour se rapprocher
de Vin integrum restilutio. (V. p. 214.)

Déjà d'ailleurs il y a des différences graves entre les deux recours,
ainsi qu'il va apparaître :

583. Des ouvertures à recours en cassation. — l^

LE CONSEIL d'État 715

recours en cassation s'appuyant sur Texcès de pouvoir, il s'agit de
savoir quand il y a excès de pouvoir :

Le Conseil d'Étal a, jusqu'ici, fait sortir de la notion de Fexcès de
pouvoir trois ouvertures à recours :

l* L'incompétence ; 2* la violation des formes ; 3° quelquefois le
détournement de pouvoir.

Chose remarquable, il n'admet pas le motif de violation de la loi,
à moins qu'il n'y ait un texte comme dans l'art. 32, 1. 15 juill. 1889.
Cette ouverture à recours existe au contraire dans le recours pour
excès de pouvoir.

On sait qu'elle existe aussi pour les pourvois à la Cour de cassation,
et on peut dire qu'elle est dans la logique de l'institution.

584é Des effets du recours en cassation. — !<> L'effet
de l'annulation du jugement est renfermé interpartes, comme l'était
d'ailleurs l'effet du jugement lui-même; au contraire, un acteadminis-
tratif annulé à la suite d'un recours pour excès de pouvoir est annulé
ergâ omnes,

2* Le tribunal dont le jugement est annulé est obligé de refaire son
jugement, car il faut que l'affaire soit jugée ; aii contraire, une auto-
rité administrative dont l'acte est ainnulé n'est point tenue de refaire
son acte.

585. Du pourvoi dans l'intérêt de la loi. — Les repré-
sentants de l'administration ont, aussi bien que les parties, le droit
de former des recours en cassation ordinaires, mais les ministres
peuvent en outre former des pourvois dans l'intérêt delà loi, qui n'a-
boutissent qu*à une censure purement doctrinale de la décision sans
infirmalion de ses effets légaux. Le pourvoi peut être formé même
contre une décision qui n'est pas en dernier ressort ; il en existe un
semblable en matière judiciaire.

§ 2. — ORGANISATION ET COMPÉTENCE DES DIVERSES JURIDICTIONS

/V^ / . Le Conseil d'État.

586. Organisation du Conseil d'État délibérant au
contentieux. — Nous savons déjà que le Conseil d'Étatne se forme
pas de la même manière, suivant qu'il délibère en matière adminis-
trative ou en matière contentieuse ; on a vu quelles sont ses diverses
formations en matière administrative (p. 289 et suiv.), le moment est
venu d'étudier ses formations en matière contentieuse.

Observons d'abord qu'il se forme de la même façon quelle que soit

716 LES JURIDICTIONS ET LA. COMPÉTENCE

la nature de sa juridiction, qu'il s'agisse du premier ressort, delappel
ou de la cassation.

Cela dit, il faut savoir que le Conseil d'État délibérant en matière
conlentieuse est formé, tantôt en section du contentieux, tantôt en
assemblée du Conseil d'État statuant au contentieux ^ et que cela cor-
respond à la marche générale de la procédure, attendu qu'une affaire
est en principe instruite par la section du contentieux, et jugée par
l'assemblée du contentieux.

I. De la section du contentieux, — En principe, la section du con-
tentieux est chargée uniquement de diriger l'instruction écrite et de
préparer le rapport sur les affaires; exceptionnellement,, elle peut re-
tenir et juger les affaires pour lesquelles il n*y a pas de constitution
d'avocat, à moins que le renvoi à l'assemblée du contentieux ne soit
demandé par l'un des conseillers de la section ou par le commissaire
du gouvernement. (L. 1872, art. 19.)

Les affaires qui sont dispensées du ministère de l'avocat sont : lele
recours pour excès de pouvoir ; 2° le recours en cassation ; S" les re-
cours en matière électorale ; 4° les recours en matière de contributions
directes ou de taxes assimilées.

Théoriquement donc, la section du contentieux pourrait statuer elle-
même sur rimportante matière du recours pour excès de pouvoir.

En fait il n'en est pas ainsi, la section ne retient que les matières
électorales et les recours en matière de contributions directes.

Il n'y a actuellement qu'une section du contentieux, mais le nombre
toujours croissant des recours a fait sentir la nécessité d'en créer une
seconde; une section temporaire a déjà été organisée spécialement
pour les matières électorales ; il est à prévoir qu'on organisera prochai-
nement une seconde section du contentieux ; un projet de loi est dé-
posé en ce sens.

La section du contentieux est composée de six conseillers d'Etat en
service ordinaire et d'un président ; les conseillers d'État en service
extraordinaire ne peuvent pas y être attachés, le garde des sceaux qui
a le droit de présider les autres sections n'a pas le droit de présider
celle-ci. Il y a un ministère public composé de quatre maîtres des re-
quêtes qui prennent le nom de commissaires du gouvernement, plus
des maîtres des requêtes et des auditeurs chargés des rapports.

La section du contentieux ne peut statuer que si cinq membres au
moins ayant voix délibérative sont présents.

En cas de partage, le président n'a pas voix prépondérante, et on
appelle le plus ancien maître des requêtes présent à la séance.

Il y a donc une série de précautions prises pour que la section du con-
tentieux soit soustraite autant que possible à l'influence administrative.

LE CONSEIL d'état 717

II. De rassemblée du Conseil d'État statuant au contentieux. —
L'assemblée du Conseil d'Étal statuant au contentieux, qu*il ne faut
pas confondre avec rassemblée générale du Conseil d'État, se compose :
4° du vice- président du Conseil d'État ou à son défaut du président
de la section du contentieux; 2® des membres de la section du conten-
tentieux ; 3° de huit conseillers en service ordinaire pris dans les autres
sections et désignés par le vice- président du Conseil, délibérant avec
les présidents de section. Plus des maîtres des requêtes, des auditeurs
et un ministère public composé de quatre commissaires du gouver-
nement.

Elle ne peut délibérer valablement que si neuf membres au moins
ayant voix délibérative sont présents. D'autre part, elle ne peut déli-
bérer qu'en nombre impair, de sorte que lorsque les membres présents
sont en nombre pair et supérieur à neuf, le dernier conseiller dans
l'ordre du tableau doit s'abstenir.

Les membres du Conseil d'État qui, dans les sections administratives,
ont participé à la préparation d'une mesure, ne peuvent pas ensuite
siéger comme juges des recours formés contr»3 cette mesure.

587. Compétence en premier ressort du Conseil
d'État. — Outre que le Conseil d'État est le juge de droit commun
en premier ressort lorsqu'il n'y a pas de textes (v. n*» 579), il est juge
en premier ressort dans un assez grand nombre de cas prévus par les
textes. Sont ainsi de sa compétence :

i°Le recours pour excès de pouvoir. (L. 24 mai 1872, art. 9.)
2^ Les réclamations formées contre les décisions ministérielles, ayant
le caractère d'actes de gestion (auxquelles Tancienne doctrine attribuait
à tort le caractère de jugements), lorsque ces actes de gestion ne relèvent
pas des tribunaux judiciaires, ou lorsqu'ils ne sont pas attribués excep-
tionnellement aux conseils de préfecture : ainsi, exécution, résiliation de
marchés de fournitures de l'Etat, liquidation et paiement des dettes de
l'État (sauf pour travaux publics), recouvrement de certaines créances de
l'État au moyen d'arrêtés de débet, décisions sur le droit à la pension et
liquidation de cette pension, etc..
3o Le contentieux des élections des conseils généraux. (L. 31 juill. 1875.)
4^ Les déclarations de démission prononcées en la forme contentieuse
h, la requête du ministre de l'intérieur contre les conseillers généraux,
d'arrondissement et municipaux, en vertu de la loi du 7 juin 1873.

5® Les recours formés par les industriels exploitant ou demandant à
exploiter des établissements dangereux, insalubres ou incommodes de
première ou de seconde classe, contre les arrêtés des préfets qui refusent
d'autoriser, ou retirent les autorisations données, ou imposent des con-

718 LES JURIDICTIONS ET LA. COMPÉTENCE

ditions d'exploitation contestées par rindustriel. (D. 15 oct. 1810, art. 7.)
6® Les réclamations formées par les conseils municipaux ou par toute
partie intéressée contre les arrêtés des préfets prononçant l'annulation
des délibérations de ces conseils, ou déclarant qu'elles sont nulles de
plein droit, ou au contraire refusant d'annuler. (L. 5 avr. 1884, art. 66
et 67.)

N^ Ji. Les juges subordonnés au Conseil d^Etat par V appel.

Ces juges sont : les conseils de préfecture, les conseils du conten-
tieux des colonies, les ministres.

588. 1. Les conseils de préfecture. — L'organisation des
conseils de préfecture est la même au contentieux qu'en matière ad-
ministrative (v. p. 305), Faisons remarquer seulement que les secré-
taires généraux remplissent auprès d'eux les fonctions de commissaire
du gouvernement, que les arrêtés doivent être rendus par trois con-
seillers au moins, président compris; que dans tous les cas les con-
seillers doivent être en nombre impair ; que les arrêtés sont motivés,
que les noms des membres qui ont concouru à la décision sont
mentionnés, etc. (L. 22 juill. 1889, art. 47-48.)

a) Caractères généraux de la compétence. — La compétence des
conseils de préfecture présente les caractères suivants :

1° Elle est exceptionnelle^ c'est-à-dire que le conseil de préfecture
est un juge d'exception, un peu comme le juge de paix en matière
civile; elle repose en effet sur des textes qui contiennent des énumé-
rations limitatives, notamment la loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4.

2** Elle est toujours en premier ressort,

3° Elle est territoriale ou raiione loci, non pas à raison du domi-
cile du défendeur, mais à raison du lieu où a été fait l'acte adminis-
tratif attaqué.

Ainsi les contestations relatives aux travaux publics sont portées
non pas devant le conseil du domicile de l'entrepreneur, mais devant
celui du lieu des travaux. Une exception cependant pour le cas où un
même travail public est exécuté par le même entrepreneur dans plu-
sieurs départements, surtout pour les concessions de chemins de fer
qui couvrent de vastes territoires. On détermine d^'avance un seul
conseil de préfecture qui sera compétent pour tous lés départements ;
mais c'est une clause du cahier des charges qui n'a d'effet qu'entre le
coQCesçionnairçi et l'administration, elle n'est pas opposable aux pro-
priMairçs qui réclament d^s indewnjt^^ pour 4ommages.

LES CONSEILS DE PRÉFECTURE 719

b) Compétences diverses du conseil de préfecture, — Le conseil de
préfecture a plusieurs compétences d'ordre différent :

4" Une compétence répressive pour les contraventions de grande
voirie. (L. 28 pluviôse an VIII, art. 4 ; 1. 29 floréal an X.)

2° Une compétence comme juge des comptes pour les comptables
des communes et des établissements publics, lorsque le revenu annuel
de ces personnes administratives ne dépasse pas 30,000 francs. (D.
31 mai 1862, art. 427.) L'appel est pbrté dans ce cas à la Cour des
comptes.

3^ Une compétence comme juge chargé de donner les autorisations
de plaider aux communes et aux établissements publics.

4° Une compétence de pleine juridiction pour le contentieux au-
quel donnent lieu les opérations suivantes :

a) Les élections au conseil d'arrondissement; toutes les élections mu-
nicipales, c'est-à-dire celles qui concernent les conseils municipaux, les
maires et adjoints et les délégués sénatoriaux.

p) Les contributions directes (demandes en décharge ou en réduction).

y) Les opérations de travaux publics, non seulement pour les difficul-
tés qui s'élèvent entre Tentrepreneur et l'administrateur, mais même pour
les actions en indemnité à raison de dommages causés à la propriété ou
aux personnes et d'une façon générale pour toutes les conséquences de
l'opération qui sont de nature à réfléchir contre l'administration. (V.
p. 604 et s.)

5) Les ventes de domaines nationaux, etc., etc

589. II. Les conseils du contentieux des colonies. —

Les conseils du contentieux existent dans toutes les colonies depuis
le décret du 7 septembre 1881, T Algérie n'en a point parce qu'elle a
des conseila de préfecture.

Organisation. — L'organisation en a été réglée à nouveau, de
même que la procédure, par un décret du 5 août 1881.

Ces conseils sont formés par le conseil privé, corps consultatif placé
à côté du gouverneur avec des attributions administratives, auquel
viennent se joindre deux magistrats de Tordre judiciaire désignés
chaque année par le gouverneur.

On voit donc réalisée dans ces conseils^ aux colonies, la fusion de
['élément judiciaire et de l'élémtent administratif si soigneusement
séparés dans la métropole; seulement, ce qui vient diminuer la por-
;ée du fait, c'est que les magistrats coloniaux ne sont pas inamobiles.

Lia présidence appartient au gouverneur avec voix prépondérante, à
(on défaut, à rinférieur qui vient immédiatement après lui.

720 LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE

Les fonctions du ministère public sont remplies par l'inspecteur des
services administratifs.

Le secrétaire du conseil privé fait office de greffier.

Compétence, — A la différence des conseils de préfecture, les con-
seils du contentieux ne sont point des juges d'exception, ils connais-
sent « en général du contentieux administratif, » disent les ordon-
nances du 21 août 1825, art. 160, et du 9 février 1827 (art. 76), con-
firmées par le décret du 5 août 1881.

Par conséquent, ils sont juges de droit commun en premier ressort
pour le contentieux administratif soulevé dans les colonies; là la com-
pétence en premier ressort du Conseil d'État disparaît, ce qui s'ex-
plique suffisamment par la distance. Cette compétence générale leur
a fait attribuer le contentieux des contributions directes, celui du
traitement des fonctionnaires, etc..

Outre cela, une énumération assez longue figure dans les textes:
marchés de travaux publics, marchés de fournitures, voirie, etc..

Celte compétence est toujours en premier ressort.

590. IIL Les ministres. — Compétence, — Nous avons adopté
la doctrine qui veut queles ministres n'aient pas en principe d'attribu-
tions contentieuses, et qui considère comme des actes d'administration
toutes leurs décisions, soit les décisions sur recours gracieux, soit les
actes de gestion unilatéraux, comme les liquidations de dettes (v.
n® 573). La conséquence est que les attributions vraiment contentieuses
des ministres sont très rares.

Le Conseil d*État leur reconnaît cependant compétence dans un
certain nombre de cas de contentieux électoral. Leur est ainsi attri-
bué :

Le contentieux des élections des chambres de commerce (ministre du
commerce, arr. 3 nivôse an XI).

Celui des élections au conseil supérieur de Tinstruction publique et au
conseil académique (ministre de l'instruction publique, D. 16 mars 1880,
art. 12 et 13).

Celui des élections des syndics dans les associations syndicales autori-
sées (ministre des travaux publics).

Un recours en appel peut être porté au Conseil d'État.

iV* 2, Les juges qui dépendent du Conseil d^Etat par la cassation.

591. Les principales juridictions de cette espèce sont la Gourdes

LES JUGES SPÉCIAUX 721

comptes y les conseils de révisioriy le conseil supérieur de Vinstructlon
publique.

Il a été dit un mot de la Cour des comptes à propos de la compta-
bililé. (V. p. 411.)

Il a été parlé des conseils de re vision à propos du service militaire.
(V. p. 483.)

Pour le conseil supérieur de Tinstruction publique, v. 1. 27 fév.
1880 et D. 16 mars et 26 juin 1880.

n. 46

CHAPITRE III

LA PROGËDURE

l«r. — CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE

592. Existence indépendante de- la procédure ad-
ministrative. — Il existe une procédure administrative. A la
vérité, il en existe plusieurs, en ce sens qu'il y a une procédure à
suivre devant le Conseil d'État, une autre devant les conseils de pré-
fecture, une autre devant les ministres^ sans parler des tribunaux
spéciaux ; mais toutes ces procédures, malgré des difTérences de
détails, présentent des caractères communs, de telle sorte qu'on peut
en extraire un corps de règles générales.

Cette procédure est distincte de la procédure civile, elle a son génie
propre et se développe d'une façon indépendante. Lorsque les textes
qui la réglementent sont insuffisants, il appartientaiujugeadministra-
tif lui-même d'en formuler les règles. C'est ainsi que le Conseil d'Etat
avait créé presque de toutes pièces la procédure à suivre devant les
conseils de préfecture qui^ jusqu'à la loi du 22 juillet 1889, n'avait
guère attiré l'attention du législateur. Et si dans cette œuvre préto-
rienne, le juge doit s'inspirer des principes d'équité sur lesquels
reposent quelques-unes des dispositions du Code de procédure civile,
il n'est point tenu d'appliquer textuellement ces dispositions^ même
les plus générales, comme les art. 1029 et suivants.

593. Caractères généraux de la procédure admi-
nistrative. — Par ses caractères généraux, la procédure adminis-
trative se distingue profondément de la procédure civile ; elle appar-
tient, de même que notre procédure criminelle, au type de la procé-
dure inquisiioriale où l'instruction de l'alTaire est faite par le juge,
tandis que la procédure civile se rattache au type de la procédure ac-
cusatoircy où l'instruction de l'aiTaire est faite par les parties elles-
mêmes en l'absence du juge.

Le type de la procédure inquisitoriale est généralement considéré
comme supérieur à celui de la procédure accusatoire; la présenced'un
juge, qui dirige l'instruction, est en effet une garantie contre les sur-

CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA. PS&QCâmiRE ADMINISTRATIVE 723

pmei? d'audience ^t k mnltiplicatioiiL des incidents, par conséquent
contre les lenteurs et les frais. Il est permis de penser dès lors, que
la procédure administrative présenté quelques avantages sur la pro-
cédure civile et que celle-ci gagnerait à s'en rapprocher.

La procédure administrative présente les trois grands caractères
suivants ;

1® L'instruction est dirigée par le juge, — Dès lé début ce carac^
tère apparaît, car l'instance est iniroàmie i^BiT une requête en demande
adressée au juge, et non point par un ajournement adressé directe-
ment au défendeur. Le défendeur est mis en canâe par une ordonnance
du juge, et la requête en défense qu'il présente est également adressée
au juge. De plus, tous les incidents donnent lieu à une décision du
juge.

Cette initiative donnée au juge n'empêche point que leâ parties
n'aient un rôle à jouer, et qu'elles n'aient besoin dans une certaine
mesure de conseils ou de représentants rompus aux affaires, comme
les avoués. Les parties ou leurs représentants stimuleront le juge, le
juge surveillera les parties.

Les choses ont été comprises ainsi dès le début au Conseil d'État,
puisqu'il a été créé, auprès de ce conseil, des avocats-avoués dont le
ministère est obligatoire sauf exception.

Auprès des conseils de préfecture, la loi du 22 juillet 1889 a facilita
Taccès des avoués, en leur reconnaissant formellement le droit de re-
présenter leurs clients sans procuration et en permettant en leur faveur
le déplacement des pièces.

2° La procédure est écrite. — Cela veut dire : i^ que le juge, chargé
de l'instruction, fait cette instruction sur des pièces écrites, qui
doivent contenir non seulement les conclusions des parties, mais tous
leurs moyens; un moyen nouveau ne peut pas être produit pendant
le débat oral, ou bien alors il faut recommencer l'instruction; 2» que
le juge chargé du jugement, juge sur le rapport écrit qui est résulté
de l'instruction.

En d'autres termes, en matière administrative toutes les affaires
sont jugées sur rapport, tandis que cette procédure est exceptionnelle
en matière civile.

Un débat oral peut venir se joindre au rapport écrit poùï led affairés
jugées' eY^ séance publique, mais il n^est jaiùaîs que le complément
du rapport.

3* La procédure est en partie secrète. — Pendant longtemps la
procédure administrative a été complètement secrète, elle ne donnait
lieu à aucun débat public et le jugement n'était point rendu en pu-
blic. Il a été introduit des séances publiques en 1830 au Conseil d'É-

724 LA PROCÉDURE

lat et en 1862 au conseil de préfecture; mais on ne peut pas direqne
]a procédure soit coroplètement publique.

D'abord les juji^ements sont lus à l'audience publique, mais ils ne
sont pas rendus en audience publique ; ils sont fous rédigés dans la
chambre du conseil.

De plus, devant le Conseil d'État, il est des affaires qui ne donnent
lieu à aucun débat public, ce sont foutes celles qui sont retenues et
jujçées par la section du contentieux.

594. Des privilèges de la puissance publique. ~ L'Etat
plaidant devant la juridiction administrative jouit d'un certain nombre
de privilèges :

1° Devant le Conseil d'État, les minisires ne sont pas tenus d'em-
ployer le ministère d'un avocat pour Tinstruction écrite, ils peuvent
signer eux-mêmes les pièces; pour le débat oral, il leur faut un avocat.

2^ Soit devant le Conseil d'Étal, soit devant les conseils de préfec-
ture, les pièces sont déplacées pour être communiquées à Tadminis-
tration, tandis que pour les parties privées, en principe la communi-
cation se fait au greffe sans déplacement.

3* L'État ne peut pas être condamné atix dépens^ sauf quand il
3*agit : a) des contestations relatives au domaine; b) des contestation»
relatives à l'exécution des marchés passés pour un service public,
marchés de fournitures, ou marchés de travaux publics el de la répa-
ration des dommages occasionnés par les travaux publics. (D. 2 dov.
1864; 1. 22 juiil. 18S9, art. 63.)

4'' Nous savons déjà qu*il n'y a pas d'exécution forcée contre l'État,
par conséquent l'Ëtat exécute volontairement les condamnations ré*
sultant de jugements, comme il exécute toutes ses obligations. Pour
les autres personnes administratives, il ne peut y avoir qu'une exécu-
tion par la voie administrative autorisée par l'État. (V. p. 545.)

595. Notification des pièces par la voie adminis-
trative. — La procédure administrative présente encore ceci de
particulier, que les décisions et les pièces sont très rarement signifiées
par huissier; les pièces sont communiquées sans déplacement au
greffe, les décisions sont notifiées par la voie administrative, c'est-à-dire
par les soins des préfets et des maires, ce qui constitue une grande
économie. Cette règle s'applique surtout devant les conseils de préfec-
ture.

PROCÉDURE DEVANT LE CONSEIL D^ÉTAT 725

§ 2. — LES DIVERSES PROCÉDURES

N^ 1 .La procédure devant le Conseil d'Etat.

{Décret da 22 juillet 1806; D. 18 janvier 1826; 0. 2 fév. ; 0. 12 mars 1831 ;
1. 11 juin 1859; D. 2 nov. 1864; D. 2 août 1879; L. 22 juillet 1889 )

596 . Marche générale de la procédure devant le Conseil d'État. — Con-
formément aux caractères généraux de la procédure administrative que
nous avons indiqués n® 593, la procédure devant le Conseil d*État est in-
quisitoriale, c'est-à-dire dirigée par le juge; écrite^ c'est-à-dire que les
affaires sont jugées sur rapport; secrète en partie, c'est-à-dire que l'ar-
rêt est toujours rédigé hors de l'audience publique et qu'il n'y a môme
pas de débat oral pour les affaires jugées par la section du contentieux ;
il n'y en a que pour les affaires jugées en assemblée du Conseil d'État sta-
tuant au contentieux.

Bien que la procédure soit dirigée par le juge, cependant il y a au-
près du Conseil d'État des officiers ministériels qui portent le nom d'avo-
cats au Conseil d'État et à la cour de cassation, et qui sont à la fois avo-
cats et avoués. Ces officiers ministériels, créés par D.du 11 juin 1806, ont
un monopole; en principe, leur ministère est obligatoire, c'est-à-dire
qu'ils ont seuls le droit de signer les requêtes et mémoires présentés par
les parties.

Toutefois, dans le but de faciliter certains recours au Conseil d'État, des
dispenses de ministère d'avocats ont été établies et ces dispenses sont
intéressantes à connaître parce que, outre l'économie qu'elles entraînent,
•elles ont une autre conséquence, elles permettent à le section du conten-
lieux de trancher elle-même le litige sans renvoyer l'affaire à l'assemblée
du contentieux. Nous avons déjà énuméré au n® 586 ces affaires dispen-
sées, ce sont : les recours pour excès de pouvoir; les recours en cassation;
les recours en matière électorale, et les recours en matière de coutribu-
•tions directes ou de taxes assimilées.
Les phases de la procédure sont :

1® L'introduction et Vinstruclion de l'affaire où il faut remarquer que
^toutes les pièces de la procédure, les demandes et les défenses, sont
adressées au juge, au lieu d'être adressées directement à la partie adverse
et prennent le nom de requêtes en demande ou de requêtes en défense, il
faut même observer que la requête en demande n'est communiquée au
défendeur que sur une décision prise par le président de la section, après
«xamen sommaire de l'affaire, et qui porte le nom d'ordonnance de soit
•communiqué.

2o La rédaction du rapport et la communication au ministère public. Le
rapport, qui est dressé en réalité par un maître des requêtes ou par un
auditeur, est discuté et arrêté dans ses termes par la section du contentieux,
qui le fait sien et joue ainsi tout, entière le rôle de juridiction d'instruc-
tion. Tous ces rapports sont faits par écrit.

726 LÀ PROCÉDUaE

3® Le jugement de Vaffaire^ en séance non publique s*îl est pronoDcé
par la section du contentieux elle-même, en séance publique, s'il est pro-
noncé par rassemblée du contentieux.

4^ Enfin il faut prévoir les voies de recours contre les décisions, mais
comme le Conseil d'État est une juridiction souveraine, ce ne peaveat
être que des voies de rétractation. On en admet trois : VopposiiUm en
cas de jugement par défaut, la révision qui est une sorte de requête civile
et la tierce opposition.

597. Nous reproduisons, pour le détail de la procédure, le décret du
22 juillet 1806 qui est resté le texte fondamental, tout en faisant observer
que ce décret ne prévoit ni la communication au ministère public, ni la
procédure devant rassemblée du contentieux qui résultent de réformes
postérieures. (0. 1831 ; C. 1852.)

DÉCRET DU 22 JUILLET 1806

Portant règlement sur les affaires contentieuses portées au

Conseil d'Etat»

De l'introduction et de rinstraetlon des instances.

Des iîistances introduites au Conseil d'État^ à la requête des parties.

ÀRTiCLi PRBMiBR. — Le recours des parties au Conseil d*État, en matière
contentieuse sera formé par requête signée d'an avocat au Conseil; elle
contiendra Texposé sommaire des faits et des moyens, les conclasioas, les
noms et demeures des parties, renonciation des pièces dont on entend se servir
et qui y seront jointes. V. Dec. 2 nov. 1864, art. !•'.

Art. 2. — Les requêtes et en général toutes les productions des parties se-
ront déposées au secrétariat du Conseil d'État; elles y seront inscrites sur un
registre suivant leur ordre de date, ainsi que la remise qui en sera faite à
Tauditeur nommé parle grand-juge pour préparer l'instruction.

Art. 3. — Le recours au Conseil d'État n'aura pas d'effet suspensif, s'il o'eQ
est autrement ordonné. — Lorsque l'avis de la commission établie par notre
décret du il juin dernier sera d'accorder le sursis, il en sera fait rapport au
Conseil d'État, qoi prononcera.

Art.4. — Lorsque la communication aux parties intéressées aura été ordon-
née par le grand- juge, elles seront tenues de répondre et de fournir leare
défenses dans les délais suivants : — Dans quinze jours, si leur demeure est
à Paris, ou n'en est pas éloignée de plus de cinq myriamëtres ; — Dans le
mois, si elles demeurent à une distance plus éloignée dans le ressort de la
cour d'appel de Paris, ou dans l'un des i'essorts des cours d'appel d'Orléans»
Rouen, Amiens, Douai, Nancy, Metz, Dijon et Bourges; — Dans deux moiSi
pour les ressorts des autres cours d'appel en France;— Et à l'égard des colo-
nies et des pays étrangers, les délais seront réglés ainsi qu'il appartiendrt
par l'ordonnance de soit communiqué. — Ces délais commenceront à conrir
du jour de la signification de la requête à personne ou domicile par le minis-
tère d'un huissier. — Dans les matières provisoires ou urgentes, les délais
pourront être abrégés par le grand-juge. V. L. il juin 1859.

PROCÉDURE DEVANT LE CONSEIL d'ÉTAT 727

Art. 5. — La signature de Favocat au pied de la requête, soit eu d&mande,
soit en défense, vaudra constitution et élection de domicile chez lui.

Art. 6. — Le demandeur pourra, dans la quinzaine après les défenses four-
nies, donner une seconde requête, et le défendeur répondre dans la quinzaine
suivante. •— 11 ne pourra y avoir plus de deux requêtes de la part de chaque
partie, y compris la requête introductive.

Art. 7. — Lorsque le jugement sera poursuivi contre plusieurs parties
dont les unes auraient fourni leurs défenses, et les autres seraient en défaut
de les fournir, il sera statué à Tégard de toutes par la même décision.
. Art. 8. ^ Les avocats des parties pourront prendre communication des
productions de l'instance au secrétariat, sans frais. — Les pièces ne pourront
en être déplacées, si ce n'est qu'il n'y en ait minute, ou que la partie y con-
sente.

.Art. 9. — Lorsqu'il y aura déplacement de pièces, le récépissé, signé de
l'avocat, portera son obligation de les rendre dans un délai qui ne pourra
excéder huit jours, et après ce délai expiré, le grand-juge pourra condamner
personnellement Tavocat en 10 francs au moins de dommages et intérêts
par chaque jour de retard, et même ordonner qu'il sera contraint par corps.

Art. iO. — Dans aucun cas, les délais pour fournir ou signifier requête ne
seront prolongés par l'effet des communications.

Art. h. — Le recours au Conseil d'État contre la décision d'une autorité
qui y ressortit, ne sera pas recevable après trois mois du jour oti cette déci-
sion aura été notifiée.

Art. 12. — Lorsque, sur un semblable pourvoi fait dans le délai ci-dessus
prescrit, il aura été rendu une ordonnance de soit communiqué, cette ordon-
nance devra être signifiée dans le délai de trois mois, sous peine de dé-
chéance. V. Déc. 2 nov. 1864, art. 3.

Art. 13. — Ceux qui demeureront hors d© la France continentale, auront
outre le délai de trois mois énoncé dans les deux articles ci-dessus, celui qui
est réglé par l'art. 73 du Code de procédure civile.

Art. 14. — Si, après l'examen d'une affaire, il y a lieu d'ordonner que des
faits ou des écritures soient vérifiés, ou qu'une partie soit interrogée, le
grand-juge désignera un maître des requêtes, ou commettra sur les lieux :
il réglera la forme dans laquelle il sera procédé à ces actes d'instruction.

Art. 15. — Dans tous les cas oti les délais ne sont pas fixés par le présent
décret, ils seront déterminés par ordonnance du grand-juge.

Dispositions particulières aux affaires contentieuseslintroduites sur le

rapport d'un ministre.

Art. 16. — Dans les aflaires contentieuses introduites au conseil sur le
rapport d'un ministre, il sera donné, dans la forme administrative ordi-
naire, avis à la partie intéressée de la remise faite au grand-juge des mé-
moires et pièces fournis par les agents du gouvernement, afin qu'elle puisse
prendre communication dans la forme prescrite aux art. 8 et 9, et fournir ses
réponses dans le délai du règlement. L3 rapport du ministre ne sera pas
communiqué.

Art. 18. — Lorsque, dans les affaires où le gouvernement a des intérêts
opposés à ceux d'une partie, l'instance est introduite à la requête de cette
partie, le dépôt qui sera fait au secrétariat du conseil, de la requête et des

728 LA PROCÉDURE

pièces, vaudra notification aux agents du gouvernement : il en sera d« mêms
pour la suite de l'instruction.

Des incidents qui peuvent survenir pendant rinstruction

d'une affaire.

Des demandes incidentes.

Art. 18. — Les demandes incidentes seront formées par une requête som-
maire déposée au secrétariat du conseil : le grapd-juge en ordonnera, s*il t
a lieu, la communication à la partie intéressée, pour y répondre dans les trois
jours de la signification, ou autre bref délai qui sera déterminé.

Art. 19. — Les demandes incidentes seront jointes au principal, pour y
être statué par la même décision. — S'il y avait lieu néanmoins à quelque
disposition provisoire et urgente, le rapport en sera fait par Tauditeur à li
prochaine séance de la commission, pour y être pourvu par le conseil, ain^
qu'il appartiendra.

De r inscription de faux.

Art. 20. — Dans le cas de^demande en inscription de faux contre onepièee
produite, le grand-juge fixera le délai dans lequel la partie qui Ta prodaiU
sera tenue de déclarer si elle entend s'en servir. — Si la partie ne satisfiit
pas à cette ordonnance, ou si elle déclare qu'elle n'entend pas se servir d< li
pièce, cette pièce sera rejetée. — Si la partie fait la déclaration qu'elle entend
se servir de la pièce, le Conseil d'État statuera sur l'avis de la commission,
soit en ordonnant qu'il sera sursis à la décision de l'instance principale jus-
qu'après le jugement du faux par le tribunal compétent^ soit en proDonçaot
la décision définitive, si elle ne dépend pas de la pièce arguée de faux.

De Vititervention.

Art. 21. — L'intervention sera formée par requête, le grand-juge ordon-
nera^ s'il y a lieu, que cette requête soit communiquée aux parties poar j
répondre daas le délai qui sera fixé par l'ordonnance : néanmoins la décisiou
de l'affaire principale qui serait instruite, ne pourra être retardée par noe
intervention.

Des reprises d'instance^ et constitution de nouvel avocat.

Art. 22. — Dans les affaires qui ne seront point en état d'être jugées, 1&
procédure sera suspendue par la notification du décès, de la démission,
de l'interdiction ou de la destitution de son avocat. — Cette suspension du-
rera jusqu'à la mise en demeure pour reprendre l'instance ou constituer avocat.

Art. 23. — Dans aucun des cas énoncés en l'article précédent, la décisioQ
d'une affaire en état ne sera différée.

Art. 24. — L'acte de révocation d'un avocat par sa partie est sans effet pour
la partie adverse s'il ne contient pas la constitution d'un autre avocat

RE DEVANT LE CONSEIL D'ÉTAT

TQUt former un désaveu relative m eut à dea actes
aaat i^lleura qu'au Conseil d'État, et qui peuvent
1 cause qui y est portée, sa demande devra Être
i.'irties. Si le grand-juge estime que le dâsaveo
^o^^a l'iastructiou et le jugement devaut les juges
t lié dans le délai qui y sera Tigié. — A l'expiration
itre au rapport de l'affaire principale, sur le vu
] fiiule de le rapporter.

'^t relatif à des actes ou procédures faits au Cou-
'oiilre l'avocat sommairement, et daus les délaie

t)f\ ilii'ifions du Conaeit rf'Êlal.

■ Les dédsioii^ ilu Conseil contiendront les noms et qualités des
s cooclusiotis, et l« TU des pièces principales.
EllcB Ile siéront alises à exèculiou contre une partie, qu'après
0 priialaBIemeut siguiliees à l'avocat au conseil qui aura occupé pour

De ropposilion aux décision» rendues par défaut.

.HT. 29. — Les décisions du Conseil d'État rendues par défaut sont suscep-

.lue d'opposition. Cette opposition ne sera point suspensive, à moins qu'il

>'u soit autrement ordonné. — Elle devra être formée dans le délai de trois

iiuis, à compter du jour où la décision par défaut aura été notIflËc ; après ce

<l6lai, l'opposition ne sera plus recevable.

Art. 30. — Si la commission est d'avis que l'opposition doive être reçue,
t^ile fera son rapport au conseil, qui remeltra, s'il y a lieu, les parties dans le
mCine état où elles étaient auparavant, - — La décision qui aura admis l'oppo-
sition, aéra signifiée dans la huitaine, k compter du jour de cette décision, à
l'avocat de l'autre partie.

Art. 31. — L'opposition d'une partie défaillante ï une décision rendue con-
tra dictoirem eut avec une autre partie ayant le même intérêt, ne sera pas
recevable.

Du recours contre le» décision» contradictoires.

Art. 32. — Défenses sont fûtes, soi
récidive, sous peine de suspension o
Conaeil d'Élat, de présenter requête
dictoire, si ce n'est en deux cas : — Si elle a été rendu sur pièces fausses ; —
Si la partie a été condamnée faute de représenter une pièce décisive qui était
retenue par son adversaire.

Art. 33. — Ce recours devra Être formé dans le même délai, et admis de la
même manière que l'opposition à une déâsion par défaut.

730 LA PROCÉDURE

Art. 34. — Lorsque le recours contre uae décision contradictoire aura été
admis dans le cours de l'année où elle avait été rendue, la communication
serait faite, soit au défendeur, soit au domicile de Tavocat qui a occupé pour
lui, et qui sera tenu d'occuper sur ce recours, sans qu'il soit besoin d'un
nouveau pouvoir.

Art. 35. — Si le recours n'a été admis qu'après l'année depuis la décision,
la communication sera faite aux parties à personne ou domicile, pour y
fournir réponse dans le délai du règlement.

Art. 36. — Lorsqu'il aura été statué sur an premier recours contre une
décision contradictoire, un second recours contre la môme décision ne sera
pas recevabie. L'avocat, qui aurait présenté la requête, sera puni de l'une des
peines énoncées en l'art. 32.

De la tierce opposition.

Art. 37. — Ceux qui voudront s'opposer à des décisions du Conseil d'Etat
rendues en matière contentieuse, et lors desquelles ni eux ni ceux qu'ils re-
présentent n'ont été appelés, ne pourront former leur opposition que par re-
quête en la forme ordinaire; et sur le dépôt qui en sera fait au secrétariat
du Conseil, il sera procédé conformément aux dispositions du titre 1«^

Art. 38. — La partie, qui succombera dans sa tierce opposition, sera con-
damnée en cent cinquante francs d'amende, sans préjudice des dommages-
intérêts de la partie , s'il y a lieu.

Art. 39. — Les art. 34 et 35 ci-dessus, concernant les recours contre.les déci-
sions contradictoires, sont communs à la tierce opposition.

Art. 40. — Lorsqu'une partie se croira lésée dans ses droits ou sa propriété
par l'effet d'une décision de notre Conseil d'État rendue en matière non con-
tentieuse, elle pourra nous présenter une requête pour, sur le rapport qui
nous en sera fait, être l'affaire renvoyée, s'il y a lieu, soit à une section du
Conseil d'État, soit à une commission.

Des dépens.

Art. 41. — En attendant qu'il soit fait un nouveau tarif des dép«:is, et statué
sur la manière dont il sera procédé à leur liquidation, on suivra provisoire-
ment les règlements antérieurs relatifs aux avocats au conseil, et qui sont
applicables aux procédures ci-dessus.

Art. 42. — Il ne sera employé dans la liquidation des dépens aucuns frais
de voyage, séjour ou retour des parties ; ni aucuns frais de voyage d'hoissier
au delà d'une journée.

Art. 43. -^ La liquidation et la taxe des dépens seront faites à la commis-
sion du contentieux par un maître des requêtes, et sauf revision par le grand-
juge.

Des avocats au Conseilm

Art. 44. — Les avocats en notre Conseil d'État auront, conformément à
notre décret du 11 juin dernier, le droit de faire tous actes d'instruction et
de procédure devant la commission du contentieux.

PROCÉDURE DEVANT I.E CONSEIL DE PRÉFECTURE 731

Aht. 45. — L'impression d'aucun mémoire ne passera en taxe. — Les écri-
tures seront réduites au nombre de rôles qui sera réputé suffisant pour l'ins-
truction de l'instance.

ART. 46. — Les requêtes et mémoires seront écrits correctement et lisible-
ment en demi-grosse seulement; chaque rôle contiendra au moins cinquante
lignes, et chaque ligne douze syllabes au moins : sinon chaque rôle, où il se
trouvera moins de lignes et de syllabes, sera rayé en entier ; et l'avocat sera
tenu de restituer ce qui lui aurait été payé à raison de ces voles.

A«T. 47. — Les copies signifiées des requêtes et mémoireB, ou autres actes,
aer&ot écrits lisiblement et correctement ; elles seront conformes aux onginaux,
et l'avocat en sera responsable.

Art. 48. — Les écritures des parties, signées par les avocats au Conseil, se-
ront sur papier timbré. — Les pièces par elles produites ne seront point su-
jettes au droit d'enregistrement, à l'exception des exploits d'huissier, pour
chacun desquels il sera perçu un droit fixe d'un franc. — N'entendons néan-
moins dispenser les pièces produites devant notre Conseil d'État, des droits
d'enregistrement auxquels l'usage qui en serait fait ailleurs pourrait donner
ouverture. — N'entendons pareillement dispenser du droit d'enregistrement,
les pièces produites devant notre Conseil d'État, qui, par leur nature > sont
soumises à l'enregistrement dans un délai fixe.

Art. 49. — Les avocats au Conseil seront, suivant les circonstances, punis
de l'une des peines ci-dessus, dans le cas de contravention aux règlements,
et notamment s'ils présentent comme contentieuses des affaires qui ne le se-
raient pas, ou s'ils portent en notre Conseil d'État des affaires qui seraient
de la compétence d'une autre autorité.

Art. 30. — Les avocats au Conseil prêteront serment entre les mains de
notre grand-juge ministre delà justice.

Des huissiers au Conseil,

Art. 51, — Les significations d'avocat à avocat et celles aux parties ayant
leur demeure à Paris seront faites par des huissiers au Conseil.

N'^ 2. La procédure devant les conseils de préfecture.

598. Cette procédure est régie par une loi nouvelle, la loi du 22 juil-
let 1889. Cette loi, attendue et promise depuis longtemps, n'a guère fait
que consacrer les règles que le Conseil d'État avait [élaborées en se fon-
dant sur le décret de 1806, sur la loi du 21 juin 1865 et sur le décret du
12 juillet môme année.

La procédure ressemble d'ailleurs beaucoup à celle du Conseil d'État,
avec cette différence que l'instruction, au lieu d'être dirigée par une section
du conseil, l'est par le conseil tout entier.

T. Introduction de rinstance. — La requête introductive d'instance
doit être déposée au greffe du conseil, le secrétaire-greffier délivre aux
parties qui en font la demande un récépissé.

Les parties peuvent aussi faire signifier leur requête au greffe par ex-

732 LA PROCÉDURE

ploit d'huissier, les frais de la sigaification n^entrent pas ea laxe. Ceci est
une disposition nouvelle.

La requête doit contenir les nom, profession et domicile du deman-
deur, les nom et demeure du défendeur, Tobjet de la demande, renon-
ciation des pièces dont le requérant entend se servir et qui y sont jointes.

La requête doit être accompagnée de copies certifiées conformes par le
requérant, destinées à être notifiées aux parties en cause. Ces copies ne
sont pas assujetties au droit de timbre. Cette disposition nouvelle a pour
but d'éviter au défendeur les frais d'un déplacement pour venir consul-
ter au greffe la requête en demande.

II. Instruction de l'affaire. — Immédiatement après l'enregistrement
au greffe des requêtes introductives d'instance, le président du conseil de
préfecture désigne un rapporteur, auquel le dossier est transmis dans les
vingt-quatre heures.

Notifi/iationau défendeur. — Dans les huit jours qui suivent cette trans-
mission, le conseil de préfecture réuni en chambre du conseil, règle, le
rapporteur entendu, la notification aux parties défenderesses des requêtes
en demande II fixe le délai pour fournir défense. La notification a liea
par la voie administrative.

Ainsi il n'y a pas, comme au Conseil d'État, une ordonnance de soU com-
muniqué signifiée par huissier, c'est une économie.

Requête en défense et répliques, — La requête en défense et les répliques
sont déposées au greffe dans les mêmes conditions que la requête en de-
mande; le conseil en ordonne communication.

Communication aux parties. — Les parties peuvent prendre connaissance
des pièces au greffe sans déplacement. Toutefois le déplacement est auto-
risé au profit de l'administration et au profit des avocats et des avoués
mandataires des parties.

Mesures d'instruction. — Le conseil de préfecture a le droit d'ordonner
les mesures qu'il juge propres à l'éclairer, telles que : enquêtes, expertises,
auditions de témoins, vérification d'écritures, descentes sur les lieux. Ces
différents moyens de vérification sont réglementés dans le titre II de la
loi du 22 juillet 1889

Incidents. — Les incidents sont prévus au titre III (ibid.).

III. Rédactioa du rapport, communication au ministère public*

— Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, le rapporteur prépare un
rapport. Ce rapport est remis au secrétaire -greffier qui le transmet im-
médiatement au commissaire du gouvernement.

IV. Jugement des affaires. — Le rôle de chaque séance publique
est arrêté par le président du conseil et affiché à la porte de la salle
d'audience.

Toute partie doit être avertie par une notification en la forme adminis-
trative, du jour où l'affaire est portée en séance publique.

PROCÉDURE DEVANT LE CONSEIL DE PRÉFECTURE 735

Après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un des conseillers,
les parties peuvent présenter des observations orales à Tappui de leurs
conclusions écrites, soit en personne, soit par mandataire.

Le commissaire du gouvernement donne ses conclusions sur toutes les
affaires.

La décision est prononcée à l'audience publique après délibéré hors la
présence des parties.

V. Voies de recours. — Elles sont au nombre de trois, l'opposition,
l'appel et la lierce-opposition.

Uopposition. — L'opposition est dirigée contre les décisions par défaut.
Est par défaut une décision rendue alors que le défendeur n'a pas
fourni de requête en défense, l'absence au débat oral ne suffît pas pour
constituer le défaut.

L'opposition doit être formée dans le délai d'un mois à partir de la no-
tification de l'arrêté; elle est introduite en la forme ordinaire.

L'opposition suspend l'exécution à moins qu'il n'en ait été autrement
ordonné par la décision qui a statué par défaut.

L'appel au Consdl d'État, — Tout arrêté du conseil de préfecture peut
être attaqué devant le Conseil d'Etat dans le délai de deux mois à dater
de la notification.

Le délai court contre l'État ou les administrations représentées par le
préfet, soit à dater du jour où la noliOcation de l'arrêté a été faite par
les parties au préfet, soit à dater du jour où la notification a été faite
aux parties par les soins du préfet.

Ce délai de deux mois est augmenté conformément à l'art. 73 Code
pr. civ. modifié par la loi du 9 mai 1862, lorsque le requérant est domi-
cliié hors de la France continentale.

La tierce opposition. — Celte demande est formée au conseil de pré-
fecture lui-même, contre une décision contradictoire, par un tiers auquel
la décision porte préjudice; elle suit les règles ordinaires du recours.

VI. Des procédures spéciales. — Tl existe en matière de contribu-
tions directes une procédure spéciale (l. 21 avr. 1832) ; il en est de même
en matière électorale (l. 5 avr. 1884, art. 37 et s.). 11 n'est rien innové
en ces matières. (V. cependant l'art, 11, L 22 juillet 1889.)

Pour les contraventions de grande voirie, v. l'art. 10.

N^ 3, La procédure devant le ministre.

599. La procédure devant le ministre s'engage par le dépôt d'un mé-
moire au ministère. Il est donné récépissé si la partie le demande.

Le ministre doit statuer par décision spéciale, mais cela ne veut pas
dire décision motivée (D. 2 nov. 1864, art. 5 et 6). Ce Stont les deux seules
formalités de cette procédure absolument sans frais.

TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES

THÉORIE DE L'ÉrTAT

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE
LE DROIT ET LES SCIENCES SOCIALES

Nécessité de combiner les deux conceptions antagonistes i

CHAPITRE PREMIER
L'ÉTAT

§ 1. La notion de l'Etat. 5

§ 2. La lonveraineté de rÉtat 10

§^3. L'organisation politique de l*Etat. Séparation des pouvoirs et

décentralisation 13

CHAPITRÉ II
L'ÉTAT ET L'ORGANISME NATIONAL

§ i. Le rôle de TEtat. Le socialûsme 21

J 2. Le droit publie national. Les droits individuels et leurs garanties
constitutionnenes. 25

CHAPITRE III
L'ÉTAT ET L'ORGANISME INTERNATIONAL

Rôle de l'État vis-à-vis de l'organisme international. — L'État et les
églises 27

736 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES

HISTOIRE DE LA FORMATION

DD DROIT ADMINISTRATIF FRANÇAIS, DEPUIS UAN Vffl.

AVFRTISSBMENT 31

a) période d'élaboration secrète (1800-1818) 33

b) période de divulgation (1818-1860> 36

c) période d'organisation (1860) 46

Conclusion 53

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES RÈGLES DU DROIT PbBLIG ET ADMMSmTIF FRANÇAIS

§ i. Les sonroes.

Article L Caractères généraux des sources. — Le droit public yi/5 scripium,
— le droit public jus novum 59

Article IL La loi ei le règlement, — Défiuilions, — règlements faits
au nom de l'État, — règlements faits au nom de la commune, ~
domaine respectif de la loi et du règlement, — confection des lois et
des règlements, — force exécutoire tJes lois et règlements, — évé-
nements qui peuvent leur enlever leur force exécutoire : abro-
gation, annulation, illégalité > • • ^

g 2. Les monuments. — Bulletin des lois et Journal officiel. ... '^
§ 3. Les moyens de sanction 73

Appendice. — Sources^ monuments, moyens de sanction des règles du droit
public et administratif en Algérie et dans les colonies "5

TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES 737

PREMIÈRE PARTIE

LE DROIT PUBLIC

LIVRE PREMIER

JOUISSANCE ET GARANTIE 1>ES DROITS PUBLICS

CHAPITRE PREMIER
JOUISSANCE DES DROITS PUBLICS

§ 1. Caractères généraux dei droits publics. ~ Harmonie entre les
droits publics reconnus et notre état social. — Les droits publics sont
des droits véritables, — rapports des droits publics avec les droits
privés, — rapports des droits publics avec les devoirs 79

§ 2. Jouissance et exercice des droits publics 83

CHAPITRE II
GARANTIES DES DROITS PX7BLIGS

§ i. Examen des garanties. — Recours contentieux contre l'acte admi
nistratif, — poursuites contre les fonctionnaires, — poursuites directes
contre l'État et les communes, ~ Responsabilité civile des communes. 87

§ 2. Des événements qui suspendent ou paralysent les garanties des
droits publics. — L^ouverture d'une instruction criminelle, — les
actes de gouvernement, — l'état de siège 9g

LIVRE II

LES DROITS PUBLICS

CHAPITRE PREMIER

LES DROITS POLITIQUES

Le droit de suffrage

Considérations générales 101

§ 1 . Dn droit de vote.

ARTica^ I. Jouissance du droit de vote 105

Article IL Des incapacités électorales, — Incapacité résultant de la pri-
vation de la jouissance du droit : tableau des condamnations empor-
tant privation du droit de vote, — incapacité résultant de la priva-
tion de l'exercice du droit 106

H. 47

738 Table analytique des matières

Article HT. Des conditions d'exercice du droit de vote, — a) Législation
de la liste électorale, — conditioDs requises pour être inscrit sur
la liste, — établissement et revision annuelle de la liste électorale.
— h) Incompatibilité résultant de la qualité de soldat présent au corps. 113

§ 2. Dn droit d'éligibilité.

Article I. Jouissance du droit d*éligibilité 121

Article II, De Vincapacilé ou inéligibilité. — a) Tnéligibilité par suite de
la privation de la jouissance du droit : condamnations. — b) Inéligi-
bilité par suite de privation de Texercice du droit : inéligibilité résul-
tant de la fonction 122

Appendice, — V incompatibilité, — Cumul du mandat électif avec une
fonction publique, — cumul de mandats électifs, — parenté ou
alliance entre plusieurs co-élus 127

Ariicle ht. Conditions d'exercice du droit d'éligibilité, — Conditions
d'inscription sur une liste électorale, ou d'attache avec la circonscrip-
tion 131

CHAPITRE II
LES LIBaRTÉS

Srction phemière. — Libre existe.\cb

§ 1. Liberté de Tétre moral. — Liberté de oonsoîenoe. — a) Liberté
de la foi : libre croyance et libre pensée ; liberté des funérailles. —
b) Liberté de la science : obligation de l'instruction primaire . . 133

§ 2. Liberté de Tôtre physique. — Liberté civile ; Sûreté individuelle^

— liberté individuelle^ — inviolabilité du domicile 136

§ 3. Liberté de la personnalité sociale. — La filiation^ — le nom, —

les titres nobiliaires . . , 138

Section II. — Libre activité

§ 1. Action exercée par l'homme sur la nature. — Liberté du travail,

de Vindustrie et du commerce 139

§ 2. Action exercée par l'homme enr ses semblables.

Article I. Action exercée dans le cercle privé U2

Article II. Action exercée par rhomme sur ses semblables en public, —
liberté du culte public, — liberté d'enseignement, — liberté de la presse,
— liberté de réunion 144

Appendice aux §§ 1 et 2. — Droit d'association et condition des associa-
tions, — Associations littéraires, scientifiques, etc.. — Congrégations
religieuses, — syndicats professionnels 154

Section III. — Libp.e jouis^angb
Liberté et inviolabilité d& la propriété 160

CHAPITRE m
LE DROIT AUX SERVICES PT7BLICS

Des services d'assistakcb. ~ L'assistance est un devoir social^ — sanctioa
juridique du devoir social, — services d'assistance qui doivent être
organisés itf

TABLE ANALYTIQVB DE» tUiTlènES 739

DEUXIÈME PARTIE

LE DROIT ADMINISTRATIF

DÉ^iNlTiOMB

DiPlNlTION BD I>ROiT ADMINISTRATIF 171

10 Les personnes adminisirativea (état^ départements, communes»
colonies, établissements publics) ilû

20 Le» droits des personnes administratives et Texercice de ces
droits 173

30 Les services publics 174

LIVRET PRÉLIMINAIRE

L'ADMINISTRATION

L^ADMÎNISTRÀTION ENVISAGÉB DU POINT DB VUE DES SCIENCES POLITIQUES ETT DU

POINT DB VUB JURIDIQUE 181

[CHAPITRE PREMIER

LES OPÉRATIONS ADMINISTRATIVES ET LES ACTES

D'ADMINISTRATION

Section première. — Les opérations administratives

DÉFinmON DE l'opération ADMINISTRATIVE 184

Section II. — Les actes d'administration

§ 1. Définition, classifioation, natnre dei actes d'administration.

Abticlb I. Définition. — L'acte d'administration est une décision exé-
cutoire, etc 185

Article II. Classification. — Actes d'autorité, actes de gestion, — actes
de puissance publique, actes de personne privée, — actes de gouver-
nement, actes de pure administration, actes d'administration ordi-
naire 187

Articlb III. Nature de l'acte d'administration. — Nature de l'acte d'au-
torité, ressemblance avec un jugement, — nature de l'acte de gestion. 193

Article IV. Importance de Vacte d'administration 195

§ 2. Forme et procédare de Taote d'administration.

Article I. Forme et procédure de l'acte d'autorité^ enquête de corn-
modo et incommodo — forme écrite, etc 195

740 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES

Article U. Forme de racle de gestion, — Contrats passés en la forme
administrative 199

§ 3. Les yioat de Taote d'administration.

Article L De f usurpation de pouvoirs 201

Article IL De l'excès de pouvoir. — Vice d'incompétence, — vice de
formes, — détournement de pouvoir. — Violation de la loi et des
droits acquis 202

Artiglb III. De V inopportunité de Vacti 203

§ 4. Contrôle administratif de Tacte d'administration.

Article 1. Contrôle exercé par voie de tutelle 206

Article II. Contrôle exercé par voie hiérarchique, — Du recours gracieux
on hiérarchique, ses règles, ses rapports avec les recours contentieux. 207

§ 5. Les reoonrs contentienx contre l'acte d'administration.

Article L Le recours contentieux ordinaire 212

Article II. Le recours pour excès de pouvoir, — Son histoire, — ses con-
ditions de recevabilité, — les ouvertures à recours, — la procédure,
— les effets de la décision 213

CHAPITRE II
LES AUTORITÉS ABIIINXSTIULTIVES ET ZJBS FONCTIONNAIRES

Autorités administratives, — Représentants qui ont le pouvoir de faire
des actes d'administration 22t

Fonctionnaires, — Représentants qui n'ont pas le pouvoir de faire des
actes d'administration 222

TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES 741

LIVRE PREMIER

LES PERSONNES ADMINISTRiiTIVES

TITRE PREMIER

Énumératlon des personnes administratives

L'ÉTAT 225

Les DÉPARTEMENTS 225

Les communes 226

Les colonies 227

Les ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. — DistinctioQ de rétabllssemeiit public et de
rétablissement d'utilité publique, — énumératioa des établissements

publics 227

TITRE II
Organisation des personnes administratives

« • *

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE
RÈGLES GOmCUNES D'ORGANISATION

SECnON PREMIÈRE. — Du MANDAT DE PUISSANCE PUBLIQUE. —

Du MANDAT ÉLECTIF

De la puissance publique. — Caractères généraux du mandat de puis-
sance publique 236

$ l^i*. Théorie générale des éleotions. — > Définition. — a) Opérations
antérieures au scrutin : période électorale, déclaration de candidature
pour les élections législatives. — b) Opération du scrutin : le vote, le
dépouillement, le recensement général des voix. — c) Le contentieux
électoral : la yénfication des pouvoirs et le contentieux proprement
dit, les vices de Télection, les pouvoirs du juge, la procédure. . . 238
§ 2. Théorie générale des asiemblées délibérantei. — a) Organisation
des assemblées. — b} Leur fonctionnement, les sessions^.les séances,

les délibérations 255

Attributions personnelles des membres des assemblées délibérantes- . 266

§ 3. Evénements qui mettent fin an mandat électif. 267

§ 4. Oaraotères généraux du mandat électif. — Prohibition du mandat
impératif, — gratuité du mandat, — immunité et inviolabilité parle-
mentaires 267

742 TABLE iLNALYTIQtrE DES MATIÈRES

Section II. «— ]>u mamdat qb roNctios publique

De la fonction publique. — Collation des fonctions p.ubliques^ aptitude
aux fonctions piibl4|iie$t — evraetères généraux <ia «sanM . • • . 270

CHAPITRE PREMIER
ORGANISATION IDE L'ÉTAT

'Section première. •— OnoikNfi exécutif

§ 1er Le ponToir central.

Article 1. Les autorités administratives du pouvoir central — N^ 1. le
président de la République, — Organisation de la présidence, — attri-
butions du président, — nature et forme des actes, voies de recours. 275

No 2. Les ministres, les sous-secrétaires d'État^ le conseil des ministres.

— Organisation, — attributions : le contre-seing, les pouvoirs propres.

— Nature et forme des actes, voies de recours 279

Article IL Les fonctionnaires du pouvoir central. — N® 1. Le 'Conseil

SÉtat. — Organisation, — attributions administratives 285

N« 2. Les bureaux 293

N« 3. Les agents d'exécution, — La biérarchie et les cadres régionaux. 294
§ 2. Le poavoir régional.

Article I. Les autorités administratives du pouvoir régional. — N<> î. Le
préfet, — Organisation, — attributions, — nature et forme des actes,

voies de recours. • 297

No 2. Le sous-^réfet — N» 3. Le maire 302

Article II. Les fonctionnaires du pouvoir régional. — N» 1. Les secrétaires
généraux de préfecture. -^ N® 2. Les conseils d/s préfecture. — N» 3. Les
bureaux 304

Section IL — Organe législatif

§ !«' Bègles d'organisation.

Article I. Règles générales de composition de la Chambre des députés

et du Sénat 307

Article H. Les élections à la Chambre des députés et au S^at, ... 310

Article UI. Fonctionnement de la Chambre des députés et du Sénal» • ^iS

Article IY . Événements qui mettent fin au mandat de sénateu^r ou de député ^16

Article Y. Caractères généraux du mandat de sénateur et de député. 317
§ 2. Attribatioas de Porgane législatif.

Article I. Attnibutions constitutionnelles 317

Article IL Attributions administratives. — Lois d'affaires 318

Article III. Nature et fortne des actes. — Confection de la loi, — lois

de financée . « . 319

CHAPITRE II
OBOANISATION DU DÉPABTBMEMT

Renseignements statistiques . — Règles relatives au territoire. — Histoire. 322

TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES 743

Section PRBMiàRS. — Ohganb exécutif
Le préfet, — Attributions, — force exécutoire des actes 827

Section II. — Oroanb déubérant

§ 1» Le ooMoil génénJ.

Article I. Règles d'organisation. — Règles général^es de oompoaiiion —

élections, — fonctionnement des conseils généraux. ...... S28

Article II. AttHbutions du constit général, <— N<* 1. Les décisions du

conseil général, leur force exécutoire, — leur objet 3S2

N» 2. Les manifestations d'opinion, les nominations, le contrôle . . . t40

Article III. Nature et forme' des actes, voie de recours 341

§ 2. La oommission départementale.

Article I. Règles d'organisation 342

tions propres. — Lee décisions, leur force exécutoire et leur objet,—

les nominations, les avis, le contrôle 344

Article III. Nature et forme des actes, voies de recours 347

XwncLE l\. Du désaccord et du conflit avec le préfet 3i8

Organisation spéciale du département de la Seine. ........ 349

Départements algériens . . '. 350

ApPEMMCB. — OftOANISATIOrt DE l'ARKONDISSEHENT

Le conseil d'arrofidissement 35i

CHAPITRE m
ORGANISATION DE LA COMBCaNE

Renseigoements statistiques. — Nom et territoire. — Histoire. ... 353

Section PREniiRB. — Organe exécutif

§ 1er lie maire et les acU oints.

Article I. Règles d'organisation. — Nomination, — suspension et révo-
cation, — remplacement provisoire, — durée du mandat 359

Article 11. Attributions du maire. — N* 1. Nature des attributions, a) Le
maire agent de l'État. — b) Le maire agent de la commune, — ses
pouvoirs propres, — Texécution des décisions du conseil municipal . 364

N® 2. Force exécutoire des actes du maire 367

No 3. Nature et forme des actes 368

No 4. Contrôle des actes du maire par le préfet et le conseil municipal, , 368

No 5. Voies de recours contre les actes du maire 370

No 6. Délégation de ses pouvoirs faite par le maire 370

§ 2. Les fonotionnaires de la eommane. — Agents de la police, garde
champêtre, commissaire de police 371

SscnoN II. — Organe délibérant. '— Le conseu. municipal

§ i«' Bègles d'orgaDlBatioB.

Règles générales de composition 373

744 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES

No 1. Élections au conseil municipaL — Sectionnement électoral, — élec-
teurs, éligibles, — scrutin, etc 374.

No 2. Fonctionnement des conseils municipaux. — Sessions, séances, etc. 378

No 3. Suspension et dissolutichi. — De la délégation spéciale 379

No 4 Événements gui mettent fin au mandat de conseiller municipal . . 380
§ 2. Attributions du conseil manieipsl.

AancLB I. Nature des attributions, — No 1. Décisions du conseil munici-
pal. ^ Force exécutoire, — objets de ces décisions 381

No 2. Manifestations d^ opinion. — Avis, propositions et vœux. — N® 3.

Actes de contrôle. — No 4. Nominations 386

Article IL Nature et forme des actes. Recours et jjoies de nullité ... 387

Régime spécial de Paris et de Lyon 388

Communes d'Algérie et des colonies • . . 390

• CHAPITRE IV

ORGANISATION DES COLONIES

Organe exécutif. — Le gouverneur, — les directeurs, le conseil privé. . 391
Oroanb déubérant. — Le conseil colonial, — la commission coloniale . 393

CHAPITRE V
ORGANISATION DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS.

No i. Les établissements communaux de bienfaisance. — Les commissions

administratives 395

No :i. Les fabriques. — Conseils de fabrique. . . s 396

No 3. Les syndicats de communes 401

TITRE m

Obligation de la comptabilité.

§ 1er La oomptabilité publique.

No i. Le compte du patrimoine 403

No 2. Le budget. — Vote du budget, — exécution du budget, Texercice

financier, — le budget considéré comme acte juridique 404

No 3. La comptabilité de caisse 4i0

§ 2. Le contrôle de la comptabilité. — Le contrôle administratif, — îa

Cour des comptes, — les comptes du budget 410

Appendice. — La comptabilité de fait 413

TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES 745

LIVRE II

LES DROITS DES PERSONNES ADMINISTRATIVES

TITRE PRÉUMINAIRE

JOUISSANCE DES DROITS

Droits de puissance publique et droits de personne privée. — De la jouis-
sance des droits, — de l'exercice des droits et de la capacité. ... 415

TITRE PREMIER

Les droits de puissance publique

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE
CARACTÈRES GÉNÉRAUX DES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE

Définition et division, — antagonisme des droits de puissance publique
et des droits publics des citoyens, — des règles de droit qui doivent
être appliquées aux droits de puissance publique, — de la concession
des droits de puissance publique . . . . 419

CHAPITRE PREMIER
LES DROITS DE POLICE

Section première. — La pouce des fonctionnaires

Caractère général de la situation des fonctionnaire s , — nomination ou

collation d*emploi, — état des fonctionnaires 424

Des pensions de retraite civiles et militaires 430

Section II. — La tutelle administrative

§ 1er Tutelle exercée sur les penonnei administratlTes. — Du droit
de régale sur les menses épiscopales 437

§ 2. Tatelle exercée sar les établissements d'atilité pnbliqae. ^ Condi-
tion générale de ces établissements, — congrégations religieusesre-
connues, — caisses d'épargne privées, — sociétés de secours mutuels,
monts de piété 440

746 TABLE ANALTTKÎUE DES MATIÈRES

Section IH. — La police des citoyens

§ !«' Police administrative, j

Article I. Police générale de l'État et de la commune. — Des droits que
suppose la police, ^ le pouvoir réglementaire, — le droit de dispo-
ser de la force publique 445

No 1. Police générale de fÉtat. — Service de la sûreté générale, — po-
lice sanitaire 448

N® 2. Police communale. — a). Police municipale, — - police rurale . . 43i
Article IL Polices spéciales de V État. — -N» l. Police des cours d*eau non
navigables ni flottables. — Condition légale de ces cours d'eau, — po-
lice et conservation, -« droits et charges des riverains 460

No 2. Police des établissements dangereux^ insalubres et incommodes. . 463

No 3. Police des sources minérales^ 466

No 4. Restauration des terrains ea montagne^ — fixation des dunes . . 467

No 5. Police des monuments historiques et des objets d'art 468

§ 2. Le service militaire.

Aperça historique et dispositions générales de la loi du 15 juillet i8S9. 469
Article L Obligations résultant du service militaire. — No i. Le service mi-
litaire 472

No 2. La taxe militaire 478

Article IL Opérations du recrulewienL — Le reeroteMeot, — la révision,
— le conseil de revision 480

CHAPITRE 11
LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

Section pasiuÀRB. — Le dojiaiiie public

§ i" Le àréki de domaine public.

C'est un droit de propriété modifié dans ses effets par Totilité pu-
blique • *85

§ 2. Les dépendances du domaine public.

No 1. De rinaliénabilité des dépendances du domaine public. — Origine,
sens et portée de cette inaliénabilité; droits utiles qu'elle laisse sub-
sister 489

ATo 2. Du critérium qui permet de déterminer les dépendances du domaine
public, — ce critérium est dans Taffectation de la chose à Futilité pu-
blique, conséquences au point de vue des choses mobilières et in-
corporelles, — justification du système en ce qui concerne les bâti-
ments affectés à un service public ^^^

No 3. Énuméralion des principales dépendances du domaine public. —
Domaine public de F État, — a) Domaine publie naturel : rivages delà
mer; fleuves et rivières navigables et flottables. — b) Voies de commu-
nication : chemins, rontes et rues à la charge deTÉtat; chemins de fer
dlntérèt général. — c) Bâtiments et terrains affectés aax services pu-
bUcs 50*

Domaine public départemental. 506

Domaine public communal. — Chemins vicinaux, chemins ruraux. . . 507

Domaine public colonial • 510

TABLE ÂMALYTIQITE DES VikTlÈBES 747

§ 3. Lm droits qne oontient le duoit de dttmiifi»pnhiic,
ÂBTiGLB. I. AJafféetaiion et la désaffectation. <<- hs classement et le dé-
classement,
a) Affectation et désaffectation des rivages de la mer et des fleuyea. . ol-O
6) Classement et déclassement des voies de commumcatien : effets du

classement, effets dti dftdiiwemeiit, droit de préemptiiOtQ des riveraine. 514
c) Affectation et désaffectation des bàtiaa;ents aux service» publics. . . 5d5
Articlb. U. La délimilatwn-et l'alignement.

N^ 1 . Délimita tion des rivages de la mer e t des fleuves. ^ Voies de recours. S16
No 2. De ValignemenL — a) Fixation des limitée par raligaeineikt, —
des plans d'alignement, — servUades d*alignement. — b) Protection

des limites par Taligaernent 520

No 3. Bornage desàâtimsntt et terrains affectés à un service public. . . 522
Articlb. III. La police du domaine public, -r Police de la voirie.
No 1. Règles de la grande voirie. — Contraventions de grande voirie,
— police des routes nationales et départementales, des mes dei^ns,
des chemins de fer, des fleuves et canaux, des rivages de la mer.;

matières assimilées à la grande voirie ^ . . 525

No S. Règles de la petite voirie. — Contraventions de petite voirie, —

obligations et servitudes des riverains 591

Aaticlb IV. Utilisation des dépendances du domaine public par la percep-
tion des produits et la concession. ,
N« 1. Perception des pi^duits. -^ Ferme de la poche des fleuves ... 5S2
No 2. Les concessions sur le domaine public. -^ Caractères généraux de
la concession, nature du droit du concessionnaire, — examen de
quelques concessions : sur le rivage de la mer, sur les eoors d'eau,
dans les cimetières : permissioi&s de voirie, etc. Des monopoles créés
par les concessions sur le domaine public 533

Section IL — Les mopbs d'acquéhu be, puisbancb publique

Caractères généraux de ces modes d^cquérir. — Privilèges exorbitants
des personnes administratives pour les créances et les dettes -qui nais-
sent d'opérations de puissance publique. — Les arrêtés de débet, —
comment l'État peut être déclaré débiteur. — La déehéanc e quin-
quennale • 541

§ 1er Les impôts.

Notions oà.NÉRALEs. — Définition. — Importance des impôts, — impôts
sur le capital et sur le revenu, — impôts proportionnels et tarifs pro-
gressifs, — impôts directs et indirects, — impôts de répartition et

de quotité 546

Article I. Les impôts directs, — Dispositions communes à toutes les con-
tributions directes, — division en principal* et en centimes addition-
nels, — principe de Tannatité — la matrice et le rôle, — l'exigibilité,
les poursuites, — les demandes en décharge ou réduction, — les de-
mandes en remise ou modération 553

N® 1. Les impôts dii*ects de FÈtat,

io L'impôt foncier sur la propriété non bAtie, — le cadastre .... 558

2o L'impôt fonder sur la propriété bâtie 562

3<* La contribution personneUe-mobilière 564

4^ L'impôt des portes et fenêtres 566

5<> L'impôt des droits de patente 569

748 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES

Les taxes assimilées aux contributions directes . • • 573

No 2. Les impôts directs dépcartementaux^ — les centimes additionnels. 575
No 3. Les impôts directs communaux^ — les centimes additionnels, les

prestations , 575

No 4. Les impôts directs coloniaux . • • • ^ 577

No 5. Les impôts au profit des établissements publics^ — le droit des

pauvres 578

Article II. Les impôts indirects de TÉtat, des communes, des colonies,

des chambres de commerce 579

§ 2. L'expropriation pour oauio d*atilité pnbliqno.

Définition et histoire 581

Article L Dispositions générales, — Qui peut exproprier, — quelles
choses peuvent être expropriées, — en vue de quels objets on peut

exproprier 583

Article II. L'expropriation par le grand jury, — N* i. La déclaration

d^utilité publique S85

No 2. La désignation des terrains 9^9

No 3. Le transfert de propriété, — Le jugement d'expropriation et ses

effets, — la cession amiable 391

No 4. Le paiement de l'indemnité et la prise de possession, — le grand

jury d'expropriation 595

Procédures exceptionnelles par le grand jury , , , • 6M

kwncvûlW. L'expropriation par le petit jury 601

Appendice. — Matières voisines de l'expropriation, — L'effet des plans

d'alignement, — les réquisitions militaires ^^

§ 3. Lea travaux publies.

Article l. Définition de V opération de travaux publics, — Du travail
exécuté, — de la personne administrative pour le compte de laquelle
il est exécuté, — du service public en vue duquel il est exécuté, —

des travaux irrégulièrement engagés 603

Article II. Les conséquences des travaux publics vis-à-vis des tiers. —
No 1. Théorie des dommages causés à la propriété. — Théorie géné-
rale, — l'occupation temporaire, — les dommages permanents. . . 608
No 2. Théorie des plus-values indirectes apportées à la propriété ... 614
No 3. Des dommages causés aux personnes par les travaux publics. . 616
Article III. L'exécution des travaux publics, — No 1. L'exécution en régie. 616
No 2. L'exécution par marché ou entreprise^ — les marchés de travaux
publics, — a) Formes des marchés, — de l'adjudication 617

b) Objet du marché, — Le cahier des charges, — le cahier des clauses

et conditions générales 618

c) Les droits et obligations gui naissent du maixhé, — Droits exorbi-
tants de l'administration 6â0

No 3. La concession de travaux publics, — a) Concessions de travaux
publics sur des dépendances du domaine public : chemins de fer, tram-
ways, bacs et passages d'eau 623

b) Concessions de travaux publics hors du domaine public, — Les asso-
ciations syndicales autorisées^ — leur nature d'établissement public,
leur organisation, leurs prérogatives, — les associations syndicales
forcées et les associations syndicales libres 6âS

No 4. Les souscriptions volontaires et les offres de concours 634

Appendice aux trâvauz pnblioa. — Les conceuioni do minof. — Défi-

TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES 749

nition de la mine et du gisement minier, — condition juridique du
gisement minier, il appartient au propriétaire de la surface, — con-
dition juridique de la mine; caractère de la concession. — Les ana-
logies avec la concession de travaux publics faite hors du domaine . 636

Législation des mines 639

§ 4. Les marohéc de foarnitaret del'État 641

§ 5. Let oontrata relatifs à la dette pnbliqne de TÉtat. — Les em-
prunts et les cautionnements .... 1 643

TITRE II

Les droits de personne privée

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE
CARACTÈRES GÉNÉRAUX DES DROITS DE PERSONNE PRIVÉE

Définition des droits de personne privée, ils sont tons domaniaux. —
Des règles de droit qui leur sont applicables 644

CHAPITRE PREMIER
LE DOMAINE PRIVÉ

§ i«r Le domaine privé de r£tat. Aliénabilité et prescriptibilité du
domaine, — les dépendances du domaine privé, — la gestion du

domaine 647

§ 2. Le domaine privé da département 649

§ 3. Le domaine privé de la commnne. — Les biens communaux . . . 649

§ 4. Le domaine privé des oolonies 65i

§ 5. Le domaine privé des établissements publies 651

Appendice au domaine privé. — Les droits d'usufruit, d'usage^ de setut-

tudesj de privilèges et hypothèques • 652

CHAPITRE H
LES MODES D'ACQUÉRIR DE PERSONNE PRIVÉE

Section préliminaire. — Caractères oénâraux de ces modes d'acquérir. . 655
Section première. — Modes d'acquérir qui procèdent de la loi. — a) Attri-
bution des biens vacants et sans maître 656

b) La déshérence 657

Section II. — Les dons et legs. — De la jouissance du droit de recevoir,

— de la capacité de recevoir et de l'autorisation, — de l'acceptation. 657

750 TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES

Appendice, — Produit des quôtes, collectes, trooes 662

SBCTien m. — Lis contrat». — N<» 1. Lts ventes. — Ventes des biens de

TEtat et des biens des communes 663

N<» 2. Les concessions sur le domams privé 664

N« 3. Les baux à ferme 663

Sbction IV. — Les quasi-contrats. — La gestion d'affaires ..... 666
SECiraïf V. — Les- quasi- déuts. — La responsabilité civile do l'État et

des communes 668

TABLE ANALYTIQUE DES MATIÈRES 75 1

LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Définition 67t

CHAPITRE PREMIER
LES ACTIONS OtJ RECOURS

^ 1er x^0g actions on reoonra intentés par les particnliers. — Des
cas oïl le particulier peut attaquer. — De la façon de créer le con-
tentieux 673

No 1. Des recours contentieux contre F acte 676

N® 2. Des actions contre la personne, — Obligation de déposer un mé-
moire 677

§ 2. Les actions on recours intentés par les personnes administra-
tives. — No 1. Des différentes actions que les personnes administratives
peuvent avoir à intenter : actions ordinaires, recours, actions dans
rintérét de la puissance publique 678

No 2. De la capacité d'ester en justice et du maniement de Vaction, — De
Tautorisation de plaider poui* les comnïiunes et les établissements
publics 679

CHAPITRE II
LES JURIDICTIONS ET LA COMPÉTENCE.

Section première. — De la place occupée par la juridiction administrative

§ 1er Séparation de la Juridiction administratiTe et de la juridic-
tion ordinaire. — Article \ <^', raisons profondes de cette séparation. 682

Article II. Partage d'attHbution entre les tribunaux administratifs et les
tribunaux judiciaires* — N© 1. Du principe constitutionnel sur lequel
repose ce partage 687

N® 2. Règles d'attribution, — a) Contentieux de l'annulation; — b) con-
tentieux de pleine juridiction; — c) contentieux de l'interprétation;
— d) contentieux de la répression 689

No 3. Des conflits et du tribunal des conflits 69*

§ 2. Séparation de la juridiction administrative et de Tadministra-
tion active. — Article 1«'. Séparation des juges administratifs et
des administrateurs. — Question du ministre-juge 700

Article II. Limite des pouvoirs de la juridiction administrative sur les
actes de V administration active 705

Article 111. Des cas de juridiction gouvernementale, justice retenue et
justice déléguée, — le recours pour abus 7O5

Section II. Organisation de la juridiction administrative
j 1er Organisation générale de la juridiction adminiitrative. — La
juridiction en premier ressort, — le Conseil d'État juge de droit

■

'; 752 TÂULE ANALYTIQUE D£S MATIÉAES

commua en premier ressort, — Tappel, — la cassation, — parenté
r. du recours en cassation et du recours pour excès de pouvoir ... 710

I § 2. Organisation et eompétonoe des divenas Jnridiotions. — No l.

I Le Conseil d'État. — Section du contentieux et assemblée du conten-

I tieux 715

No 2. Les Juges subordonnés au Conseil d'État par rappel. — a) Les

conseils de préfecture 71$

6) Les conseils du contentieux des colonies. 719

c) Les ministres 72u

No 2. Les juges subordonnés au Conseil d'État par la cassation. Cour
des comptes, conseils de révision, conseil supérieur de Tinstruction
publique, etc 720

CHAPITRE III

LA PROGÉDUBE

§ 1er Oaraotèrai généraux de la prooédnre adminiatratlTe. — Exis-
tence indépendante de la procédure administrative, — caractères gé-
néraux de cette procédure, — instruction dirigée par le juge, —
procédure écrite, — procédure en partie secrète, — les privilèges de
la puissance publique, — - la notification des pièces par la voie admi-
nistrative 722

§ 2. Lei divenei prooéddres. — N* 1. La procédure devant le Conseil
d'État 725

No 2. La procédure devant le conseil de préfecture 731

No 3. La procédure devant le ministre * 733

TABLE ALPHABÉTIQUE DES MATIÈRES

Abus (recours pour), 708.
Acte d'administration, acte d'auto-
rité et acte de gestion, acte de
puissance publique et acte de per-
sonne privée, — nature et forme
des actes, — voies de recours, 185
et s.
Acte de gonvernement, 191.
Acte discrétionnaire, 193.
Actions, ou recours intentés par les
particuliers ou par les personnes
administratives, 673.
Adjoints, 359 et s.
Adjudication, 617.
Administration, 181.
Affectation à Putilité publique, 494.
Affectation des bâtimenti aux ser-
vices publics, 515; — affectation
de bâtiments à des œuvres privées,
516.
Agents de police, 372.
Algérie. Application des lois, 75 ; —
le droit de suffrage des indigènes,
105; — organisation, 227 ; — dépar-
ments algériens, 350 ; — communes
d'Algérie, 390 ; — les impôts, 578.
Alignement, 520.

Annulation. Annulation des actes
par voie administrative, 207. — V.
Préfet^ Maire ^ Conseil général, Con-
seil municipal^ etc. ; — contentieux
de r. — V. Contentieux,
Appel, 713.

Approbation. — V. Autorisation.
Arrêté, une des formes de l'acte
d'administration, 198; — a. de dé-
bet, 543; — a. de cessibilité, 589.
Arrondissement, 350.

Assainissement, 450, 456.
Assemblées délibérantes (Théorie gé-
nérale des), 255 et s.
Assistance publique, 163 et s.
Association (Les associations et le

droit d'), 154.
Associations syndicales antorisées,
628 ; — associations syndicales for-
cées et libres, 634.
Attributions des autorités adminis-
tratives, sont relatives au pouvoir
défaire des actes d'administration
221. — V. Président de la Républi-
que ^Ministres, Préfet, Maire, Conseil
général, Conseil municipal, etc.

Attribution contentieuse (Règles d'),
689. — V. Conflit,

Attroupement, 154. — V. Responsa-
bilité des communes.

Autorisations ou approbations, d'un
acte par une autorité supérieure.
206, 438. — V. Préfet, Maire, Con-
seil général. Conseil municipal, etc. ;
— de plaider par le conseil de
préfecture, 681, — d'accepter des
dons et legs, 660.

Autorités administratives, 221.

Avis, 197. — V. Conseil généi'al, Con-
seil municipal. Conseil d'État, Con-
seil de préfecture.

Avocats au Conseil d'Etat, 725 ; —
affaires dispensées du ministère
d'avocat.

Avoués, devant les conseils de pré-
fecture, 723.

Bacs, 625.

754

TABLE ALPHABÉTIQUE DES MATIÈRES

Bâtiments afiFeotés à un aervioe pn-
blio, sont dépendance du domaine
public, 496.

Banz à ferme, 663.

Biens communaux, 650.

Biens vaoants et sans maître, 656.

Budget, étude générale, 404; b. de
l'État, 320 ; — b. du département,
335; — b. de la commune, 383.

Bureau des assembléei délibérantes,
260.

Bureau de bienfaisance, 169, 233,
396.

Bureau électoral. — V. Élections,

Oadastre, 559.

Gabier des olaases et conditions gé-
nérales, 619.
Caisse des dépôts et consignations,

232.

Caisses d'épargne privées, 443.

Caisses diverses. — W.Éiablissements
publics, 232.

Canaux, 505.

Candidature, et déclaration de can-
didature, 241.

Capacité, des personnes administra-
tives, 417; — des individus pour
les droits publics, 86.

Cassation, 713.

Cautionnement, des fonctionnaires,
643; — c. des entrepreneurs et
fournisseurs, 618.

Centimes additionnels, 553, 575.

Centralisation. — V. Décentralisa-
tion.

Cessibilité (Arrêté de), 589.

Cession amiable, 594.

Chambres législatives, 306.

Chambre de commerce, chambres
consultatives diverses, 231.

Chasse, 439, 299.

Chemins de fer, 505, 528, 624. — V.
Tarifs,

Chemins ruraux, 508.

Chemins vicinaux, 507.

Cimetière, 509. — Servitudes des ci-
metières, 523* — V. concessions.

Classement, déclassement, 51i.

Cloches (sonnerie), 456.

Colonies. — Application des lois, 75 ;

— suffrage, 106 ; — organisaiioQ,
391; communes des colonies, 390;

— domaine public, 510; — impôts,
577, 581.

Commissaire de police, 372.

Commission administrative (hôpi-
taux, hospices, bureaux de bienfai-
sance, 396.

Commission coloniale, 393.

Commission départementale, 342.

Commissions d'études. — V. Assem-
blées délibérantes.

Commune. — Organisation, 353 et s. ;
police, 452 ; — domaine public, 507 ;

— impôts, 575; — domaine privé,
649; — responsabilité civile, 97;

— gestion d'affaires, 666.
Compétence (des tribunaux adminis-
tratifs), 682 et s.

Comp tabilité publique, 403 ; — comp-
tabilité de fait, 413.

Comptes (Cour des), 411.

Concession. — C. des droits de puis-
sance publique, 423 ; — c. sur le
domaine public, 533 ; — c. dans les
cimetières, 538; — c. de travaux
publics, 623 ; — c. sur le domaine
privé, 664.

Concordat, 29.

Conflit d'attribution; tribunal des
conflits, 694.

Congrégations, 155, 442.

Conseils administratifs, 292.

Conseil d'Etat, 285 ; — au conteo-
tieux, 715.

Conseils de préfecture, 304; — au
contentieux, 718.

Conseils du contentieux des colonies,
719.

Conseil privé. — V. Colonies (orga-
nisation).

Conseil général de département, 328.

Conseil général de colonie, 393.

Conseil municipal, 373.

Conseil des ministres. 280.

Conseil de revision, 721.

Contentieux administratif, 671 et s.
C. de l'annulation, 689 ; — c. de

TABLE ALPHABÉTIQUE DES MATIÈRES

755

pleine juridiction, 690 ; — c. de l'in-
terprétation, 692 ; — c. de la répres-
sion, 694 ; — c. électoral, 250.
Contrainte adminiitratiTe, 543, 703 ;

— porteurs de c, 555.
Oontratfl. C. passés à titre de puis-
sance publique ou c. administratifs,
603 et s. — V. Marchés; — c. passés
à titre de personne privée, 662.

Contravention de grande Yoirie, 525 ;

— c. de petite voirie, 531.

Contreseing. — V. Ministres.

Contributions directes et indirec-
tes. — V. Impôts,

Contrôle hiérarchique on par voie
de tutelle, 205. — - V. Maire f Conseil
général^ Conseil municipal, etc.

Cours d'eau non navigables ni flot-
tables, 460.

Cour des comptes. — V. Comptes,

Créances des personnes administra-
tives à titre de puissance publique,
542 ; — à titre de personne privée,
655.

Crédits. — V. Budget,

Orément fatur (Concession de), 665.

Cumul. — V. Traitements^ incompa-
tibilité.

Débet (Arrêtés de), 543 703.

Décentralisation, 48.

Décharge ou réduction (Demande en).

— V. Impôts,

Déchéance quinquennale, 408 546.

Décisions. —V. Acte d'administration^

Décrets, 279.

Délégation. — D. de la puissance
publique, 237, 268.

Délégation spéciale, 380.

Délibérations des assemblées, 262.

Délimitation des rivages et des fleu-
ves, 516.

Démission, 267.

Deniers publics, 410, 496.

Département. — Organisation, 322;

— domaine public, 506 ,* — impôts,
575.

Dépens, 724.

Dépenses. — Dépenses obligatoires.

— V. Budget ; — paiement des dé-
penses, 408.

Désaffectation. — V. Affectation,

Déshérence, 657.

Détournement de pouvoir. — V. Excès

de pouioir.
Dettes des personnes administratives,

544, 656.
Devis, 619.
Diocèse, 231.
Dissolution. — D. de la Chambre,

277 ; — des conseils généraux, 332 ;

— des conseils municipaux, 379.
Domaine privé, 647.

Domaine public, 485 et s.

Domicile (Inviolabilité du), 138. —
domicile de secours, 170.

Dommages résultant des travaux pu-
blics, 608 Qt s.

Dons et legs, 657.

Droit administratif, 171.

Droits publics des citoyens, 79 et s.

Droits de puissance publique, 415,
419 et s. ; — droits de personne
privée, 415, 644 et s.

Droit des pauvres, 579.

Ecole (maison d'), 509.

Eglise. — Les Églises et leurs rap-
ports avec l'État, 28 ; — domania-
lité publique des bâtiments des
églises, 498 ; — réparations, 399.

Elargissement. —Y. Alignement, Clas-
sement,

Elections. — Théorie générale, 238 et
s. — V. Sénat, Chambre des dépu-
tas, Conseil général. Conseil muniéi-
pal^ etc.

Electeurs, 106.

Eligibilité. — V. Inéligibilité. — Con-
ditions d'élîgibiUté, 131.

Endiguement (Concession d'), 665.

Enfants assistés, 167.

Enquête de commode et incommode,
196.

Etablissements dangereux, etc., 463.

Etablissements d'utilité publique.

756

TABLE ALPHABÉTIQUE DES MATIÈRES

— Distiaction de ces établissements
et des établissements publics, 228 ;

— condition générale de ces éta-
blissements, 440.

Etablissements public i, 227, ~ or-
ganisation, 395; — impôts, 578,
580 ; — domaine privé, 651.

Etat (Théorie générale de T), 1 ; —
notion administrative de TÉtat, 172.

Etat de siège, 100.

Excès de pouvoir. — Vice de l'acte
d'administration, 202; — recours
pour excès de pouvoir, 2r3, 676.

Exercice financier, 407.

Expropriation pour cause d*utilité
publique, 581.

Fabriques, 231, 399.

Faits de guerre, 95, 193.

Faute. — F. administrative, f. per-
sonnelle du fonctionnaire, 90.

Fleuves et rivières navigables et
flottables, 504. — V. Délimitation.

Fonctionnaire. 222. — Condition des
f., 424, et s. — poursuites contre les
f., 89 et s.

Fonction publique, 270, 495.

Force publique, 446.

Forêts de l'Etat, 648.

Forme (Vice de). — V. Excès de pou-
voir.

Forme administrative (Contrats en
la), 200.

Forteresses (Servitudes des), 530.

Fouilles. — V. Objets d'art ; occupa'
tion temporaire.

Fournitures (Marché de), 611.

Garanties constitutionnelles, 23.
Oaranties des droits publics, 87 et s.
Garantie des fonctionnaires, 89.
Garde champêtre, 371.
Gestion d'affaires, 666.
Gouverneur. — V. Colonies.

Halage (Chemin de), 529.
Halles et marchés, 509, 652.
Homologation. — V. Tarifs.
Hôpitaux, Hospices, 16S, 233, 396.
Hypothèques, 653.

Immunité parlementaire, 269.
Impôts, — notions générales, 516;

— impôts directs^ 553, — décharge
ou réduction 556 ; — remise ou
modération, 557 ; — impôt foncier
sur propriété non bâtie, 558; —
sur propriété bâtie, 562; — contri-
bution personnelle mobilière, 564;

— c. des portes et fenêtres, 566 :

— patente, 569 ; — taxes assimi-
lées, 573 ; — impôts départemen-
taux, 575 ; — communaux, 575 ; —
prestations, 576 ; — coloniaux, 577 ;

— d'établissement public, 578 ; —
impôts indirects, 579.

Inaliénabilité des dépendances du
domaine public, sens et portée,'489.

Incapacité. — V. Capacité ; — inca-
pacités électorales, 106; — incapa-
cité d'être élu. — V. înéligibUité.

Incompatibilité, 127.

Indemnité parlementaire, 268.

Inéligibilité, 122 et s.

Insaisissabilité des biens des per-
sonnes administratives, 545.

Instruction des affaires, 262.

Interprétation des actes d'adminis-
tration, 692.

Inviolabilité parlementaire, 270.

Jouissance des droits (pour les
personnes administratives), 415.

Juge de droit commun, — en pre-
mier ressort, 711.

Juridiction. — Existence d'une j*
administrative, son caractère pré-
torien, 682.

TABLE ALPHABÉTIQUE DES MATIÈRES

757

Jury d'expropriation. — V. Expro-
priation.

Jastice. — J. retenue et j. déléguée,
706.

Lais et relais. — 504.

Legs. — V. Dons et legs,

Libertéa individuelles. — Y. droits
publics , 79 ; — liberté de cons-
cience, 133; — 1. civile, sûreté in-
dividuelle — 1. d'aller et de venir,
136 ; — 1. du nom et du titre, 138 ;
— 1. du travail, de l'industrie et
du commerce, 439 ; — 1. des cultes,
144; — 1. d'enseignement, 144;
1. de la presse, 147 ; — 1. de réu-
nion, 151; — D. d'association, 154.

Lignes télégraphlqnes et télépho-
niques (Servitudes), 530.

Liquidation des dettes de l'Etat, 344.

Liste électorale, 113 et s.

Logements insalubres, 457.

Loi. — V. Sources du droit; — con-
fection des 1., 320.

Lyon et l'agglomération lyonnaise,
389.

Maire, 360 et s.

Majorité. — V. Élections,

Mandat pnblic, — mandat qui con-
fère la puissance publique, — man-
dat électif^ 236 ; — mandat qui con-
fère la fond ion publique, 270.

Marais. — V. Associations syndicales^
plus-value directe.

Marchés. — V. Fournitures, travaux
publics.

Mémoire (Dépôt d'un), 677.

Mense, 231. — V. Régale,

Mines, 636.

Ministres, responsabilité civile des
ministres, 279 ; — question du mi-
nistre-juge, 702.

Ministres du culte. — V. Abus.

Modes d'acquérir, de puissance pu-

blique, 541 ; — de personne pri-
vée, 655.

Monopoles résultant des conces-
sions sur le domaine public, 539.

Monuments du droit pnbliCj 71.

Monuments historiques, 468.

Monts de piété, 444.

Nom, titre, filiation,;i38.

Nullité des délibérations, 265; —
des délibérations des conseils gé-
néraux, 341; des conseils munici-
paux, 387.

Objets d'art, 468.

Obligation administrative. — V,
Décen tralisa tion.

Occupation temporaire, 610.

Octrois, 579.

Offices ministériels, 427.

Officiers (État des), 428. — V. Pen-
sions,

Offres de conconrs, 634.

Opérations administratives, 184.

Ordonnancement, ordonnateur, 408.

Organisât! on administrative, 235 et s.

Organisation politique, 13.

Organe. — 0. délibérant, exécutif*
221 ; — 0. 'spéciaux, 20.

Paris (organisation municipale), 388.
Parlement. — M, Chambres,
Favsge, 532.

Pêche, 139, 299, 462, 533.
Pensions de retraite, 430; — p. ci-
viles, 431; — p. [militaires, 435.

— Caisses départementales et com-
munales de.retraite, 436.

Période électorale, 213.
Permissions de voirie, 537.
Personnes administratives, 172, 225.

— V. Jouissance des droits.

758

TABLE ALPHABÉTIQUE DES MATIÈRES

Plni-valnei dlteotea at indireetei,

eu, 632.
Police.— Droit8dep.,424etB. ; — p.
dee (onctionDaires, 424 ; — p. admi-
ûiatrative, 445 et s, ; — p. de l'Étal ;
p. de sûreté. — p. sanitaire, 44S;

pale et rurale, 452. V. Cours d'eau
non navigables, établiaaementa dan-
gereux, sources minérales, terrains
enmonlagne, monuments historiques,
service militaire, etc.

Ponti à péftge, 624.

PoDrenitm. — V. Fonctionnaires, ini-
pâts.

Ponrrois. — V. Cassation.

PouToira. Les trois pouvoirs, sépa-
ration des p., 15; — p. central et
p, régional, 24K, 270; — p. régle-
mentaire, 60, 44G.

Préemption (Droit de), 512, 521 ,585.

Préfet, 297, 327.

Praabytâre, 399, 509,

Président dt U Bépabliçine, 275.

PreHe. — V. Liberiés.

Frertationi. — V. Impôts.

PriTilègoi. — V. Hypothèque.

ProoidDte adminislrfttive, 723 et s.

Prooe«aiaiii, 455.

FiopiiitA (Droit de), 160 ; — protec-
tion de la p., 51S, 692.

PnlMânoe pnbliqne, 236.

QnMi-oontrat, 666.

Qaiai-délitB, 66S.

Question! ptÉjQdiaiellea, 691.

Qnètes, 662.

Quoratn. — y. Assemblée délibérante.

Becenisment des i

- V. Elec-

Beoratemeiit militaire. — V. Service

militaire.
Bacoars. — R. contentieux ordinaire,

212; — r. pour excès de pouvoir.

213; — r. grftcieui ouliiérarcMque,
208; — V. 676 et a.

BeeTQtement. — V. Service militairt.

BedreMemsnt. — V. Classement, Ali-
gnement.

Béfotmation dot MtM. — V. An-
nulation.

Bégaie (Droit de), 439.

Bètclement, 6fi et s.; — règlement
d'eau, 462.

Bamiae ou modérfttioti. — V. Impôts.

Béqnliitioni militaire!, 602.

Biqniaitlon de Ift force pnUiqoe.
446.

BeipODsabilité des personnes admi-
nistratives, 93; — V. Quasi-délili:
— des fonctionnaires, 89.

Bénnion (Droit de), iSl ; — réanions
électorales, eod.

BévooAtioa. — V. Fonc/ionnairM,
Suspension.

BATiLge, 503, 516.

Eôle. — V. Impôts.

Boutes, nationales, 505; — départe-
mentales, 506; — V. Classement,
Alignement, Voirie.

Bnea, 507. — V. Classement, Aligne-
ment, V.jîrie;— rues de Paris, 538.

Salubrité. — V. Police administrative.

Police municipale, Assainissemenl.
Sontin. — V. Élections.
Séances — V. Assemblées dàlibéranles.
Seoonn médicaux, 16S.
Secrétaite génér»! de pTéfeolni»,

304.
Section de commune, 233.
Section électorale de oommone, 374'
Section de TOte, 248.
Seine (Département de la), 349.
Sénat. — V. Chambres.
Séparation dea ponvolri. —V. Pou-

Sépaiation de radmlnlstntion etd*

la juridiction, 7 00.
Service militai», 4S9>
Service* poblica, 174. — Droit aux

services, 162.

TABLE ALPHABÉTIQUE DES MATIÈRES

759

Servitudes d'atilité publique, 523.
— V. Voirie y Alignement, Travaux
publics f Forteresses, Zone frontière^
Halage, Lignes télégraphiques, Cime-
tière, etc.

Sessions, — V. Assemblées délibéran-
tes.

Sociétés de secours mutuels, 443.

Sources du droit public, 59 et s.

Sources minérales, 466.

Souscriptions. — V. Offres de con-
cours.

Sous-préfet, 302.

Sous-secrétaire d'État. — V. Minis-
tre.

Souveraineté, 10.

Substitution du préfet au maire, 369.
Suffrage (Droit de), iOi et s.
Sûreté générale. — V. Police,
Suspension. — S. des délibérations

des conseils généraux, 334; — s.

des arrêtés du maire, 368 ; — s.

du maire, 362; — s. du conseil

municipal, 379.
Syndicat de communes, 233.
Syndicats professionnels, 156.

Tableau de delà' s. — V. Liste élec-
torale, 120.

Tableau des incapacités électorales,
108.

Tarifs de chemins de fer, 627. —
V. Règlements, 62.

Taxe du pain, 459.

Taxe militaire, 478.

Terrains en montagne, 467.

Traitements^ 429.

Tramways, 625.

Travaux publics, 603 et s.

Tribunaux administratifs. —V. Juri-
diction,

Tribunal des conflits. — Y. Conflits,

Troncs. — V. Quêtes,

Trottoirs, 532.

Tutelle administrative. 437. — V.
205.

Usage et Usufruit, 652.

Vente, 663.

Vérification des pouvoirs. —V. con-
tentieux électoral.

Vices de l'acte d*administration. —
V. Excès de pouvoir.

Voies de nullité. — V. Nullité, re-
cours.

Voirie, 524 et s.

Vote. — Droitde v., 105. — Opération
du V. — V. Élections,

Zone frontière (Travaux mixtes),
530.

ANGEBS, IMP. A. BURDIN ET G*®, RUE GARNIBR, 4.

y^ ''^

\a -il. 3

-' -"^^ • , '

Su-" ,

. fc ^ /'Fi -" ~-v

Internet Archive Audio

Featured

Top

Images

Featured

Top

Software

Featured

Top

Texts

Featured

Top

Video

Featured

Top

Mobile Apps

Browser Extensions

Archive-It Subscription

Save Page Now

Full text of "Précis de droit administratif contenant le droit public et le droit administratif"

See other formats